›
›

Luận án Xây dựng hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của kho bạc nhà nước

pdf 180 trang vanle 2660
Download
Bạn đang xem 20 trang mẫu của tài liệu "Luận án Xây dựng hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của kho bạc nhà nước", để tải tài liệu gốc về máy bạn click vào nút DOWNLOAD ở trên

Tài liệu đính kèm:

  • pdfluan_an_xay_dung_he_tieu_chi_danh_gia_hoat_dong_quan_ly_quy.pdf

Nội dung text: Luận án Xây dựng hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của kho bạc nhà nước

  1. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG PHAN QUẢNG THỐNG N THÀN H SƠN XÂY DỰNG HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ Đà Nẵng - 2015
  2. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG PHAN QUẢNG THỐNG N THÀNH SƠN XÂY DỰNG HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC Chuyên ngành : Quản trị kinh doanh Mã số : 62.34.05.01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: 1. PGS.TS. Lâm Chí Dũng 2. PGS.TS. Lê Hùng Sơn Đà Nẵng - 2015
  3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan bản Luận án “Xây dựng hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của Kho bạc Nhà nước” là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng. Nếu có gì sai tôi hoàn toàn chịu trách nhiệm. Nghiên cứu sinh Phan Quảng Thống
  4. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 1. Tính cấp thiết của luận án 1 2. Mục tiêu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu 2 3. Phương pháp nghiên cứu 3 4. Những đóng góp chính của luận án 3 5. Tổng quan tài liệu nghiên cứu 4 Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ XÂY DỰNG HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 13 1.1. NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 13 1.1.1. Khái niệm Ngân sách Nhà nước 13 1.1.2. Bản chất của Ngân sách Nhà nước 16 1.1.3. Vai trò của Ngân sách Nhà nước 18 1.2. HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 27 1.2.1. Tổng quan về quản lý Ngân sách Nhà nước 27 1.2.1.1. Khái niệm và đặc điểm quản lý Ngân sách Nhà nước 27 1.2.1.2. Mục tiêu quản lý Ngân sách Nhà nước 31 1.2.1.3. Chủ thể quản lý Ngân sách Nhà nước 34 1.2.1.4. Nội dung quản lý Ngân sách Nhà nước 35 1.2.2. Nội dung hoạt động quản lý Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước 37 1.2.2.1. Tổng quan về Kho bạc Nhà nước 37 1.2.2.2. Chức năng quản lý quỹ ngân sách nhà nước của Kho bạc nhà nước 43 1.3. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 48 1.3.1. Đánh giá trong hoạt động quản trị 48
  5. 1.3.2. Hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước 50 1.3.2.1. Hệ tiêu chí 50 1.3.2.2. Phân loại hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ Ngân sách Nhà nước của KBNN 53 1.4. CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 56 1.4.1. Nhân tố bên ngoài 56 1.4.2. Nhân tố nội tại Kho bạc Nhà nước 57 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 59 Chương 2. THỰC TRẠNG VẬN DỤNG CÁC CHỈ TIÊU THỐNG KÊ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN QUA 60 2.1. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM 60 2.1.1. Bối cảnh ra đời Kho bạc Nhà nước Việt Nam 60 2.1.2. Nội dung chủ yếu công tác quản lý quỹ ngân sách nhà nước của Kho bạc Nhà nước Việt Nam 64 2.1.3. Tổ chức công tác quản lý quỹ ngân sách nhà nước của Kho bạc Nhà nước Việt Nam 66 2.2. THỰC TRẠNG VẬN DỤNG MỘT SỐ CHỈ TIÊU THỐNG KÊ ĐÁNH GIÁ CÔNG TÁC QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2001-2013 70 2.2.1. Các chỉ tiêu thống kê sử dụng đánh giá hoạt động quản lý thu Ngân sách nhà nước của Kho bạc Nhà nước 70 2.2.2. Các chỉ tiêu thống kê sử dụng đánh giá hoạt động quản lý chi Ngân sách nhà nước của Kho bạc Nhà nước 74 2.2.3. Các chỉ tiêu thống kê sử dụng đánh giá một số hoạt động khác liên quan đến hoạt động quản lý quỹ ngân sách nhà nước của Kho bạc Nhà nước 77 2.2.3.1. Chỉ tiêu thống kê về kết quả huy động vốn cho Ngân sách Nhà nước và đầu tư phát triển 77
  6. 2.2.3.2. Chỉ tiêu về tạm ứng vốn Kho bạc Nhà nước cho Ngân sách Nhà nước địa phương 78 2.2.3.3. Các chỉ tiêu đánh giá về hoạt động quản lý ngân quỹ trong quá trình thu - chi Ngân sách Nhà nước 79 2.3. KHẢO SÁT Ý KIẾN CỦA CÔNG CHỨC, VIÊN CHỨC CÁC CẤP KHO BẠC NHÀ NƯỚC VỀ HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM 80 2.3.1. Mục tiêu nghiên cứu 80 2.3.2. Phương pháp nghiên cứu, công cụ thu thập dữ liệu và hoạt động khảo sát 81 2.3.3. Tổng hợp kết quả nghiên cứu 82 2.3.3.1. Nhận xét về hệ thống chỉ tiêu hiện đang áp dụng trong đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của Kho bạc Nhà nước (thể hiện trong hệ thống báo cáo của KBNN) 83 2.3.3.2. Nhận xét về thực trạng tổ chức công tác phân tích, đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách tại Kho bạc Nhà nước 86 2.4. ĐÁNH GIÁ CHUNG THỰC TRẠNG VẬN DỤNG CÁC CHỈ TIÊU THỐNG KÊ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM 89 2.4.1. Những mặt làm được 89 2.4.2. Những hạn chế 90 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 94 Chương 3. XÂY DỰNG HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 95 3.1. SỰ CẦN THIẾT KHÁCH QUAN CỦA VIỆC XÂY DỰNG MỚI HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 95 3.2. CĂN CỨ XÂY DỰNG HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 96
  7. 3.2.1. Định hướng cải cách hoạt động quản lý quỹ ngân sách nhà nước của Kho bạc Nhà nước 96 3.2.1.1. Định hướng về cải cách quản lý ngân sách nhà nước 96 3.2.1.2. Định hướng cải cách hoạt động quản lý quỹ ngân sách của Kho bạc Nhà nước 98 3.2.2. Kết quả phân tích thực trạng vận dụng chỉ tiêu thống kê đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của Kho bạc Nhà nước trong thời gian qua 100 3.2.3. Kết quả khảo sát ý kiến công chức, viên chức KBNN 100 3.2.4. Mục tiêu, yêu cầu xây dựng hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của Kho bạc Nhà nước 103 3.2.4.1. Mục tiêu 103 3.2.4.2. Yêu cầu hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước 104 3.3. THIẾT KẾ NỘI DUNG HỆ TIÊU CHÍ 105 3.3.1. Các tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý thu Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước 105 3.3.2. Các tiêu chí đánh giá hoạt động chi trả và kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước 110 3.3.2.1. Đối với hoạt động chi trả và kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước 110 3.3.2.2. Đối với hoạt động kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản và chương trình mục tiêu của Kho bạc Nhà nước 115 3.3.2.3. Tiêu chí đánh giá về chất lượng dịch vụ hành chính công trong hoạt động quản lý chi Ngân sách Nhà nước 117 3.3.3. Các tiêu chí đánh giá một số hoạt động khác liên quan đến hoạt động quản lý quỹ Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước 121 3.4. CÁC GIẢI PHÁP VẬN DỤNG HIỆU QUẢ HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 125
  8. 3.4.1. Kết hợp báo cáo thường xuyên theo định kỳ và điều tra chuyên đề 125 3.4.2. Xây dựng và hoàn thiện quy trình phân tích, đánh giá 127 3.4.3. Tổ chức bộ phận phân tích, đánh giá trong từng đơn vị Kho bạc Nhà nước 129 3.5. CÁC GIẢI PHÁP BỔ TRỢ 130 3.5.1. Tăng cường sự quan tâm của lãnh đạo Kho bạc Nhà nước các cấp 130 3.5.2. Bảo đảm yêu cầu của thông tin 131 3.5.3. Nâng cao nhận thức của cán bộ công chức, viên chức Kho bạc Nhà nước 132 3.5.4. Vận dụng tốt công nghệ thông tin 132 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 134 KẾT LUẬN 135 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC
  9. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN Các chữ Tiếng Việt 1. CCHC : Cải cách hành chính 2. CNH-HĐH : Công nghiệp hóa - Hiện đại hóa 3. ĐTPT : Đầu tư phát triển 4. HĐND : Hội đồng Nhân dân 5. KBNN : Kho bạc Nhà nước 6. KDTM : Không dùng tiền mặt 7. KTTT : Kinh tế thị trường 8. KT-XH : Kinh tế - Xã hội 9. MLNS : Mục lục ngân sách 10. NSNN : Ngân sách nhà nước 11. UBND : Ủy ban Nhân dân 12. XDCB : Xây dựng cơ bản Các chữ Tiếng nước ngoài 1. GDP : Tổng sản phẩm trong nước 2. IMF : Quỹ tiền tệ quốc tế 3. PEFA : Khung đánh giá trách nhiệm giải trình tài chính và chi tiêu công 4.TABMIS : Thông tin quản lý ngân sách và Kho bạc Nhà nước
  10. DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu Tên bảng Trang bảng 2.1. Cơ cấu mẫu khảo sát 83 2.2. Tổng hợp kết quả khảo sát về mức độ toàn diện, đầy đủ của các 83 chỉ tiêu đánh giá 2.3. Tổng hợp kết quả khảo sát về mức độ chuẩn xác của các chỉ tiêu 84 đánh giá 2.4. Tổng hợp kết quả khảo sát về mức độ cụ thể, rõ ràng của các chỉ 85 tiêu đánh giá 2.5. Tổng hợp kết quả khảo sát về tính hệ thống của các chỉ tiêu đánh 85 giá (Sự hợp lý trong cách phân loại; Sự liên kết logic giữa các chỉ tiêu ) 2.6. Tổng hợp kết quả khảo sát về mức độ khả thi (dễ dàng cho việc 86 vận dụng, thu thập dữ liệu, đánh giá ) của các chỉ tiêu 2.7. Tổng hợp kết quả khảo sát về tính quy củ, bài bản của hoạt động 86 phân tích, đánh giá 2.8. Tổng hợp kết quả khảo sát về tính hợp lý của quy trình phân tích 87 đánh giá 2.9. Tổng hợp kết quả khảo sát về tính hợp lý trong thiết kế các báo 87 cáo 2.10. Tổng hợp Kết quả khảo sát về yêu cầu chính xác, kịp thời của 88 việc phân tích, đánh giá 2.11. Tổng hợp kết quả khảo sát về tính thiết thực, hiệu quả của kết 88 quả phân tích, đánh giá đối với công tác quản lý Quỹ NSNN của KBNN các cấp 3.1. Tổng hợp kết quả khảo sát về bổ sung các tiêu chí định tính 100
  11. 3.2. Tổng hợp kết quả khảo sát về câu hỏi nên ưu tiên điều chỉnh, bổ 101 sung các tiêu chí đánh giá 3.3. Tổng hợp kết quả khảo sát nội dung nào cần được bổ sung các 101 tiêu chí đánh giá nhất (do hiện còn thiếu hoặc chưa được đề cập) 3.4. Tổng hợp kết quả khảo sát về yêu cầu cần phải được ưu tiên đáp 102 ứng nhất 3.5. Tổng hợp kết quả khảo sát về nội dung cần được ưu tiên đổi mới 102 nhất 3.6. Tổng hợp Kết quả khảo sát về đề xuất giải pháp cốt lõi 103
  12. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của luận án NSNN là một bộ phận cơ bản của hệ thống tài chính, là công cụ tài chính quan trọng của Nhà nước trong việc quản lý, điều hành phát triển kinh tế - xã hội. Qua hơn 24 năm xây dựng và phát triển, KBNN đã góp phần cùng với ngành Tài chính đạt được nhiều kết quả tích cực, đóng góp vào sự nghiệp xây dựng, đổi mới đất nước thông qua việc quản lý quỹ NSNN, huy động vốn cho đầu tư phát triển, kế toán và cung cấp thông tin kịp thời, chính xác phục vụ sự chỉ đạo điều hành của các cơ quan trung ương và chính quyền địa phương. Quản lý quỹ NSNN là một chức năng cơ bản của KBNN Việt Nam. Nhằm đánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNN của KBNN, cung cấp thông tin phản hồi phục vụ hoạt động quản lý quỹ NSNN, trong thời gian qua, KBNN đã vận dụng một số tiêu chí định lượng thể hiện thành các chỉ tiêu thống kê được thiết kế trong các báo cáo. Tuy nhiên, hệ thống chỉ tiêu thống kê hiện đang được vận dụng đã bộc lộ những hạn chế cơ bản: thiếu tính toàn diện và tính hệ thống; chưa đáp ứng tốt nhu cầu đánh giá từng đơn vị KBNN, làm cơ sở so sánh thành tích, chỉ đạo điều hành liên quan đến hoạt động quản lý quỹ NSNN. Mặt khác, trước yêu cầu “xây dựng KBNN hiện đại, hoạt động an toàn, hiệu quả và phát triển ổn định vững chắc trên cơ sở cải cách thể chế, chính sách, hoàn thiện bộ máy, gắn với hiện đại hóa công nghệ ” [21] KBNN đã tổ chức triển khai hàng loạt cơ chế, đề án, quy trình quản lý, kiểm soát, thanh toán các khoản thu - chi NSNN phù hợp chức năng quản lý quỹ NSNN trong tình hình mới. Trong bối cảnh đó, để nâng cao hiệu quả quản lý quỹ ngân sách của KBNN, việc xây dựng một hệ tiêu chí đáp ứng các mục tiêu cải cách hệ thống quản lý quỹ NSNN của KBNN là rất cấp thiết. Về phương diện nghiên cứu, cả từ nội bộ KBNN Việt nam cho đến giới học thuật bên ngoài KBNN vẫn chưa có một nghiên cứu có hệ thống và toàn diện về đề 1
  13. tài xây dựng hệ thống tiêu chí đánh gía hoạt động quản lý quỹ NSNN của KBNN. Vì những lý do nói trên, tác giả chọn đề tài “ Xây dựng hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của Kho bạc Nhà nước” làm đề tài nghiên cứu cho luận án tiến sỹ kinh tế của mình. 2. Mục tiêu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu 2.1. Mục tiêu nghiên cứu - Hệ thống hóa, kết hợp phương pháp phân tích và tổng hợp nhằm phát triển cơ sở lý luận về xây dựng hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN. - Phân tích thực trạng của việc vận dụng các chỉ tiêu thống kê đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN Việt Nam trong thời gian qua. - Xây dựng hệ thống tiêu chí (bao gồm cả các tiêu chí định tính và các chỉ tiêu định lượng) đảm bảo việc đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN. 2.2. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận án là các vấn đề lý luận và thực tiễn vận dụng các tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN. 2.3. Phạm vi nghiên cứu Hoạt động quản lý quỹ ngân sách bao gồm nhiều nội dung công việc liên quan đến nhiều chủ thể khác nhau trong bộ máy Nhà nước theo luật định. Nó bao gồm các công việc của cơ quan lập pháp (hay còn gọi là cơ quan quyền lực); cơ quan hành pháp (cơ quan chấp hành) và cơ quan tư pháp. Bản thân công việc chấp hành dự toán ngân sách được cơ quan quyền lực thông qua cũng được phân công cho nhiều cơ quan khác nhau: Cơ quan Tài chính; cơ quan Thuế; KBNN và một số cơ quan khác. Đề tài chỉ đề cập đến nội dung quản lý quỹ ngân sách thuộc chức năng của KBNN. Mặt khác, hoạt động nghiệp vụ của KBNN bên cạnh chức năng quản lý quỹ ngân sách là chức năng chủ yếu còn có một số chức năng khác như: quản lý quỹ dự trữ tài chính Nhà nước; tiền, tài sản tạm thu, tạm giữ, huy động vốn cho NSNN và 2
  14. cho đầu tư phát triển. Đề tài chỉ tập trung nghiên cứu hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN. Thực trạng số liệu các chỉ tiêu thống kê về quỹ ngân sách của KBNN được nghiên cứu, phân tích từ năm 2001 đến 2013 trên phạm vi toàn quốc. 3. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp luận nghiên cứu được sử dụng xuyên suốt trong luận án là phương pháp luận duy vật biện chứng. Theo đó, quan diểm cơ bản là các tiêu chí quản lý quỹ ngân sách được xem như hệ thống luôn biến đổi cần được quan tâm đổi mới. Trong quá trình giải quyết từng vấn đề cụ thể, đề tài vận dụng các phương pháp sau: - Phương pháp tổng hợp, hệ thống hóa các tài liệu, kết hợp các phương pháp phân tích, suy luận quy nạp và diễn dịch; logic và lịch sử. - Các phương pháp xử lý dữ liệu thứ cấp, trong đó các phương pháp thống kê được sử dụng phổ biến. - Đề tài cũng vận dụng phương pháp khảo sát ý kiến kết hợp với phương pháp tham khảo chuyên gia nhằm khảo sát ý kiến của các cán bộ hoạt động thực tiễn KBNN ở các vị trí khác nhau và các chuyên gia trong lĩnh vực hoạt động quản lý quỹ NSNN nhằm cung cấp cơ sở thực tiễn cho việc xây dựng hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN Việt Nam. 4. Những đóng góp chính của luận án Kết quả nghiên cứu chủ yếu của luận án là trên cơ sở phân tích thực trạng vận dụng các chỉ tiêu thống kê đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của từng KBNN trong hệ thống KBNN, đề xuất được một hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN đáp ứng được các mục tiêu, yêu cầu đề ra cũng như các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện công tác đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN Việt Nam trong thời gian tới. Đồng thời, ngoài những nội dung là kết quả của việc hệ thống hóa, luận án còn đạt được các kết quả nghiên cứu có tính mới sau: 3
  15. - Phân tích các nội dung của hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN - Phát triển lý luận về quan hệ giữa hoạt động đánh giá trong tương quan với toàn bộ hoạt động quản trị theo những cách tiếp cận khác nhau. - Phát triển lý luận về hệ tiêu chí đặt trong tương quan với chức năng đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN - Kết quả nghiên cứu thực trạng đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN Việt nam. - Kết quả khảo sát ý kiến của cán bộ các cấp của KBNN về hệ thống đánh giá hiện hành đối với hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN. 5. Tổng quan tài liệu nghiên cứu Hoạt động nghiên cứu khoa học về NSNN ở nước ta đã có từ khá lâu, ngay từ khi giành được độc lập dân tộc (1945), sự ra đời bộ máy Bộ Tài chính trong Chính phủ đã đặt ra yêu cầu nghiên cứu về NSNN và quản lý NSNN. Từ đó đến nay đã có rất nhiều đề tài nghiên cứu cấp Nhà nước, cấp Bộ, cấp ngành, cấp cơ sở và nhiều luận án Tiến sĩ, Phó tiến sĩ, Thạc sĩ của các cán bộ trong Bộ Tài chính, Tổng cục thuế, Hải quan, KBNN, Chứng khoán. Các giảng viên, thực tập sinh Học viện Tài chính, Học viện Ngân hàng, Trường Đại học Kinh tế quốc dân, trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh, trường Đại học Kinh tế Đà Nẵng nghiên cứu triển khai liên quan đến khía cạnh NSNN. Bên cạnh đó, nhiều tổ chức quốc tế như ADB, WORLD BANK, IMF, Tổ chức phát triển Châu á Thái Bình Dương trong những năm Việt Nam đổi mới đã có sự hỗ trợ Bộ Tài chính về pháp lý, nghiên cứu quy trình quản lý, xây dựng và hoàn thiện Luật NSNN (1996, bổ sung sửa đổi 2002). NSNN Việt Nam nói chung và các địa phương đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng, góp phần ổn định và phát triển kinh tế- xã hội. Có thể tóm tắt khái quát một số vấn đề đã nghiên cứu về NSNN liên quan đến nghiên cứu của luận án như sau: Luận án tiến sĩ của tác giả Bùi Đường Nghiêu (Học viện Tài chính năm 2005) với chủ đề “Đổi mới cơ cấu chi NSNN góp phần tực hiện CNH- HĐH ở Việt Nam”, đã có nhiều thành công trong việc nghiên cứu về NSNN, cơ cấu NSNN. Tác 4
  16. giả đã hệ thống hóa lý luận cơ bản về NSNN Việt Nam, phân tích thực trạng NSNN trong các thời kỳ, nhất là từ khi thực hiện đổi mới đất nước và đề xuất giải pháp đổi mới cơ cấu NSNN trong bối cảnh Luật NSNN mới được sửa đổi. Phạm vi nghiên cứu của luận án rộng, bao trùm toàn bộ NSNN trung ương và địa phương. Luận án đưa ra những quan điểm và đánh giá trước khi có những quy hoạch phát triển tổng thể kinh tế- xã hội giai đoạn 2010 - 2015 và chưa nghiên cứu tác động của NSNN địa phương. Đây là một trong các nguồn tài liệu quan trọng trong quá trình nghiên cứu luận án [25]. Luận án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Thị Lan (Học viện Ngân hàng, năm 2006) với đề tài: “Giải pháp cân bằng NSNN đến năm 2010” đã thành công trong việc nghiên cứu một số nội dung quan trọng nhất của NSNN, cân đối NSNN trong điều kiện nền kinh tế - xã hội nước ta còn khó khăn về nguồn lực, kinh nghiệm quản lý và kỹ thuật yếu nên chịu ảnh hưởng của nhiều nhân tố. Tác giả cũng đã chỉ ra các biện pháp cân đối NSNN áp dụng giai đoạn 1991 đến 2005, đồng thời xây dựng giải pháp cân bằng NSNN đến năm 2010. Phạm vi nghiên cứu của luận án là NSNN Việt Nam tầm vĩ mô, liên quan đến các chính sách tài khóa, chính sách tài chính công, chính sách tiền tệ. Luận án tiến sĩ: “Nâng cao hiệu quả quản lý NSNN tỉnh An Giang- giai đoạn 2011-2015 và tầm nhìn đến năm 2020” của tác giả Tô Thiện Hiền, bảo vệ thành công năm 2012 tại Đại học Ngân hàng Thành phố Hồ Chí Minh. Trong luận án này, tác giả đã hệ thống hóa bản chất, vai trò NSNN trong nền kinh tế thị trường và nêu các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý quỹ NSNN ở Việt Nam như: Đặc điểm hoạt động của nền kinh tế có liên quan đến nguồn thu NSNN; Đặc điểm của cơ quan lập pháp (Quốc hội, Nghị viện) liên quan đến phê chuẩn NSNN. Tuy nhiên, các giải pháp về hiệu quả quản lý ngân sách còn giới hạn hẹp trên địa bàn tỉnh An Giang, chưa đề cập nhiều đến lĩnh vực quản lý của các cơ quan quản lý như Thuế, Hải quan, KBNN [13]. Luận án tiến sĩ: “Tổ chức kiểm toán NSNN do Kiểm toán Nhà nước thực hiện” của tác giả Nguyễn Hữu Phúc, trường Đại học Kinh tế quốc dân, năm 2009, 5
  17. tác giả đã thành công trong việc đứng trên giác độ người bên ngoài ngành tài chính, NSNN thực hiện việc kiểm tra, kiểm toán NSNN. Các lý luận và thực tiễn NSNN trở thành đối tượng tác giả đưa ra các quy định, quy trình, chế độ kiểm toán nhà nước và đặc biệt là sự phối hợp chặt chẽ kiểm toán và quyết toán NSNN [27]. Đây là tài liệu hay, liên quan đến NSNN nhưng đã cho chúng ta cái nhìn nhiều chiều về NSNN, nhất là giúp nâng cao nhận thức về NSNN mà trước đây bản thân tác giả luận án này đã nghiên cứu luận án thạc sĩ với chủ đề: “Đổi mới quản lý NSNN qua KBNN Đà Nẵng” (Học viện Chính trị Quốc gia - Hành chính Hồ Chí Minh - Phan Quảng Thống, Hà Nội 1999). Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ - Bộ Tài chính, tác giả Bùi Hà và nhóm tác giả (2002), chủ đề : “Cơ sở khoa học của việc đổi mới chính sách tài khóa giai đoạn 2002 - 2005 ” đã thành công trong việc đề xuất các kiến nghị ra chính sách về tài chính - NSNN giai đoạn 2002 - 2005, các cơ sở khoa học đã cho phép áp dụng vào thực tiễn thành công chính sách tài khóa giai đoạn này, đồng thời định hướng nghiên cứu tác động, nghiên cứu chính sách NSNN giai đoạn sau này. Trong quá trình nghiên cứu khoa học giai đoạn 2001 - 2005, bản thân tác giả luận án này cũng đã làm chủ nhiệm đề tài nghiên cứu khoa học cấp ngành KBNN liên quan đến NSNN, với đề tài: “Một số giải pháp đổi mới quản lý chi ngân sách xã các tỉnh Duyên hải Miền Trung trong giai đoạn hiện nay”, KBNN năm 2003. Các đề tài nghiên cứu tuy ở các cấp độ khác nhau, nhưng đã có những đóng góp quý báu về mặt khoa học, lý luận và thực tiễn trong việc hoàn thiện cơ chế quản lý NSNN ở tầm vĩ mô và tại các chính quyền địa phương. Do việc cải cách và phân cấp NSNN đồng thời cuộc cải cách hành chính Nhà nước mạnh mẽ ở Việt Nam, nên đã xuất hiện nhiều tình huống mới. Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ - Bộ Tài chính 2005, với chủ đề: “Cơ cấu lại NSNN phục vụ phát triển KT-XH và xóa đói giảm nghèo” đã thành công trong việc hoàn thiện lý luận vai trò NSNN đến phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời đánh giá thực tiễn cơ cấu NSNN giai đoạn phát triển này. Đề ra các giải pháp đổi mới cơ cấu ngân sách, ưu tiên ngân sách vào mục tiêu xóa đói giảm nghèo. Đề tài cũng đã 6
  18. được áp dụng khá thành công trong hoạch định chiến lược tài chính của Nhà nước với mục tiêu tăng trưởng đi đôi với xóa đói giảm nghèo ở Việt Nam. Tài liệu Hội nghị Ngành tài chính, (Hà Nội - 2005; 2007) đã tổng kết những thành công về xây dựng thể chế, chính sách tài chính công áp dụng hiệu quả bước đầu trong công cuộc đổi mới cơ chế quản lý trong nền tài chính Việt Nam giai đoạn 2005-2007. Tài liệu Hội thảo khoa học “ Mô hình tổng Kế toán Nhà nước: (Hội An- 2012) với nhiều tác giả ngành Tài chính Việt Nam và các chuyên gia đầu ngành KBNN đã xây dựng định hướng mô hình KBNN, chức năng Tổng kế toán Nhà nước trong tương lai; Hội thảo VIETNAMFINAL - “Tăng cường bền vững tài khóa; khuôn khổ chi tiêu trung hạn ”. (Hà Nội- 9/2012), bao gồm nhiều tác giả hàng đầu về NSNN Việt nam và thế giới như PGS-TS Đặng Văn Thanh; Habib Rab (chuyên gia cao cấp World Bank); TS Trịnh tiến Dũng, (trợ lý giám đốc quốc gia UNDP Việt Nam); TS Đặng Ngọc Tú (Viện Chiến lược và Chính sách tài chính) đã tổng kết và khuyến cáo nhiều mô hình NSNN, đây là những kinh nghiệm rất cần thiết để hoàn thiện chính sách quản lý, phân cấp NSNN ở nước ta và các địa phương, là nguồn tài liệu phong phú để tác giả luận án hoàn thành chủ đề liên quan NSNN [30;32]. Đi vào những vấn đề cụ thể trong hoạt động đánh giá, các nghiên cứu sau đây là những nghiên cứu khá sát với đề tài nghiên cứu: Tác phẩm: “Phân tích hiệu năng hoạt động Ngân hàng thương mại Việt Nam” của TS Trương Quang Thông, trường Đại học kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh, Nhà Xuất bản Phương Đông, một nghiên cứu thực nghiệm về mô hình S-C-P. Tác giả đã phân tích các quan hệ giữa cấu trúc, hành vi và hiệu năng của hệ thống Ngân hàng thương mại Việt Nam, được chia thành bốn nhóm chính là các ngân hàng cổ phần, các ngân hàng liên doanh, các ngân hàng thương mại nhà nước và các chi nhánh ngân hàng nước ngoài. Tuy nhiên, quản trị ngân hàng có nhiều đặc điểm khác với quản trị KBNN hay quản trị tài chính công, vì vậy mô hình này khó áp dụng trong hệ thống KBNN và đây là hình thức gợi mở để tác giả luận án nghiên cứu các giải pháp xây dựng tiêu chí phù hợp trong quản trị KBNN. 7
  19. Bài báo Cải thiện độ tin cậy của ngân sách qua khâu lập dự toán của PGS-TS Hoàng Thị Thúy Nguyệt - Tạp chí nghiên cứu tài chính kế toán số tháng 3/2013. Bài báo này cho rằng: khái niệm độ tin cậy của ngân sách được sử dụng rộng rãi trên thế giới và người ta sử dụng khung đánh giá trách nhiệm giải trình tài chính và chi tiêu công (PEFA). PEFA là một khung giám sát tổng hợp cho phép đánh giá mức độ thực hiện quản lý tài chính công của các Quốc gia theo thời gian. Khung đánh giá này là một phần của “Phương pháp tiếp cận tăng cường” hỗ trợ cho quá trình cải cách quản lý tài chính công của các Quốc gia, nhất là các nước đang phát triển trên cơ sở phù hợp với thể chế Quốc gia và hài hòa với yêu cầu của nhà tài trợ. Trong đánh giá PEFA, sử dụng 4 chỉ số từ PI-1 đến PI-4 để xem xét độ tin cậy của ngân sách. Trong đó: PI-1: Tổng thực chi ngân sách so với tổng dự toán ban đầu được phê duyệt; PI-2: các nội dung (cơ cấu) thực chi ngân sách so với các nội dung trong dự toán ban đầu được phê duyệt; PI-3 thực thu ngân sách so với tổng dự toán ban đầu được phê duyệt; PI-4 số nợ chi và việc kiểm soát tình trạng nợ chi ngân sách. Nếu mức độ chênh lệch càng nhỏ, điểm số càng cao, ví dụ: khi mức chênh lệch giữa số thực chi ngân sách so với dự toán gốc của ít nhất 2 trong 3 năm gần nhất không quá (+/-) 5 % thì độ tin cậy của ngân sách sẽ đạt loại A, điểm cao nhất. Cụ thể hóa yêu cầu tối thiểu PI-1 theo PEFA như sau: Điểm Yêu cầu tối thiểu ( phương pháp chấm điểm M1) A Chỉ đựợc 1 năm trong số 3 năm gần đây có số chi thực tế vượt khỏi mức +/- 5% so với số dự toán. B Chỉ đựợc 1 năm trong số 3 năm gần đây có số chi thực tế vượt khỏi mức +/- 10% so với số dự toán C Chỉ đựợc 1 năm trong số 3 năm gần đây có số chi thực tế vượt khỏi mức +/- 15% so với số dự toán D Hai hoặc cả 3 năm gần đây có số chi thực tế vượt khỏi mức +/- 15% so với số dự toán Ngân sách thiếu độ tin cậy có thể phá vỡ kỷ luật tài khóa tổng thể, làm tăng nguy cơ thâm hụt ngân sách, tăng nợ đọng. Xét về hiệu quả phân bổ nếu dự toán 8
  20. ngân sách không đảm bảo tính thực tế thì kinh phí sẽ không đáp ứng đầy đủ, kịp thời cho những chính sách chi ưu tiên và có thể xảy ra tình trạng phân bổ tùy tiện của các nhà quản lý tài chính công. Vì thế đây là chỉ số được các Quốc gia rất quan tâm và nỗ lực cải thiện điểm số theo thời gian [23]. Trong tạp chí tài chính số ra tháng 11/2012, tác giả NCS. Trần Thị Ngọc Hân - Học viện Tài chính nêu: Đối với một đối tượng mang tính kinh tế, xã hội, kỹ thuật phức tạp như các hoạt động kinh tế có sử dụng nguồn lực việc đánh giá của các chủ thể quản lý tất yếu phải chọn lựa những tiêu chí phù hợp [17]. Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ: “xây dựng mô hình phân tích dự báo các chỉ tiêu kinh tế tài chính phục vụ công tác phân tích, hoạch định và điều hành chính sách tài chính”, Viện Khoa học Tài chính - Bộ Tài chính, năm 2008 do TS. Nguyễn Ngọc Tuyến làm chủ nhiệm. Đề tài đã đánh giá thực trạng nền kinh tế Việt Nam qua các chỉ tiêu kinh tế tổng hợp, kế thừa kinh nghiệm mô hình phân tích dự báo của một số nước và đưa ra mô hình phân tích dự báo kinh tế Việt Nam thông qua các chỉ tiêu mới xây dựng. Quá trình nghiên cứu tài liệu, tác giả luận án đã tâm đắc mô hình dự báo kinh tế vĩ mô do cơ quan Kho bạc Oxtrâylia xây dựng, bao gồm 23 phương trình hành vi, 16 phương trình liên quan đến số lượng và mức giá tương đối của các thành phần của GDP, 4 phương trình khác xác định thu nhập và thị trường lao động Đồng thời, đề tài đã xây dựng 51 phương trình dự báo kinh tế ở Việt Nam trên các lĩnh vực thu ngân sách, chi ngân sách, tiền tệ, GDP, tiêu dùng, tích lũy Tuy nhiên, phạm vi của đề tài rộng và lĩnh vực dự báo kinh tế còn khá mới mẻ ở Việt Nam, phụ thuộc nhiều yếu tố khác, nên việc vận dụng vào quản lý quỹ ngân sách của KBNN vẫn còn chưa thích hợp. Tác giả coi đây là nguồn tài liệu tham khảo gần với việc xây dựng hệ tiêu chí quản lý ngân sách, cần có các nghiên cứu cụ thể và khác biệt hơn với mục tiêu của đề tài khoa học này [37]. Đề tài nghiên cứu khoa học cấp ngành KBNN do Vụ Tổng hợp Pháp chế KBNN: “Công tác thống kê, tổ chức thông tin và phân tích hoạt động nghiệp vụ KBNN”, do Tiến sỹ Nguyễn Văn Quang làm chủ nhiệm, đã nghiệm thu tháng 12 năm 2013. Đề tài đã hệ thống hoá những vấn đề lý luận về thống kê và phân tích nói 9
  21. chung và những vấn đề liên quan quan đến hoạt động KBNN. Có thể nói hiện nay các lý thuyết về thống kê cũng như phân tích kinh tế có rất nhiều công trình nghiên cứu, tuy nhiên với phạm vi đề tài nghiên cứu thống kê và phân tích hoạt động có tính chất chuyên ngành, nhóm tác giả đã hệ thống hoá những vấn đề lý luận có tính chất phù hợp với hoạt động nghiệp vụ KBNN. Đề tài đã phân tích thực trạng công tác thống kê và phân tích hoạt động KBNN trong suốt quá trình hoạt động, đặc biệt là giai đoạn sau khi có Quyết định số 140/2002/QĐ-BTC của Bộ Tài chính ngày 12 tháng 11 năm 2012 về chế độ thống kê KBNN. Qua đó, đề tài đã làm rõ những kết quả đã thực hiện về thống kê và phân tích hoạt động KBNN, giúp cho việc quản lý, chỉ đạo, điều hành hoạt động kinh tế xã hội của Bộ Tài chính, của chính quyền các cấp được hiệu quả hơn, giúp cho hệ thống KBNN có các số liệu cần thiết, tin cậy để thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao. Bên cạnh các kết quả đạt được, đề tài cũng đã chỉ rõ tính trùng lắp của hệ thống chỉ tiêu thống kê với các báo cáo kế toán, gây lãng phí trong quản lý, chưa đáp ứng yêu cầu quản lý, khả năng khai thác còn hạn chế, chưa có bộ phận làm công tác thống kê chuyên trách. Vì vậy, cần phải hệ thống chỉ tiêu thống kê và được xây dựng đảm bảo tính đồng bộ với các chỉ tiêu thống kê của Bộ Tài chính đã ban hành cũng như việc KBNN đã triển khai hệ thống TABMIS và ứng dụng công nghệ thông tin hiện đại trong quản lý, đồng thời phải xây dựng các phương pháp phân tích hoạt động nghiệp vụ KBNN để giúp cho việc thực hiện các hoạt động KBNN ngày một hiệu quả hơn.Trên cơ sở định hướng công tác thống kê và phân tích hoạt động nghiệp vụ KBNN, đề tài đã đề xuất xây dựng hệ thống chỉ tiêu thống kê hoạt động nghiệp vụ KBNN với một số chỉ tiêu chủ yếu liên quan đến hoạt động KBNN và tại KBNN các tỉnh, thành phố, cách xác định các chỉ tiêu thống kê dựa trên các báo cáo kế toán trong TABMIS. Đồng thời đề tài cũng xây dựng và đề xuất phương pháp phân tích một số hoạt động chủ yếu về vốn và nguồn vốn của KBNN; tình hình thu NSNN; tình hình chi NSNN bao gồm thanh toán vốn đầu tư và kiểm soát chi thường xuyên; tình hình huy động vốn cho NSNN. Những vấn đề của đề tài trên có chứa đựng những yếu tố mà đề tài luận án quan tâm, nhất là các tiêu chí trong quản lý hoạt động KBNN. Tác giả luận án này 10
  22. coi đây là tài liệu quan trọng, logich quá trình nghiên cứu và phát triển một số giải pháp phù hợp hơn với mục tiêu nghiên cứu luận án. Sách nước ngoài có cuốn Finane Publiques - Tài chính công (2002), của Michel Bouvier, Marie-Christine Esclaben, Jean-Pierse. Sách đã đề cập những vấn đề cơ bản của Tài chính công, các khái niệm và lý luận về tài chính công hiện đại. Sách này cũng đã giới thiệu kinh nghiệm, thực tiễn vận dụng quản lý tài chính công tại Pháp và Châu Âu. Các tác giả đã có những phân tích về NSNN, luật tài chính, các tác nhân và trình tự NSNN. Tuy nhiên, đối với quản lý quỹ NSNN nói chung, quản lý quỹ NSNN của KBNN nói riêng chưa được các tác giả đề cập nhiều. Đây là nguồn tài liệu tham khảo rất hữu ích về lý luận NSNN, Nhà nước, Tài chính công trong giai đoạn hiện nay mà Việt Nam cần tiếp cận phù hợp [47]. Dự án cải cách Tài chính công của Bộ Tài chính (2008) nghiên cứu mô hình quản lý NSNN Tại Cộng hòa Pháp, việc cải cách hành chính công có thể nói từ ngày 1/8/2001, Luật Ngân sách Nhà nước mới ban hành thay thế cho Luật ban hành năm 1959. Những đòi hỏi về hiệu quả chi ngân sách và minh bạch của các hoạt động tài chính công có tác động trực tiếp đến chức năng, nhiệm vụ vốn có của cơ quan kế toán công, đơn vị làm nhiệm vụ ghi chép các luồng chu chuyển tài chính, mô tả tình trạng tài chính và cung cấp công cụ đánh giá và chọn lựa các nhà hoạch định chính sách. Hệ thống kế toán mới tại Pháp bao gồm 3 mảng: i) Kế toán tổng hợp; ii) Kế toán ngân sách; iii) Kế toán quản trị. Kế toán quản trị là một loại hình khá mới, dùng để phân tích chi phí của các hoạt động đã cam kết trong khuôn khổ các chương trình lớn. Để từ các số liệu chi tiết, tổng hợp cho phép đưa ra những phân tích, như so sánh chi phí cho các loại hình dịch vụ giống nhau giữa các Bộ Tuy nhiên, đến nay, kế toán quản trị mới chỉ đáp ứng được những yêu cầu đặc thù của mỗi ngành, đơn vị mà chưa hoàn toàn tách bạch khỏi kế toán tổng hợp của Nhà nước. Hệ thống kế toán chỉ áp dụng đối với ngân sách trung ương, các chính quyền địa phương áp dụng một chế độ kế toán riêng gọi là kế toán ngân sách xã. Các 11
  23. KBNN cơ sở làm công tác kiểm soát chi và kế toán ngân sách cho địa phương chỉ lập báo cáo chấp hành ngân sách địa phương và cung cấp cho chính quyền địa phương (hội đồng vùng, hội đồng tỉnh và chính quyền xã, thành phố). Tuy nhiên, các thông tin này cũng được định kỳ truyền lên KBNN tỉnh để tổng hợp phục vụ cho Tổng kế toán quốc gia. Tác giả nghiên cứu mô hình KBNN Cộng hòa Pháp và cho rằng phương pháp tiếp cận qua chu trình giá trị có thể cung cấp những cơ sở hữu ích cho việc thiết kế, phân tích, đánh giá hoạt động Kho bạc. Có sự tương ứng đáng kể giữa hệ thống kho bạc giả thuyết bắt nguồn từ phương pháp tiếp cận này và hệ thống kho bạc thực tế ở Việt Nam. Các nguồn tài liệu này cần đựợc xem xét thận trọng trong quá trình hoàn thành luận án, việc đưa các dữ liệu tổng hợp vào đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách còn phải sàng lọc các nhân tố chính, nhân tố phụ thuộc khách quan và chủ quan. Do đó, đây là tài liệu tham khảo khá quan trọng khi đánh giá trên góc độ toàn diện hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN Việt Nam. Nhìn chung, ở Việt Nam, các nghiên cứu về KBNN cũng rất hạn chế. Đặc biệt, lĩnh vực nghiên cứu về hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNN hiện chưa có nghiên cứu nào được thực hiện. Mặt khác, hoạt động KBNN Việt Nam có những đặc thù so với hoạt động của KBNN /Ngân khố Quốc gia ở các nước. 12
  24. Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ XÂY DỰNG HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1.1. NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1.1. Khái niệm Ngân sách Nhà nước NSNN là một phạm trù mang tính lịch sử gắn liền với sự ra đời của Nhà nước. NSNN ra đời, tồn tại trong nhiều xã hội có Nhà nước, là kết quả cuộc đấu tranh giữa giai cấp tư sản đang lên và giai cấp phong kiến đang trên con đường tàn lụi. Nhà nước ra đời tất yếu phải có nguồn lực tài chính để trang trải cho các chi phí hoạt động của bộ máy và thực hiện chức năng kinh tế xã hội của nhà nước, NSNN là nguồn lực tài chính chủ yếu, cơ bản nhất của nhà nước. Theo nguyên lý chung, NSNN là một bộ phận của công sản và được huy động, cất trữ, sử dụng trong một tổ chức, cơ quan, đơn vị cụ thể. G.Jeze viết năm 1922 “Ngân sách chủ yếu là một văn bản chính trị”. Nhận xét này đúng ở hai phương diện. Thực vậy, ngân sách là sự thể hiện của một quan điểm chính trị trên phương diện tài chính đồng thời cũng là một phạm trù của quyền lực. Sự thay đổi phe đa số trong chính trị thường đi liền với sự thay đổi chương trình, ngay cả khi khả năng hành động của Nhà nước ngày nay đã bị hạn chế nhiều trong hệ thống các nền kinh tế vừa phức tạp, vừa có mức độ hội nhập cao ở nhiều quốc gia. Mặt khác, trong bất cứ chế độ dân chủ nào, xác định những sự lựa chọn tài chính luôn là vấn đề trung tâm của quyền lực. Việc kiểm soát hay phân chia quyền lực tài chính giữa các thể chế là một vấn đề chính trị quan trọng [50]. Dưới góc nhìn mang tính lý luận, người ta quan niệm NSNN được đặc trưng bằng sự vận động các nguồn tài chính gắn với quá trình tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước trên cơ sở luật định. Nó phản ánh các quan hệ kinh tế giữa 13
  25. Nhà nước và các chủ thể trong xã hội, phát sinh khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu. Dưới góc nhìn thực tiễn của các nhà quản lý thì cho rằng: NSNN là toàn bộ các khoản thu - chi của Nhà nước đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước; Chính sách tài khóa là chính sách của chính phủ về thuế khóa, chỉ tiêu quản lý nợ nhằm phản ánh kết quả của kinh tế vĩ mô, cụ thể liên quan đến công ăn việc làm, qui mô kinh tế, độ ổn định của mức giá cả và cân bằng của cán cân thanh toán. Quy trình ngân sách là phương tiện quan trọng để xác định và thực hiện chính sách tài khóa. Khái niệm NSNN là khái niệm trừu tượng, theo nghiên cứu của chuyên đề chuyên sâu, cho đến hiện nay có khá nhiều khái niệm khác nhau. Từ điển Nouveau Petit Larousse của Pháp cho rằng: “Ngân sách là bảng liệt kê, dự kiến các khoản thu nhập và chi trả của một cơ quan, một công xã ” [26 ]. Luật Ngân sách Cộng hòa Liên bang Nga thì giải thích: “NSNN là một hình thức động viên, sử dụng nguồn thu vốn tiền tệ để đảm bảo các chức năng của guồng máy chính quyền Nhà nước” [5]. Ở nước ta, trong một số tài liệu, sách giáo khoa, công trình nghiên cứu đã đưa ra những khái niệm khác nhau về NSNN. Trong từ điển thuật ngữ tài chính - tín dụng của Viện nghiên cứu Bộ Tài chính, mục NSNN được giải thích như sau: “NSNN là dự toán và thực hiện các khoản thu chi bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định (thường là một năm)” [39]. Theo ý kiến của GS-TS Tào Hữu Phùng: NSNN là hệ thống các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng quản lý và điều hành nền kinh tế- xã hội của mình [26]. Luật NSNN nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt nam được Quốc hội thông qua ngày 20/3/1996 ngay ở điều 1 đã nêu rõ: “NSNN là toàn bộ các khoản 14
  26. thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” [22]. Như vậy, các khái niệm trên đây xuất phát từ cách tiếp cận vấn đề khác nhau và có những nhân tố hợp lý nhưng chưa đầy đủ xét về phương diện pháp lý, bản chất kinh tế và tính chất xã hội của NSNN. NSNN được nhìn nhận như một loại quỹ tiền tệ thuộc quyền sở hữu, chi phối trực tiếp của Nhà nước. Qua tìm hiểu khái niệm NSNN ở các nước cũng như ở Việt Nam, thấy rằng các khái niệm trên mới lột tả mặt cụ thể, mặt vật chất của NSNN, có thể giúp cho chúng ta nhận dạng NSNN qua những tiêu chí đặc trưng nhất, song chúng lại chưa làm rõ những nội dung bên trong thuộc các mối quan hệ mang tính bản chất của NSNN. Thực vậy, khi nhìn nhận về NSNN, nếu chỉ coi NSNN là bảng dự toán thu, chi bằng tiền thì mới chỉ thấy được phần hình thức biểu hiện bên ngoài trong trạng thái tĩnh của hoạt động NSNN. NSNN quan niệm như thế thì tất cả những nội dung vốn rất đa dạng, phong phú, sống động bên trong, tức là toàn bộ cái thực chất bên trong của NSNN hầu như chưa được nêu rõ. Trong thực tế, NSNN được sử dụng như một công cụ quản lý vĩ mô nên ngoài cách hiểu trạng thái tĩnh nó cần được hiểu dưới trạng thái động. Với cách hiểu này các luồng thu, chi của NSNN thực sự là những mối quan hệ tài chính rất sôi động, là bộ phận trọng tâm, là khâu quan trọng bậc nhất của tài chính Nhà nước. Nhờ nó mà Nhà nước có đủ các phương tiện tài chính để không những duy trì sự tồn tại hoạt động bộ máy của mình, mà còn đảm bảo cho Nhà nước thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ xã hội giao phó. Theo quan điểm đó, luận án tiếp cận định nghĩa NSNN được đưa ra như sau: “NSNN xét ở thể tĩnh và hình thức biểu hiện bên ngoài là bảng dự toán thu, chi bằng tiền của Nhà nước cho một khoảng thời gian nhất định nào đó (thường là một năm); xét ở thể động và trong suốt cả quá trình, NSNN là khâu cơ bản của tài chính Nhà nước tổng hợp, được Nhà nước sử dụng để phân phối một bộ phận của cải của xã hội dưới dạng tiền tệ về tay mình nhằm duy trì sự tồn tại và hoạt động bình thường của 15
  27. bộ máy Nhà nước và phục vụ thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, xã hội mà Nhà nước phải gánh vác” [27]. 1.1.2. Bản chất của Ngân sách Nhà nước Chúng ta cũng thấy rằng, thu - chi là hai nội dung cơ bản của NSNN nhưng thu-chi NSNN có đặc điểm khác biệt hoàn toàn với “Ngân sách tư nhân” và các chủ thể khác là trên phương diện pháp lý. Thu-chi ngân sách của Nhà nước luôn được thực hiện bằng quyền lực của Nhà nước và được quy định trong pháp luật, thực ra “thu, chi” NSNN ở đây là đã được khái quát hóa, trong đó, “thu” được hiểu là tất cả các nguồn, tiền được huy động cho Nhà nước, còn “chi” bao gồm các khoản chi và các khoản trả khác của Nhà nước. Tính đặc thù của NSNN được thể hiện sự phân chia thẩm quyền giữa một bên là cơ quan thảo luận các tác động thông qua việc phê chuẩn, một bên là cơ quan hành pháp phụ trách việc thực thi các quyết định của cơ quan thảo luận. Từ các quan niệm trên, chúng ta khái quát về bản chất của NSNN ở các khía cạnh chủ yếu sau: Về kinh tế, NSNN là quan hệ kinh tế - tài chính giữa một bên là Nhà nước và bên kia là các chủ thể của nền kinh tế - xã hội trong quá trình huy động, phân phối và phân phối lại giá trị tổng sản phẩm xã hội. Các khoản thu phần lớn đều mang tính chất cưỡng bức, tức là tất cả các nguồn lực, tiền được huy động cho Nhà nước có tính chất một chiều, không hoàn trả trực tiếp. Còn các khoản chi lại mang tính chất cấp phát là chủ yếu. Thông qua việc tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước, một phần thu nhập của các chủ thể chuyển thành thu nhập của Nhà nước. Nhà nước sử dụng quyền lực và quyền sỡ hữu của mình thực hiện huy động và phân phối lại một phần tài lực của nền kinh tế. Việc huy động và phân phối NSNN chủ yếu dưới hình thức giá trị, gắn liền với việc hình thành và sử dụng quỹ NSNN nhằm thực hiện nhiệm vụ, chức năng của Nhà nước. Chính vì mối quan hệ này, đòi hỏi các quốc gia phải có chính sách ngân sách đúng đắn, tôn trọng các quy luật kinh tế khách quan, đồng thời mọi khoản chi têu của Nhà nước phải được quản lý chặt chẽ, tiết kiệm, hiệu quả và công bằng trong xã hội. 16
  28. Về mặt xã hội, NSNN gắn liền với Nhà nước, Nhà nước mang tính giai cấp nên NSNN cũng mang tính giai cấp. Xuất phát từ tính giai cấp của NSNN nên NSNN của tất cả quốc gia đều do cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của quốc gia đó quyết định. Trong mối quan hệ giữa ngân sách và Nhà nước để thực hiện quá trình phân phối lợi ích thì Nhà nước chủ yếu hướng tới lợi ích chính trị - kinh tế, đặt mục tiêu tối đa hóa phúc lợi xã hội lên trên hết. Về mặt quản lý một yêu cầu đặt ra là Nhà nước phải thống nhất các khoản thu-chi trên cơ sở hạch toán, do đó Nhà nước phải tập hợp và cân đối thu-chi của Nhà nước, bắt buộc các khoản thu phải theo luật định, các khoản chi phải theo dự toán, không cho phép sự tùy tiện trong quản lý thu-chi NSNN. Mặt khác, thông qua NSNN, Nhà nước còn định hướng chính sách, mục tiêu phát triển kinh tế trong chiến lược phát triển của đất nước. Nhà nước còn thông qua NSNN để thực hiện chức năng dịch vụ xã hội có tính chất đặc biệt, đặc thù mà các thành phần kinh tế khác không thực hiện được hoặc không được pháp luật cho phép thực hiện. Về mặt pháp lý, NSNN là một đạo luật về các khoản thu, chi của Nhà nước trong khoảng thời gian nhất định. NSNN được dự toán bởi cơ quan hành pháp (Chính phủ), được thảo luận và quyết định bởi cơ quan lập pháp (Quốc hội, Nghị viện). NSNN do chính phủ tổ chức thực hiện và được giám sát, kiểm tra bởi các cơ quan dân cử cũng như các tổ chức đoàn thể, toàn dân. Hoạt động NSNN đều trên cơ sở nhất định do Nhà nước quy định các khoản thu và nội dung chi, đây là yêu cầu khách quan do phạm vi hoạt động của NSNN được tiến hành trên mọi lĩnh vực và tác động đến mọi chủ thể của nền kinh tế- xã hội. Như vậy, NSNN là một phạm trù tài chính công có nội dung vật chất là các quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước. Thực chất, NSNN là công cụ tài khóa được Nhà nước sử dụng để huy động và phân phối một bộ phận của cải của xã hội nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng quản lý và điều hành nền kinh tế xã hội của Nhà nước. NSNN phản ánh các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể trong nền kinh tế xã hội trong quá trình phân phối nguồn lực tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định. Hoạt động 17
  29. NSNN chủ yếu là hoạt động thu - chi của quỹ tiền tệ tập trung. Người sở hữu duy nhất quỹ tiền tệ tập trung của NSNN là Nhà nước, Nhà nước toàn quyền chi phối quyết định đến quá trình hoạt động thu - chi của NSNN. Biểu hiện bên ngoài, NSNN là bảng dự toán thu, chi bằng tiền, cũng có thể là bảng quyết toán, thực hiện các khoản thu, chi của Nhà nước trong khoản thời gian nhất định (thường là một năm). Chính phủ dự toán các khoản thu, chi trong một năm, trình Quốc hội quyết định và Quốc hội giao cho Chính phủ thực hiện dự toán được phê duyệt. NSNN phải thích nghi và điều chỉnh các biến động kinh tế có tác động trực tiếp tới nguồn thu của mình hoặc thực hiện những giải pháp cấp bách trong sử dụng các khoản chi. Từ phân tích trên về khái niệm và bản chất NSNN, có thể thấy rằng KBNN được giao nhiệm vụ quản lý quỹ NSNN là vô cùng quan trọng, quản lý quỹ ngân sách của KBNN cần đánh giá đầy đủ các mối quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích giữa các chủ thể trong xã hội khi nhà nước tham gia phân phối các nguồn lực tài chính quốc gia. Thông qua những phân tích, đánh giá hoạt động của KBNN có thể cho ý kiến, đánh giá mối quan hệ giữa các nội dung thu, chi, chủ thể quản lý và điều hành NSNN, các chủ thể liên quan đến trách nhiệm quản lý, điều hành, giám sát, phê chuẩn NSNN xét trên mọi phương diện. 1.1.3. Vai trò của Ngân sách Nhà nước Trong lịch sử hình thành và phát triển của NSNN, mỗi một trường phái kinh tế có cách nhìn nhận về vai trò NSNN khác nhau; cho đến thiên niên kỷ mới, nhiều lý thuyết về tài chính công, NSNN tiếp tục được các học giả tìm kiếm mô hình phát triển kinh tế - xã hội dựa trên phát huy vai trò của NSNN. Chúng tôi có thể trình bày tóm lược nhất vai trò của NSNN trên quan điểm khác biệt nhất của các trường phái kinh tế như sau: - Trường phái Cổ điển, Tân cổ điển và lý thuyết Tự do hóa thị trường thì quan niệm về một nền kinh tế tự do với sự điều tiết tối thiểu của chính phủ chiếm ưu thế nổi bật trong thế kỷ 18, đặc biệt là giữa các nhà kinh tế học người Pháp đại diện cho trường phái trọng thương (mercantilists) như các nhà kinh tế học William Pety (1623 - 1687), Boisguilbeft (1646 - 1714), Francois Quesnay (1699 - 1774), 18
  30. Anne Robest Jacoues Targot (1727 - 1781). Đỉnh cao của sự phát triển kinh tế học cổ điển là học thuyết kinh tế của Adam Smith (1723 - 1790), người được coi là ông tổ của kinh tế học cổ điển. Trong tác phẩm nổi tiếng “Của cải của các dân tộc” (1776), Adam Smith chỉ ra nguyên lý “bàn tay vô hình” của thị trường. Do vậy, theo ông Nhà nước không nên can thiệp vào nền kinh tế mà hoạt động kinh tế do các qui luật khách quan chi phối, do quan hệ cung cầu và sự biến đổi tự phát của giá cả hàng hóa trên thị trường quyết định. Học thuyết của Adam Smith ủng hộ mạnh mẽ học thuyết tự do hóa thị trường và chỉ công nhận sự can thiệp tối thiếu của Chính phủ. Vì vậy, vai trò NSNN bị giới hạn lại, thậm chí còn bị động, ít được can thiệp vào các hoạt động kinh tế. Còn lý thuyết tự do hóa mà điển hình là JonhstuarMill và Senior thì chống lại sự can thiệp của Nhà nước, ủng hộ tự do hóa thị trường. - Vào những năm đầu thế kỷ XX, khủng hoảng kinh tế, thất nghiệp là hiện tượng kinh tế phổ biến trong nền kinh tế thế giới tư bản chủ nghĩa đương thời. Cuộc đại khủng hoảng 1929 - 1933 đã chứng tỏ các học thuyết kinh tế của trường phái Cổ điển và Tân cổ điển không còn hiệu nghiệm. Học thuyết Keynes ra đời với tư tưởng là phê phán chính sách kinh tế Cổ điển và Tân cổ điển dựa trên các học thuyết “Bàn tay vô hình”, bác bỏ “Lý thuyết tự điều chỉnh” của nền kinh tế dựa trên cơ chế thị trường linh hoạt. Qua đó chứng minh cần thiết phải có sự can thiệp của Nhà nước vào quá trình kinh tế để khắc phục suy thoái, khủng hoảng, hạn chế thất nghiệp, lạm phát và ổn định tăng cường kinh tế. Với việc áp dụng học thuyết này, quy mô ngân sách lớn hơn cho phép chính phủ các nước thực thi những ý đồ chiến lược kinh tế tài chính hết sức to lớn. Tuy nhiên, hạn chế lớn của việc thực thi học thuyết Keynes là sự quan liêu tham nhũng của bộ máy chính quyền dẫn tới việc phân bổ các nguồn lực càng ngày càng kém hiệu quả và lãng phí. J.M Keynes khẳng định chi tiêu Nhà nước là công cụ can thiệp cơ bản của Nhà nước đối với sự phát triển có tính chất chu kỳ của nền kinh tế và khắc phục khủng hoảng. Vì vậy, việc tăng chỉ tiêu của Nhà nước là yếu tố quan trọng và không 19
  31. thể tách rời cầu hiệu quả. Trọng tâm lý thuyết của Keynes là sử dụng chính sách tài khóa như một công cụ quan trọng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tập trung vào việc khuyến khích đầu tư thông qua tiết kiệm và tốc độ tạo vốn cho nền kinh tế. Lý thuyết này đã là nền tảng để các nhà hoạch định đề xuất chính sách cho các nước đang phát triển trong mấy thập kỷ qua. Tuy nhiên, học thuyết Keynes cũng chứa đựng những mạo hiểm có nguy cơ lạm phát, suy giảm cán cân thanh toán, cán cân thương mại quốc tế, thể hiện: Sự khuyến khích của cầu hiệu quả bằng cách tăng chi tiêu Nhà nước có thể chỉ đem lại kết quả tạm thời, trong ngắn hạn, thực chất Nhà nước không tạo ra cầu mới mà chỉ chuyển từ hình thức này sang hình thức khác. Trang trải chi tiêu Nhà nước bằng nguồn vay mượn cũng để lại hậu quả đáng lo ngại: Tăng nợ nần Nhà nước, tăng lãi suất thực tế, có thể dẫn đến lạm phát và làm rối loạn nền kinh tế. - Nếu như các học thuyết của Keynes ra đời là nền tảng cho chính sách của Chính phủ nhằm ổn định kinh tế và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ngắn hạn, khắc phục các thất bại của thị trường nhằm duy trì nền kinh tế ổn định ở mức “toàn dụng nhân công”, thì Musgrave giữ vị trí quan trọng trong việc mở rộng vai trò của Chính phủ và chính sách tài khóa ra khỏi mục tiêu bó hẹp này. Musgrave được coi là một trong những nhà kinh tế học lớn đại diện cho phương pháp tiếp cận của Keynes và được sử dụng phổ biến nhất ở châu Âu trong những năm 1930 và sau thời kỳ hậu Thế chiến II. Mặc dù lý thuyết của Keynes về một Chính phủ năng động không còn được ủng hộ ở các nước phát triển trong những năm 1970 - 1980, nó vẫn tiếp tục được sử dụng rộng rãi ở các nước đang phát triển và các nước chuyển đổi. Mus- grave đã liên hệ giữa lý thuyết về sự điều tiết của Chính phủ và lý thuyết về sự thất bại của thị trường, để làm cơ sở lập luật cho chính sách tài khóa. Musgrave cho rằng ngoài ảnh hưởng của thất bại thị trường, Chính phủ còn chịu tác động của những tư tưởng chính trị và xã hội trong việc đề ra chính sách. Trên cơ sở đó, Musgrave đề xuất ba chức năng của tài chính công: Chức năng phân bổ nguồn lực: Cung cấp hàng hóa công cộng, khắc phục các thất bại của thị trường thông qua việc sử dụng các công cụ thuế và chi tiêu của Chính phủ. 20
  32. Chức năng phân phối: Điều chỉnh phân phối thu nhập và tài sản một cách hợp lý và công bằng. Chức năng ổn định: Sử dụng các công cụ chi tiêu và thuế khóa để duy trì mức việc làm cao, ổn định giá cả hợp lý và ổn định cán cân thanh toán. - Các lý thuyết kinh tế học hiện đại, vào những năm thập kỷ 70 và 80 mặc dầu thế giới đã đạt được nhiều thành tựu về mô hình phát triển kinh tế vượt bậc, tuy nhiên những nhược điểm trong các chương trình chi tiêu của Chính phủ bắt đầu xuất hiện, buộc các nhà kinh tế và chính trị học phải nghiên cứu tìm hiểu những thất bại của Chính phủ. Vậy là thị trường rất hay thất bại, nhưng Chính phủ cũng không mấy thành công trong việc khắc phục các thất bại của thị trường. Một số nguyên nhân chủ yếu dẫn tới sự thất bại của Chính phủ đó là: Thông tin và khả năng kiểm soát hạn chế đối với khu vực tư nhân; Quan liêu, hạn chế của quá trình hiệp thương chính trị dẫn đến việc chậm trễ trong ban hành và thực thi chính sách. Chính sách tài khóa của Nhà nước phải vừa tạo được nguồn thu cho Nhà nước đảm bảo các hoạt động của xã hội, vừa khuyến khích sản xuất phát triển, đảm bảo công bằng xã hội. Chính sách chi NSNN được sử dụng như một công cụ nhằm phát huy sức mạnh của nền KTTT, đồng thời khắc phục những khuyết tật của thị trường bằng việc ĐTPT kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội như nhu cầu đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, đầu tư để cơ cấu lại sản xuất, thực hiện các chính sách xã hội đảm bảo công bằng, giải quyết việc làm. Với mô hình này thì chính sách tài khóa trở thành một yếu tố quan trọng và được Nhà nước sử dụng như một công cụ điều chỉnh một cách khoa học và linh hoạt. Chính sách thuế phải như thế nào để vừa đảm bảo công bằng vừa đạt tỷ lệ động viên cao nhất, chi ngân sách ở mức độ hợp lý để khắc phục những khuyết tật và phát huy thế mạnh của thị trường. “ hành động của Nhà nước không được thay thế tính chủ động cá nhân mà nó phải mang tính sư phạm và khuyến khích như “Một số ý kiến về cải cách thị trường tài chính” của Đặng Đức Đạm (2004), Dự án VIF 01/2012 tại Hà Nội. Dựa trên các nguyên tắc của kinh tế học phúc lợi ứng dụng, các nhà kinh tế đã xây dựng lý thuyết nhằm phân tích việc sử dụng các nguồn 21
  33. lực công có mang tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực không, có giúp cho Chính phủ đạt được các mục tiêu của mình là sử dụng nguồn lực công tốt hơn trên cơ sở gia tăng thặng dư của người tiêu dùng đối với hàng hóa, dịch vụ công. (Dluhy et al,2000) cho rằng đo lường thực hiện tìm kiếm để trả lời các câu hỏi sau: “chúng ta đang làm cái gì” và mở rộng ra hơn “chúng ta làm việc đó có hiệu quả không”. Những người quản lý có thể sử dụng thông tin này để cải thiện chất lượng, hiệu quả và hiệu lực các chương trình chi tiêu công [31]. Qua phân tích trên, có thể khái quát vai trò của NSNN thời đại hiện nay trên các khía cạnh chính như sau: a. Vai trò của NSNN trong tăng trưởng kinh tế Tốc độ tăng trưởng kinh tế cao và ổn định là điều kiện tiên quyết cho ngân sách ổn định, bền vững và cho phép ổn định nguồn thu NSNN dựa trên cơ sở kinh tế tài chính vững chắc. Đến lượt mình, để đạt mục tiêu tăng trưởng kinh tế, Chính phủ nhiều nước, nhất là các nước đang phát triển và chuyển đổi có khu vực kinh tế Nhà nước chiếm tỷ trọng lớn đi đối với gánh nặng xây dựng cơ sở hạ tầng rất lớn đặt trên vai Nhà nước đã buộc chi tiêu ngân sách tăng vọt, đặc biệt là chi đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, dẫn đến tăng bội chi ngân sách. Bên cạnh đó hiệu quả đầu tư Nhà nước thường thấp và dễ xuất hiện tình trạng tham nhũng, lãng phí gây thâm hụt NSNN. Tăng trưởng kinh tế một cách bền vững thực chất là phát triển kinh tế có hiệu quả. Kết quả kinh tế thời kỳ sau so với thời kỳ trước không chỉ tăng thêm về mặt sản lượng, GDP mà còn tăng thêm về sự cân đối của nền kinh tế. Vì vậy, tăng trưởng kinh tế bền vững là mục đích sống còn của nhiều Quốc gia trên thế giới. Cách thức sử dụng NSNN phục vụ cho việc tăng trưởng bền vững nền kinh tế cũng khá đa dạng và phong phú. Trước hết để phát huy vai trò tích cực của NSNN trong đời sống KT-XH đòi hỏi quản lý NSNN một cách hợp lý, hiệu quả và duy trì được xu hướng cân bằng NSNN. Thực hiện phân cấp NSNN hợp lý, tích cực để phát huy tính chủ động sáng 22
  34. tạo của ngân sách địa phương. Tất cả nhằm tiến tới mục tiêu hiệu quả và hợp lý của NSNN. Vai trò tích cực của NSNN chỉ có thể phát huy trong thực tiễn khi và chỉ khi Nhà nước xác lập được một hệ thống chính sách thu - chi ngân sách hợp lý, phù hợp những biến động của nền kinh tế, có tác động tích cực đối với nền kinh tế. Do đó, “Ở bất cứ nơi nào trên thế giới, không có Chính phủ nào, dù bảo thủ tới đâu, lại không nhúng tay vào nền kinh tế” [51]. Sau khủng hoảng tiền tệ năm 1998 bắt đầu từ Châu Á, đến khi bắt đầu xảy ra khủng hoảng tài chính năm 2008 từ các nước phát triển, nền kinh tế thế giới đến nay vẫn đang gặp khó khăn. Từ đó người ta đang đặt vấn đề lo ngại về sự phát triển của các nước phát triển ảnh hưởng đến các nước còn lại, chứng tỏ sự không hoàn hảo của các thể chế tài chính quốc tế về hoạt động và giám sát tài chính. Các vấn đề tài chính từ các nước này như nợ công, thâm hụt ngân sách, thương mại đã ảnh hưởng xấu sang các nước đang phát triển, buộc Chính phủ các nước, các tổ chức tài chính quốc tế phải vào cuộc [31]. Vì vậy, vai trò của NSNN đối với phát triển kinh tế không còn là vấn đề của riêng từng Quốc gia mà trở thành vấn đề kinh tế thế giới. b. Vai trò của NSNN trong phân bổ nguồn lực của nền kinh tế Trong nền KTTT chính sách tài khóa được sử dụng như một công cụ hiệu quả để thực hiện điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế. Thông qua quá trình tập trung và phân phối các nguồn lực tài chính, NSNN đã thực hiện vai trò điều chỉnh vĩ mô trên hai phương diện “kích thích” và “hạn chế” đảm bảo cho nền kinh tế vận hành theo quỹ đạo của thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Như trên đã nói mục tiêu của chính sách tài khóa là phân bổ hiệu quả các nguồn lực; Phân phối công bằng; ổn định kinh tế và thúc đẩy tăng trưởng. Nguồn lực ở đây được hiểu là toàn bộ phương tiện vật chất, con người và các yếu tố phi vật thể được sử dụng vào những yếu tố đầu vào của sản xuất kinh doanh; Là các nguồn của cải vật chất được thiên nhiên ban tặng; Nguồn nhân lực lao động được NSNN đầu tư đào tạo mà có. 23
  35. Nhà nước phân bổ các nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối theo tỷ lệ hợp lý nhằm nâng cao hiệu quả kinh tế - xã hội của việc sử dụng các nguồn lực đó, đảm bảo cho nền kinh tế phát triển vững chắc và cân đối trong kế hoạch phát triển KT-XH. Sự đúng đắn trong phân bổ nguồn lực nếu được kết hợp chặt chẽ với chính sách động viên và cơ chế tài chính sẽ có tác động toàn diện đến quá trình phân bổ, tái phân bổ và điều chỉnh các nguồn lực trong nền kinh tế để thực hiện các nhiệm vụ chiến lược quốc gia. Nguồn lực thuộc sở hữu Nhà nước được phân bổ trực tiếp thông qua NSNN. Có thể khái quát vai trò phân bổ nguồn lực của NSNN như sau: Thứ nhất: Phân bổ nguồn lực chính là phân bổ các yếu tố đầu vào của quá trình tái sản xuất xã hội như lao động, điều vốn, đất đai, Đó là các yếu tố hình thành quá trình tái sản xuất và các sản phẩm hàng hóa và dịch vụ cung ứng cho xã hội. Tuy nhiên, với sự phân bổ nguồn lực cho sản xuất chủ yếu thông qua cơ chế thị trường, vai trò phân bổ của NSNN có tính chất gián tiếp thông qua cơ chế chính sách. Thứ hai: Phân bổ nguồn lực xã hội thông qua NSNN chủ yếu là phân bổ cơ cấu đầu tư, đặc biệt là kết cấu đầu tư hạ tầng như đường sá, cầu cống, giáo dục, y tế, đó là tiền đề thúc đẩy tăng trưởng kinh tế phát triển. Thứ ba: Phân bổ nguồn lực thông qua NSNN tạo tiền đề hình thành cơ cấu đầu tư và cơ chế thị trường hợp lý. Thứ tư: Căn cứ vào tài nguyên của đất nước, trình độ lao động, tức là căn cứ vào lợi thế so sánh để phân bổ một bộ phận NSNN cho sản xuất và tăng trưởng kinh tế. Thứ năm: Phân bổ nguồn lực thông qua chính sách tài khóa có thể nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực như đạt hiệu quả Pareto và nhằm tối đa hóa phúc lợi của toàn xã hội. Trong quá trình nền kinh tế chuyển dịch để đạt hiệu quả Pareto thì sự di chuyển làm cho tình trạng kinh tế của người này tốt hơn mà không làm cho tình trạng kinh tế của người khác tồi đi gọi là cải thiện Pareto. c. Vai trò của NSNN trong phân phối thu nhập Đây là nhiệm vụ quan trọng của mọi Nhà nước hiện đại và là công cụ chủ 24
  36. yếu để thực hiện phân phối và phân phối lại các nguồn lực tài chính trong xã hội nhằm thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế và đảm bảo công bằng xã hội trong phân phối, hưởng thụ kết quả sản xuất xã hội. Công bằng trong phân phối biểu hiện trên hai khía cạnh là công bằng về kinh tế và công bằng về xã hội. Trong nền KTTT, do sự khác biệt về yếu tố sản xuất của các chủ thể kinh tế, cá nhân về sức khỏe, độ thông minh bẩm sinh, hoàn cảnh gia đình mà thu nhập của các chủ thể kinh tế, cá nhân tất yếu có sự chênh lệch nhất định. Thực tiễn cho thấy sự chênh lệch thu nhập vượt quá giới hạn nào đó sẽ dẫn đến bất bình đẳng xã hội, thậm chí phá vỡ nền tảng của sự phát triển ổn định. Đảm bảo công bằng là yêu cầu của xã hội trong việc duy trì sự chênh lệch về thu nhập ở mức độ và phạm vi hợp lý thích ứng với từng giai đoạn mà xã hội có thể chấp nhận được, trọng trách này đặt lên vai tài chính Nhà nước, NSNN. Điều chỉnh lại thu nhập thực chất là điều tiết bớt các thu nhập cao và hỗ trợ các thu nhập thấp. Một trong các biện pháp để điều tiết là thu thuế, thông qua các loại thuế gián thu để điều tiết giá cả các loại hàng hóa, từ đó điều tiết sự phân phối các yếu tố sản xuất của các chủ thể kinh tế, các thu nhập cao được điều tiết bớt một phần và tập trung vào NSNN. Chi NSNN là biện pháp chủ yếu hỗ trợ thu nhập. NSNN sử dụng các nguồn tài chính đã tập trung được từ các thu nhập cao để giải quyết các vấn đề xã hội, hỗ trợ thu nhập cho những người có thu nhập thấp. Như vậy, Nhà nước đóng vai trò trung gian trong việc điều hòa thu nhập giữa các tầng lớp dân cư, điều tiết các thu nhập cao và tài trợ cao thêm các thu nhập thấp nhằm rút ngắn độ chênh lệch về thu nhập giữa các cá nhân. Khác với phân bổ nguồn lực, phân phối thu nhập khía cạnh xã hội của sự phân phối được quan tâm nhiều hơn. d. Vai trò của NSNN trong ổn định kinh tế vĩ mô Ổn định kinh tế là mục tiêu KT-XH tổng hợp mà Chính phủ tất cả các nước đều đặt lên hàng đầu trong việc thi hành các chính sách kinh tế vĩ mô của mình. Để đạt được ổn định kinh tế cần: Ổn định giá cả, cân bằng ngân sách, giá trị đồng tiền, tỷ giá hối đoái và cân bằng cán cân thanh toán quốc tế. Việc thực hiện mục tiêu ổn định nào trước phụ thuộc vào các quyết định của mỗi Chính phủ, căn cứ vào tình hình thực thế của mỗi nước trong từng giai đoạn phát triển. Các Chính phủ thường 25
  37. sử dụng chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ - tín dụng nhằm mục tiêu ổn định kinh tế. Trường hợp nền kinh tế có tỷ lệ thất nghiệp cao, nhưng cán cân thanh toán lành mạnh. Chính phủ phải đồng thời áp dụng cơ chế thả lỏng chính sách tài khóa và tiền tệ. Chính sách tài khóa nới lỏng sẽ khuyến khích các doanh nghiệp phát triển thúc đẩy sản xuất kinh doanh, thông qua việc mở rộng đầu tư của NSNN, tăng thêm việc làm. Chính sách tiền tệ nới lỏng sẽ giúp các tổ chức tín dụng mở rộng quy mô tín dụng và các doanh nghiệp sẽ có thêm cơ hội vay vốn ĐTPT sản xuất với lãi suất thấp. Tác dụng tổng hợp của hai chính sách này là khích thích tăng trưởng, tạo thêm nhiều việc làm và giúp Chính phủ thực hiện được cân bằng cán cân thanh toán. Trường hợp nền kinh tế có mức lạm phát cao, để kiềm chế lạm phát và cân bằng cán cân thanh toán. Chính phủ phải sử dụng chính sách tài khóa thắt chặt và chính sách tín dụng nới lỏng. Lúc này, chính sách tài khóa thắt chặt có tác dụng giảm thâm hụt ngân sách và giảm cung ứng tiền, góp phần hạn chế phát hành tiền và giảm lạm phát. Cùng với việc áp dụng chính sách tín dụng nới lỏng, sản xuất được phục hồi, xuất khẩu tăng nhanh và cân bằng cán cân thanh toán. Trường hợp nền kinh tế có mức lạm phát cao vì bội chi ngân sách. Chính phủ phải áp dụng chính sách tài khóa - tín dụng thắt chặt để ổn định tình hình tài chính nhằm đạt cân bằng kinh tế và ngân sách bên trong và bên ngoài. Trường hợp nền kinh tế vừa có tỷ lệ thất nghiệp cao, vừa bội chi ngân sách. Chính phủ phải áp dụng chính sách tiền tệ thắt chặt để hạn chế phát hành tiền, giảm bội chi ngân sách, và vừa phải thực chi chính sách tài khóa nới lỏng để khuyến khích sản xuất kinh doanh, tạo việc làm cho xã hội. PAUL A.SAMUELSON và WILLIAM D.NORDHAUS trong tác phẩm kinh tế học nói: “Chính phủ đóng vai trò chủ chốt bằng việc tạo ra một môi trường an toàn để thị trường phát triển và hạn chế sự dư thừa của những thị trường thiếu kiểm soát” [51]. Giữ vững và ổn định được các cân đối chủ yếu sẽ tạo điều kiện ổn định sản xuất và đời sống nhân dân. Bởi vì, khi tiền hàng mất cân đối thì hoặc là hàng hóa sản xuất ra quá ế ẩm không bán được vì người mua không có tiền. Tiền nhỏ hơn 26
  38. hàng nhiều lần hoặc ngược lại tiền mất giá làm cho các yếu tố đầu vào tăng vọt lên. Lúc này người ta gọi là lạm phát do chi phí đẩy. Lạm phát sẽ đảo lộn mọi sản xuất, tiêu dùng, do đó, rất cần ổn định kinh tế vĩ mô. Mỗi khi nhập khẩu lớn hơn xuất khẩu dẫn đến cán cân thanh toán mất cân đối và nợ Nhà nước tăng lên, áp lực trả nợ làm NSNN mất cân đối, rơi vào tình trạng thâm hụt, buộc Chính phủ phải tìm nguồn để trả nợ. Khi thuế khóa không ổn định thì hoạt động sản xuất kinh doanh cũng bất ổn định. Vì vậy, ổn định kinh tế vĩ mô là rất quan trọng đối với nền kinh tế của các Quốc gia. Có thể có nhiều biện pháp và công cụ để ổn định kinh tế vĩ mô nhưng quan trọng hơn cả vẫn là sử dụng công cụ NSNN. 1.2. HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1.2.1. Tổng quan về quản lý Ngân sách Nhà nước 1.2.1.1. Khái niệm và đặc điểm quản lý Ngân sách Nhà nước a. Khái niệm quản lý Ngân sách Nhà nước Quản lý nói chung được quan niệm như một quy trình công nghệ mà chủ thể quản lý tiến hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phương pháp thích hợp nhằm tác động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt động phát triển phù hợp với quy luật khách quan và đạt tới các mục tiêu đã định. Trong hoạt động quản lý, các vấn đề về chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, công cụ và phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏi chúng ta phải xác định đúng đắn. Trong lịch sử nhận thức của con người về hoạt động quản lý, có một số quan niệm về quản lý khác nhau nhưng cho tới nay vẫn chưa có khái niệm thỏa đáng bao quát tất cả các khía cạnh mà quản lý đề cập. Giữa thế kỷ XVIII và đầu thế kỷ XIX, các trường phái khoa học quản lý, điển hình như F.W.TAYLOR (1856-1915); Henry Fayol (1886-1925) đều cho rằng: “Quản lý là hoàn thành công việc của mình thông qua người khác và biết được một cách chính xác họ đã hoàn thành công việc một cách tốt nhất và rẻ nhất” hay “Quản lý là tiến trình bao gồm tất cả các khâu lập kế hoạch, tổ chức, phân công điều khiển 27
  39. và kiểm soát các nỗ lực của cá nhân, bộ phận và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực vật chất khác của tổ chức để đạt được mục tiêu đề ra” [35]. Các quan niệm quản trị hiện đại cho rằng: Quản lý là sự tác động của chủ thể quản lý đến khách thể quản lý bằng hệ thống các phương pháp nhằm thay đổi trạng thái của đối tượng quản lý, tiếp cận đến mục tiêu cuối cùng, phục vụ cho mục đích của con người. Do đó các khái niệm quản lý tùy thuộc lĩnh vực, phạm vi, đối tượng cũng được định nghĩa khác nhau, điển hình như: “quản lý là hoạt động được thực hiện nhằm đảm bảo sự hoàn thành công việc qua những nỗ lực của người khác”; “quản lý là công tác phối hợp với hiệu quả các hoạt động của những người cộng sự cùng chung một tổ chức” [40]. Châm ngôn nổi tiếng trong quản trị gần đây cho rằng “Quản lý là làm đúng mọi điều, còn lãnh đạo là làm điều đúng đắn” hay “lãnh đạo trong thời kỳ kinh tế toàn cầu đòi hỏi các nhà lãnh đạo phải quản lý được cả hiện tại và tương lai” [52]. Từ đó, chúng ta có thể hiểu: Quản lý NSNN là hoạt động của các chủ thể quản lý NSNN thông qua việc sử dụng có chủ đích các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động và điều khiển hoạt động của NSNN nhằm đạt được các mục tiêu đã định. Trong khái niệm trên, chúng ta cùng thống nhất rằng chủ thể quản lý NSNN là Nhà nước hoặc các cơ quan Nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ NSNN. Chủ thể trực tiếp quản lý NSNN chính là bộ máy tài chính trong hệ thống các cơ quan Nhà nước. Đối tượng của quản lý NSNN là các hoạt động của NSNN, cụ thể là các hoạt động thu, chi bằng tiền của NSNN. Quản lý thu NSNN là việc Nhà nước dùng quyền lực của mình để tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành nên quỹ NSNN nhằm thỏa mãn các nhu cầu chi của Nhà nước. Quản lý chi NSNN là việc Nhà nước phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo thực hiện chức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc đã được xác lập. Trong quản lý NSNN thì nội dung chính là chính sách ngân sách và cơ chế quản lý ngân sách [35]. 28
  40. b. Đặc điểm quản lý Ngân sách Nhà nước Tùy thuộc cách thức tổ chức quản lý nền kinh tế của mỗi nước, quản lý NSNN đều có những đặc điểm riêng, nhưng so với các loại hình quản lý khác như quản lý doanh nghiệp, quản lý quỹ đầu tư, quản lý cơ quan hành chính công thì quản lý NSNN có một số đặc điểm chung khác biệt cơ bản, cụ thể như sau: Thứ nhất, quản lý NSNN là hoạt động do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện. Chỉ những cơ quan Nhà nước được pháp luật cho phép tham gia vào hoạt động quản lý quỹ NSNN mới có thẩm quyền thực hiện hoạt động này. Đặc điểm này cho phép phân biệt quản lý NSNN với quản lý ngân sách của các chủ thể khác như hộ gia đình, cá nhân, doanh nghiệp và các tổ chức không phải là Nhà nước. Điều này thể hiện ở chỗ các chủ thể này có xu hướng tự đảm nhiệm việc quản lý ngân quỹ của mình hoặc giao cho các cơ quan chức năng, trực thuộc doanh nghiệp hoặc tổ chức (bộ phận thủ quỹ, kế toán) quản lý. Thứ hai, quản lý NSNN được thực hiện thông qua hoạt động của quản lý quá trình hình thành quỹ NSNN và quản lý quá trình phân phối quỹ NSNN cũng như những hoạt động nhằm bảo đảm sự vận hành của NSNN đã được hoạch định bởi các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền [26]. Khác với hoạt động quản lý ngân sách của các chủ thể khác, hoạt động quản lý NSNN phức tạp hơn nhiều. Điều đó được lý giải bởi quỹ NSNN thuộc loại công quỹ, có nguồn thu và nhiệm vụ chi đa dạng, phong phú, do Nhà nước làm chủ sở hữu [24]. Các chủ thể khác, ví dụ, các doanh nghiệp cũng có ngân sách riêng của mình và để quản lý ngân quỹ đó cũng cần phải thông qua một số đại diện như bộ phận kế toán, thủ quỹ và Ban kiểm soát (đối với một vài loại hình doanh nghiệp hoạt động theo Luật doanh nghiệp); tuy nhiên, những cơ quan này không phải là các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Mặt khác, hoạt động hạch toán kế toán, ngân quỹ và kiểm toán ở các doanh nghiệp đơn giản hơn rất nhiều. Điều đó được lý giải bởi tính đơn giản trong nguồn thu và yêu cầu chi tiêu ở các doanh nghiệp so với tính phức tạp, đa dạng trong nguồn thu và nhiệm vụ chi của Nhà nước. Nguồn thu và nhiệm vụ chi 29
  41. của mỗi doanh nghiệp thường chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động kinh doanh của mình. Thứ ba, quỹ NSNN có nguồn hình thành rất đa dạng, thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức, cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật [22]. Đây là những nguồn thu riêng có của quỹ NSNN được luật hóa mà quỹ ngân sách của các chủ thể khác trong xã hội không được phép hình thành từ nguồn thu này. Thứ tư, mỗi nguồn thu của quỹ NSNN phát sinh và vận động theo quy luật riêng. Ví dụ: các khoản thu về thuế có đặc điểm phát sinh và vận động khác với các khoản thu từ phát hành trái phiếu Chính phủ; hay trong bản thân nguồn thu thuế, các sắc thuế khác nhau cũng có những phát sinh khác nhau về thời điểm, phương pháp tính thuế và phương thức thu nộp. Đặc điểm này của quỹ NSNN cho thấy sự cần thiết phải xây dựng chế độ quản lý nguồn thu NSNN trên cơ sở quán triệt các đặc điểm của nguồn hình thành quỹ NSNN cũng như nắm bắt được quy luật vận động của từng nguồn thu, trên cơ sở đó mới đảm bảo tập trung đầy đủ, kịp thời mọi nguồn thu vào NSNN, đáp ứng các nhu cầu cấp phát, chi trả, thanh toán từ quỹ NSNN. Thứ năm, chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế- xã hội, bảo đảm an ninh, quốc phòng, bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của Pháp luật [22]. Chi NSNN thể hiện ở chính bản thân các khoản chi mà quỹ NSNN phải đảm nhận. Đặc điểm này do chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước quyết định. Hầu hết các khoản chi NSNN đều được sử dụng nhằm phục vụ cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Thứ sáu, mỗi khoản chi từ quỹ NSNN lại có phạm vi, tính chất và thời điểm phát sinh rất khác nhau. Có khoản chi được thực hiện thường xuyên, trong nhiều lĩnh vực, ngành nghề, nhiều cấp trên phạm vi cả nước (tiền lương, phụ cấp lương, học bổng); có khoản chi gắn với các chương trình mục tiêu, dự án cụ thể như chi 30
  42. đầu tư phát triển, chi chương trình mục tiêu của Chính phủ. Có khoản chi gắn với trách nhiệm của Chính phủ phát sinh từ các hợp đồng vay nợ hoặc các chứng chỉ vay nợ của Chính phủ, ví dụ: chi trả nợ nước ngoài, chi trả nợ trái phiếu Chính phủ. Việc xác định rõ những đặc điểm của quỹ NSNN có ý nghĩa quan trọng trong quá trình xây dựng chế độ, chính sách thích hợp để quản lý quỹ NSNN, cần có cơ chế quản lý, kiểm soát các khoản chi thích hợp để đảm bảo quỹ NSNN được sử dụng đúng chế độ, tránh thất thoát, lãng phí, kém hiệu quả. 1.2.1.2. Mục tiêu quản lý Ngân sách Nhà nước Trên phương diện chung, mục tiêu cơ bản của quản lý NSNN ở mọi quốc gia chính là nâng cao hiệu quả quản lý NSNN, điều đó có nghĩa là thực hiện quá trình hoàn thiện hoặc đổi mới một cách có hệ thống và đồng bộ các yếu tố cấu thành thể chế, cơ chế quản lý, phương thức điều hành NSNN và phương pháp điều chỉnh cục bộ quy trình quản lý ngân sách nhằm đảm bảo cân đối ngân sách tích cực và lành mạnh, phù hợp đặc điểm phát triển kinh tế- xã hội trong từng thời kỳ. “Nội hàm” của quản lý NSNN là đáp ứng được các chỉ tiêu kinh tế - xã hội được xác lập trong năm kế hoạch, tương ứng với năm tài khóa đó, trên các phương diện: Huy động vượt mức các nguồn lực tài chính; đầu tư phát triển có hiệu quả; tiết kiệm và chi tiêu hợp lý cho giáo dục, y tế, văn hóa, khoa học công nghệ, và các vấn đề an sinh- xã hội. Cuối năm NSNN cần có kết dư sau khi quyết toán để bổ sung cho ngân sách năm sau và tăng cường lực lượng tài chính dự trữ. Ví dụ một số chỉ tiêu cơ bản trong đánh giá hiệu quả quản lý NSNN được các nhà kinh tế học hiện đại khuyến cáo đến các quốc gia, đó là: - Thâm hụt NSNN hàng năm không vượt quá 3-5% GDP. - Động viên các nguồn lực vào NSNN từ 22-25% GDP. - Nợ công không vượt quá 6% GDP. - Mức tăng thu NSNN từ 3 - 5% so với thu NSNN năm trước. Chi thường xuyên chỉ hạn chế trong khả năng thu; chi đầu tư phát triển phải đảm bảo được sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả bền vững [32]. 31
  43. Nhà nước sử dụng các chính sách mang tính định hướng cơ bản, sử dụng NSNN như một công cụ quản lý nền KT- XH của Nhà nước trong từng thời kỳ nhất định, phù hợp với đặc điểm KT- XH và những nhiệm vụ lịch sử đặt ra cho Nhà nước ở từng thời kỳ đó. Chính sách ngân sách là sản phẩm chủ quan của Nhà nước nhằm dùng công cụ ngân sách góp phần điều chỉnh tình hình kinh tế - tài chính trong từng thời kỳ nhất định. Nó ràng buộc, vạch ranh giới những bộ phận của các nguồn lực tài chính được phép và có thể tập trung vào quỹ ngân sách. Đồng thời chính sách ngân sách là nhân tố tác động đến các bộ phận khác trong chính sách tài chính quốc gia. Do đó mục tiêu của quản lý ngân sách còn nhằm giải quyết hài hòa mối quan hệ ảnh hưởng qua lại với các chính sách khác như: chính sách phát triển KT-XH; chính sách giá cả; chính sách tiền lương; thu nhập, tín dụng, tiền tệ Để phát huy vai trò của NSNN đối với phát triển kinh tế của các quốc gia, công tác quản lý NSNN phải hướng tới mục tiêu hoàn thiện chính sách ngân sách hợp lý, phù hợp với giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội. Quản lý NSNN giữ một vị trí đặc biệt quan trọng bởi NSNN luôn giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống các khâu tài chính, bảo đảm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước, điều tiết vĩ mô nền kinh tế để thực hiện các mục tiêu chiến lược của quốc gia. Quản lý NSNN góp phần quan trọng để NSNN phát huy được vai trò chủ đạo đó và NSNN thực sự trở thành công cụ hữu hiệu hướng tới mục tiêu đã định Vị trí quan trọng của công tác quản lý NSNN được thể hiện rõ nét thông qua quá trình định hướng, hoạch định chính sách, ban hành cơ chế, tiêu chuẩn, định mức để thực hiện chức năng vốn có của ngân sách. Với chức năng NSNN đảm bảo kinh phí cho bộ máy Nhà nước hoạt động thì công tác quản lý NSNN cần hướng tới và phải đạt được, đó là, chính sách chi cho bộ máy đáp ứng cải cách hành chính, góp phần làm trong sạch bộ máy, đặt quyền và trách nhiệm trong mối quan hệ ràng buộc nhau. Quản lý NSNN giúp cho ngân sách được sử dụng minh bạch, tiền tệ hoá các khoản chi chủ yếu gắn với lương, đảm bảo tái sản xuất sức lao động, đủ nuôi sống bản thân và gia đình, tạo cơ sở để xây dựng 32
  44. hệ thống bộ máy hành chính trong sạch đang được đón nhận rộng rãi ở nhiều quốc gia trên thế giới. Việc tính toán lương là một khoản lớn trong chi hành chính gắn với năng lực, hiệu suất làm việc, khuyến khích người có tài, đặc biệt ở những lĩnh vực đòi hỏi trình độ chuyên môn cao và trách nhiệm xã hội lớn, các lĩnh vực liên quan đến dân, nhạy cảm, có thể nảy sinh tham nhũng. Hệ thống chi hành chính trong cơ chế thị trường được kiểm soát chặt chẽ thông qua các công cụ quản lý như công cụ quản lý sản phẩm đầu ra đối với dịch vụ công do bộ máy Nhà nước cung cấp, các kế hoạch trung hạn cũng được huy động để xác định gói ngân quỹ cho phép dự báo khả năng đáp ứng chi bộ máy hành chính và trong đó yếu tố tiền lương được coi là quan trọng nhất. Với chức năng đảm bảo kinh phí cho quản lý xã hội, thoả mãn nhu cầu phát triển y tế, văn hoá, giáo dục , bằng hệ thống các chính sách, giải pháp, Nhà nước có thể thực hiện ý chí của mình ở chỗ quyết định quy mô đầu tư, chỉ ra lĩnh vực cần tập trung chỉ đạo, ưu tiên đầu tư, nâng cao chất lượng và hiệu quả của khoản chi đó thông qua cơ cấu thu, chi NSNN, có thể thấy chính sách của Nhà nước ưu tiên cho lĩnh vực nào, ngành nào. Nhìn chung, Nhà nước ngày càng can thiệp sâu vào các lĩnh vực thông qua công cụ NSNN, tạo nên ảnh hưởng và tác động sâu sắc tới sự phát triển từng ngành, lĩnh vực và góp phần tạo môi trường cạnh tranh cho các thành phần kinh tế cùng cung cấp dịch vụ, tạo nguồn dịch vụ phong phú đa dạng, đáp ứng đầy đủ mọi nhu cầu ngày càng đa dạng cho phép người dân tự do lựa chọn. Với chức năng NSNN đóng vai trò là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế thị trường, thông thường, Nhà nước sử dụng thu, chi NSNN như công cụ tác động vào phát triển kinh tế khi cần thiết, đối với ngành, lĩnh vực chiến lược cần ưu tiên song các tổ chức kinh tế tư nhân không muốn làm thì xuất hiện Nhà nước với vai trò nhà tài trợ nhằm đảm bảo sự phát triển cân đối, hài hoà. Trong nền kinh tế thị trường, khi kinh tế càng phát triển, nguồn ngân sách càng dồi dào hơn thì càng được Chính phủ sử dụng như một công cụ linh hoạt, có hiệu quả đối với điều tiết vĩ mô về tăng trưởng, lạm phát, thất nghiệp, việc làm, khắc phục tình trạng chênh lệch giữa các vùng miền, xoá đói giảm nghèo, tăng phúc 33
  45. lợi xã hội và giải quyết các vấn đề quan trọng trong tiến trình toàn cầu hoá. Việc tác động vào nền kinh tế nhằm đạt được mục tiêu của Nhà nước dựa trên chức năng vốn có ngân sách thể hiện rõ vị trí và vai trò của chủ thể hay còn gọi là hiệu quả của công tác quản lý NSNN. 1.2.1.3. Chủ thể quản lý Ngân sách Nhà nước Chủ thể trực tiếp quản lý NSNN là Nhà nước thông qua các cơ quan chức năng của Nhà nước. NSNN bao gồm một hệ thống các cấp ngân sách phù hợp với hệ thống chính quyền Nhà nước các cấp. Tùy theo tổ chức bộ máy Nhà nước khác nhau mà mức độ phân cấp ngân sách khác nhau. Trong mô hình Nhà nước đơn nhất có hai hình thức hệ thống NSNN phổ biến, đó là NSNN Trung ương và ngân sách địa phương, khi phê chuẩn quyết toán NSNN, Quốc hội phê chuẩn cả ngân sách mà cơ quan Chính quyền địa phương đã phê chuẩn, hay các nhà kinh tế học còn gọi là “ngân sách lồng ghép” [24]. Mô hình thứ hai là việc quản lý và quyết toán ngân sách theo từng cấp riêng rẽ và Quốc hội phê chuẩn quyết toán ngân sách Trung ương do Chính phủ trình. Mô hình Nhà nước Liên bang do nhiều Nhà nước các Bang hoặc Vùng lãnh thổ hợp lại, việc quản lý và quyết toán riêng rẽ theo ngân sách Liên bang và các Bang. Quốc hội Liên bang quyết định và phê chuẩn ngân sách Chính phủ Liên bang, Quốc hội Bang phê chuẩn ngân sách Bang mình. Trong suốt chu trình ngân sách, các chủ thể quản lý ngân sách sẽ tham gia cùng nhau, đan xen và hỗ trợ với nhau, cụ thể theo mô hình quản lý NSNN ở Việt Nam: Cơ quan quyền lực Nhà nước (Quốc hội, Hội đồng Nhân dân) chịu trách nhiệm quyết định dự toán, giám sát quá trình chấp hành ngân sách và phê chuẩn quyết toán NSNN, ngoài ra còn là cơ quan quyền lực qui định các luật pháp, thể chế, cơ chế về tài chính, ngân sách Quốc gia. Chính phủ, UBND các cấp chịu trách nhiệm trực tiếp quản lý, điều hành hoạt động NSNN trên cơ sở dự toán NSNN đã được cơ quan quyền lực Nhà nước thông qua và các văn bản pháp lý khác về quản lý NSNN hiện đang có hiệu lực thi hành. 34
  46. Các cơ quan chức năng (Tài chính, Cơ quan Thuế, KBNN, Hải quan ) được giao nhiệm vụ trực tiếp quản lý từng mặt hoạt động của NSNN có trách nhiệm thực thi tốt các việc đã được phân công trong thực hiện chu trình ngân sách. Các đơn vị, các ngành trong toàn bộ nền kinh tế quốc dân chịu trách nhiệm trước Chính phủ hoặc Ủy ban Nhân dân các cấp về nghĩa vụ nộp, quản lý, sử dụng NSNN và các yêu cầu cụ thể trong quá trình quản lý NSNN. Các cơ quan Thanh tra, kiểm tra thực hiện kiểm tra tính tuân thủ trong việc chấp hành các chính sách, chế độ quản lý NSNN. Cơ quan Kiểm toán Nhà nước thực hiện nhiệm vụ kiểm toán NSNN các cấp và có trách nhiệm báo cáo với Quốc hội, Chính phủ. 1.2.1.4. Nội dung quản lý Ngân sách Nhà nước a. Tiếp cận dưới góc độ chu trình quản lý Ngân sách Nhà nước Chu trình quản lý NSNN là khoảng thời gian cần thiết để tổ chức quản lý NSNN theo một trình tự khoa học nhất định. Trình tự các bước của chu trình NSNN kế tiếp nhau luôn có sự lặp lại nhưng ở mức độ cao hơn. Trong một chu trình ngân sách bao gồm ba khâu: Lập dự toán, chấp hành NSNN và quyết toán NSNN. Độ dài về thời gian của một chu trình ngân sách có liên quan quan đến ba năm ngân sách kế tiếp nhau, trong đó thời gian của khâu chấp hành ngân sách trùng với thời gian của năm ngân sách, còn thời gian của khâu lập dự toán và quyết toán ngân sách lại phải tiến hành ở năm ngân sách trước và năm ngân sách sau [13]. Lập dự toán NSNN là khâu mở đầu của một chu trình NSNN nhằm xác định các chỉ tiêu thu, chi, bội chi ( nếu có) mà NSNN cần phải thực hiện cho năm ngân sách kế tiếp. Dự toán NSNN hằng năm được lập căn cứ vào nhiệm vụ phát triển KT-XH và đảm bảo an ninh, quốc phòng. Dự toán chỉ được coi là hoàn thành khi đã được các cơ quan quyền lực Nhà nước xét duyệt và thông qua. Chấp hành NSNN là quá trình sử dụng tổng hòa các biện pháp về kinh tế, tài chính và hành chính nhằm biến các chỉ tiêu thu, chi đã ghi trong dự toán năm trở thành hiện thực. Việc tổ chức chấp hành ngân sách là trách nhiệm của cơ quan hành 35
  47. pháp. Trong quá trình chấp hành, căn cứ vào tình hình KT-XH, ngân sách có thể được điều chỉnh dự toán thu, chi theo qui định của pháp luật. Quyết toán NSNN nhằm đánh giá kết quả thực hiện sau một năm chấp hành ngân sách, đồng thời xác định tính đúng đắn, trung thực của các số liệu thu, chi NSNN đối với năm ngân sách đã qua [27]. Thảo luận, đánh giá, phê chuẩn quyết toán NSNN thuộc thẩm quyền của cơ quan quyền lực Nhà nước. Đây là khâu cuối cùng của chu trình ngân sách, là quá trình rà soát, chỉnh lý để đảm bảo tính chính xác của các số liệu thu, chi NSNN sau một năm thực hiện, trên cơ sở đó tổng hợp và lập các báo cáo trình các cơ quan chức năng của Nhà nước có thẩm quyền phê chuẩn. b. Tiếp cận dưới góc độ nội dung Ngân sách Nhà nước b.1. Quản lý thu NSNN: Theo nghĩa rộng, quản lý nguồn thu NSNN là hoạt động của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong lĩnh vực xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật thu NSNN, tổ chức thực hiện pháp luật thu và kiểm tra, giám sát việc chấp hành pháp luật thu. Hoạt động quản lý nguồn thu NSNN rất rộng. Đối với mỗi loại nguồn thu, công tác quản lý đều phải tiến hành trên cả ba phương diện: xây dựng và hoàn thiện pháp luật thu, tổ chức thực hiện pháp luật thu và kiểm tra, giám sát hoạt động hành thu. Trong phạm vi nghiên cứu của luận án, quản lý nguồn thu sẽ được xem xét dưới góc độ là hoạt động nghiệp vụ của KBNN, cơ quan Tài chính và cơ quan thu trong quá trình quản lý quỹ NSNN. Đây là các hoạt động có liên quan tới việc kiểm tra, giám sát chứng từ sổ sách về thu - nộp NSNN nhằm phát hiện những sai sót trong hạch toán kế toán ngân sách và những hành vi vi phạm chế độ thu ngân sách, từ đó có biện pháp xử lý kịp thời, tránh thất thoát nguồn thu của NSNN. Với giới hạn về phạm vi nghiên cứu như vậy, quản lý nguồn thu NSNN được hiểu theo nghĩa hẹp. Đó là hoạt động của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong lĩnh vực kiểm tra, đối chiếu, xử lý tình hình thu - nộp NSNN cũng như trong lĩnh vực hạch toán kế toán và báo cáo quyết toán thu NSNN. 36
  48. b.2. Quản lý chi NSNN: Trong quản lý quá trình chi NSNN về cơ bản phải đáp ứng các yêu cầu sau: đảm bảo nguồn tài chính cần thiết để các cơ quan công quyền thực hiện các nhiệm vụ được giao theo đúng đường lối, chính sách, chế độ của Nhà nước. Do giới hạn về nguồn lực, Nhà nước cần xác lập thứ tự ưu tiên các khoản chi và cân nhắc khi giao nhiệm chi; đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và có hiệu quả. Do qui mô chi, cơ cấu chi NSNN ngày càng tăng và đa dạng về hình thức nên trong quản lý chi NSNN cũng phải lựa chọn các tiêu thức để sắp xếp, phân loại nội dung chi NSNN sao cho phục vụ tiện lợi công tác quản lý và điều hành NSNN. Trong cơ chế thị trường, Chính phủ như người chỉ huy dàn nhạc để đảm bảo sự phát triển ăn khớp, đồng đều, thúc đẩy tương tác lẫn nhau cùng phát triển của các lĩnh vực; quản lý toàn diện từ kinh tế, giáo dục, y tế, văn hoá, các lĩnh vực xã hội yêu cầu phát triển cao của nền kinh tế thị trường tạo ra nhiều dịch vụ hết sức phong phú trên tất cả các lĩnh vực. Trong quản lý chi NSNN, hoạt động kiểm soát chi là cần thiết, có tác dụng đôn đốc các cơ quan quản lý và đơn vị sử dụng NSNN tôn trọng các nguyên tắc chi tiêu ngân sách đồng thời nâng cao trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị trong việc sử dụng tiền từ quỹ NSNN, bảo đảm quỹ ngân sách được sử dụng đúng yêu cầu nói trên. Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới cho thấy, kiểm soát việc thực hiện chi trả trực tiếp từ KBNN đến đối tượng sử dụng là không thể thiếu nhằm bảo đảm kỷ cương trong quản lý tài chính Nhà nước, bảo đảm sử dụng vốn NSNN đúng mục đích và có hiệu quả. Ví dụ, luật pháp của Cộng hòa Pháp có những quy định rất nghiêm ngặt về vấn đề kiểm soát chi này [4]. 1.2.2. Nội dung hoạt động quản lý Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước 1.2.2.1. Tổng quan về Kho bạc Nhà nước a. Khái niệm Kho bạc Nhà nước Theo Từ điển Thuật ngữ kinh tế học (NXB từ điển Bách khoa Hà Nội -2001 Kho bạc (Treasury) là cơ quan thuộc hệ thống tài chính Nhà nước, có chức năng 37
  49. nhiệm vụ chủ yếu: quản lý quỹ NSNN; thực hiện những nghiệp vụ tài chính như thu, chi các khoản thu, chi của NSNN, kể cả phát hành và trả nợ công trái, tín phiếu kho bạc, vay nợ ngắn hạn hay dài hạn của ngân hàng phát hành để bù đắp thiếu hụt của NSNN. Quản lý tập trung và bảo quản các dự trữ tài chính quốc gia như vàng, bạc, kim loại quý, đá quý, ngoại tệ [38]. Khi nghiên cứu các tài liệu, chúng ta nhận thấy KBNN (State Treasury) là khái niệm đã có từ khá lâu. Thuật ngữ “Treasury” theo nguồn gốc La tinh có nghĩa là “vật quý” hay “kho báu”. Cùng với sự phát triển của xã hội loài người, những vật quý tìm được ngày một nhiều hơn, dần dần được tập trung vào tay những người có thế lực, hình thành các kho cất giữ châu báu ở dạng phân tán. Khi các bộ tộc xuất hiện, kho báu chính là nơi cất giữ tập trung các tài sản quý của cộng đồng bộ tộc. Cùng với sự ra đời của Nhà nước cổ đại, bộ máy quản lý tài sản của Nhà nước cũng được hình thành, theo đó, xuất hiện các tổ chức chuyên quản lý các loại tài sản quý của Nhà nước và các khoản thu nhập công (tô, thuế). Tổ chức này dần dần hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy để trở thành Ngân khố quốc gia hay KBNN sau này [4]. Dưới chế độ phong kiến, các vua chúa thường chọn những người ruột thịt, thân tín cho làm quan coi giữ các kho châu báu, tiền bạc, vũ khí để củng cố sức mạnh của Nhà nước và quân đội [33]. Trong thế giới tư bản, cùng với sự phát triển về kinh tế - tài chính, bộ máy KBNN trở thành một loại công sở đặc biệt, với chức năng chủ yếu là quản lý các khoản thu chi của NSNN; các loại tài sản quý hiếm; các nguồn dự trữ tài chính - tiền tệ của Nhà nước. Ngày nay, mặc dù còn có nhiều khác biệt về lịch sử và kinh tế, song hầu hết các nước đều có cơ quan KBNN. Ở các nước phát triển, bộ máy KBNN được thành lập khá sớm và hoàn chỉnh như Vương quốc Anh và Hoa kỳ - năm 1789-1790; Pháp - 1800; Canada - 1867 [33]. Trên thế giới, cho đến nay đã tồn tại các mô hình tổ chức KBNN khác nhau, đó là: KBNN được tổ chức như một Bộ trực thuộc Chính phủ. Mô hình này phổ 38
  50. biến ở Mỹ, Anh, Canada, Úc Ngoài nhiệm vụ chính là lập cân đối thu chi tiền tệ, phát hành tiền, quản lý nợ quốc gia và các loại tài sản quý hiếm, Kho bạc một số nước còn làm nhiệm vụ quản lý biên chế công chức nhà nước, tổ chức bảo vệ Tổng thống KBNN trực thuộc Bộ Tài chính (hoặc Bộ Kinh tế -Tài chính) gồm phần lớn các nước ở Tây Âu và Trung Âu, điển hình là Pháp, Đức, Ý và các nước ở Ðông Nam á như Indonexia, Malaysia, Thái Lan, Việt Nam KBNN còn có tên gọi khác như Vụ quản lý tài chính công, Vụ Kế toán công, trong đó có các nghiệp vụ quản lý quỹ NSNN, kế toán và quyết toán NSNN, quản lý nợ công KBNN trực thuộc Ngân hàng Trung ương như ở Nga, Trung Quốc, các nước Ðông Âu và Châu Phi. Trong bộ máy của Ngân hàng trung ương có một đơn vị làm nhiệm vụ quản lý Quỹ NSNN, đặc trách theo dõi và giúp Bộ Tài chính quản lý các khoản thu chi NSNN, phối hợp với Vụ NSNN của Bộ Tài chính làm nhiệm vụ kế toán và quyết toán NSNN. KBNN trực thuộc một Bộ của Chính phủ. Ðây là một mô hình khá đặc biệt, tồn tại ở một số nước thuộc khu vực Trung Cận Ðông và Tây Á ở Thổ Nhĩ Kỳ, ngoài một số Bộ được gọi là 'siêu bộ' như Tài chính, Ngoại giao, Quốc phòng, các cơ quan còn lại được phân thành các nhóm để hình thành các Bộ 1, Bộ 2, Bộ 3 của Chính phủ. Theo mô hình này, Bộ 1 của Chính phủ gồm có các cơ quan Ngân hàng Nhà nước, KBNN, Thương mại, Kế hoạch - Thống kê. Như vậy, có thể thấy rằng KBNN ở các nước ra đời khá sớm, hầu hết được chia tách và phát triển từ cơ quan Tài chính, chuyên môn hoá công tác quản lý NSNN. Tuy nhiên, mô hình tổ chức bộ máy và chức năng, nhiệm vụ của KBNN ở các nước còn có nhiều điểm khác nhau. Chúng ta có thể tóm lại, trên thế giới hiện nay có hai mô hình tổ chức quản lý quỹ NSNN. Theo mô hình thứ nhất, toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nước được tập trung vào một quỹ ngân sách thống nhất dưới sự điều hành trực tiếp của Chính phủ. Việc điều hành ngân sách được thực hiện thông qua hệ thống ngành dọc với cơ quan chuẩn bị theo dự toán ở các địa phương. Chính quyền địa phương không có 39
  51. quyền hạn và trách nhiệm trong việc điều hành hoạt động của các cơ quan này. Pháp là ví dụ về quốc gia tổ chức quản lý quỹ NSNN theo mô hình này. Điểm nổi bật trong quản lý thu, chi ngân sách của hệ thống kho bạc Pháp là sự thống nhất cao độ trong toàn hệ thống, thể hiện ở việc mở tài khoản tại Ngân hàng Pháp quốc và việc điều hòa tiền tệ trong phạm vi cả nước. Mọi khoản thu, chi NSNN đều được thực hiện qua tài khoản đó. Trong quá trình chấp hành ngân sách, việc cân đối ngân sách được thực hiện trên toàn bộ lãnh thổ. Vì vậy, việc khoản thu có được thực hiện ở một cấp Kho bạc nào đó sẽ không làm ảnh hưởng tới khả năng chi của cấp đó. KBNN được tổ chức thành hệ thống thống nhất trên phạm vi cả nước; mọi chứng từ thu, chi đã được một Kho bạc kiểm tra và thừa nhận thì có thể dùng để nộp hoặc lĩnh tiền ở bất kỳ Kho bạc nào [33]. Mô hình này một mặt, vừa thuận tiện cho chủ thể nộp, lĩnh tiền, giảm bớt chi phí vận chuyển, bảo quản tiền, tạo điều kiện đẩy nhanh tốc độ thu nộp đáp ứng kịp thời nhu cầu chi tiêu ngân sách; mặt khác, loại bỏ được tình trạng ứ đọng vốn ở cấp này đồng thời thiếu hụt vốn để cấp phát, chi trả ở cấp khác. Tuy nhiên, do hiệu quả của hoạt động thu ở một cấp Kho bạc không trực tiếp ảnh hưởng tới khả năng chi trả của chính Kho bạc đó có thể sẽ dẫn đến Kho bạc mỗi cấp không quan tâm đúng mức tới việc quản lý, đôn đốc việc thu, nộp NSNN ở địa bàn mình quản lý. Trong mô hình thứ hai, quỹ NSNN được phân cấp quản lý giữa chính phủ trung ương và các cấp chính quyền địa phương. Quỹ ngân sách trung ương bao quát lớn các khoản thu và chi quan trọng, còn quỹ ngân sách của các địa phương thì chỉ đảm nhận các khoản thu và khoản chi có tính chất địa phương. Nói chung trong mô hình này, cơ cấu tổ chức quản lý quỹ ngân sách được xây dựng phù hợp với cơ cấu tổ chức của các cấp chính quyền địa phương. Úc là một trong những quốc gia áp dụng mô hình này. Ở Úc, NSNN được tổ chức thành ba cấp: Liên bang, Bang và địa phương. Bộ ngân khố Úc không lập kế hoạch ngân sách tổng thể cho cả ba cấp ngân sách mà chỉ lập kế hoạch cho ngân sách Liên bang (ngân sách trung ương). Ngân sách Liên bang tập trung các khoản thu lớn để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của mình đồng thời trợ cấp cho tất cả các Bang trong cả nước [33]. Trong mô hình này, kết 40
  52. quả thu ở mỗi cấp ngân sách có ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng chi trả của cấp ngân sách đó. Vì vậy có tác dụng khuyến khích mỗi cấp ngân sách chú trọng tới công tác tổ chức quản lý thu ngân sách. Tuy nhiên, với kiểu phân cấp quản lý quỹ ngân sách như trên sẽ khó có thể tránh khỏi tình trạng thừa kinh phí ở cấp này trong khi đó lại thiếu kinh phí ở cấp khác. Vì vậy, việc điều hòa vốn kịp thời trong hệ thống KBNN để đảm bảo khả năng thanh toán chi trả là một nội dung không thể thiếu trong hoạt động quản lý quỹ NSNN theo mô hình thứ hai này. b. Chức năng của Kho bạc Nhà nước Một cách tổng quát nhất nói lên chức năng căn bản của KBNN ngày nay trên khía cạnh hoạt động nghiệp vụ phân biệt với các cơ quan quản lý tài chính khác đó là: Thứ nhất, chức năng quản lý ngân quỹ quốc gia: tức là quản lý các quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước. Nếu thực hiện đầy đủ chức năng này, KBNN sẽ có chức năng quản lý toàn bộ Ngân quỹ quốc gia. Thứ hai, chức năng kế toán Nhà nước: Trong việc thực hiện các chức năng này, mục tiêu cuối cùng mà KBNN cần đạt được, đó là thống nhất và đảm nhiệm toàn bộ hoạt động của kế toán Nhà nước, nhằm tập trung việc thu thập, xử lý, cung cấp các thông tin về tất cả các quỹ tài chính và có thể là các tài sản quốc gia khác. Thứ ba, chức năng dịch vụ tín dụng Nhà nước: KBNN là người thực hiện việc huy động vốn nhằm tài trợ thiếu hụt Ngân sách và cho đầu tư phát triển; thực hiện cho vay theo ủy nhiệm của Chính phủ và chính quyền địa phương; tiếp nhận nguồn vốn viện trợ và vay nợ nước ngoài, phân phối theo chỉ định, thanh toán nợ vay, lãi vay Tóm lại, KBNN thay mặt Nhà nước làm các công việc về tín dụng. Ngoài ra còn thêm chức năng làm dịch vụ thanh toán cho Chính phủ ngoài việc huy động và cho vay. Trong điều kiện kinh tế mở, KBNN còn có vai trò trung gian làm “Cầu nối” về mặt Tài chính như là một định chế trung gian liên kết chặt chẽ với hệ thống Ngân hàng và các tổ chức tiền tệ thực hiện nhiều hoạt động đẩy nhanh tăng trưởng kinh tế của đất nước 41
  53. Khi xuất hiện khái niệm kinh tế thị trường, vai trò của NSNN nói chung, KBNN nói riêng đã ngày càng được khẳng định là công cụ quan trọng trong hệ thống tài chính quốc gia. Ở một số nước, KBNN còn có một số chức năng đặc thù như là cơ quan Tài chính, hoặc như một Ngân hàng, biểu hiện: Như phần trên đã phân tích, KBNN là công cụ sắc bén để thực hiện chính sách tài chính quốc gia. Đối với NSNN, KBNN là công cụ để quản lý, điều hành NSNN, cụ thể: Đối với quá trình thu NSNN, gồm hai giai đoạn: Quản lý thu (Lập bộ, tính thuế) Tổ chức thực hiện thu Thu NSNN chỉ được coi là kết thúc khi tiền đã được nộp vào tài khoản tiền gửi của NSNN ở KBNN. KBNN còn là người đôn đốc các khoản thu vào NSNN. Ở Cộng hòa Pháp, khi đến hạn nộp thuế mà người chịu thuế không nộp sẽ bị KBNN gửi giấy nhắc nhở, bị phạt tiền và trầm trọng có thể bị KBNN kê biên tài sản [33]. Đối với quá trình chi NSNN: KBNN xuất quỹ NSNN để chi cho con người và công việc thuộc khu vực Nhà nước phải đài thọ như tiền lương, tiền thưởng, bảo hiểm xã hội, KBNN trong chế độ Sài Gòn trước năm 1975 còn làm đại diện phát hành vé số cho các đại lý nhỏ và chi trả thưởng cho người trúng thưởng xổ số [33]. KBNN là trung tâm thanh toán các khoản thu, chi cho các đơn vị thụ hưởng NSNN, các đơn vị gán thu bù chi. KBNN ở một số nước còn làm dịch vụ giữ quỹ cho mọi đối tượng, là nơi gửi tiền nhàn rỗi của các pháp nhân, thể nhân. Quá trình thực hiện các chức năng nói trên sẽ làm phát sinh các quan hệ giữa KBNN và một số các chủ thể khác. Cụ thể: - Quan hệ giữa KBNN và các cơ quan khác trong hệ thống tài chính: KBNN là công cụ trực tiếp thực hiện các công việc của tài chính Nhà nước, 42
  54. nhất là vai trò giữ quỹ NSNN, vì vậy, nó có quan hệ với tất cả các Vụ, Cục thuộc hệ thống tài chính ở trung ương và địa phương. Giống như hệ thống tuần hoàn trong cơ thể con người, phân phối máu đi nuôi cơ thể, KBNN thực hiện việc phân phối và phân phối lại thu nhập quốc dân, cụ thể: Thứ nhất: KBNN có quan hệ với hệ thống Thuế, Hải quan từ trung ương đến địa phương, phối hợp thực hiện kế hoạch thu thuế, thu phí và các loại phạt vào NSNN. Thứ hai: KBNN có quan hệ chặt chẽ với Vụ NSNN và các Vụ khác trong Bộ Tài chính thông qua việc thực hiện kế hoạch thu, chi NSNN, vay nợ và thanh toán trong nước, quốc tế về những khoản liên quan đến tài chính Nhà nước. Thứ ba: KBNN có quan hệ với các Bộ khác, các tổ chức tài chính trung gian như Bảo hiểm Nhà nước, Bảo hiểm xã hội, các tổ chức Hội, Đoàn thể thông qua việc cấp phát, thanh toán các nguồn tài chính có liên quan đến tài chính Nhà nước. Thứ tư: KBNN có quan hệ chặt chẽ với các Ngân hàng thương mại, NHNN trong việc ủy nhiệm một số nhiệm vụ thu, thanh toán các khoản chi và thanh toán tiền mặt. Ngoài ra, NHNN là đầu mối bắt buộc quản lý tài khoản, thanh toán vốn của hệ thống KBNN. 1.2.2.2. Chức năng quản lý quỹ ngân sách nhà nước của Kho bạc Nhà nước a. Khái niệm quỹ ngân sách nhà nước và chức năng quản lý quỹ ngân sách nhà nước của Kho bạc Nhà nước Về phương diện quy trình, hoạt động quản lý ngân sách nhà nước có các công đoạn cơ bản: dự toán, chấp hành, quyết toán ngân sách, trong mỗi công đoạn lại bao gồm nhiều phần việc chi tiết. Hoạt động quản lý ngân sách lại có sự tham gia của nhiều cơ quan nhà nước: từ cơ quan lập pháp/cơ quan quyền lực như Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp đến cơ quan chấp hành/ hành pháp như Chính phủ, Bộ, ngành; Uỷ ban nhân dân các cấp Xét riêng trong cơ quan chấp hành cũng có sự tham gia của nhiều cơ quan chức năng khác nhau như: cơ quan tài chính các cấp; hệ thống Hải quan, hệ thống Thuế nhà nước, hệ thống Kho bạc nhà nước. Điều này 43
  55. một phần là do yêu cầu phân công, phân nhiệm nhằm nâng cao hiệu suất của bộ máy nhà nước nhưng quan trọng hơn nhằm tạo nên cơ chế giám sát, hạn chế tiêu cực, bảo đảm thực thi quyền dân chủ của công dân đối với quản lý ngân quỹ Quốc gia. Do đó, Kho bạc Nhà nước là một trong những cơ quan tham gia quản lý ngân sách nhà nước với những chức năng nhất định trong toàn bộ quy trình quản lý NSNN. Chức năng của KBNN được xác định là quản lý quỹ ngân sách nhà nước. Quỹ Ngân sách Nhà nước được hiểu là một quỹ tài chính nhà nước trọng yếu được hình thành qua quá trình chấp hành ngân sách nhà nước theo từng chu kỳ ngân sách. Như vậy, hoạt động quản lý quỹ NSNN của KBNN chỉ là một trong những phương diện của quản lý NSNN chứ không đồng nhất với khái niệm quản lý NSNN. Cụ thể, hoạt động quản lý NSNN bao gồm cả ba nội dung: dự toán NSNN; chấp hành NSNN; quyết toán NSNN thì hoạt động quản lý quỹ NSNN chỉ tập trung vào giai đoạn chấp hành NSNN. Bản thân việc chấp hành NSNN cũng bao gồm nhiều phần việc khác nhau nhưng chức năng quản lý quỹ NSNN của KBNN cũng chỉ tập trung chủ yếu vào các hoạt động tập trung và chi trả các nguồn ngân quỹ hình thành qua quá trình chấp hành NSNN. b. Nội dung chức năng quản lý quỹ ngân sách nhà nước của Kho bạc Nhà nước Chức năng quản lý quỹ ngân sách nhà nước của KBNN phải được xem xét trong tương quan như đã phân tích ở trên. Một cách tổng quát nhất, chức năng quản lý quỹ ngân sách của KBNN bao gồm những nội dung chủ yếu sau: (i)Tập trung, phản ảnh và điều tiết các nguồn thu NSNN Đây là trách nhiệm của KBNN và cơ quan thu, đồng thời phản ánh chức năng quản lý quỹ ngân sách của KBNN. Theo đó KBNN hàng ngày, tháng, năm thực hiện việc kiểm tra, đối chiếu tình hình thu nộp NSNN nhằm bảo đảm tập trung đầy đủ, đúng hạn các nguồn thu vào quỹ NSNN theo đúng dự toán đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định. Hạch toán kế toán, báo cáo, quyết toán thu NSNN. 44