Lâm sinh - Kinh tế lâm nghiệp và đầu tư

Nội dung text: Lâm sinh - Kinh tế lâm nghiệp và đầu tư

1. BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN CHƯƠNG TRÌNH HỖ TRỢ NGÀNH LÂM NGHIỆP & ĐỐI TÁC CẨM NANG NGÀNH LÂM NGHIỆP Chương KINH TẾ LÂM NGHIỆP VÀ ĐẦU TƯ KS. Trần Đình Tùng TS. Lê Trọng Hùng TS. Vũ Văn Mễ KS. Hoàng Ngọc Tống NĂM 2006 1
2. Mục lục Phần 1 : Đầu Tư Trong Ngành Lâm Nghiệp 5 1. Vai trò của đầu tư trong ngành lâm nghiệp Việt Nam 5 1.1. Khái niệm đầu tư và đầu tư trong lâm nghiệp 5 1.1.1. Khái niệm về đầu tư 5 1.1.2. Khái niệm đầu tư trong lâm nghiệp 5 1.2. Phân loại đầu tư trong lâm nghiệp 6 1.2.1. Phân loại đầu tư theo thời gian 6 1.2.2. Phân loại đầu tư theo mục đích đầu tư 7 1.2.3. Phân loại đầu tư lâm nghiệp theo nhóm 7 1.2.4. Phân loại đầu tư lâm nghiệp theo nguồn vốn 7 1.3. Quá trình đầu tư và những tác động của nó đến ngành lâm nghiệp 7 1.3.1. Quá trình đầu tư ngành lâm nghiệp 7 1.3.2. Tác động của đầu tư đối với ngành lâm nghiệp 9 1.4. Xu hướng đầu tư lâm nghiệp trong thời gian tới 12 2. Môi trường đầu tư 13 2.1. Môi trường đầu tư chung tác động đến trường đầu tư Việt Nam 13 2.2. Những văn bản pháp lý và những quy định tác động đến đầu tư lâm nghiệp 13 2.2.1. Môi trường pháp lý lâm nghiệp 13 2.2.2. Văn bản pháp lý của Việt Nam tác động trực tiếp đến đầu tư Lâm nghiệp 14 2.2.3. Môi trường pháp lý vùng lãnh thổ có tác động trực tiếp đến đầu tư lâm nghiệp 14 2.3. Đánh giá môi trường đầu tư Việt Nam trong thời kỳ đổi mới 15 2.4. Đánh giá tác độngcủa môi trường đầu tư trong lâm nghiệp 15 2.4.1. Tác động thuận lợi 15 2.4.2. Tác động không thuận lợi 16 3. Mối quan hệ của đầu tư lâm nghiệp và lĩnh vực khác 16 3.1. Quan hệ giữa đầu tư và tăng trưởng trong nền kinh tế quốc dân 16 3.2. Mối quan hệ giữa đầu tư lâm nghiệp với các ngành kinh tế khác 16 3.3. Quan hệ giữa đầu tư lâm nghiệp và môi trường 15 3.4. Quan hệ giữa đầu tư lâm nghiệp với các địa phương 17 4. Cơ sở và cách xác định khu vực ưu tiên đầu tư 17 4.1. Căn cứ xác định khu vực ưu tiên đầu tư 17 4.1.1. Căn cứ ưu tiên chung 17 4.1.2. Căn cứ ưu tiên đầu tư lâm nghiệp 17 4.2.Trình tự và thủ tục xác định ưu tiên đầu tư 18 2
3. 5. Quy trình, nội dung và triển khai xây dựng dự án đầu tư trong lâm nghiệp 18 5.1.Quy trình xây dựng dự án đầu tư nói chung và trong lâm nghiệp 18 5.1.1. Quy trình xây dựng dự án đầu tư nói chung 18 5.1.2. Các bước xây dựng dự án đầu tư lâm nghiệp 18 5.1.3. Hình thành báo cáo 19 5.2. Nội dung báo cáo đầu tư dự án lâm nghiệp 20 5.3. Tổ chức thực hiện 23 5.3.1. Hình thành bộ máy quản lý, triển khai dự án 23 5.3.2. Giám sát và đánh giá đầu tư 23 6. Lập kế hoạch nói chung và kế hoạch các dự án đầu tư 24 6.1. Một số nội dung xung quanh kế hoạch nói chung 24 6.2. Lập kế hoạch lâm nghiệp nói chung 25 6.2.1. Căn cứ lập kế hoạch lâm nghiệp 25 6.2.2. Phân loại kế hoạch lâm nghiệp 25 6.3. Kế hoạch các dự án đầu tư 26 6.3.1. Căn cứ lập kế hoạch dự án đầu tư 26 6.3.2. Nội dung lập kế hoạch dự án đầu tư 26 6.3.3. Kế hoạch chi tiết dự án đầu tư 27 7. Theo dõi và đánh giá chương trình, dự án ODA 27 7.1. Tổng quan theo dõi và đánh giá tại Việt Nam 27 7.1.1. Tình hình thực hiện theo dõi và đánh giá chương trình, dự án ODA 27 7.1.2. Khung pháp lý của công tác theo dõi và đánh giá ODA 29 7.1.3. Thể chế của công tác theo dõi và đánh giá 29 7.1.4. Báo cáo thực hiện chương trình, dự án ODA 31 7.1.5. Xây dựng hệ thống theo dõi và đánh giá chương trình, dự án ODA 31 7.2. Các nguyên tắc của hệ thống theo dõi và đánh giá chương trình, dự án ODA ở Việt Nam 32 7.2.1. Hữu ích 32 7.2.2. Công bằng và độc lập 32 7.2.3. Tin cậy 32 7.2.4. Cùng tham gia 33 7.2.5. Hài hòa 33 7.2.6. Theo dõi và đánh giá được đưa vào lịch trình 33 7.2.7. Các đánh giá cần được thiết kế khoa học 33 7.2.8. Hiệu quả chi phí 34 7.2.9. Báo cáo, truyền thông và phản hồi kết quả 34 3
4. 7.2.10. Sử dụng các kết quả vào công tác quản lý 34 7.3. Giới thiệu tóm tắt về theo dõi và đánh giá chương trình, dự án 34 7.3.1. Theo dõi và đánh giá là một phần trong chu trình dự án 34 7.3.2. Theo dõi 37 7.3.3. Đánh giá 38 7.3.4. Sự khác nhau giữa giám sát và đánh giá 40 7.3.5. Các hoạt động trong theo dõi và đánh giá 41 Phần 2: Kinh Tế Lâm Nghiệp 47 1. Vai trò phân tích kinh tế trong ngành Lâm nghiệp 47 1.1. Khái niệm về phân tích kinh tế 47 1.2. Phân tích kinh tế chung và kinh tế lâm nghiệp 49 1.2.1. Phân tích kinh tế chung 49 1.2.2. Phân tích kinh tế - kỹ thuật lâm nghiệp 49 1.3. Vai trò phân tích kinh tế 50 1.4. Nội dung phân tích kinh tế lâm nghiệp 51 1.4.1. Các nguyên tắc 51 1.4.2. Phân tích tài chính: 53 1.4.3. Phân tích kinh tế lâm nghiệp 54 1.5. Thời gian, không gian phân tích kinh tế 56 1.5.1. Thời gian để thực hiện phân tích kinh tế 56 1.5.2. Không gian 57 1.6. Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, bổ sung 57 2. Các công cụ phân tích đầu tư trong lâm nghiệp 58 2.1. Các công cụ, ưu và nhược điểm 58 2.1.1. Lợi nhuận 58 2.1.2. Doanh lợi (Tỷ suất lợi nhuận) 59 2.1.4. Thời hạn thu hồi vốn đầu tư (Tth) 62 2.1.5. Giá trị hiện tại của thu nhập thuần (Net Present Value - NPV) 65 2.1.6. Tỷ suất hoàn vốn nội bộ (IRR) (Internal Rate of Return) 71 2.1.7. Tỷ lệ lợi ích trên chi phí (Benefits to Costs Ratio) (BCR hay B/C) 74 3. Thẩm định về mặt kinh tế các dự án lâm nghiệp 84 3.1. Phân loại các dự án lâm nghiệp 84 3.1.1. Phân loại dự án lâm nghiệp theo nguồn vốn 84 3.1.2. Dự án lâm nghiệp theo mục tiêu đầu tư 85 3.2. Kinh nghiệm thẩm định về mặt kinh tế các dự án lâm nghiệp 87 4
5. 3.2.1. Theo kinh nghiệm truyền thống 87 3.2.2. Theo quy định hiện hành 87 3.2.3. Kinh nghiệm quốc tế 89 3.3. Quy trình, thủ tục thẩm định dự án lâm nghiệp 91 Phần 1 : Đầu Tư Trong Ngành Lâm Nghiệp 1. Vai trò của đầu tư trong ngành lâm nghiệp Việt Nam 1.1. Khái niệm đầu tư và đầu tư trong lâm nghiệp 1.1.1. Khái niệm về đầu tư Đầu tư là hoạt động kinh tế có nhiệm vụ sử dụng tiền vốn và các nguồn tài nguyên khác (đất đai, rừng hiện có, nhân lực ) trong một thời gian tương đối dài nhằm đem lại những lợi ích kinh tế-xã hội nhất định. 1.1.2. Khái niệm đầu tư trong lâm nghiệp Muốn định nghĩa đầu tư trong lâm nghiệp phải hiểu định nghĩa lâm nghiệp và những đặc thù của nó so với các ngành khác. Theo định nghĩa và phân loại của Liên hiệp quốc đã được nhiều nước thừa nhận thì: "Lâm nghiệp là một ngành kinh tế bao gồm tất cả các hoạt động chủ yếu gắn với sản xuất hàng hoá có liên quan đến gỗ (gỗ tròn cho công nghiệp, củi, than củi, gỗ xẻ, ván nhân tạo, bột giấy, giấy và đồ mộc), sản xuất, chế biến lâm sản ngoài gỗ và các dịch vụ từ rừng". 5
6. Như vậy, theo định nghĩa trên, lâm nghiệp là một ngành kinh tế quan trọng với các đóng góp cho nền kinh tế quốc dân bằng các sản phẩm được sản xuất và chế biến từ rừng và dịch vụ môi trường. Tuy nhiên, đối với thực tiễn Việt Nam hiện nay thì cần phải có một quan niệm đầy đủ hơn về ngành, đó là:“Lâm nghiệp là một ngành kinh tế kỹ thuật đặc thù bao gồm tất cả các hoạt động gắn liền với sản xuất hàng hoá và dịch vụ từ rừng như các hoạt động gây trồng, khai thác, vận chuyển, sản xuất, chế biến nguyên liệu lâm sản và cung cấp các dịch vụ môi trường có liên quan đến rừng; đồng thời ngành lâm nghiệp cũng gắn bó mật thiết đến bảo vệ môi trường, bảo tồn đa dạng sinh học, góp phần xoá đói giảm nghèo, đặc biệt cho người dân miền núi, góp phần ổn định xã hội và an ninh quốc phòng”. Lâm nghiệp có tính đặc thù, trong khi hoạch định dự án, triển khai đầu tư nếu không hiểu tính đặc thù thì sẽ không biết vận dụng những cơ chế hiện hành để tiến lập đưa ra những nội dung đầu tư phù hợp thì dự án sẽ khó có tính khả thi. Tính đặc thù nổi bật của lâm nghiệp là: - Chu kỳ sản xuất lâm nghiệp rất dài, phụ thuộc nhiều vào tự nhiên, tính rủi ro cao. - Phạm vi địa bàn sản xuất rộng, tái sản xuất tự nhiên là chủ đạo, giữa khai thác và tái sinh tự nhiên có mối quan hệ hữu cơ và mang tính thời vụ. - Lâm nghiệp có tính xã hội sâu sắc, có mối quan hệ mật thiết đến vấn đề đất đai, tài nguyên, kinh tế-xã hội tại các vùng khó khăn, xa xôi, nơi có đồng bào các dân tộc sinh sống, dân trí thấp. Như vậy khi đánh giá hiệu quả đầu tư lâm nghiệp không chỉ lấy kinh tế đơn thuần làm thước đo mà còn một loạt các chỉ tiêu gián tiếp khác như góp phần phòng hộ, bảo vệ môi trường, xoá đói giảm nghèo, phát triển kinh tế-xã hội vùng sâu, vùng xa nơi đồng bào dân tộc Như vậy, đầu tư trong lâm nghiệp là hoạt động tổng hợp có nhiệm vụ sử dụng tiền vốn và các nguồn tài nguyên khác, không ngoài khái niệm đầu tư nói chung nhưng khi triển khai sử dụng tiền vốn và các nguồn tài nguyên đất đai, tài nguyên rừng trong một thời gian tương đối dài nhằm bảo tồn gen và đa dạng sinh học, đem lại những lợi ích kinh tế, nguồn nước, môi trường, góp phần phát triển kinh tế -xã hội và an ninh quốc phòng. 1.2. Phân loại đầu tư trong lâm nghiệp 1.2.1. Phân loại đầu tư theo thời gian - Đầu tư ngắn hạn thường áp dụng cho dự án có thời gian thực hiện 1 - 2 năm (nhóm C). - Đầu tư dài hạn thường áp dụng cho dự án có thời gian thực hiện từ 2 năm trở lên (nhóm B, thời gian thực hiện là 4 năm và nhóm A thời gian thực hiện là trên 4 năm). 6
7. 1.2.2. Phân loại đầu tư theo mục đích đầu tư - Đầu tư lâm sinh, hiện tại áp dụng cho các dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, sử dụng nguồn ODA. Tuy nhiên, trong loại dự án này cũng có tỷ lệ đầu tư hạ tầng, như dự án 661 quy định 5% tổng mức vốn, đang đề nghị Thủ tướng cho tăng lên 10-15%; dự án ODA lâm nghiệp đang thực hiện 10-20% . - Đầu tư bảo vệ rừng (bao gồm cả phòng chống cháy rừng) và bảo tồn đa dạng sinh học, hiện tại áp dụng cho các dự án thuộc rừng đặc dụng sử dụng nguồn ODA. - Đầu tư nghiên cứu khoa học (bao gồm cả giống cây lâm nghiệp). - Đầu tư khuyến lâm. 1.2.3. Phân loại đầu tư lâm nghiệp theo nhóm (Theo Luật Xây dựng và Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07 tháng 02 năm 2005 của Chính phủ về Quy chế quản lý đầu tư và Xây dựng). - Dự án đầu tư nhóm C, có tổng mức đầu tư dưới 15 tỷ VND (Đồng Việt Nam). - Dự án đầu tư nhóm B, có tổng mức đầu tư từ 15-300 tỷ VND. - Dự án đầu tư nhóm A, có tổng mức đầu tư từ 300 tỷ VND. 1.2.4. Phân loại đầu tư lâm nghiệp theo nguồn vốn - Dự án đầu tư từ nguồn ngân sách. - Dự án đầu tư từ nguồn vốn vay. - Dự án đầu tư từ nguồn ODA. - Dự án đầu tư từ nguồn FDI (đầu tư trực tiếp nước ngoài). - Dự án đầu tư từ nguồn khác: vốn do doanh nghiệp tự tạo, vốn huy động cổ phần, vốn do tổ chức phi chính phủ hoặc cá nhân nước ngoài 1.3. Quá trình đầu tư và những tác động của nó đến ngành lâm nghiệp 1.3.1. Quá trình đầu tư ngành lâm nghiệp - Trong thời kỳ phong kiến, rừng là tài nguyên thuộc quản lý của các vương triều. Lịch sử lâm nghiệp chưa đề cập đến đầu tư giai đoạn này. - Từ năm 1858-1945. Nhà nước bảo hộ Pháp đã ra quy chế về lâm nghiệp Nhà nước, chủ yếu quy định về khai thác (bao gồm săn bắn), vận chuyển lâm sản trên toàn Đông Dương. Đầu tư trong thời kỳ này không đáng kể, trồng được 13.700 ha rừng các loại, xây dựng một số công sở, trạm kiểm soát lâm sản, mở một số tuyến đường khai thác gỗ - Từ năm 1945-1954. 7
8. Ngay sau khi thành lập nước, Chính phủ đã ra quyết định thành lập Bộ Canh nông và năm 1950 đổi thành Nha Thủy lâm trong đó có 8 nhiệm vụ chính. Lâm nghiệp được giao 1 trong 8 nhiệm vụ và nhiệm vụ bảo vệ rừng đặt lên hàng đầu. Khai thác phục vụ chiến tranh được giao cho quân đội để đầu tư 113 km đường sắt, trồng rừng giai đoạn này không đáng kể. - Từ năm 1955-1975. Đây là thời kỳ đất nước ta bị chia cắt thành 2 miền, đầu tư lâm nghiệp tập trung mở đường vận xuất và vận chuyển để khai thác gỗ phục vụ chiến tranh. Đầu tư trồng rừng được chú trọng, đã trồng được 219.000 ha rừng các loại, trồng được hàng trăm triệu cây phân tán theo khởi xướng của Bác Hồ. Hệ thống kiểm lâm được hình thành để bảo vệ tài nguyên rừng hiện có hàng trăm lâm trường khai thác gỗ, trồng rừng và cơ sở chế biến lâm sản hình thành vừa phục vụ chiến tranh vừa cung cấp gỗ củi cho nhu cầu trong nước. - Từ năm 1976-1985 (sau khi đất nước thống nhất đến trước thời kỳ đổi mới). Đây là thời kỳ ngành lâm nghiệp hoàn thiện tổ chức từ trung ương đến tận huyện, xã trên phạm vi cả nước. Trung ương có bộ, địa phương có các sở lâm nghiệp, trên 400 lâm trường, gần 600 cơ sở chế biến lâm sản hình thành tạo nên mạng lưới lâm nghiệp trên tất cả các lĩnh vực. Thời kỳ này đầu tư vào lâm nghiệp có bước nhảy vọt, trên 50 km đường lâm nghiệp được mở, 1.054.281 ha rừng các loại được trồng và hàng trăm triệu cây phân tán trồng dọc đường giao thông, thôn bản. Việc chế biến lâm sản được nhà nước đầu tư vào một số trung tâm như Việt trì, Hà nội, Hải phòng, Bình định và thành phố Hồ Chí Minh. Hai dây chuyền gỗ lạng được lắp đặt tại Tây nguyên đi vào hoạt động. - Thời kỳ 1986-2005 Đây là năm khởi đầu chuyển sang thời kỳ đổi mới; giai đoạn này có thể chia ra những tiểu giai đoạn, đó là : - Giai đoạn 1986-1992 là thời kỳ khó khăn nhất về đầu tư của ngành lâm nghiệp, Nhà nước không đầu tư cơ sở hạ tầng (chủ yếu làm đường lâm nghiệp) các cơ sở chế biến nhỏ tự lo lấy vốn, về tổ chức thì chuyển thể, phân cấp hàng loạt lâm trường quốc doanh, đầu tư cho lâm sinh chủ yếu dựa vào nguồn lực nước ngoài như tổ chức PAM, SIDA, CHLB Đức, đầu tư trong nước rất hạn chế. Thời kỳ này đã trồng được 629.118 ha rừng các loại. - Giai đoạn 1992 - 1997, sở dĩ lấy mốc thời gian này vì trùng với chương trình phủ xanh đất trống đồi núi trọc (chương trình 327). Chương trình 327 đã được tổng kết, đánh giá là chương trình đầu tư có hiệu quả, trong 5 năm nhà nước đầu tư 2.287 tỷ đồng, trồng được 1.242.000 ha rừng mới, góp phần phủ xanh đất trống, giải quyết việc làm và xóa đói giảm nghèo. 8
9. - Giai đoạn 1998 - 2010, đây là mốc thời gian của dự án trồng mới 5 triệu ha rừng (chương trình 661). Giai đoạn này tập trung đầu tư thực hiện Nghị quyết đại hội Đảng lần thứ 9 là: “Bảo vệ và phát triển tài nguyên rừng, nâng độ che phủ rừng lên 43%. Hoàn thành việc giao đất, giao rừng ổn định và lâu dài theo hướng xã hội hoá lâm nghiệp, có chính sách bảo đảm cho người làm nghề rừng sống được bằng nghề rừng. Kết hợp lâm nghiệp với nông nghiệp và có chính sách để hỗ trợ định canh định cư, ổn định và cải thiện đời sống nhân dân miền núi. Ngăn chặn nạn đốt rừng, phá rừng. Phòng chống cháy rừng và suy thoái rừng. Đẩy mạnh trồng rừng kinh tế, tạo nguồn gỗ trụ mỏ, nguyên liệu cho công nghiệp bột giấy, công nghiệp chế biến gỗ và làm hàng mỹ nghệ xuất khẩu, nâng cao giá trị sản phẩm rừng”. - Giai đoạn 1998-2005, đánh giá 8 năm thực hiện Chương trình 661, vốn đầu tư đã thực hiện 59.162 tỷ đồng, trồng được 1.125.117 ha rừng, khoán bảo vệ trên diện tích 2.263.361 ha. Tuy nhiên, kết quả đầu tư chưa đáp ứng yêu cầu, tốc độ chậm, nhất là trồng rừng sản xuất. Nguyên nhân chủ yếu đưa đến tiến độ chậm là: Vốn đầu tư ngân sách đầu tư cho công tác bảo vệ và trồng rừng phòng hộ, rừng đặc dụng và vay tín dụng cho trồng rừng sản xuất hàng năm không đáp ứng kế hoạch, mức lãi suất vay tín dụng còn cao (trên 0,81%/tháng xuống 7% và 5,4%/năm, hiện nay là 6,25%/năm). Suất đầu tư thấp (khoán quản lý bảo vệ rừng là 50.000 đồng/ha, cho trồng rừng 2,5 - 4 triệu/đồng/ha). - Kế hoạch 2006-2010: Khối lượng đầu tư chủ yếu. Quản lý bền vững và hiệu quả toàn bộ diện tích rừng sản xuất ổn định bao gồm 4 triệu ha rừng tự nhiên và 2,4 triệu ha rừng trồng tập trung, trong đó rừng lấy gỗ ổn định là 2 triệu ha và 0,4 triệu ha lâm sản ngoài gỗ. Trồng cây phân tán 200 triệu cây/năm. Xây dựng và củng cố hệ thống rừng phòng hộ với tổng diện tích 5,7 triệu ha và hệ thống rừng đặc dụng với tổng diện tích 2,3 triệu ha. Đầu tư nâng cao năng lực chế biến lâm sản, đáp ứng mục tiêu: gỗ xẻ 6 triệu m3/năm, ván dăm 320.000 m3 sản phẩm/năm, ván MDF 220.000 m3 sản phẩm/năm, gỗ xuất khẩu và lâm sản ngoài gỗ xuất khẩu 4 tỷ USD. Đầu tư cho nghiên cứu, giáo dục, đào tạo và khuyến lâm. Dự tính nhu cầu vốn đầu tư cho giai đoạn 2006-2010 khoảng 39. 246 tỷ VND (ngân sách 28,27%, tín dụng đầu tư nhà nước 15,10%, ODA 12,67%, FDI 11,02%, nguồn khác 32,95%). 1.3.2. Tác động của đầu tư đối với ngành lâm nghiệp a) Tác động chung 9
10. Sau khi nước Việt Nam dân chủ cộng hoà được thành lập, Chính phủ đã quan tâm đến đầu tư cho lâm nghiệp, nhất là thời kỳ hoà bình sau năm 1954. Đất nước trải qua 3 giai đoạn chiến tranh, phục hồi đất nước sau chiến tranh và đổi mới đến nay. Mỗi thời kỳ đều có đầu tư, trong chiến tranh chủ yếu tập trung khai thác gỗ phục chiến tranh, sau hoà bình vừa khai thác gỗ cho xây dựng vừa khôi phục lại rừng đã mất. Nhưng trong gần 20 năm đổi mới, lâm nghiệp đã được sự quan tâm của Đảng và Nhà nước quan tâm đầu tư lớn nhất, nhiều chương trình, dự án (327, 661 và nguồn hỗ trợ ODA) đã mang lại những kết quả khả quan trên các lĩnh vực bảo vệ rừng, tạo rừng mới và đổi mới nhiều cơ chế, chính sách liên quan đến việc quản lý và phát triển rừng. Đã phủ xanh phần lớn diện tích đồi trọc, tạo ra một số vùng nguyên liệu cho công nghiệp chế biến lâm sản góp phần bảo vệ môi trường, xoá đói giảm nghèo, giải quyết việc làm, an ninh quốc phòng và phát triển kinh tế miền núi. b) Tác động chung trên từng lĩnh vực được đầu tư Về quản lý và bảo vệ rừng Đã bố trí quản lý bảo vệ trên 12.461 triệu ha diện tích rừng hiện có, trong đó trực tiếp giao khoán bảo vệ rừng 2,4 triệu ha, còn lại do các doanh nghiệp, ban quản lý, các khu rừng đặc dụng, chính quyền các cấp và lực lượng kiểm lâm bố trí quản lý. Các địa phương đã tích cực triển khai công tác phòng chống cháy rừng, diện tích rừng bị cháy đã giảm. Tuy nhiên, tình trạng phá rừng, khai thác rừng còn xảy ra chưa được giải quyết cơ bản, từ năm 2001- 2003 diện tích rừng bị phá, cháy 57.482 ha (tài liệu kiểm toán nhà nước báo cáo 25/01/2005). Hệ thống rừng đặc dụng quốc gia đã cơ bản hình thành, 126 khu rừng (28 vườn quốc gia) với 2.541.675 ha đã được xác định ranh giới trên bản đồ và thực địa và hình thành 81 ban quản lý để bảo vệ và triển khai đầu tư nhằm bảo tồn thiên nhiên và nguồn gen quý hiếm. Tồn tại lớn nhất của hệ thống rừng đặc dụng là trách nhiệm quản lý còn chồng chéo, đầu tư thấp và có 20 khu chưa có chủ quản lý. Xây dựng rừng: Từ những đổi mới về chính sách lâm nghiệp, năm 2004 và những năm gần đây, ngành lâm nghiệp đã có những tiến bộ đáng kể. Hoạt động lâm nghiệp đã thực sự chuyển từ lấy quốc doanh làm chính sang phát triển lâm nghiệp xã hội với nhiều thành phần kinh tế tham gia. Đã áp dụng biện pháp khoanh nuôi xúc tiến tái sinh, tiến độ trồng rừng cả nước trước đây bình quân 50.000 ha/năm, gần đây bình quân 200.000 ha/năm. Tính đến 31/12/2005 diện tích rừng cả nước là 12,461 triệu ha, góp phần nâng độ che phủ nâng độ che phủ không ngừng tăng lên, đến năm 2005 đạt 37,7%. Đầu tư lĩnh vực chế biến gỗ, lâm sản xuất khẩu: 10
11. Cả nước có khoảng 169.000 cơ sở chế biến gỗ, trong đó có 1.200 doanh nghiệp và trên 300 doanh nghiệp chuyên sản xuất hàng xuất khẩu, thu hút trên nửa triệu lao động, tạo ra hàng vạn việc làm và góp phần xuất khẩu trên 1 tỷ USD năm 2004 và khả năng năm 2005 đạt 1,5 tỷ USD. Đầu tư cho chế biến chủ yếu huy động nguồn vốn tư nhân và FDI, Nhà nước chỉ đầu tư một số cơ sở công nghiệp lớn như nhà máy Giấy, ván MDF, ván dăm. Riêng ngành công nghiệp giấy Việt Nam đã có những bước phát triển đáng kể, mức tăng trưởng về tiêu dùng giấy và các sản phẩm giấy vượt so với dự báo và mức tăng trưởng sản lượng các sản phẩm giấy cũng vượt so với kế hoạch của Thủ tướng Chính phủ giao, thể hiện qua các số liệu sau : Về công suất và sản lượng giấy toàn ngành: - Năm 2000 đạt 408.000 tấn, vượt 108.000 tấn so với mục tiêu là 300.000 tấn. - Năm 2002 đạt 468.000 tấn, vượt 93.000 tấn so với mục tiêu là 375.000 tấn. - Năm 2005 dự kiến đạt 850.000 tấn, vượt 350.000 tấn so với chỉ tiêu đề ra là 500.000 tấn. Các lĩnh vực khác: Trước thời kỳ đổi mới, Nhà nước cấp vốn đầu tư cho mở đường lâm nghiệp phục vụ vận chuyển lâm sản, khai thác gỗ và trồng rừng. Từ 1964 đến hết năm 1993, hơn 6.000 km đường được mở vào vùng sâu, vùng xa tạo thành mạng lưới giao thông để hiện nay Nhà nước tiếp tục đầu tư nâng cấp và nối với các xã đặc biệt khó khăn theo chương trình 135. Từ khi chuyển sang cơ chế thị trường, khai thác gỗ giảm nên việc đầu tư mở đường lâm nghiệp không còn như trước, chương trình phủ xanh đất trống đồi núi trọc (327) và dự án trồng mới 5 triệu ha rừng chỉ cho 5% vốn của dự án cho đầu tư hạ tầng. Tuy nhiên, các dự án vay ODA, đường tuần tra bảo vệ trong các khu rừng đặc dụng, đường chống cháy rừng trong dự án trồng rừng đang được đầu tư phục vụ lâm nghiệp và dân sinh miền núi. Nghiên cứu khoa học, giáo dục đào tạo, giống lâm nghiệp đang được nhà nước quan tâm đầu tư, tạo thành hệ thống lâm nghiệp trong cả nước. Về vốn đầu tư: Trong 5 năm gần đây (2001-2005), mức đầu tư lâm nghiệp có tăng nhưng chưa đáp ứng, ngân sách đạt khoảng 70% nhu cầu, vốn tín dụng đầu tư trồng rừng sản xuất thấp do chưa có cơ chế đầu tư hợp lý. Ước tổng số vốn thực hiện của dự án là: 8.987 tỷ đồng. Ngân sách TW: 2.913 tỷ đồng, bằng 32,5,% tổng mức. Ngân sách địa phương: 6.074 tỷ đồng, bằng 67,5% tổng mức. 11
12. Việc quản lý vốn và cấp phát vốn đầu tư ngân sách được thực hiện khá chặt chẽ. Sau khi có Nghị định 106/2004/NĐ-CP ngày 01/4/2004 của Chính phủ thì trồng rừng sản xuất không được đưa vào đối tượng vay qua Quỹ phát triển đầu tư, sang năm 2005 mới được Chính phủ bổ sung. 1.4. Xu hướng đầu tư lâm nghiệp trong thời gian tới Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đang tiến hành xây dựng chiến lược phát triển lâm nghiệp đến năm 2020, dự kiến năm 2006 sẽ trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Trong thời gian tới, hướng đầu tư lâm nghiệp sẽ tập trung vào những lĩnh vực sau: - Thiết lập, quản lý, bảo vệ, phát triển và sử dụng bền vững 16,2 triệu ha rừng và đất lâm nghiệp, trong đó diện tích có rừng ổn định là 14,3 triệu ha, đảm bảo nâng độ che phủ của rừng lên mức 43%. - Quy hoạch hợp lý, quản lý và sử dụng có hiệu quả hệ thống rừng phòng hộ trên dưới 6 triệu ha và rừng đặc dụng 2,3 triệu ha. Hai loại rừng này sẽ xây dựng bản đồ chi tiết, cắm mốc ngoài thực địa, xây dựng Atlat. Bố trí để mỗi khu rừng đều có ban quản lý, có dự án đầu tư, nguồn đầu tư chủ yếu từ ngân sách, ngoài ra sẽ thu từ một phần khai thác lâm sản từ rừng phòng hộ, du lịch và môi trường từ rừng đặc dụng để tái đầu tư lại. Đầu tư trồng rừng khoảng 390.000 ha, đầu tư từ 2006 - 2010 khoảng 3.961 tỷ đồng. - Dự kiến tốc độ tăng trưởng giá trị sản xuất của ngành lâm nghiệp (bao gồm cả công nghiệp chế biến lâm sản và các dịch vụ môi trường) từ 4 đến 5% hàng năm . Để đạt chỉ tiêu này cần ổn định 2,4 - 2,6 triệu ha diện tích rừng trồng sản xuất, 4 triệu ha rừng tự nhiên và trồng 200 triệu cây phân tán mỗi năm, tạo ra 20 triệu m3/năm, đạt kim ngạch xuất khẩu lâm sản 4 tỷ USD, đầu tư từ 2006-2010 khoảng 33.864 tỷ đồng (trong đó lâm sinh 23.436 tỷ đồng, chế biến 10.428 tỷ đồng). - Cải thiện sinh kế của người làm nghề rừng thông qua xã hội hoá và đa dạng hoá các hoạt động lâm nghiệp. Tạo công ăn việc làm, nâng cao nhận thức, năng lực và mức sống của người dân, đặc biệt chú ý đồng bào các dân tộc ít người, các hộ nghèo và phụ nữ ở các vùng sâu, vùng xa để từng bước tạo cho người dân làm nghề rừng có thể sống được bằng nghề rừng, góp phần xoá đói giảm nghèo và giữ vững an ninh quốc phòng. - Tập trung nghiên cứu một số lĩnh vực mũi nhọn như công nghệ sinh học, công nghệ tinh chế lâm sản ngoài gỗ, trồng rừng cao sản, nông lâm kết hợp và một số nghiên cứu cơ bản cho rừng tự nhiên. Đào tạo chính quy bình quân mỗi năm khoảng 5.000 sinh viên, nâng số lao động lâm nghiệp được đào tạo nghề lên 50%. - Bảo vệ rừng, bảo tồn thiên nhiên và đa dạng sinh học nhằm đóng góp có hiệu quả cho phòng hộ đầu nguồn, phòng hộ ven biển và đô thị, giảm nhẹ thiên tai, chống xói mòn, giữ nguồn nước, bảo vệ môi trường. 12
13. 2. Môi trường đầu tư 2.1. Môi trường đầu tư chung tác động đến môi trường đầu tư Việt Nam - Môi trường đầu tư là khái niệm rộng được xác định liên quan đến môi trường đầu tư quốc tế, môi trường đầu tư khu vực, từ chính sách vĩ mô đến thực thi cơ sở, từ luật pháp trong nước đến quy chế quốc tế và từ nhận thức đến hành động cụ thể - Ngày nay xu thế hòa hoãn, hội nhập và sự phát triển của khoa học công nghệ, nhất là công nghệ thông tin đang tác động vào mọi lĩnh vực kinh tế-xã hội. Sau khủng hoảng tài chính năm 1997, thế giới và khu vực đang phục hồi và đẩy nhanh quá trình phát triển kinh tế. - Nền kinh tế trong thế kỷ 21 được dự báo là nền kinh tế trí tuệ. Trung Quốc đang trên đà tăng trưởng nhanh sẽ là môi trường có tác động trực tiếp đến kinh tế Việt Nam. - Việt Nam thuộc khu vực kinh tế năng động nhất thế giới, có chế độ chính trị ổn định, chủ trương của Việt Nam là mở cửa và hội nhập, có lợi thế về lao động, đất đai và vị trí địa lý thuận lợi. Môi trường pháp lý của Việt Nam đang được hoàn thiện phù hợp với xu thế hội nhập toàn cầu. Tuy nhiên, môi trường đầu tư Việt Nam vẫn chưa đủ và đồng bộ, còn tùy tiện trong thực thi và chưa hòa nhập nhiều với khu vực và quốc tế, trình độ khoa học kỹ thuật chưa theo kịp các nước khu vực và quốc tế. 2.2. Những văn bản pháp lý và những quy định tác động đến đầu tư lâm nghiệp 2.2.1. Môi trường pháp lý lâm nghiệp - Luật Bảo vệ và phát triển rừng đã được ban hành năm 1991, năm 2004 đã được sửa đổi, tạo ra cơ sở pháp lý cao nhất để đầu tư vào ngành lâm nghiệp. Từ văn bản luật này, Chính phủ Việt Nam đã ban hành một loạt văn bản dưới luật, tạo ra hành lang pháp lý để quản lý và đầu tư cho lâm nghiệp, đó là: Nghị định số 163/1999/NĐ-CP ngày 16/11/1999 về giao đất, cho thuê đất lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích lâm nghiệp. Nghị định số 01/CP ngày 04/01/1995 về việc giao khoán đất sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản trong các doanh nghiệp nhà nước. Quyết định số 245/1998/QĐ-TTg ngày 21/12/1998 về thực hiện trách nhiệm quản lý nhà nước của các cấp về rừng và đất lâm nghiệp. Quyết định số 08/2001/TTg ngày 11/01/2001 của Thủ tướng chính phủ về quy chế quản lí rừng đặc dụng, rừng phòng hộ và rừng sản xuất là rừng tự nhiên. Nghị Quyết của Quốc hội và quyết định của Thủ tướng chính phủ số 661- QĐ/TTg ngày 29/7/1998 về mục tiêu, nhiệm vụ, chính sách và tổ chức thực hiện dự án trồng mới 5 triệu ha rừng. Bên cạnh đó còn một số văn bản pháp lý khác. 13
14. 2.2.2. Văn bản pháp lý của Việt Nam tác động trực tiếp đến đầu tư Lâm nghiệp - Chiến lược phát triển lâm nghiệp (giai đoạn 2001-2010 đã ban hành theo Quyết định số 199/2002/QĐ/BNN-PTLN ngày 22 tháng 01 năm 2002 của Bộ Nông nghiệp & PTNT). - Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07 tháng 02 năm 2005 của Chính phủ về quy chế quản lý đầu tư và xây dựng. - Nghị định số 17/2001/NĐ-CP ngày 04/5/2001 của Chính phủ về quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). - Nghị định số 43/1999/NĐ-CP ngày 29/6/1999 của Chính phủ về tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước. - Nghị định số 51/1999/NĐ-CP ngày 8/7/1999 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Luật khuyến khích đầu tư trong nước (sửa đổi). 2.2.3. Môi trường pháp lý vùng lãnh thổ có tác động trực tiếp đến đầu tư lâm nghiệp - Quyết định số 168/2001/QĐ/BNN-PTLN ngày 30/10/2001 của Thủ tướng Chính phủ về định hướng dài hạn, kế hoạch 5 năm 2001 - 2005 và những giải pháp cơ bản phát triển kinh tế - xã hội vùng Tây Nguyên. - Quyết định số 173/2001/QĐ-TTg ngày 26/11/2001 của Thủ tướng Chính phủ về phát triển kinh tế - xã hội vùng đồng bằng sông Cửu Long giai đoạn 2001-2005, trong đó có nhiệm vụ: trồng mới khoảng 100.000 ha rừng tràm ở vùng trũng Đồng tháp mười, tứ giác Long xuyên, Tây Sông hậu và nam bán đảo Cà Mau. - Quyết định số 186/2001/QĐ-TTg ngày 07/12/2001 của Thủ tướng Chính phủ về việc phát triển kinh tế - xã hội ở 6 tỉnh đặc biệt khó khăn miền núi phía Bắc thời kỳ 2001-2005, trong đó có nhiệm vụ trồng mới khoảng 160.000 ha rừng kinh tế phục vụ cho công nghiệp giấy, ván dăm, ván nhân tạo và chế biến gỗ. Văn bản pháp luật của Lâm nghiệp có tác động trực tiếp đến đầu tư - Quyết định số 178/2001/QĐ-TTg ngày 12/11/2001 của Thủ tướng Chính phủ về quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được giao, được thuê, nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp. - Quyết định số 187/1999/QĐ-TTg ngày 16/11/1999 của Thủ tướng Chính phủ về đổi mới tổ chức và cơ chế quản lý lâm trường quốc doanh. - Nghị định số 200/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về sắp xếp, đổi mới và phát triển lâm trường quốc doanh. - Chỉ thị 286/TTg ngày 02/05/1997 về tăng cường các biện pháp cấp bách bảo vệ rừng và phát triển rừng và Chỉ thị 287/TTg về tổ chức truy quyét những cá nhân, tổ chức phá hoại rừng của Thủ tướng Chính phủ. 14
15. - Chỉ thị số 12/2003/CT-TTg ngày 16/05/2003 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường các biện pháp cấp bách để bảo vệ và phát triển rừng. - Cơ chế quản lý và các chính sách liên quan đến bảo vệ và phát triển rừng đã từng bước được đổi mới với chủ trương xã hội hoá về lâm nghiệp và định hướng về phát triển kinh tế nhiều thành phần. - Quy trình, quy phạm và định mức của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. - Các dự án ODA còn có văn bản của đối tác như hiệp định, quy chế của tổ chức, Chính phủ thực hiện dự án 2.3. Đánh giá môi trường đầu tư Việt Nam trong thời kỳ đổi mới Nhờ có đường lối đổi mới nên đã tác động trực tiếp đến đầu tư, tạo ra môi trường pháp lý để huy động vốn vào mọi lĩnh vực của nến kinh tế. Môi trường đầu tư Việt Nam đã tác động lên các lĩnh vực: Tạo bước phát triển về chất trong lực lượng sản xuất, quan hệ sản xuất và hội nhập quốc tế. Đời sống vật chất, tinh thần và văn hoá không ngừng được cải thiện và nâng cao. Khả năng tự lập tự chủ được nâng lên để đảy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Vượt qua cuộc khủng hoảng tài chính cuối thế kỷ XX. Tăng trưởng cao, bền vững và có hiệu quả, phát triển đồng bộ nguồn nhân lực, khoa học công nghệ, kết cấu hạ tầng và hoàn thiện thể chế. Hợp tác quốc tế giữa Việt Nam và các tổ chức tài chính quốc tế và một số nhà tài trợ song phương bắt đầu một chương mới. Nguồn ODA và FDI tiếp tục được thừa nhận là những nguồn vốn quan trọng, nhất là trong bối cảnh tỷ lệ tích luỹ nội bộ trong nền kinh tế còn thấp. Quy hoạch ngành, vùng lãnh thổ và các chương trình dự án lớn được Nhà nước thông qua và phê duyệt cùng với hành lang pháp lý ngày càng thông thoáng đã tạo môi trường thu hút vốn đầu tư ngày càng tăng trên mọi lĩnh vực. 2.4. Đánh giá tác độngcủa môi trường đầu tư trong lâm nghiệp 2.4.1. Tác động thuận lợi - Được sự quan tâm của Đảng, Chính phủ đối với lĩnh vực bảo vệ rừng, bảo vệ đa dạng sinh học và ưu tiên khu vực miền núi. - Có hệ thống tổ chức lâm nghiệp từ trung ương xuống tận những vùng khó khăn, đội ngũ cán bộ công nhân gắn bó với nghề rừng, hệ thống pháp lý ngày càng được hoàn thiện. 15
16. 2.4.2. Tác động không thuận lợi - Nhận thức của một số lãnh đạo, một số cơ quan quản lý nhà nước, một số địa phương về vai trò, vị trí và đóng góp của ngành lâm nghiệp còn mơ hồ. Nhận thức này được thể hiện trong các văn bản chỉ đạo, đầu tư ưu tiên và đánh giá đóng góp của lâm nghiệp cho nền kinh tế quốc dân. - Điều kiện tự nhiên thường bất lợi đã có những tác động không tốt đến môi trường đầu tư lâm nghiệp, thể hiện: Vị trí địa lý, tạo ra địa tô chênh lệch có tác động đến chọn lựa vùng đầu tư. Chu kỳ sản xuất lâm nghiệp dài ngày, phụ thuộc nhiều vào tự nhiên, tính rủi ro cao. Đầu tư lâm nghiệp triển khai nơi địa bàn vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc ít người, dân trí thấp. Hạ tầng cơ sở yếu kém. Rủi ro cao vì phụ thuộc nhiều vào tự nhiên như cháy rừng, sâu bệnh, thiên tai 3. Mối quan hệ của đầu tư lâm nghiệp và lĩnh vực khác 3.1. Quan hệ giữa đầu tư và tăng trưởng trong nền kinh tế quốc dân - Đầu tư là hoạt động kinh tế có nhiệm vụ sử dụng tiền vốn và các nguồn tài nguyên khác (đất đai, rừng hiện có, nhân lực ) trong một thời gian tương đối dài nhằm đem lại những lợi ích kinh tế - xã hội nhất định. Lâm nghiệp là một ngành kinh tế, đầu tư cho lâm nghiệp hiểu theo định nghĩa của tổ chức FAO thì phải tính đến các lĩnh vực như quản lý rừng, khai thác rừng, xây dựng rừng, chế biến lâm sản, khí thải ôxy, phòng hộ, du lịch sinh thái Như vậy đầu tư sẽ hình thành tài sản nhằm thu lợi nhuận (trực tiếp và gián tiếp) trong một thời gian tương đối dài. Giữa đầu tư và GDP có mối quan hệ mật thiết với nhau, GDP là hệ quả của đầu tư. Tuy nhiên, theo các văn bản pháp quy hiện hành thì GDP lâm nghiệp chỉ chiếm trên 1% tổng GDP quốc gia, điều đó làm cho nhiều người kể cả các cấp lãnh đạo có thể hiểu chưa thật đúng về hiệu quả kinh tế của một ngành đang quản lý 1/3 lãnh thổ với nguồn tài nguyên rừng phong phú và có tới 25 triệu dân sinh sống. Từ đây có thể dẫn đến những định kiến không có lợi trong việc hoạch định chính sách phát triển và đầu tư của nhà nước cho ngành lâm nghiệp. Trong chiến lược lâm nghiệp quốc gia đến năm 2020, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn sẽ trình Thủ tướng Chính phủ cho tính lại GDP. Theo cách tính này thì thu nhập quốc dân và GDP lâm nghiệp sẽ tính cả sản phẩm lâm sản khai thác ở rừng và giá trị lâm sinh, chế biến lâm sản, phòng hộ, du lịch sinh thái và GDP lâm nghiệp sẽ tăng lên mức 4 - 5%. 3.2. Mối quan hệ giữa đầu tư lâm nghiệp với các ngành kinh tế khác Đầu tư lâm nghiệp gắn liền với đầu tư vào nguồn sinh thuỷ trên các khía cạnh: 16
17. - Tạo ra và duy trì nguồn nước cung cấp cho các công trình thủy lợi và thủy điện. - Phòng hộ cho sản xuất nông nghiệp và các hoạt động của nền kinh tế ở hạ lưu các dòng sông. - Góp phần cung cấp nước cho các công nghiệp và nhu cầu đời sống nhân dân. 3.3. Quan hệ giữa đầu tư lâm nghiệp và môi trường - Đầu tư lâm nghiệp tạo ra môi trường xanh, sạch, đẹp góp phần phát triển kinh tế xã hội bền vững. - Đầu tư lâm nghiệp bảo tồn đa dạng sinh học, giữ nguồn gen quý, hiếm. - Tạo cảnh quan và góp phần tăng thu nhập của ngành du lịch. 3.4. Quan hệ giữa đầu tư lâm nghiệp với các địa phương Góp phần giúp các địa phương phát triển kinh tế xã hội trên cơ sở: - Phát huy lợi thế của địa phương mình. - Phát triển kinh tế toàn diện, đồng bộ và bền vững. - Chuyển dịch cơ cấu kinh tế, từng bước công nghiệp hóa, cải thiện đời sống vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc ít người. - Góp phần giữ vững an ninh quốc phòng nơi biên giới, hải đảo. 4. Cơ sở và cách xác định khu vực ưu tiên đầu tư 4.1. Căn cứ xác định khu vực ưu tiên đầu tư 4.1.1. Căn cứ ưu tiên chung - Căn cứ vào mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia trong đó có mục tiêu phát triển ngành lâm nghiệp, các chủ trương và chính sách ưu tiên phát triển ngành lâm nghiệp trong thời kỳ đầu tư. - Căn cứ khung hướng dẫn kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của chính phủ. - Tình hình thực hiện đầu tư những năm trước, những thách thức mới đặt ra cần giải quyết và những định hướng ưu tiên để tạo sự đột phá mới cho ngành lâm nghiệp. - Giới hạn ngân sách theo sổ kiểm tra kế hoạch của Nhà nước và bộ. 4.1.2. Căn cứ ưu tiên đầu tư lâm nghiệp - Chiến lược lâm nghiệp là cơ sở đầu tiên để xác định khu vực ưu tiên đầu tư. Chiến lược thường có thời gian thực hiện từ 10 - 20 năm và được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Chiến lược đã vận dụng chủ trương, đường lối phát triển kinh tế xã hội của Đảng và Nhà nước vào phát triển lâm nghiệp, đã đánh giá giai đoạn trước, xem xét đến hội nhập chung của khu vực và thế giới, có tầm nhìn thực tế hơn, dài hơi hơn, có cơ chế và chính sách phù hợp để đưa ra bức tranh chung của lâm nghiệp, mà đầu tư là nhân tố quyết định thành bại của chiến lược. 17
18. - Quy hoạch tổng thể của ngành lâm nghiệp, quy hoạch 3 loại rừng, quy hoạch vùng là cơ sở đầu tiên để xác định khu vực ưu tiên đầu tư tiếp theo. 4.2.Trình tự và thủ tục xác định ưu tiên đầu tư - Bộ đưa ra tiêu chí và hướng dẫn trình tự xác định khu vực, gợi ý chương trình, dự án ưu tiên đầu tư. - Các chủ đầu tư trình danh mục các dự án được đầu tư, kèm theo tờ trình tóm tắt gửi bộ để tổng hợp trước ngày 30 tháng 6 năm trước năm kế hoạch. - Tờ trình tóm tắt mỗi dự án ưu tiên cần nêu rõ: tên dự án, địa điểm, phạm vi, quy mô dự án, mục tiêu đầu tư, nội dung cơ bản cần giải quyết, thời gian thực hiện dự án, trần kinh phí. - Bộ thành lập hội đồng tư vấn lựa chọn các dự án đáp ứng yêu cầu ưu tiên (hướng tới giải quyết những mục tiêu chiến lược lớn của ngành), phù hợp với khả năng đầu tư của nhà nước. Lãnh đạo bộ xem xét và ra quyết định trước ngày 30 tháng 7 năm trước năm kế hoạch. - Sau khi lãnh đạo bộ phê chuẩn danh mục, vụ Kế hoạch thông báo danh mục các dự án mới được đưa vào kế hoạch lập dự án. - Các chủ đầu tư tổ chức tuyển chọn tư vấn lập dự án, hoàn thành thủ tục đầu tư theo quy định của luật Xây dựng và nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07 tháng 02 năm 2005 của Chính phủ về quy chế quản lý đầu tư và xây dựng. Dự án được hoàn thành trước ngày 31 tháng 10 năm trước năm kế hoạch. - Các tỉnh hướng dẫn các chủ dự án (cấp cơ sở) về tiêu chí chung và vận dụng ở địa phương mình để tiến hành xây dựng chương trình dự án ưu tiên đầu tư như quy trình, thủ tục trên đây. 5. Quy trình, nội dung và triển khai xây dựng dự án đầu tư trong lâm nghiệp 5.1.Quy trình xây dựng dự án đầu tư nói chung và trong lâm nghiệp 5.1.1. Quy trình xây dựng dự án đầu tư nói chung . Quy trình xây dựng dự án đầu tư nói chung đã được quy định trong luật Xây dựng và nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07 tháng 02 năm 2005 của Chính phủ về quy chế quản lý đầu tư và xây dựng. Riêng quy trình xây dựng dự án đầu tư lâm nghiệp sẽ được trình bày trong nội dung tiếp theo. 5.1.2. Các bước xây dựng dự án đầu tư lâm nghiệp a) Tiếp cận dự án Đây là bước quan trọng vì phải hiểu được tính đặc thù của ngành thể hiện trên các mặt: - Quản lý một bộ phận tài nguyên mà đất đai là vấn đề phức tạp và nhạy cảm nhất, tài nguyên rừng đang bị xâm hại do nhiều nguyên nhân. 18
19. - Sự phát triển của tài nguyên rừng gắn liền với tự nhiên (thời tiết, mùa vụ, sâu bệnh) và xã hội (khu vực đồng bào dân tộc ít người). - Trải rộng trên phạm vi cả nước liên quan đến nhiều địa phương, bộ, ngành. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn là bộ quản lý chuyên ngành nhưng còn nhiều lĩnh vực có liên quan mật thiết nhưng lại thuộc bộ, ngành khác quản lý. - Luật pháp chưa đủ và không đồng bộ. - Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn không chỉ là quản lý kinh tế đơn thuần mà còn có nhiệm vụ về xã hội, an ninh, quốc phòng b) Thu thập tài liệu - Tài liệu thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cần có là chiến lược và định hướng phát triển, các loại quy hoạch, các chương trình, dự án lớn, tổng quan những lĩnh vực dự án, pháp luật liên quan. - Tài liệu tổng hợp của các bộ, ngành liên quan của nhà nước Việt Nam. - Xây dựng đề cương làm việc và khung dự án đầu tư cần lập. c) Gặp gỡ, trao đổi giữa bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thônvới Bộ, ngành liên quan về khung dự án cần xây dựng. d) Tổ chức bộ máy và tập huấn thống nhất phương pháp, nội dung, kinh phí và thời gian biểu triển khai. e) Khảo sát địa bàn dự án. Dự án bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn liên quan đến nhiều địa phương vì vậy cần có thời gian khảo sát, nắm tình hình, trao đổi với địa phương liên quan. g) Tổ chức các hội nghị thảo luận những vấn đề khung của dự án thông qua việc đánh giá đầu tư thời gian qua, tài liệu thu thập, khảo sát, trao đổi với những bên liên quan qua tiếp cận bước đầu. 5.1.3. Hình thành báo cáo a) Báo cáo bước đầu dự án (Reception Report) - Hoàn thành bước tiếp cận như nói trong phần 5.1.2 trên đây. - Khảo sát, trao đổi với địa phương và Bộ-Ngành liên quan sau khi có báo cáo bước đầu dự án. - Hội nghị, hội thảo báo cáo bước đầu, lấy ý kiến chuyên gia. b) Hình thành báo cáo chính dự án (Inreception Report) - Thực hiện các bước như điểm a của mục 5.1.3 trên đây. 19
20. - Thống nhất nội dung cơ bản với 4 bộ quan trọng là bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, bộ Kế hoạch và Đầu tư, bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Tài chính. c) Báo cáo cuối cùng dự án (Final Report) - Thực hiện các bước như điểm b của mục 5.1.3 trên đây, chủ yếu hoàn thiện những vấn đề chưa rõ. - Thống nhất cuối cùng nội dung cơ bản với 4 bộ quan trong là: bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, bộ Kế hoạch và Đầu tư, bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Tài chính - Hội nghị, hội thảo và báo cáo lần cuối với Thủ tướng Chính phủ. 5.2. Nội dung báo cáo đầu tư dự án lâm nghiệp Phần này chỉ trình bày kết cấu một dự án mang đặc thù lâm nghiệp liên quan đến tài nguyên, đất đai, trên phạm vi một hay nhiều tỉnh, còn dự án đầu tư khác như các xây dựng cơ sở chế biến lâm sản, viện nghiên cứu, trường học thì kết cấu theo quy định chung hướng dẫn trong quy chế đầu tư. a) Căn cứ pháp lý và cách thức tiến hành hoàn thành lập dự án Những căn cứ về mặt pháp lý liên quan trực tiếp đến dự án như: - Quy định trong quy chế đầu tư và xây dựng được ban hành theo luật Xây dựng và văn bản dưới luật. - Những căn cứ pháp lý của ngành và bộ liên quan trực tiếp như quy hoạch, chương trình mục tiêu, văn bản nói trong mục 2.2.1, điểm 2.2 phần 2 trên đây. - Quyết định của cấp trên trực tiếp theo phân cấp (Thủ tướng, Bộ trưởng, Chủ tịch UBND tỉnh ) về chủ trương đầu tư, xác định chủ đầu tư, đơn vị tư vấn lập dự án và cấp kinh phí cho lập dự án. - Tất cả các dự án phải thuê tư vấn lập, chủ đầu tư là người có quyền hạn và trách nhiệm chính kể từ khi lập dự án đến phê duyệt, hoàn thành thủ tục từ tổng dự toán (nhóm B,C), đấu thầu và tổ chức thực hiện; quyết toán và giám sát thi công hoàn thành công trình đưa vào sử dụng. - Cơ quan lập dự án là đơn vị có chức năng tư vấn loại công việc ghi trong giấy phép hành nghề, có tư cách pháp nhân. - Sau khi lập xong dự án, trình cấp trên phê duyệt. Khi phê duyệt, cấp trên trực tiếp quyết định phê duyệt một số khung của dự án, còn hoàn thiện thủ tục sau quyết định phân cấp cho chủ đầu tư. Tham mưu cho cấp trên trực tiếp sẽ thực hiện quản lý nhà nước trong quá trình triển khai như kiểm tra, giám sát, thanh tra (nếu có). Nếu giao quyền cho chủ đầu tư mà không đủ bộ máy chuyên môn thì chủ đầu tư được thuê tư vấn để thực hiện. 20
21. - Hồ sơ dự án đáp ứng đầy đủ quy định trong quy chế xây dựng dự án do nhà nước và cấp trên trực tiếp của chủ đầu tư ban hành, trong đó có ý kiến của cơ quan chuyên môn địa phương nơi triển khai xây dựng. Thời hạn nộp hồ sơ, số bộ hồ sơ, hoàn thiện về thủ tục hành chính, chuyên đề và bản vẽ, bản đồ các loại phải thựuc hiện theo các quy định hiện hành. - Lệ phí thẩm định dự án. b) Nội dung dự ánđầu tư lâm nghiệp Sự cần thiết phải đầu tư (hoặc đặt vấn đề), trong đó nêu xuất xứ và chứng minh những dữ kiện đưa đến phải lập dự án để đầu tư. Mục tiêu chung: - Chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp và nông thôn. - Góp phần phòng hộ, bảo vệ môi trường sinh thái như tăng độ che phủ của rừng từ % lên % vào năm định hình. - Sản xuất hàng hoá và góp phần xoá đói, giảm nghèo (dự án phòng hộ, vùng đệm của rừng đặc dụng, trồng rừng kinh tế và nông - lâm). Mục tiêu cụ thể: - Phần lâm nghiệp: Diện tích trồng mới, khoanh nuôi, bảo vệ. - Hạ tầng cơ sở lâm nghiệp được Nhà nước hỗ trợ đầu tư ngân sách cho những vùng đặc biệt khó khăn, vùng nghèo, vùng biên giới khoảng 15 - 20% tổng mức đầu tư cho một dự án gồm: đường nông thôn, trạm bảo vệ rừng, chống cháy rừng, khuyến lâm, ứng dụng khoa học - Số hộ được xoá đói, lao động được giải quyết việc làm. - Lâm sản tạo ra: gỗ, lâm sản ngoài gỗ và khả năng tiêu thụ (tập trung các dự án thương mại và bán thương mại). - Một số chỉ tiêu về phòng hộ, môi trường. Phân tích, đánh giá hiện trạng về các mặt: - Tài nguyên, đất đai kèm theo bản đồ theo tỷ lệ quy định. - Dân số, lao động, việc làm và thu nhập. - Sản xuất lâm nghiệp, nông nghiệp. - Hạ tầng nông thôn (thuỷ lợi, giao thông, điện, nước) và hạ tầng xã hội. - Đánh giá các dự án trong và ngoài nước đang thực thi. - Riêng các dự án thương mại và bán thương mại cần đánh giá kỹ tình hình sản xuất và tiêu thụ lâm sản hiện tại. 21
22. Hợp phần đầu tư phát triển : Những chỉ tiêu cần chú ý: - Bố trí sử dụng đất đai trong vùng dự án, tập trung vào chỉ tiêu quyền sử dụng đất đai của từng đối tượng tham gia dự án. - Diện tích rừng tự nhiên quản lý, bảo vệ và khoanh nuôi, tái sinh (ha). - Diện tích rừng trồng mới (ha). - Diện tích trồng mới theo mô hình nông - lâm, trang trại (ha). - Số hộ được xoá đói, định cư định canh và tỷ lệ hộ nghèo được giảm. - Hạ tầng kinh tế, xã hội được xây dựng. Nếu khối lượng lớn phải có số lượng cụ thể kèm thiết kế cơ sở (bước 1). Hiệu quả - Hiệu quả gián tiếp: môi trường, việc làm, xoá đói giảm nghèo - Hiệu quả trực tiếp: các chỉ tiêu tài chính đối với dự án thương mại như tỷ suất lợi nhuận, IRR, EIRR, thời gian thu hồi vốn Giải pháp thực thi - Giải pháp về tổ chức: ban điều hành, chỉ đạo (cho những chương trình, dự án lớn), ban quản lý từ trung ương đến địa phương (cho những chương trình, dự án lớn có liên quan đến nhiều đơn vị thực hiện). Mỗi tổ chức đều có quyết định thành lập, quy chế hoạt động và nhân sự. - Về khoa học kỹ thuật và công nghệ, đặc biệt là công nghệ sinh học cho loại cây trồng. - Cơ chế và chính sách huy động vốn. Ngân sách đầu tư cho rừng đặc dụng, phòng hộ, giống cây lâm nghiệp, nghiên cứu khoa học, khuyến lâm, hỗ trợ hạ tầng Cơ chế tín dụng đầu tư : - Tại những vùng đặc biệt khó khăn, vùng nghèo, vùng biên giới được hưởng cơ chế vay tín dụng đầu tư ưu đãi từ quỹ đầu tư phát triển với lãi suất ổn định trong 1 chu kỳ, không tính lãi gộp và sau một chu kỳ thu hoạch mới tính cả gốc và lãi. - Được hỗ trợ từ 2 - 4 triệu đồng/ha từ ngân sách cho quy hoạch, thủ tục đất đai, cây giống phần còn lại vay thương mại. Một số chính sách khác: Được miễn thuế sử dụng đất 100% đối với chu kỳ trồng rừng đầu và sẽ xét giảm tiếp cho chu kỳ tiếp theo. 22
23. Giá mua gỗ nguyên liệu được ký kết bằng hợp đồng giữa người sản xuất với nhà máy, đảm bảo bù đắp chi phí sản xuất và có lãi, ổn định một thời gian dài để người làm nguyên liệu yên tâm sản xuất. Lợi ích và nghĩa vụ của người tham gia dự án: Thực hiện theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ đã ban hành như cơ chế hưởng lợi và nghĩa vụ đối với hộ gia đình và cá nhân nhận giao khoán rừng và đất lâm nghiệp Xác định chủ quản và chủ đầu tư Kế hoạch tiến độ theo giai đoạn đầu tư 5.3. Tổ chức thực hiện 5.3.1. Hình thành bộ máy quản lý, triển khai dự án - Thành lập ban điều hành dự án, nếu dự án lớn, phức tạp liên quan đến nhiều ngành, nhiều địa phương. - Thành lập ban quản lý dự án chuyên trách hoặc có một số vị trí có thể kiêm nhiệm. - Bộ máy chuyên môn giúp việc ban quản lý hoặc dự kiến thuê tư vấn. - Chuẩn bị cơ sở vật chất phục vụ dự án. 5.3.2. Giám sát và đánh giá đầu tư Theo quy định đối với những dự án đầu tư, nhất là dự án nhóm A, phải có báo cáo giám sát và đánh giá đầu tư theo 7 biểu mẫu. Nội dung báo cáo có 3 phần : Tình hình thực hiện đầu tư: - Báo cáo đánh giá ban đầu về dự án, cần xác định các thông tin như: Các văn bản về quyết định đầu tư (cơ quan, số, ngày tháng năm quyết định đầu tư), Cơ quan thẩm tra, thẩm định dự án (nêu rõ tên, địa chỉ cơ quan, đơn vị tham gia thẩm tra, thẩm định dự án), hình thức quản lý dự án (theo hướng dẫn của Bộ Xây dựng). Cơ cấu, nhân sự ban quản lý dự án (số lượng, chuyên ngành và trình độ chuyên môn). Đánh giá sự phù hợp của mục tiêu, quy mô đầu tư với các quy hoạch được duyệt (quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội; quy hoạch ngành; quy hoạch xây dựng). Đánh giá tổng thể về tính khả thi của các yếu tố chính của dự án (quy mô, công nghệ, giải pháp xây dựng, vốn và nguồn vốn, tiến độ thực hiện, môi trường) và những vấn đề cần quan tâm xử lý để đảm bảo thực hiện dự án có kết quả. - Phê duyệt thiết kế, tổng dự toán, dự toán các hạng mục: Số lượng các hạng mục hoàn thành thiết kế kỹ thuật, dự toán; mức hoàn thành theo số lượng hạng mục và theo mức vốn đầu tư. 23
24. - Kế hoạch chi tiết về tiến độ thực hiện dự án (ghi rõ các mốc thời gian thực hiện các công việc chính hoặc giai đoạn theo kế hoạch được duyệt); kế hoạch đấu thầu được cấp có thẩm quyền phê duyệt. - Nội dung dự án: Mục tiêu chính, quy mô, công suất, địa điểm, diện tích đất sử dụng, tổng mức đầu tư, nguồn vốn và tiến độ thực hiện. Đánh giá tình hình thực hiện dự án: Đánh giá chung tình hình thực hiện dự án trên các mặt chủ yếu: Thủ tục XDCB, khối lượng thực hiện, tiến độ, giải ngân, Đánh giá mức độ đạt được so với kế hoạch, những tồn tại, vướng mắc. Phân tích nguyên nhân những tồn tại, trách nhiệm. Các giải pháp xử lý các tồn tại, vướng mắc. Đánh giá tình hình và kết quả đầu tư. Đề xuất và kiến nghị các giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư. Nhận xét, đánh giá về dự án. - Đánh giá chung vê quá trình thực hiện dự án: Mức độ đạt được theo các chỉ tiêu chủ yếu nói trên. - Phân tích các nguyên nhân đạt được kết quả tốt, tồn tại, thiếu sót; xác định trách nhiệm đối với từng vấn đề, từng việc. - Đánh giá khả năng phát huy hiệu quả của dự án; những vấn đề cần xử lý tiếp để dự án phát huy hiệu quả. Kiến nghị. 6. Lập kế hoạch nói chung và kế hoạch các dự án đầu tư 6.1. Một số nội dung xung quanh kế hoạch nói chung - Kế hoạch là tính tất yếu khách quan và là công cụ để Chính phủ điều tiết, bổ trợ trong nền kinh tế thị trường. - Kế hoạch hóa là hoạt động có ý thức của Nhà nước trên cơ sở đánh giá thực lực nền kinh tế nói chung và nhận thức được sự vận động của các quy luật khách quan để vạch ra hướng phát triển trong từng giai đoạn cùng những giải pháp để thực hiện kế hoạch có hiệu quả. - Mỗi loại kế hoạch (chiến lược, kế hoạch 5 năm, hàng năm, từng lĩnh vực, từng ngành ) đều có phương pháp và các công cụ để lập. 24
25. 6.2. Lập kế hoạch lâm nghiệp nói chung 6.2.1. Căn cứ lập kế hoạch lâm nghiệp - Luật Bảo vệ và phát triển rừng dành 8 điều (từ điều 13 đến điều 21) cho việc lập quy hoạch và kế hoạch lâm nghiệp. Trách nhiệm lập và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng được giao cho Bộ Nông nghiệp và PTNT đến Uỷ ban nhân dân tỉnh, huyện, xã, phường nơi có rừng. - Quy hoạch của ngành, vùng lãnh thổ và đầu tư ưu tiên. - Chiến lược ngành, chương trình Nhà nước, chương trình ngành cho một giai đoạn phát triển. - Các chương trình, dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt. 6.2.2. Phân loại kế hoạch lâm nghiệp a) Kế hoạch mang tính chiến lược Kế hoạch này đưa ra những định hướng cơ bản, khung phát triển, cơ chế, chính sách, chương trình dự án lớn (nhóm A) và giải pháp tổ chức thực hiện. b) Kế hoạch 5 năm. Theo quy định thì kế hoạch 5 năm là kế hoạch hành động phù hợp với mục tiêu của giai đoạn đó. Trong kế hoạch 5 năm có biểu liệt kê các nội dung: - Các công trình đầu tư, có danh mục đầu tư: công trình hoàn thành theo tiến độ đã có dự án được duyệt, công trình chuyển tiếp và công trình khởi công mới. - Biểu tổng hợp đầu tư có chia ra sử dụng nguồn vốn của các công trình (trong nước và ngoài nước), của bộ và tỉnh, của đơn vị chủ đầu tư, lĩnh vực đầu tư, cơ cấu vốn c) Kế hoạch hàng năm. Kế hoạch hàng năm cũng là kế hoạch hành động, cơ sở chủ yếu là từ kế hoạch 5 năm. Tuy nhiên, được xây dựng sát với thực tế triển khai, có giải pháp chặt chẽ để thực hiện các chỉ tiêu đề ra trong năm đó. Tuy nhiên, được xây dựng sát với thực tế triển khai, có giải pháp chặt chẽ để thực hiện các giải pháp đề ra trong năm đó. Thông thường kế hoạch hàng năm chỉ phù hợp với kế hoạch 5 năm về danh mục, còn vốn đầu tư thường bố trí theo chỉ đạo của Nhà nước và Bộ cho phù hợp với nguồn vốn năm đó. - Quy trình xây dựng như sau: Tháng 6 hoặc 7 của kế hoạch năm trước, Nhà nước đưa ra định hướng, số kiểm tra và kế hoạch thời gian hoàn thành xây dựng kế hoạch năm sau. 25
26. Bộ, UBND Tỉnh định hướng, số kiểm tra và kế hoạch thời gian hoàn thành xây dựng kế hoạch năm sau của bộ và địa phương mình. Nghe một số địa phương, tổng công ty, ban quản lý, cục quản lý chuyên ngành, một số chương trình dự án lớn, trọng điểm báo cáo kế hoạch, hoàn thành trong tháng 8. Bộ, UBND tỉnh tổng hợp kế hoạch trình lên bộ Kế hoạch và Đầu tư, bộ Tài chính, 2 Bộ này làm việc với các bộ và địa phương, hoàn thành trong tháng 9. Thủ tướng trình Quốc hội phê chuẩn kế hoạch năm sau, hoàn thành trong tháng 11. Thủ tướng và theo phân cấp thì bộ Kế hoạch và Đầu tư, bộ Tài chính giao kế hoạch, hoàn thành cuối tháng 11 hoặc đầu tháng 12. Bộ, UBND tỉnh giao kế hoạch cho các đơn vị thực hiện. Từ năm 2000 đến nay, kế hoạch hàng năm đang theo quy trình này. 6.3. Kế hoạch các dự án đầu tư 6.3.1. Căn cứ lập kế hoạch dự án đầu tư - Dự án được duyệt (dự án tiền khả thi, khả thi, báo cáo kinh tế kỹ thuật) và hiệp định đã ký với đối tác nước ngoài (nếu dự án có nguồn ODA). - Thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán được duyệt (quy định hiện hành thì dự án nhóm A phải duyệt chậm nhất khi dự án thực hiện được 30% tổng mức vốn, nhóm B và C phải duyệt sau khi xong dự án còn báo cáo kinh tế kỹ thuật đầu tư, không phải tổng dự toán). - Kế hoạch tổng thể của dự án. Thường dự án nhóm A phải có kế hoạch này vì nó là bức tranh tổng thể xác định tổng mức vốn, nguồn vốn, khối lượng cụ thể từng hợp phần, từng nội dung đầu tư, phân chia các đơn vị thực hiện, cơ cấu vốn (xây lắp, thiết bị và chi khác) v.v. 6.3.2. Nội dung lập kế hoạch dự án đầu tư - Nội dung lập kế hoạch dự án đầu tư đã được bộ Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn trong một văn bản riêng về thi hành luật xây dựng. - Lập kế hoạch dự án thường có 2 phần: thuyết minh và bảng biểu. - Riêng biểu sẽ tập trung vào biểu tổng hợp: Cột dọc sẽ thể hiện các nội dung: danh mục, địa điểm xây dựng, thời gian khởi công, hoàn thành, dữ liệu về dự án được duyệt (số, thời gian và cấp quyết định, khối lượng, tổng mức vốn, nguồn vốn, cơ cấu vốn); thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán được dự án được duyệt (các dữ liệu phải thể hiện giống như dự án được duyệt và thêm nguồn vốn do bộ bố trí); khối lượng và vốn thực hiện từ khởi công đến năm kế hoạch, vốn còn lại từ năm kế hoạch và kế hoạch được giao. 26
27. Cột ngang sẽ thể hiện các nội dung: đơn vị hoặc hạng mục, công trình hoàn thành, tiếp tục và khởi công mới, nhóm ABC, lĩnh vực đầu tư (nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy lợi, hạ tầng, giáo dục, nghiên cứu ) và chương trình mục tiêu. 6.3.3. Kế hoạch chi tiết dự án đầu tư Tổng mức đầu tư gồm chi phí xây dựng, thiết bị, đền bù giải phóng mặt bằng tái định cư, quản lý giám sát phê duyệt dự án và dự phòng; đây là những chỉ tiêu để tiến hành lập kế hoạch chi tiết dự án đầu tư. Kế hoạch từng phần như sau: - Chuẩn bị đầu tư: khảo sát, thiết kế, lập dự án, thành lập các tổ chức thực hiện, xây dựng tiến độ. Nếu là vốn ngân sách thì có 2 giai đoạn: Khảo sát, thiết kế sơ bộ (hay bước 1), lập dự án do ngân sách cấp từ nguồn chuẩn bị đầu tư, vốn này có thể tính trong tổng mức đầu tư nếu dự án được phê duyệt và triển khai đầu tư và ngược lại. Sau dự án được phê duyệt và triển khai đầu tư thì sử dụng vốn đầu tư theo kế hoạch hàng năm. - Chuẩn bị thực hiện dự án: Khoan địa chất, thủy văn, thiết kế chi tiết hạng mục công trình (thiết kế cơ sở, thiết kế kỹ thuật và thiết kế bản vẽ thi công). Đền bù, giải phóng mặt bằng. Đây là công việc phức tạp vì vậy cần phải có nhiều phương án để có mặt bằng khi đi vào thi công. - Khi có thiết kế bản vẽ thi công và xong việc đền bù, giải phóng mặt bằng thì triển khai đầu tư. - Giám sát, đánh giá, kiểm toán và quyết toán công trình. Giám sát, đánh giá, kiểm toán là công việc diễn ra khi công trình đang tiến hành thi công, làm tốt nhiệm vụ này sẽ khắc phục được rủi ro, lãng phí, thất thoát đảm bảo công trình thi công đúng tiến độ, có chất lượng. 7. Theo dõi và đánh giá chương trình, dự án ODA 7.1. Tổng quan theo dõi và đánh giá tại Việt Nam 7.1.1. Tình hình thực hiện theo dõi và đánh giá chương trình, dự án ODA Việc theo dõi, đánh giá các dự án ODA ở nước ta mới ở giai đoạn khởi đầu. Thực hiện công tác quản lý ODA trong thời gian qua cho thấy hầu hết các bước (các hoạt động) trong qui trình thu hút, quản lí và sử dụng ODA (được qui định ở điều 4 của Nghị định 17/2001/NĐ-CP) đã được tuân thủ ở mọi cấp. Tuy nhiên, kết quả thực hiện của các bước (các hoạt động) trong chuỗi chu trình liên hoàn quản lý ODA còn chưa đồng đều cả về chất lượng và hiệu quả. Một số bước (hoạt động) được tập trung chỉ đạo thực hiện và đã đạt được kết quả tốt (như vận động, đàm phán, ký kết ), một số bước (hoạt động) mặc dù đã có nhiều cố 27
28. gắng, nhưng hiệu quả đạt được còn thấp, chưa đáp ứng được yêu cầu của cả Chính phủ và nhà tài trợ (tiến độ thực hiện dự án, giải ngân vốn ODA ). Công tác theo dõi và đánh giá các chương trình, dự án ODA, nếu được thực hiện tốt, sẽ đóng góp tích cực vào việc cải thiện thực hiện các chương trình đã ký kết, cũng như góp phần đẩy nhanh và thực hiện tốt công tác chuẩn bị, thẩm định và phê duyệt các dự án đã được cam kết. Đặc biệt, nếu như việc đánh giá các dự án ODA được thường xuyên sẽ đúc kết được những bài học kinh nghiệm quí báu, đưa ra những khuyến nghị có giá trị cho công tác quản lý ODA, góp phần cải thiện hiệu quả sử dụng ODA ở mọi cấp độ (dự án, ngành, lãnh thổ ). Hiện tại ở nước ta còn nhiều bất cập trong theo dõi và đánh giá chương trình, dự án ODA. Đến nay ở Việt nam có rất ít, hay nói cách khác là chưa có kinh nghiệm về theo dõi và đánh giá tình hình thực hiện dự án ODA ở cấp chủ dự án và ban quản lý dự án. Công tác theo dõi dự án ODA hầu như mới chỉ tập trung vào việc báo cáo tiến độ, tình hình thực hiện và giải ngân dự án chủ yếu nhằm đáp ứng yêu cầu của cấp trên, của nhà tài trợ để được giải ngân vốn đối ứng và vốn ODA. Ở góc độ nào đó, người làm báo cáo, đơn vị làm báo cáo chưa thấy hết lợi ích, tác dụng của việc báo cáo đầy đủ, kịp thời, còn đơn vị nhận được báo cáo cũng chưa coi trọng việc phản hồi kịp thời và hiệu quả cho đơn vị đã gửi báo cáo, còn thiếu một chế tài thích hợp đối với chế độ báo cáo. Cũng như vậy, công tác đánh giá các dự án ODA cũng mới chủ yếu tập trung vào đánh giá trong giai đoạn hình thành, chuẩn bị văn kiện dự án (đánh giá bằng việc thẩm định dự án để trình cấp có thẩm quyền phê duyệt) hoặc đánh giá thực hiện dự án để đưa ra quyết định điều chỉnh, bổ sung các hoạt động, vốn đầu tư của dự án, hoặc gia hạn, kéo dài thời gian thực hiện dự án. Các cơ quan quản lí ODA, cơ quan chủ quản cũng chưa tiến hành các đánh giá độc lập các dự án ODA theo qui định của Nghị định 17/2001/NĐ-CP. Tuy vậy, cũng đã có sự phối hợp, tham gia cùng với các cán bộ, tư vấn của nhà tài trợ đánh giá một số dự án ODA (đánh giá định kỳ theo văn kiện dự án, hoặc đánh giá kết thúc dự án theo thủ tục, qui trình và bằng ngân sách của nhà tài trợ). Tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ làm công tác theo dõi và đánh giá các dự án ODA ở các cấp, đặc biệt là ở các ban quản lý dự án cũng còn nhiều bất cập. Các mô hình tổ chức đơn vị thực hiện theo dõi ODA còn chưa thể hiện được những ưu điểm nổi trội, cán bộ làm theo dõi và đánh giá hầu hết là kiêm nhiệm, chưa được đào tạo về kỹ năng theo dõi và đánh giá các dự án ODA. Các nguồn lực dành cho công tác theo dõi và đánh giá còn hạn hẹp và chưa được thể chế hóa cụ thể. 28
29. 7.1.2. Khung pháp lý của công tác theo dõi và đánh giá ODA Nghị định 17/2001/NĐ-CP của Thủ tướng Chính phủ, ngày 4 tháng 5 năm 2001 về việc ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức đã thay thế cho Nghị định 87/CP (trước đó là nghị định 20/CP). Lần đầu tiên, vào năm 2001 công tác theo dõi và đánh giá các chương trình, dự án ODA đã bước đầu được thể chế hóa và pháp lý hóa trong một chương trình (chương VI) của một văn bản pháp qui cao nhất về quản lí và sử dụng ODA là Nghị định 17/CP nêu trên. Nghị định 17/CP cũng qui định trách nhiệm theo dõi và đánh giá chương trình, dự án ODA, đối với tất cả các cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ODA (cơ quan chủ quản, cơ quan đầu mối về quản lý ODA), các đơn vị thực hiện chương trình, dự án ODA (chủ dự án, ban quản lí dự án) và các nguồn lực cần thiết để thực hiện theo dõi và đánh giá. Trong Nghị định 17/2001/NĐ-CP của Thủ tướng Chính phủ, tại chương VI có quy định rõ những cơ quan đầu mối về theo dõi và đánh giá các chương trình, dự án ODA cũng như vai trò và trách nhiệm theo dõi và đánh giá, chế độ báo cáo và việc xây dựng hệ thống theo dõi và đánh giá. Nghị định 17/CP cũng qui định việc lập kế hoạch, tổ chức thực hiện và kinh phí theo dõi và đánh giá trích từ nguồn vốn ODA hoặc vốn đối ứng, phải được xác định trong văn kiện chương trình, dự án tuỳ theo tính chất của từng loại hình chương trình, dự án. Tiếp theo đó, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã ban hành thông tư số 06/2001/TT-BKH ngày 20/9/2001 hướng dẫn thực hiện qui chế quản lí và sử dụng ODA theo Nghị định 17/2001/NĐ- CP.Thông tư này đã hướng dẫn chi tiết việc xây dựng hệ thống theo dõi và đánh giá chương trình, dự án ODA ở cấp cơ quan chủ quản (Bộ, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương) cùng với qui trình và các mẫu biểu báo cáo thực hiện chương trình, dự án. 7.1.3. Thể chế của công tác theo dõi và đánh giá Trong Nghị định 17/CP quy định trách nhiệm theo dõi, đánh giá chương trình, dự án ODA như sau: a) Ban quản lý dự án Ban quản lý dự án có trách nhiệm thường xuyên theo dõi, đánh giá chương trình, dự án ODA và phải: - Xác định rõ những nguồn lực sử dụng, tiến độ thực hiện, thời hạn hoàn thành, mục tiêu chất lượng và tiêu chí chấp nhận kết quả đối với từng hoạt động của chương trình, dự án để làm cơ sở theo dõi và đánh giá. - Thiết lập hệ thống thông tin nội bộ, thu thập và lưu trữ đầy đủ thông tin, dữ liệu, hồ sơ, tài liệu, sổ sách, chứng từ của chương trình, dự án ODA, báo cáo của các nhà thầu, những 29
30. thay đổi trong chính sách, luật pháp của Nhà nước và các qui định của nhà tài trợ liên quan đến việc quản lý thực hiện. - Lập báo cáo thực hiện theo qui định, cung cấp, chia sẻ thông tin thông qua hệ thống thông tin theo dõi, đánh giá cấp ngành, địa phương và cấp quốc gia. - Chủ trì thực hiện hoặc thuê tư vấn nghiên cứu, lập các báo cáo đánh giá ban đầu, giữa kỳ và kết thúc theo nội dung văn kiện chương trình, dự án ODA đã được phê duyệt, làm đầu mối phối hợp với nhà tài trợ hoặc các cơ quan quản lý có thẩm quyền để đánh giá chương trình, dự án. b) Chủ dự án Chủ dự án có trách nhiệm chỉ đạo, đôn đốc, hỗ trợ ban quản lý dự án trong việc theo dõi, đánh giá chương trình, dự án ODA. Trường hợp có khó khăn, vướng mắc mà không xử lý được, chủ dự án phải kịp thời đề nghị các cấp có thẩm quyền giải quyết. Các cơ quan liên quan có trách nhiệm xem xét, xử lý và trả lời các đề nghị của ban quản lý dự án và chủ dự án trong thời hạn 15 ngày làm việc, trường hợp không thể xử lý được trong thời hạn trên thì phải có thông báo cho ban quản lý dự án và chủ dự án. c) Cơ quan chủ quản Cơ quan chủ quản chủ trì, phối hợp với các cơ quan liên quan tiến hành hoặc thuê tư vấn đánh giá hoạt động của chương trình, dự án ODA trong trường hợp cần thực hiện bước đánh giá này. Cơ quan chủ quản chương trình, dự án ODA chủ trì, phối hợp với các cơ quan liên quan và Nhà tài trợ tiến hành các phiên họp kiểm điểm các bên định kỳ và đột xuất đối với từng chương trình, dự án ODA hoặc từng nhóm chương trình, dự án ODA. d) Bộ Kế hoạch và Đầu tư Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, phối hợp với các cơ quan quản lý Nhà nước về ODA, trên cơ sở chức năng nhiệm vụ qui định tại chương VII của Nghị định 17/CP, thực hiện việc theo dõi, đánh giá dự án ODA. Trong trường hợp cần thiết, bộ Kế hoạch và đầu tư chủ trì phối hợp với bộ Tài chính, bộ quản lý ngành và địa phương thành lập đoàn công tác liên ngành làm việc trực tiếp với ban quản lý dự án để xem xét, giải quyết theo thẩm quyền những kiến nghị có liên quan đến chương trình, dự án ODA đó. Đối với những vấn đề vượt quá thẩm quyền, bộ Kế hoạch và Đầu tư có trách nhiệm tổng hợp ý kiến của các cơ quan liên quan trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định. Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì và phối hợp với tổng cục Thống kê trong việc xây dựng và tổng hợp các chỉ tiêu thống kê định kỳ về tình hình tiếp nhận và sử dụng ODA, phối hợp với các cơ quan liên quan thiết lập và vận hành hệ thống thông tin theo dõi, đánh giá chương trình, dự án ODA, tạo điều kiện thuận lợi để chia sẻ thông tin và khai thác hệ thống này. 30
31. 7.1.4. Báo cáo thực hiện chương trình, dự án ODA Nghị định 17/CP qui định: Trong quá trình thực hiện chương trình, dự án ODA, ban quản lý dự án phải phải xây dựng và gửi các báo cáo dưới đây cho cơ quan chủ quản, bộ Kế hoạch và Đầu tư, bộ Tài chính và cơ quan cấp tỉnh liên quan: - Báo cáo tháng, chậm nhất 10 ngày làm việc sau khi hết tháng (chỉ áp dụng đối với chương trình, dự án đầu tư do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt thuộc diện trọng điểm quốc gia theo yêu cầu bằng văn bản của bộ Kế hoạch và Đầu tư). - Báo cáo quý, chậm nhất 15 ngày làm việc sau khi hết quý. - Báo cáo năm, chậm nhất vào ngày 31 tháng 1 năm sau; - Báo cáo kết thúc, chậm nhất 6 tháng sau khi kết thúc thực hiện chương trình, dự án. Các báo cáo cho nhà tài trợ được thực hiện theo thoả thuận trong điều ước quốc tế về ODA đã ký kết. Hàng quí, cơ quan chủ quản lập báo cáo tổng hợp về các kết quả vận động ODA, báo cáo đánh giá tình hình thực hiện chương trình, dự án ODA thuộc thẩm quyền quản lý và gửi cho bộ Kế hoạch và đầu tư, bộ Tài chính chậm nhất 20 ngày làm việc sau khi hết quý. Bộ Kế hoạch và Đầu tư lập báo cáo tổng hợp 6 tháng và báo cáo năm về tình hình thu hút và sử dụng ODA trong cả nước trình Chính phủ và chủ trì phối hợp với các cơ quan liên quan hướng dẫn chế độ báo cáo và mẫu báo cáo thống nhất về ODA. 7.1.5. Xây dựng hệ thống theo dõi và đánh giá chương trình, dự án ODA Việc xây dựng hệ thống theo dõi và đánh giá chương trình, dự án ODA tại các cơ quan chủ quản được nêu tại khoản 5 điều 45 của Nghị định 17/CP, và theo huớng dẫn của thông tư 06/2001-TT-BKH như sau: Tại các sở Kế hoạch và Đầu tư thuộc UBND tỉnh, thành phố, các vụ Kế hoạch và Đầu tư (hay các đơn vị đầu mối về quản lý ODA) thuộc các bộ, ngành cần tổ chức bộ phận chuyên trách (hoặc kiêm nhiệm) làm đầu mối về theo dõi và đánh giá các chương trình, dự án ODA thuộc cơ quan chủ quản phụ trách. Chức năng, nhiệm vụ của bộ phận đầu mối về theo dõi và đánh giá dự án như sau: - Theo dõi tình hình thực hiện các chương trình, dự án ODA thuộc cơ quan chủ quản phụ trách, cập nhật các vấn đề vướng mắc trong quá trình thực hiện của các chương trình, dự án ODA và phối hợp cùng các cơ quan liên quan để giải quyết các vướng mắc này. - Theo dõi, đôn đốc việc xử lý các vấn đề vướng mắc trong quá trình thực hiện chương trình, dự án ODA, tổng hợp báo cáo thủ trưởng đơn vị tình hình thực hiện dự án và kiến nghị các biện pháp giải quyết những vướng mắc tồn đọng. 31
32. - Đôn đốc các ban quản lý dự án thuộc cơ quan chủ quản phụ trách và các ban quản lý dự án liên quan theo chức năng quản lý Nhà nước thực hiện báo cáo theo chế độ quy định. - Lập các báo cáo theo quy định đối với cơ quan chủ quản. - Chủ trì tổ chức thực hiện đánh giá các chương trình, dự án ODA theo đề nghị của thủ trưởng cơ quan chủ quản. - Xây dựng, vận hành, ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác quản lý theo dõi và đánh giá các chương trình, dự án ODA thuộc cơ quan chủ quản phụ trách. 7.2. Các nguyên tắc của hệ thống theo dõi và đánh giá chương trình, dự án ODA ở Việt Nam 7.2.1. Hữu ích Để trợ giúp việc ra quyết định, các phát hiện đánh giá phải phù hợp và hữu ích, và phải được trình bày rõ ràng và súc tích. Chúng cần phản ánh một cách đầy đủ những lợi ích và nhu cầu khác nhau của các bên tham gia và phải dễ tiếp cận. Qui trình đánh giá cần làm sáng tỏ hơn các mục tiêu, tăng ường trao đổi thông tin và học hỏi, phải trở thành cơ sở cho các hoạt động tiếp theo. Các đánh giá phải kịp thời tức là chúng phải sẵn có tại thời điểm thích hợp. 7.2.2. Công bằng và độc lập Các qui trình theo dõi và đánh giá phải công bằng và độc lập với các qui trình chuyển giao và quản lý hỗ trợ phát triển. Tính công bằng góp phần tăng độ tin cậy của đánh giá và tránh sai lệch trong các phát hiện, phân tích và kết luận. Sự độc lập đảm bảo tính hợp pháp cho công tác đánh giá và hạn chế mâu thuẫn tiềm ẩn về lợi ích có thể nảy sinh nếu các nhà quản lý chỉ đơn thuần chịu trách nhiệm về việc đánh giá các hoạt động của riêng họ. Nguyên tắc này không loại trừ việc khuyến khích các nhà quản lý theo dõi thực hiện nội bộ. Cơ cấu tổ chức quản lý đánh giá có nhiều ảnh hưởng tới tính công bằng và độc lập. 7.2.3. Tin cậy Độ tin cậy của đánh giá phụ thuộc vào khả năng chuyên môn, sự độc lập của người đánh giá và mức độ minh bạch của qui trình đánh giá. Tính tin cậy đòi hỏi việc đánh giá phải báo cáo cả những thành công cũng như thất bại. Các cơ quan tiếp nhận viện trợ cần phải tham gia đầy đủ vào việc đánh giá nhằm tăng độ tin cậy và sự cam kết. Sự minh bạch của qui trình đánh giá có vai trò thiết yếu để đảm bảo tính tin cậy và hợp pháp của quy trình đánh giá. Để đảm bảo sự minh bạch, cần đảm bảo các yêu cầu sau đây: - Toàn bộ quy trình đánh giá phải hết sức cởi mở và các kết quả phải được công bố rộng rãi. - Các báo cáo đánh giá phải phân biệt rõ phát hiện với khuyến nghị. 32
33. 7.2.4. Cùng tham gia Nhất quán với nguyên tắc hợp tác, bất kỳ khi nào có thể, các nhà tài trợ và Chính phủ cần tham gia đầy đủ vào quy trình đánh giá vì các phát hiện đánh giá liên quan đến cả 2 phía, nên các điều khoản tham chiếu về đánh giá phải đề cập tới các vấn đề hai bên quan tâm. Đánh giá cần phản ánh được những quan điểm của cả hai phía về hiệu quả và tác động của các hoạt động liên quan. Nguyên tắc về tính công bằng và độc lập trong suốt quá trình đánh giá phải được áp dụng như nhau đối với cả bên tài trợ và bên nhận tài trợ. Trong mọi trường hợp, các quan điểm và chuyên môn của các nhóm cần được đưa vào công tác đánh giá. 7.2.5. Hài hòa Sự hài hòa của các quy trình quản lý ODA có vai trò thiết yếu để tránh được sự chồng chéo và đảm bảo cho tất cả các cơ quan liên quan đến chương trình, dự án ODA rút ra được những bài học kinh nghiệm. Sự hài hòa trong các quy định về thủ tục giữa các cơ quan của Chính phủ giúp hạn chế nhầm lẫn và chồng chéo, đồng thời làm tăng cơ hội hình thành các quá trình tiết kiệm thời gian. Sự hài hòa giữa các nhà tài trợ cần được khuyến khích nhằm xây dựng các phương pháp đánh giá, chia sẻ các báo cáo và thông tin, và tăng khả năng tiếp cận các phát hiện đánh giá. Để hỗ trợ lập kế hoạch đánh giá hỗn hợp, các nhà tài trợ và Chính phủ cần trao đổi kế hoạch đánh giá một cách có hệ thống và sớm trước khi tiến hành thực hiện các chương trình, dự án. 7.2.6. Theo dõi và đánh giá được đưa vào lịch trình Do nguồn nhân lực và tài lực cho đánh giá có hạn nên việc sắp xếp lịch trình đánh giá cho từng giai đoạn là rất quan trọng. Lịch đánh giá phải dựa trên các nhu cầu và ưu tiên của một số lượng lớn các chương trình, dự án ODA đang được thực hiện ở mỗi bộ và tỉnh. Lịch đánh giá này phải đảm bảo cân bằng giữa các ngành địa phương, nhà tài trợ và loại hình đánh giá. 7.2.7. Các đánh giá cần được thiết kế khoa học Mỗi đánh giá phải được thiết kế và lập kế hoạch một cách khoa học với các điều khoản tham chiếu cụ thể được đưa ra nhằm: - Xác định mục đích và phạm vi đánh giá, bao gồm việc chỉ rõ đối tượng tiếp nhận các phát hiện đánh giá. - Mô tả các phương pháp được sử dụng trong đánh giá chương trình, dự án ODA. - Chỉ ra các tiêu chuẩn hoặc mục tiêu để dựa vào đó đánh giá công tác thực hiện. 33
34. - Xác định các nguồn lực và thời gian cần thiết để hoàn thành đánh giá. 7.2.8. Hiệu quả chi phí Chi phí để đạt được những kết quả từ công tác theo dõi và đánh giá phải thấp hơn những lợi ích mang lại qua việc sử dụng những kết quả này. Do việc đánh giá có thể đòi hỏi chi phí rất cao nên nguyên tắc này nhấn mạnh tầm quan trọng của việc lựa chọn một số chương trình, dự án điển hình có tính chiến lược để đánh giá thay vì đánh giá tất cả các chương trình, dự án. Lập chương trình và thiết kế đánh giá, số lượng các chỉ số và các loại chỉ số sử dụng trong theo dõi và đánh giá có ảnh hưởng đến hiệu quả chi phí. 7.2.9. Báo cáo, truyền thông và phản hồi kết quả Các báo cáo đánh giá phải rõ ràng, giảm thiểu các thuật ngữ kỹ thuật phức tạp, và thường bao gồm những nội dung sau: tóm lược, giới thiệu ngắn gọn các hoạt động được đánh giá, mô tả các phương pháp được sử dụng để đánh giá, các phát hiện chính, các bài học kinh nghiệm, các kết luận và khuyến nghị. Phát hiện và kết luận của đánh giá là những lời giải cho các câu hỏi được nêu ra và được lựa chọn để đánh giá. Bài học kinh nghiệm và khuyến nghị kết nối kết quả đánh giá với sự cải tiến không ngừng công tác quản lý các chương trình, dự án ODA. Việc phổ biến một cách hệ thống các phát hiện đánh giá dưới một số hình thức cho tất cả các cơ quan tham gia và các bên tham gia là việc làm rất cần thiết nhằm đảm bảo cải tiến việc lập kế hoạch và thực hiện các chương trình, dự án ODA trong tương lai. 7.2.10. Sử dụng các kết quả vào công tác quản lý Những kết quả theo dõi cung cấp thông tin thường xuyên về tiến độ thực hiện dự án và nếu được sử dụng có thể hỗ trợ công tác quản lý dựa trên kết quả. Những bài học rút ra từ việc theo dõi giúp cải tiến không ngừng và hỗ trợ công tác quản lý việc thực hiện chương trình, dự án Các kết quả đánh giá cung cấp các thông tin định kỳ về các đầu ra, các kết quả đạt được và ảnh hưởng của chúng tới việc thực hiện các mục tiêu chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội. 7.3. Giới thiệu tóm tắt về theo dõi và đánh giá chương trình, dự án 7.3.1. Theo dõi và đánh giá là một phần trong chu trình dự án Chu trình dự án được biểu hiện dưới dạng một biểu đồ mô tả vòng đời gồm các bước trong quá trình tiến hành của một dự án, từ những ý tưởng ban đầu cho đến khi được hoàn thành. Chu trình này được khái quát thành 5 giai đoạn cụ thể, đó là: xác định dự án, chuẩn bị dự án, thẩm định và phê duyệt dự án, thực hiện và theo dõi dự án và cuối cùng là đánh gía dự án. Chu trình này được mô tả trong hình 1dưới đây. Theo dõi và đánh giá được lồng ghép trong một chu trình hoạt động được tiến hành đối với một dự án đầu tư. 34
35. Hình 1: Chu trình dự án Xác định Đánh giá Chuẩn bị Thẩm định & Thực hiện phê duyệt & Giám sát a) Xác định Giai đoạn này bao gồm việc xác định, sàng lọc và lựa chọn các chương trình, dự án đầu tư. Chính phủ và nhóm các nhà tài trợ cùng làm việc với các cơ quan liên quan để lựa chọn các chương trình, dự án hợp lý về tài chính, kinh tế xã hội và môi trường. Các chương trình, dự án đầu tư được xác định phải phù hợp với các mục tiêu chiến lược quốc gia. Việc sàng lọc khắt khe và đánh giá ban đầu là rất quan trọng đối với việc lựa chọn. b) Chuẩn bị Giai đoạn chuẩn bị nhằm kiểm tra tính khả thi của các đề án đầu tư và lập thiết kế cụ thể trình lên Chính phủ và các nhà tài trợ để thẩm định. Giai đoạn này thường sử dụng khung logíc để phân tích nhằm hỗ trợ theo dõi và đánh giá trong quá trình thực hiện chương trình, dự án sau này. Các văn kiện thiết kế cũng đề xuất chiến lược theo dõi và đánh giá, các quan hệ tác nghiệp, ma trận khung logíc, dự thảo kế hoạch làm việc và ngân sách. Các tài liệu của giai đoạn chuẩn bị là cơ sở cho toàn bộ hệ thống và phương pháp tiép cận theo dõi và đánh giá. c) Thẩm định và phê duyệt Giai đoạn này nhằm đánh giá lại một cách độc lập tính khả thi và chất lượng văn kiện thiết kế của giai đoạn chuẩn bị. Một số nhà tài trợ gọi việc thẩm định là đánh giá trước dự án. Việc thẩm định tiến hành đánh giá các khía cạnh kinh tế, kỹ thuật, thể chế, tài chính, môi trường và xã hội của chương trình, dự án đầu tư. Đối với những chương trình, dự án đầu tư lớn (thường là vốn vay) cần phải tới địa phương và cơ quan chủ quản đề xuất dự án để thẩm định, đối với các chương trình, dự án đầu tư qui mô nhỏ (thường là vốn viện trợ 35
36. không hoàn lại), công việc thẩm định thường được tiến hành ngay tại văn phòng của nhà tài trợ mà không cần phải khảo sát thực tế. Với chương trình, dự án sử dụng vốn vay, trong giai đoạn thẩm định cần phải thảo luận và chuẩn bị các thỏa thuận vay vốn. Sau khi thẩm định, các thỏa thuận được đàm phán và trình lên Chính phủ và cơ quan cho vay để phê duyệt. Vốn vay bắt đầu có hiệu lực sau khi các hiệp định vay vốn được phê duyệt và các thủ tục pháp lí được hoàn thành. Đối với chương trình, dự án viện trợ không hoàn lại, việc thẩm định, đấu thầu và lựa chọn các nhà thầu tư vấn thực hiện được tiến hành sau khi thiết kế được phê duyệt. d) Thực hiện và theo dõi Các chương trình, dự án đầu tư do cơ quan chủ quản thực hiện, thường được các ban quản lí chương trình dự án và nhóm hỗ trợ kỹ thuật trợ giúp. Quá trình thực hiện được lên kế hoạch và triển khai theo tiến độ và thủ tục đã được thỏa thuận trong văn kiện thiết kế. Ví dụ, đối với các chương trình, dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, việc thực hiện là làm thiết kế kỹ thuật chi tiết và hồ sơ đấu thầu, mua sắm trang thiết bị máy móc, phân công và làm các công việc cụ thể. Theo dõi là một công việc liên tục trong quá trình thực hiện chương trình, dự án. Giám sát là một hình thức theo dõi, thường liên quan đến các cơ quan cấp cao (ví dụ các cơ quan chủ quản) theo dõi hoạt động của các cơ quan cấp dưới (ví dụ ban quản lí chương trình, dự án). Việc theo dõi hỗ trợ ra quyết định bằng cách cung cấp kịp thời các dữ liệu và kết quả thực hiện nhằm đảm bảo cải tiến liên tục. Sử dụng các kết quả theo dõi để quản lí sẽ giúp nâng cao hiệu quả và hiệu suất của chương trình, dự án. e) Đánh giá Đánh giá là định kỳ xem xét mức phù hợp, hiệu suất, hiệu quả và tác động của một chương trình, dự án và cung cấp cho các bên có liên quan thông tin về kết quả và tác động của chương trình, dự án và liệu các kết quả này có bền vững hay có khả năng bền vững hay không. Từ những thông tin đó có thể rút ra những bài học kinh nghiệm cho công tác hoạch định các chiến lược và kế hoạch cũng như chuẩn bị các chương trình, dự án trong tương lai. Đánh giá thường được thực hiện xen kẽ trong 4 giai đoạn của chu trình đầu tư của dự án, bao gồm: - Đánh giá đầu kỳ hay đánh giá trước dự án là việc thẩm định của một số nhà ti trợ. Việc đánh giá này được tiến hành khi bắt đầu một chương trình, dự án ODA. Trọng tâm của đánh giá là tính phù hợp. - Đánh giá giữa kỳ được thực hiện bởi nhóm đánh giá bên ngoài phối hợp với nhóm quản lí, tập trung vào tính phù hợp, hiệu quả, hiệu suất. 36
37. - Đánh giá cuối kỳ hay đánh giá kết thúc được các chuyên gia đánh giá độc lập hoặc ban quản lý dự án hoặc kết hợp cả hai thực hiện khi chương trình, dự án kết thúc. Trọng tâm là đánh giá tính hiệu quả và bền vững - Đánh giá tác động hay đánh giá sau dự án do các chuyên gia đánh giá độc lập thực hiện, thường được tiến hành trong khoảng thời gian từ 2 đến 5 năm sau khi dự án kết thúc. Trọng tâm là đánh giá tác động và tính bền vững của các chương trình, dự án. 7.3.2. Theo dõi a) Khái niệm Theo dõi một chương trình, dự án là một hoạt động thường xuyên và định kỳ nhằm cập nhật thông tin về việc triển khai thực hiện và tiến độ của chương trình, dự án. Theo dõi (Monitoring) là việc thường xuyên, liên tục trong quá trình thực hiện dự án để thu thập và phân tích thông tin nhằm hỗ trợ ra quyết định kịp thời. Giám sát (Supervision) là đánh giá việc thực hiện một can thiệp, theo định kỳ hoặc bất kỳ. Giám sát là một hình thức theo dõi, thường liên quan đến các cơ quan cấp trên (ví dụ ban quản lý dự án) theo dõi hoạt động của cơ quan cấp dưới (ví dụ văn phòng dự án ở địa phương). Đôi khi các thuật ngữ theo dõi và giám sát thường được sử dụng như những từ đồng nghĩa. Hiện nay, trong các văn bản pháp quy (như nghị định 17/CP hay thông tư 06/2001/TT- BKH) liên quan đến quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ ODA đều dùng thuật ngữ theo dõi và đánh giá. Vì vậy, trong tài liệu này sẽ dùng thuật ngữ theo dõi thay cho giám sát như mọi người vẫn quen dùng. Giám sát trước hết là một hoạt động nội bộ, một chức năng quản lý được thực hiên liên tục hay thường xuyên có định kỳ nhằm xem xét tiến độ của dự án để để xác định: - Nguồn tài lực và vật lực có đủ không. - Đội ngũ cán bộ có đủ trình độ chuyên môn và kỹ thuật không. - Các hoạt động có nhất quán với các kế hoạch không. - Các kế hoạch làm việc có đạt được không và có tiến triển theo hướng đạt được các mục tiêu ban đầu và kết quả mong đợi đã thống nhất không. Theo dõi trong quá trình triển khai thực hiện chương trình, dự án thường do cán bộ của ban quản lý dự án tiến hành, đôi khi có sự trợ giúp của nhà thầu hoặc tư vấn. b) Mục đích Theo dõi nhằm kiểm tra tình hình triển khai thực hiện kế hoạch và tiến độ của hoạt động của dự án, trên cơ sở đó giúp cho các nhà quản lý có biện pháp kịp thời điều chỉnh các hoạt động trong những trường hợp cần thiết. 37
38. c) Nội dung của theo dõi - Theo dõi tiến độ thực hiện kế hoạch trong thực tế so với dự kiến là nhanh, chậm hay đúng tiến độ. - Theo dõi các điều kiện để thực hiện kế hoạch như điều kiện tài chính, nhân lực, trang thiết bị có đảm bảo cho việc thực hiện kế hoạch hay không và có đảm bảo kịp thời không. - Theo dõi kết quả của các hoạt động có khả năng góp phần đạt được mục tiêu của chương trình, dự án đã được xác định từ trước hay không. d) Các bước trong quá trình theo dõi Trong quá trình tiến hành theo dõi, sẽ tuần tự thực hiện theo các bước sau đây: - Lập kế hoạch theo dõi - Thu thập thông tin - Phân tích thông tin - Phản hồi thông tin - Cùng tìm hiểu nguyên nhân - Thảo luận và thống nhất cách giải quyết - Thông báo kết quả với những bên liên quan - Thực hiện cam kết e) Những thiếu sót thường gặp phải trong theo dõi - Chỉ nhấn mạnh những dữ liệu thấy được mà bỏ qua các tác động vô hình. - Thủ tục kiểm sát bị phản đối hoặc không được ưng thuận. - Thông tin được báo cáo một cách không đầy đủ, không chính xác. - Thái độ e ngại đề phòng, dẫn đến các thông tin mang tính thành kiến. - Các nhà quản lý lẩn tránh các vấn đề gây tranh cãi. 7.3.3. Đánh giá a) Khái niệm Đánh giá chương trình, dự án ODA là một hoạt động thường xuyên và định kỳ nhằm phân tích và làm rõ sự tương quan giữa kết quả đạt được trên thực tế so với mục tiêu đã nêu ra trong văn kiện dự án đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, xác định các khó khăn và vướng mắc nảy sinh hoặc tiềm ẩn để đưa ra khuyến nghị các hành động khắc phục hay những giải pháp phòng ngừa, và đảm bảo tuân thủ các quy trình, thủ tục quản lý. b) Mục đích và yêu cầu của đánh giá 38
39. Mục đích của đánh giá là xác định tính phù hợp và sự thỏa mãn các mục tiêu, hiệu suất, hiệu quả, tác động và tính bền vững của chương trình, dự án. Yêu cầu khi đánh giá là cung cấp được các thông tin tin cậy và hữu ích, cho phép ứng dụng các bài học kinh nghiệm vào việc đưa ra các quyết định của nhà quản lý dự án. c) Các tiêu chí và loại hình đánh giá Năm tiêu chí được sử dụng để đánh giá là: (1) Hiệu suất, (2)Hiệu quả, (3) Tính phù hợp, (4) Tác động, (5) Tính bền vững. Bốn loại đánh giá thường được thực hiện là: - Đánh giá đầu kỳ được tiến hành ngay khi một dự án bắt đầu nhằm xem xét tình hình thực tế so với thực trạng ban đầu mô tả trong văn kiện dự án đã được phê duyệt nhằm tìm ra những giải pháp ngay trong giai đoạn ban đầu khi chuẩn bị thiết kế và lên kế hoạch làm việc chi tiết. - Đánh giá giữa kỳ được tiến hành vào giữa chu trình đầu tư nhằm xem xét tiến độ thực hiện từ khi bắt đầu và, nếu cần thiết, khuyến nghị các điều chỉnh. - Đánh giá kết thúc được tiến hành khi kết thúc dự án nhằm đánh giá các kết quả đạt được, tổng kết toàn bộ quá trình thực hiện, rút ra những bài học cần thiết và cung cấp cơ sở cho việc chuẩn bị báo cáo kết thúc. - Đánh giá tác động được tiến hành tại một thời điểm thuận lợi trong vòng 5 năm sau khi dự án kết thúc và những kết quả của nó được đưa vào sử dụng thực tiễn để đánh giá hiệu suất, tính bền vững và những tác động kinh tế, xã hội so với các mục tiêu ban đầu. d) Nội dung của đánh giá - Đánh giá thiết kế và lập kế hoạch của dự án - Đánh giá thực hiện - Đánh giá kết quả - Đánh giá tác động - Bài học và khuyến nghị e) Những điểm cần chú ý khi đánh giá - Trong mỗi lĩnh vực đánh giá, hãy nhấn mạnh vào những kết quả đạt được và nêu rõ những điểm yếu cần khắc phục. - Khi đưa ra bất kỳ khuyến nghị lớn nào về việc thay đổi hoạt động hay mục tiêu của dự án cần bàn bạc trước với ban quản lý dự án và nhóm cán bộ dự án. - Việc giữ vị trí độc lập và khách quan, trung lập nhằm đưa ra các đánh giá công bằng và mang tính xây dựng về các vấn đề then chốt là hết sức quan trọng. 39
40. 7.3.4. Sự khác nhau giữa giám sát và đánh giá Giám sát và đánh giá là những chức năng quản lý khác nhau trong chu trình đầu tư và thường phục vụ những đối tượng sử dụng khác nhau. Giám sát thường là một chức năng quản lý nội bộ còn đánh giá thường được tiến hành bởi các chuyên gia đánh giá độc lập và thường do các cơ quan độc lập đề xướng. Giám sát được thực hiện liên tục hàng ngày hoặc định kỳ, nhằm thu thập và phân tích thông tin, dữ liệu về tình hình thực hiện dự án so với kế hoạch đề ra, nghĩa là chỉ tập trung vào quản lý liên tục và đo lường tiến độ hàng ngày. Đánh giá được thực hiện theo định kỳ hoặc đột xuất nhằm làm rõ sự tương quan giữa kết quả đạt được trên thực tế so với mục tiêu dự án đã đề ra và xác định xem các hoạt động và đầu ra của dự án có dẫn đến sự thay đổi nào không. Các đánh giá có tính định kỳ hoặc đột xuất xác định xem các hoạt động và đầu ra của chương trình, dự án có dẫn đến sự thay đổi nào không, và như vậy rõ ràng khác biệt với hoạt động theo dõi chỉ tập trung vào quản lý liên tục và đo lường tiến độ hàng ngày. Sau cùng, cần chú ý là không có một ranh giới rõ ràng giữa “điểm dừng” của giám sát và “điểm bắt đầu” của đánh giá bởi vì đối với một cơ quan quản lý dự án (ví dụ như ban quản lý dự án) có trách nhiệm giám sát không chỉ đầu vào và đầu ra, mà còn giám sát cả quá trình hướng tới kết quả mong đợi. Bảng 1. So sánh giữa theo dõi và đánh giá Theo dõi Đánh giá Liên tục hoặc định kỳ Định kỳ hoặc đột xuất Các mục tiêu của chương trình được Các mục tiêu của chương trìnhđược đánh giá thực hiện như đã đặt ra với các mục tiêu cao hơn hoặc vấn đề phát triển cần giải quyết Các chỉ số về tiến độ đã xác định được Cho phép chất vấn tính hiệu lực và tính phù giả định là phù hợp hợp của các chỉ số đã được xác định Theo dõi tiến độ theo một số ít các chỉ Giải quyết các vấn đề thuộc nhiều phạm vi số đã được xác định trước khác nhau Tập trung vào các kết quả dự kiến Chỉ ra các kết quả dự kiến và ngoài dự kiến 40
41. Các phương pháp định lượng Các phương pháp định tính và định lượng Dữ liệu được thu thập hàng ngày Nhiều nguồn dữ liệu Không trả lời những câu hỏi nhân-quả Trả lời những câu hỏi nhân-quả Thường là một chức năng quản lý nội Thường được tiến hành bởi các chuyên gia bộ đánh giá độc lập và thường do các cơ quan độc lập đề xướng (Nguồn: Nhìn lại, tiến lên phía trước. Sổ tay đánh giá, SIDA,2004, SIDA A 3753en) 7.3.5. Các hoạt động trong theo dõi và đánh giá a) Các hoạt động trong quá trình theo dõi Các hoạt động theo dõi chính là xác định mục đích và phạm vi theo dõi, những chỉ số đo lường, đo lường cái gì, đo lường như thế nào,ai đo lường, tần suất đo lường và báo cáo kết quả như thế nào. Tất cả những hoạt động này được thể hiện trong một bảng gọi là khung theo dõi. Khung này là căn cứ quan trọng để lập kế hoạch theo dõi sau này. Để hình thành nội dung các hoạt động trong theo dõi trước hết cần dựa vào các tài liệu chính sau dây: - Văn kiện dự án, trong đó nêu rõ mục tiêu và mục đích của việc đầu tư, các đầu ra và kết quả dự kiến, các hoạt động chính. - Kế hoạch tổng thể của dự án và kế hoạch thực hiện hàng năm tại địa phương. Khung theo dõi bao gồm những nội dung được mô tả trong bảng 2 dưới đây. Bảng 02. Mẫu khung theo dõi Hạng mục Chỉ số đo Đo lường Đo lường Ai đo Tần suất Báo cáo kết lường cái gì? như thế lường? đo lường? quả như thế nào? nào? Mục đích Kết quả Đầu ra Hoạt động Đầu vào 41
42. Các hoạt động chính trong theo dõi, bao gồm: - Chuẩn bị cho việc theo dõi như các điều kiện và các nguồn lực. - Lập kế hoạch theo dõi. - Khung tóm lược các hoạt động theo dõi. - Xác định các chỉ số để theo dõi. Các chỉ số là những chỉ dẫn của sự thay đổi, bao gồm: Chỉ số định lượng đơn giản: Chỉ số này đòi hỏi đo lường theo đơn vị định lượng đơn giản. Ví dụ: % số cây đã được trồng; % kế hoạch được thực hiện; Số lượng người (ngày) được tập huấn về kỹ thuật trồng cây; Sản lượng bình quân hoa màu ở khu vực Chỉ số định lượng phức tạp: Để hình thành chỉ số này cần một số thông tin liên quan, và cần được nhóm các thông tin này lại với nhau. Ví dụ: với chỉ số Số tháng các hộ gia đình bị thiếu lương thực, rõ ràng đối với chỉ số này, ta cần biết cụ thể được nhóm hộ gia đình nào đang thiếu loại lương thực nào, và ở mức độ nào. Chỉ số phức hợp: Chỉ số này bao gồm một số tiêu chuẩn cần xác định và đánh giá. Ví dụ: Số hộ sử dụng nước sinh hoạt hiệu quả trong khu vực có dự án. Chỉ số so sánh: Chỉ số so sánh kết hợp một số chỉ số để có thể so sánh. Việc hình thành chỉ số này là rất phức tạp vì cần phải có những số liệu thống kê, do vậy nó ít được sử dụng phổ biến trong giám sát và đánh giá. Chỉ số đại diện: Đây là một chỉ số không chính xác nhưng được sử dụng để ước lượng. Ví dụ: Phần trăm các hộ gia đình có xe máy, nó biểu hiện cho mức giàu có nhất định ở một khu vực, thông qua hiện tượng có thu nhập để có thể mua được xe máy. Chỉ số định tính mở hoặc định tính có trọng lượng: Hai chỉ số này biểu hiện nhận thức của các đối tượng liên quan đến toàn bộ quá trình thực hiện dự án hoặc liên quan về một khía cạnh cụ thể của việc thực hiện dự án. Khó khăn trong việc quyết định giám sát cái gì là việc lựa chọn các chỉ số để có thể nắm bắt được những thay đổi quan trọng một cách có ý nghĩa. Việc lựa chọn chỉ số được tiến hành trên cơ sở bàn bạc giữa cán bộ quản lý, các bên tham gia và những người thực hiện dự án. Quá trình này bao gồm: lấy ý kiến mọi người, đánh giá từng ý kiến và thu hẹp danh sách các ý kiến và cuối cùng là lập kế hoạch giám sát chỉ số. Khi lựa chọn chỉ số, cần tuân theo 5 tiêu chí SMART, đó là S: đơn giản, M: đo lường được, A: tính cấu thành, R: phù hợp và T: kịp thời. Điều quan trọng là phải linh hoạt và thực tế khi áp dụng các tiêu chí nêu trên. Không có một chỉ số nào có thể đáp ứng được tất cả các tiêu chí. 42
43. b) Các hoạt động trong đánh giá - Quá trình đánh giá Quá trình đánh giá bao gồm việc so sánh giữa đầu ra và kết quả thực tế với đầu ra và kết quả dự kiến, kết luận được đưa ra nhờ việc phân tích so sánh nêu trên; sau cùng đưa ra các bài học kinh nghiệm và khuyến nghị. Quá trình này được tóm tắt ở hình 02 dưới đây. Hình 02: Tóm tắt quá trình đánh giá Bài học Khuyến nghị kinh nghiệm Kết luận Đầu vào và So sánh Đầu ra và kết quả dự kiến kết quả thực tế Năm tiêu chí đánh giá - Năm tiêu chí để đánh giá - Hiệu suất Có 5 tiêu chí có thể sử dụng cho ho- ạt Hiđộệngu qu đánhả giá như sau: - Tác động Hiệu suất: Hiệu suất đo lường mố- i quanPhù hệợ pgi ữa đầu vào với đầu ra, cả về định tính và định lượng. Đây là một thuật ngữ kinh- tế Bthềển hivữệngn r ằ ng đầu tư ODA sử dụng các nguồn lực với chi phí như thế nào để có thể đạt được kết quả mong muốn. Nếu như mục đích đánh giá là đánh giá hiệu suất của việc thực hiện thì các câu hỏi cần phải được đặt ra để hỏi về năng suất của quá trình thực hiện. Nếu được xác định đúng đắn, các câu hỏi đánh giá sẽ tạo ra một khuôn khổ tiến hành đánh giá dễ sử dụng và tạo cơ sở cho các kết luận và các khuyến nghị rõ ràng. Khi đánh giá hiệu suất của việc thực hiện dự án, cần cân nhắc các câu hỏi sau đây: - Các hoạt động có hiệu quả về mặt chi phí không? - Mục đích và các kết quả có đạt được đúng thời gian không? - Phương án đầu tư có được thực hiện một cách hiệu quả nhất so với các phương án khác hay không? 43
44. - Các yếu tố đầu vào (thiết bị, nguyên vật liệu, nhân lực, ngân sách) có hoàn toàn được sử dụng cho mục đích dự kiến hay không? Có yếu tố nào không được sử dụng hay không? - Có yếu tố đầu vào nào được sử dụng mà không góp phần tạo ra đầu ra hay không? - Có thể đạt được cùng mức đầu ra với các đầu vào ít hơn hay không? - Tăng thêm đầu vào thì đầu ra tăng thêm ở mức độ nào? Hiệu quả: Hiệu quả là thước đo về mức độ một hoạt động phát triển đạt được mục đích và kết quả của nó. Nếu như mục đích đánh giá là đánh giá hiệu quả của việc thực hiện thì các câu hỏi cần được đưa ra để hỏi về mức độ đạt được mục đích và các kết quả thông qua các đầu ra. Các câu hỏi liên quan bao gồm: - Đầu ra có dẫn tới kết quả mong đợi và có giúp đạt được mục đích hay không? - Kết quả đo được có thể đạt được khi không có chương trình dự án hay không? - Đối tượng thụ hưởng nhận thức như thế nào về thay đổi là kết quả của đầu ra? Tác động: Tác động đề cập đến những thay đổi tích cực và tiêu cực tạo ra bởi một can thiệp phát triển, trực tiếp hoặc gián tiếp, chủ đích hoặc không có chủ đích. Nếu đánh giá là đánh giá tác động của việc thực hiện thì cần nêu các câu hỏi về những ảnh hưởng tích cực và tiêu cực của việc thực hiện dù trực tiếp hay gián tiếp. Các câu hỏi liên quan bao gồm: - Dự án có những ảnh hưởng tích cực gì? - Dự án có những ảnh hưởng tiêu cực gì? - Việc thực hiện dự án có những ảnh hưởng gì tới các khu vực lân cận? - Hoạt động đầu tư đã tạo ra những thay đổi gì trong cuộc sống của đối tượng thụ hưởng, tham gia? - Đối tượng thụ hưởng nhận thức như thế nào về các kết quả? - Hoạt động đầu tư đã tạo ra thay đổi gì trong các vấn đề chung? Phù hợp: Tính phù hợp đề cập tới mức độ thích hợp của đầu tư dự án đối với các mục tiêu, các bên hưởng lợi và các nhà tài trợ. Thông thường sẽ có một khoảng thời gian dài từ khi bắt đầu chuẩn bị cho đến khi kết thúc thực hiện một dự án. Trong khoảng thời gian đó, rất nhiều yếu tố bên ngoài có thể làm thay đổi ý nghĩa của mục đích và mục tiêu tổng thể cũng như tính phù hợp của chúng đối với các mục tiêu tổng thể. Khi đánh giá tính phù hợp cần trả lời những câu hỏi sau: - Mục đích và mục tiêu của đầu tư vẫn còn phù hợp? 44
45. - Các hoạt động và đầu ra của dự án có thống nhất với mục tiêu tổng thể và việc đạt được mục đích của nó hay không? - Các hoạt động và các đầu ra của dự án có thống nhất với các tác động và các ảnh hưởng dự kiến hay không? - Các yếu tố bên ngoài như khí hậu, các điều kiện kinh tế xã hội, nhu cầu của cộng đồng có làm thay đổi sự phù hợp của dự án hay không? Bền vững: Tính bền vững liên quan đến xác định xem lợi ích của dự án có khả năng duy trì sau khi nguồn tài trợ kết thúc hay không. Chương trình, dự án cần bền vững cả về mặt môi trường lẫn tài chính. Khi đánh giá tính bền vững cần xem xét các câu hỏi sau: - Mức độ lợi ích của dự án còn được duy trì sau khi dừng nguồn tài trợ? - Những yếu tố cơ bản nào ảnh hưởng đến việc đạt được hay không đạt được tính bền vững của dự án. - Có cần hỗ trợ để duy trì các hoạt động, và kết quả trong tương lai hay không? - Những bên tham gia có thể tiếp quản việc điều hành các hoạt động để họ tiếp tục một cách độc lập không? - Khung đánh giá Cũng như khung các hoạt động giám sát (đã giới thiệu ở mục 2.2.1) thì việc xây dựng khung các hoạt động đánh giá (gọi tắt là khung đánh giá) là căn cứ quan trọng để lập kế hoạch đánh giá một dự án hay một mô hình sau này. Khung đánh giá cần xác định: chỉ số đánh giá, đo lường cái gì, đo lường như thế nào, cơ quan tham gia phỏng vấn, công cụ sử dụng. Khung các hoạt động đánh giá được mô tả ở bảng 03 dưới đây. Vận dụng 5 tiêu chí để đánh giá đã nêu ở trên có thể xây dựng được khung đánh giá cho một dự án hay một mô hình cụ thể nào đó. Bảng03: Mẫu Khung đánh giá Chỉ số Đo lường Đo lường Ai tiến Cơ quan Công cụ sử cái gì? như thế hành đo tham gia dụng nào? lường? phỏng vấn? Mục tiêu Mục đích 45
46. Kết quả Đầu ra Hoạt động Đầu vào - Thu thập, phân tích và tổng hợp dữ liệu Thu thập số liệu: Nhóm đánh giá cùng với các bên liên quan (quản lý dự án, người tham gia, nhóm hưởng lợi ) sẽ phải đi thực địa để tiến hành phỏng vấn và ghi chép lại các câu trả lời. Phân tích và tổng hợp: Dữ liệu được tổng hợp thông qua việc suy rộng từ phân tích một đơn vị nhỏ cho một đơn vị lớn hơn. Ví dụ, tổng hợp tất cả các kết quả phỏng vấn cá nhân để đưa ra cái nhìn tổng quát, hoặc tập hợp tất cả thông tin cấp xã đến phân tích cấp huyện. Sau đây là 5 bước thường được sử dụng trong phân tích dữ liệu định tính có được từ các cuộc phỏng vấn và điều tra: - Đọc lại các câu hỏi phỏng vấn cho cả nhóm. Điều này cho phép mọi người nhớ lại các câu hỏi đánh giá và trọng tâm của đánh giá. - Người ghi chép sẽ đọc to các câu trả lời cho từng câu hỏi. - Thảo luận về các câu trả lời và chia sẻ các ý kiến khác chưa được viết ra, để làm rõ điều mà người trả lời phỏng vấn đã nói. - Phân nhóm các câu trả lời từ những thông tin thu thập được và tóm tắt một cách chính xác các phát hiện mới. Bản tóm tắt phải chỉ ra được các chiều hướng của thông tin dưới dạng các ý kiến là đa số, thiểu số hay chỉ có một số ít người được phỏng vấn. Mặc dù không thể lượng hóa được tất cả các dạng trả lời khác nhau, nhưng có thể nêu ra xu hướng. - Xác định những thông tin không rõ ràng hoặc còn thiếu. Xác định xem những thông tin không rõ ràng hoặc còn thiếu nào cần phải được tiếp tục điều tra trong những lần đánh giá tiếp theo không. - Xây dựng báo cáo đánh giá Viết báo cáo đánh giá là giai đoạn cuối cùng của công việc đánh giá. Khi xây dựng cấu trúc của báo cáo, điều quan trọng là phải xem xét đối tượng dự kiến sẽ nhận báo cáo là ai, ai là người kiểm soát và có thẩm quyền cuối cùng đối với báo cáo. Ở mức độ tối thiểu, một báo cáo đánh giá bao gồm các nội dung sau: 46
47. - Mô tả ngắn gọn về bối cảnh, và giới thiệu mục đích đánh giá. - Cơ sở và phương pháp luận đánh giá. - Các câu hỏi điều tra (những câu hỏi liên quan tới 5 tiêu chi đánh giá: hiệu suất, hiệu quả, tác động, phù hợp và bền vững). - Mô tả về nhóm đánh giá, cơ sở lựa chọn nhóm đánh giá. - Trình bày kết quả, bao gồm: dữ liệu, quá trình phân tích và các phát hiện. - Thảo luận và các kết luận. - Khuyến nghị việc sử dụng kết quả cho hoạt động quản lý thông qua việc cung cấp các bằng chứng cụ thể. Phần 2: Kinh Tế Lâm Nghiệp 1. Vai trò phân tích kinh tế trong ngành Lâm nghiệp 1.1. Khái niệm về phân tích kinh tế - Phân tích kinh tế là khảo sát, nghiên cứu và đánh giá một cách tổng hợp việc sử dụng tất cả các nguồn lực kinh tế và kết quả hoạt động của một liên hiệp (xí nghiệp, lâm trường) nhằm nâng cao hiệu quả của nó. Trong quá trình phân tích kinh tế người ta phát hiện được những yếu tố kinh tế và xã hội ảnh hưởng đến hiệu quả sản xuất. - Phân tích kinh tế là khâu cần thiết trong hệ thống quản lý xí nghiệp, vì nó là cơ sở để lựa chọn phương án, giải quyết tối ưu trong tất cả các giai đoạn kế hoạch hoá, xây dựng và hoạt động của xí nghiệp. - Phân tích hoạt động kinh tế phải được tiến hành thường xuyên và phải rút ra được những kết luận, trong đó không chỉ đánh giá hoạt động kinh tế, đánh giá tình hình hoàn thành kế hoạch, mà còn chỉ ra các nguồn dự trữ và vạch ra các biện pháp sử dụng các nguồn dự trữ đó. 47
48. - Phân tích hoạt động kinh tế cần phải linh hoạt. Chất lượng của nó phụ thuộc vào sự đầy đủ và tính xác thực của các thông tin kinh tế - xã hội, cũng như phụ thuộc vào việc xử lý khéo léo các thông tin đó. Việc phân tích như trên không chỉ tạo ra khả năng đánh giá một cách kịp thời các kết quả đạt được, mà còn dự đoán được tiến trình hoạt động kinh tế. - Phân tích là chức năng của quản lý: Một kiểu nhận thức tương đối độc lập về hoạt động quản lý, thực chất của phân tích là nghiên cứu một cách sáng tạo, hệ thống hoá, khái quát hoá và đánh giá những thông tin đa dạng về cơ cấu, tính chất chung và riêng của đối tượng quản lý để hiểu một cách đúng đắn sự phát triển của nó, tìm ra động lực và khả năng thực tế, cũng như những mâu thuẩn, khó khăn cản trở sự phát triển kinh tế. - Phân tích là bộ phận độc lập, hoặc là bộ phận cấu thành của kế hoạch hoá, của việc tổ chức, kiểm tra, kích thích. Phân tích là yếu tố quan trọng của quản lý có hiệu quả nền sản xuất. Dựa vào những kết quả của việc phân tích về mặt lý luận và phân tích cụ thể, người ta phát hiện ra những chỗ yếu, những dự trữ chưa được sử dụng; vạch ra những biện pháp kinh tế, kỹ thuật, xã hội; luận chứng các quyết định về quản lý, các nhiệm vụ và kế hoạch; đánh giá kết quả cuối cùng của hoạt động sản xuất kinh doanh. Qua khảo sát đầu tư trồng rừng nguyên liệu công nghiệp trong một số năm, có thể đưa ra một nhận xét tổng quát: đầu tư cho trồng rừng nguyên liệu công nghiệp, nếu không có sự trợ giúp của Chính phủ, hay tài trợ của một tổ chức nào cho trồng rừng thì không thể mang lại lợi nhuận cao đủ bù đắp chi phí sản xuất. Từ đó không có ai tự nguyện tham gia trồng rừng; hoặc có tham gia khi mà ở đó vùng đất không thể canh tác sản phẩm khác có lợi ích kinh tế, lao động nhàn rỗi, kết hợp nhiều yếu tố trong lao động ở những vùng đất xấu, xa xôi, hẻo lánh, Đó là chúng ta mới đánh giá về mặt kinh tế đơn thuần (giá trị mang lại); trong lâm nghiệp chúng ta phải suy nghĩ một cách rộng hơn, tổng quát hơn đến môi trường sinh thái, nguồn nước, chống xói mòn, chống cát bay v.v Phân tích hoạt động kinh tế ngành là cả một tập hợp nhiều yếu tố về kinh tế, xã hội, môi trường trong một tổng thể chung tác động đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực trong đời sống của cả một xã hội thu nhỏ (hoặc mở rộng). Tình hình thực tế trồng rừng công nghiệp trong nhiều năm cho chúng ta thấy: trồng rừng chu kỳ dài, chịu sự tác động của nhiều yếu tố thiên nhiên và con người; muốn trồng rừng thành công phải đầu tư 3 loại chi phí tổng hợp sau: Chi phí cho trồng, chăm sóc rừng, quản lý, bảo vệ rừng cho đến khi rừng thành thục công nghệ. Xây dựng cơ sở vật chất, hạ tầng, nhất là hệ thống đường lâm nghiệp, bãi bến cơ sở hạ tầng cho dân cư tham gia dự án lâm nghiệp. Chi phí cho những rủi ro ngoài ý muốn của người trồng rừng như sâu bệnh, lửa rừng, hạn hán, chăn thả gia súc tự do, phá hoại vô ý thức 48