Tài liệu Đào tạo, bồi dưỡng công chức tài chính – kế toán xã vùng trung du, miền núi và dân tốc

Nội dung text: Tài liệu Đào tạo, bồi dưỡng công chức tài chính – kế toán xã vùng trung du, miền núi và dân tốc

1. BỘ TÀI CHÍNH TRƯỜNG BDCB TÀI CHÍNH TÀI LIỆU ĐÀO TẠO, BỒI DƯỠNG CÔNG CHỨC TÀI CHÍNH – KẾ TOÁN XÃ VÙNG TRUNG DU, MIỀN NÚI VÀ DÂN TỐC (Kèm theo Quyết định số 3095/QĐ-BTC ngày 21 tháng 12 năm 2011 của Bộ trưởng Bộ Tài chính) HÀ NỘI 2011
2. BỘ TÀI CHÍNH TÀI LIỆU ĐÀO TẠO, BỒI DƯỠNG CÔNG CHỨC TÀI CHÍNH – KẾ TOÁN XÃ VÙNG TRUNG DU, MIỀN NÚI VÀ DÂN TỐC (Kèm theo Quyết định số 3095/QĐ-BTC ngày 21 tháng 12 năm 2011 của Bộ trưởng Bộ Tài chính) HÀ NỘI 2011
3. MỤC LỤC Chuyên đề 1. TỔNG QUAN VỀ TÀI CHÍNH XÃ 10 1.1. HỆ THỐNG TÀI CHÍNH Ở VIỆT NAM 10 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, chức năng và vai trò của tài chính 10 1.1.2. Hệ thống tài chính và quản lý nhà nước về tài chính 14 1.2. HỆ THỐNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 26 1.2.1. Khái niệm, đặc điểm của NSNN 26 1.2.2. Vai trò của NSNN 27 1.2.3. Hệ thống NSNN ở nước ta 29 1.2.4. Phân cấp quản lý NSNN 29 1.2.5. Hệ thống mục lục NSNN của Việt nam 34 1.3. TÀI CHÍNH XÃ 35 1.3.1. Nhiệm vụ của tài chính xã 35 1.3.2. Nội dung tài chính xã 36 1.3.3. Quản lý ngân sách xã và các quỹ tài chính khác của xã 40 1.4. CHU TRÌNH QUẢN LÝ NGÂN SÁCH XÃ 42 1.4.1. Lập dự toán ngân sách xã 42 1.4.2. Tổ chức chấp hành ngân sách xã 52 1.4.3. Quyết toán ngân sách xã 54 1.4.4. Cân đối ngân sách xã 56 1.5. CÂU HỎI ÔN TẬP, BÀI TẬP TÌNH HUỒNG VÀ TÀI LIỆU THAM KHẢO 58 1.5.1. Câu hỏi ôn tập 58 1.5.2. Bài tập tình huống và trắc nghiệm 58 1.5.3. Tài liệu tham khảo 61 Chuyên đề 2. QUẢN LÝ THU NGÂN SÁCH VÀ THU TÀI CHÍNH KHÁC CỦA XÃ 63 2.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ THU TÀI CHÍNH XÃ 63 2.1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của thu tài chính xã 63 2.1.2. Phân loại các khoản thu tài chính xã 64 2.2. NỘI DUNG QUẢN LÝ THU TÀI CHÍNH XÃ 70 2.2.1. Nội dung quản lý thu thuế 70 2.2.2. Nội dung quản lý các khoản thu khác của xã 79 2.3. TỔ CHỨC QUẢN LÝ THU TÀI CHÍNH XÃ 84 2.3.1. Lập dự toán thu ngân sách xã 84 2.3.2. Chấp hành dự toán 87 2.3.3. Quyết toán thu ngân sách xã 89 2.4. CÂU HỎI ÔN TẬP, BÀI TẬP TÌNH HUỐNG VÀ TÀI LIỆU THAM KHẢO 90 2.4.1. Câu hỏi ôn tập 90 2.4.2. Bài tập tình huống 90 1
4. 2.4.3. Tài liệu tham khảo 92 2.4.4. Phụ lục 93 Chuyên đề 3. QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH VÀ CHI TÀI CHÍNH KHÁC CỦA XÃ 96 3.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ CHI TÀI CHÍNH XÃ 96 3.1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò chi ngân sách xã 96 3.1.2. Nhiệm vụ và quyền hạn quản lý chi ngân sách xã 97 3.1.3. Phân loại chi ngân sách xã 102 3.1.4. Các nguyên tắc quản lý chi ngân sách xã 104 3.1.5. Căn cứ, chế độ, tiêu chuẩn, định mức quản lý chi ngân sách xã 106 3.2. TỔ CHỨC QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH XÃ 108 3.2.1. Lập dự toán 108 3.2.2. Chấp hành dự toán ngân sách xã 113 3.2.3. Công tác quyết toán và báo cáo quyết toán ngân sách xã 122 3.2.4. Kiểm toán ngân sách xã 124 3.2.5. Các vi phạm pháp luật về quản lý ngân sách xã 125 3.2.6. Công khai tài chính ngân sách xã 125 3.3. QUẢN LÝ CÁC HOẠT ĐỘNG TÀI CHÍNH KHÁC CỦA XÃ 126 3.3.1. Khái niệm về các hoạt động tài chính khác của xã 126 3.3.2. Các hoạt động tài chính khác của xã 127 3.3.3. Các quy định về quản lý hoạt động tài chính khác của xã 128 3.4. CÂU HỎI ÔN TẬP, BÀI TẬP TÌNH HUỐNG VÀ TÀI LIỆU THAM KHẢO 129 3.4.1. Câu hỏi ôn tập 129 3.4.2. Bài tập tình huống 130 3.4.3. Tài liệu tham khảo 132 Chuyên đề 4. QUẢN LÝ TÀI CHÍNH DỰ ÁN DO XÃ LÀM CHỦ ĐẦU TƯ 133 4.1. TỔNG QUAN VỀ DỤ ÁN ĐẦU TƯ 133 4.1.1. Cơ chế quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước qua các thời kỳError! Bookmark not defined. 4.1.2. Các khái niệm liên quan 133 4.1.3. Những đặc trưng của đầu tư và đầu tư xây dựng cơ bản 136 4.1.4. Đặc điểm dự án do xã làm chủ đầu tư 137 4.1.5. Một số nguyên tắc của quản lý dự án do xã làm Chủ đầu tư 138 4.2. QUẢN LÝ DỰ ÁN QUY HOẠCH 139 4.2.1. Nguyên tắc 139 4.2.2. Đối tượng 139 4.2.3. Nội dung chi thực hiện nhiệm vụ, dự án quy hoạch 140 4.2.4. Lập, chấp hành dự toán và thanh quyết toán ngân sách nhà nước 140 4.2.5. Thanh toán, quyết toán vốn 141 4.3. QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH 142 4.3.1. Quản lý dự án 142 4.3.2. Quản lý vốn đầu tư 172 2
5. 4.4. QUẢN LÝ CHI PHÍ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ 185 4.4.1. Phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng 185 4.4.2. Nguyên tắc quản lý 185 4.4.3. Căn cứ lập dự toán chi phí quản lý dự án 186 4.4.4. Trình tự lập dự toán chi phí quản lý dự án 186 4.4.5. Nội dung dự toán chi phí quản lý dự án 187 4.4.6. Thẩm định, phê duyệt dự toán chi phí quản lý dự án 189 4.4.7. Thanh toán chi phí quản lý dự án 190 4.4.8. Quyết toán chi phí quản lý dự án 190 4.4.9. Đối với các Ban Quản lý xây dựng nông thôn mới 191 4.5. CÂU HỎI ÔN TẬP, BÀI TẬP TÌNH HUỐNG VÀ TÀI LIỆU THAM KHẢO 191 4.5.1. Câu hỏi ôn tập 191 4.5.2. Bài tập tình huống 191 4.5.3. Tài liệu tham khảo 194 Chuyên đề 5. QUẢN LÝ TÀI SẢN NHÀ NƯỚC TẠI XÃ 206 5.1. TÀI SẢN NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN LÝ, SỬ DỤNG TÀI SẢN NHÀ NƯỚC 206 5.1.1. Tài sản nhà nước 206 5.1.2. Nguyên tắc quản lý, sử dụng tài sản nhà nước 206 5.1.3. Quyền, nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao quản lý, sử dụng tài sản nhà nước 208 5.1.4. Quyền, nghĩa vụ của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao quản lý, sử dụng tài sản nhà nước 208 5.1.5. Các hành vi bị nghiêm cấm trong quản lý, sử dụng tài sản nhà nước 208 5.1.6. Trách nhiệm của Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp trong việc quản lý, sử dụng tài sản nhà nước thuộc phạm vi quản lý 209 5.2. TIÊU CHUẨN, ĐỊNH MỨC ĐỐI VỚI MỘT SỐ TÀI SẢN CHỦ YẾU TẠI CÁC CƠ QUAN, ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CẤP XÃ 210 5.2.1. Đối với trụ sở làm việc 210 5.2.2. Đối với trang thiết bị và phương tiện làm việc 212 5.3. QUY TRÌNH QUẢN LÝ TÀI SẢN NHÀ NƯỚC TẠI XÃ 215 5.3.1. Quản lý quá trình hình thành tài sản 215 5.3.2. Quản lý quá trình sử dụng tài sản nhà nước 217 5.3.3. Quản lý kết thúc quá trình sử dụng TSNN 228 5.4. CÂU HỎI ÔN TẬP, BÀI TẬP TÌNH HUỐNG VÀ TÀI LIỆU THAM KHẢO 236 5.4.1. Câu hỏi ôn tập 236 5.4.2. Bài tập tình huống 236 5.4.3. Tài liệu tham khảo 238 Chuyên đề 6. GIAO DỊCH HOẠT ĐỘNG TÀI CHÍNH XÃ QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 241 6.1. GIAO DỊCH THU NGÂN SÁCH XÃ QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 241 6.1.1. Sự cần thiết của công tác quản lý ngân sách xã qua KBNN 241 3
6. 6.1.2. Trách nhiệm của xã, KBNN trong tổ chức thu ngân sách xã 242 6.1.3. Quản lý hoạt động tài chính khác của xã 243 6.1.4. Quản lý thu, chi tiền mặt của xã 243 6.1.5. Giao dịch thu ngân sách xã qua KBNN 243 6.1.6. Các quy trình thu ngân sách xã 244 6.1.7. Quy trình thu một số khoản đặc thù 247 6.1.8. Hoàn trả nguồn thu ngân sách xã 248 6.2. GIAO DỊCH CHI NGÂN SÁCH XÃ QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 249 6.2.1. Trách nhiệm về quản lý chi ngân sách xã 249 6.2.2. Chi thường xuyên của ngân sách xã 250 6.2.3. Chi đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách xã 260 6.2.4. Định hướng đổi mới giao dich chi ngân sách xã qua KBNN 264 6.3. QUẢN LÝ THU, CHI TIỀN MẶT CỦA XÃ QUA KBNN 268 6.3.1. Nội dung được chi bằng tiền mặt 268 6.3.2. Đăng ký lĩnh tiền mặt tại KBNN 269 6.3.3. Trách nhiệm của xã và KBNN trong quản lý thu, chi bằng tiền mặt qua KBNN 269 6.3.4. Đối chiếu, xác nhận định kỳ các khoản thu, chi ngân sách xã và các khoản tài chính khác của xã 270 6.4. CÂU HỎI ÔN TẬP, BÀI TẬP TÌNH HUỐNG VÀ TÀI LIỆU THAM KHẢO 270 6.4.1. Câu hỏi ôn tập 270 6.4.2. Bài tập tình huống 271 6.4.3. Tài liệu tham khảo 274 Chuyên đề 7. KẾ TOÁN NGÂN SÁCH XÃ VÀ CÁC HOẠT ĐỘNG TÀI CHÍNH KHÁC Ở XÃ 275 7.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ KẾ TOÁN NGÂN SÁCH XÃ VÀ CÁC HOẠT ĐỘNG TÀI CHÍNH KHÁC Ở XÃ 275 7.1.1. Nhiệm vụ của kế toán ngân sách xã và các hoạt động tài chính khác ở xã 275 7.1.2. Yêu cầu của kế toán ngân sách xã và các hoạt động tài chính khác ở xã 275 7.1.3. Nội dung công việc kế toán ngân sách xã và các hoạt động tài chính khác ở xã 276 7.1.4. Tổ chức hệ thống chứng từ kế toán ở xã 276 7.1.5. Tổ chức hệ thống tài khoản kế toán ở xã 280 7.1.6. Tổ chức hệ thống sổ kế toán và hình thức kế toán ở xã 280 7.1.7. Tổ chức báo cáo tài chính 290 7.1.8. Trách nhiệm của Chủ tài khoản và Kế toán trưởng trong tổ chức bộ máy kế toán 291 7.2. KẾ TOÁN THU- CHI NGÂN SÁCH XÃ 293 7.2.1. Kế toán các khoản thu ngân sách xã 293 7.2.2. Kế toán chi ngân sách xã 303 7.3. KẾ TOÁN VỐN BẰNG TIỀN 312 7.3.1. Kế toán vốn bằng tiền 312 4
7. 7.3.2. Kế toán tiền gửi kho bạc 319 7.3.3. Kế toán các quĩ công chuyên dùng 322 7.4. KẾ TOÁN THANH TOÁN 324 7.4.1. Kế toán các khoản phải thu 324 7.4.2. Kế toán các khoản phải trả 331 7.4.3. Các khoản thu hộ, chi hộ 336 7.5. KẾ TOÁN VẬT TƯ TÀI SẢN VÀ XÂY DỰNG CƠ BẢN 343 7.5.1. Kế toán vật tư 343 7.5.2. Kế toán tài sản cố định 346 7.5.3. Kế toán đầu tư xây dựng cơ bản 358 7.6. KẾ TOÁN HOẠT ĐỘNG THU, CHI SỰ NGHIỆP 367 7.6.1. Nguyên tắc hạch toán 367 7.6.2. Kế toán tổng hợp: 369 7.6.3. Kế toán chi tiết 370 7.7. BÁO CÁO TÀI CHÍNH VÀ BÁO CÁO QUYẾT TOÁN 371 7.7.1. Bảng Cân đối tài khoản 371 7.7.2. Báo cáo tổng hợp thu ngân sách xã theo nội dung kinh tế 374 7.7.3. Báo cáo tổng hợp chi ngân sách xã theo nội dung kinh tế 378 7.7.4. Bảng cân đối quyết toán ngân sách xã 381 7.7.5. Báo cáo quyết toán thu ngân sách xã theo MLNS 383 7.7.6. Báo cáo quyết toán chi ngân sách xã theo MLNSNN 385 7.7.7. Báo cáo tổng hợp quyết toán thu ngân sách xã theo nội dung kinh tế 387 7.7.8. Báo cáo tổng hợp quyết toán chi ngân sách xã theo nội dung kinh tế 390 7.7.9. Thuyết minh báo cáo tài chính 393 7.7.10. Báo cáo quyết toán chi đầu tư XDCB 397 7.7.11. Báo cáo kết quả hoạt động tài chính khác của xã 399 7.8. CÂU HỎI ÔN TẬP VÀ BÀI TẬP TÌNH HUỐNG 423 7.8.1. Câu hỏi ôn tập 423 7.8.2. Bài tập tình huống 423 7.8.3. Tài liệu tham khảo 468 5
8. MỞ ĐẦU Nghị quyết số 26-NQ/TW của Ban chấp hành Trung ương Đảng về nông nghiệp, nông dân, nông thôn đã đề ra các mục tiêu về nông nghiệp, nông thôn và nông dân trong giai đoạn tới là: phát triển nền nông nghiệp theo hướng hiện đại hóa, xây dựng nông thôn mới có kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội hiện đại, không ngừng nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của dân cư nông thôn, nông dân được đào tạo có trình độ sản xuất ngang bằng với các nước tiên tiến trong khu vực và đủ bản lĩnh chính trị, đóng vai trò làm chủ nông thôn mới. Để thực hiện Nghị quyết này, Chính phủ đã có Nghị quyết số 24/2008/NQ-CP về xây dựng Chương trình hành động, trong đó lĩnh vực đào tạo phải đạt được mục tiêu quan trọng là tập trung đào tạo nguồn nhân lực ở nông thôn, chuyển một bộ phận lao động nông nghiệp sang công nghiệp và dịch vụ, giải quyết việc làm, nâng cao thu nhập của dân cư nông thôn. Bên cạnh đó, Thủ tướng Chính phủ tiếp tục ban hành Quyết định số 1956/QĐ-TTg ngày 27/11/2009 về phê duyệt đề án “Đào tạo nghề cho lao động nông thôn đến năm 2020”. Mục tiêu của chương trình là nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả đào tạo nghề, nhằm tạo việc làm, tăng thu nhập của lao động nông thôn; góp phần chuyển dịch cơ cấu lao động và cơ cấu kinh tế, phục vụ sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn. Để thực hiện được mục tiêu trên, bên cạnh việc đào tạo nghề cho nông dân, cần đẩy mạnh công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức xã, nhằm xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức xã đủ tiêu chuẩn, chức danh cán bộ, công chức; đủ trình độ, bản lĩnh lãnh đạo, quản lý và thành thạo chuyên môn, nghiệp vụ trên các lĩnh vực kinh tế - xã hội ở xã phục vụ cho công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn. Bình quân hàng năm đào tạo nghề cho khoảng 1 triệu lao động nông thôn, trong đó đào tạo, bồi dưỡng 100.000 lượt cán bộ, công chức xã, trong đó có công chức tài chính kế toán xã. Với mục tiêu nâng cao trình độ, năng lực, phẩm chất của đội ngũ cán bộ công chức tài chính kế toán xã đủ để đáp ứng yêu cầu quản lý, điều hành kinh tế xã hội nông thôn trong bối cảnh mới, việc xây dựng nội dung chương trình, tài liệu đào tạo bồi dưỡng công chức tài chính kế toán xã có vai trò quan trọng. Trường BDCB tài chính, được Bộ Tài chính giao nhiệm vụ phối hợp với các đơn vị thuộc Bộ Tài chính tổ chức xây dựng nội dung chương trình và biên soạn tài liệu đào tạo bồi dưỡng công chức tài chính kế toán xã. Tham gia biên tập nội dung chương trình và tài liệu bao gồm: các cán bộ, giảng viên của Trường BDCB tài chính, Học viện Tài chính, Trường Cao đẳng Tài chính – Quản trị kinh doanh và cán bộ quản lý của Vụ NSNN, Vụ Chính sách Thuế, Vụ Đầu tư, Vụ Chế độ Kế toán, Cục Quản lý Công sản, Vụ Tổ chức cán bộ thuộc Bộ Tài chính. 6
9. Nội dung của tài liệu đào tạo bồi dưỡng công chức tài chính kế toán xã nhằm cung cấp cho các công chức tài chính kế toán xã những kiến thức cần thiết về nghiệp vụ quản lý nhà nước về tài chính kế toán cấp xã; các kỹ năng tác nghiệp trọng yếu và những kinh nghiệm thực tế trong quản lý tài chính kế toán tại xã, góp phần nâng cao trình độ quản lý và thành thạo chuyên môn nghiệp vụ tài chính kế toán, phục vụ cho công cuộc CNH, HĐH nông nghiệp, nông thôn.Tài liệu cũng được sử dụng để tham khảo cho Chủ tịch xã và HĐND xã trong công tác quản lý và điều hành hoạt động tài chính kế toán tại xã. Lĩnh vực quản lý tài chính kế toán nói chung và quản lý tài chính kế toán xã nói riêng là lĩnh vực phức tạp, lại thường xuyên thay đổi. Vì vậy, nội dung tài liệu không tránh khỏi những thiếu sót nhất định. Ban biên tập mong nhận được ý kiến góp ý của đông đảo độc giả để hoàn thiện bổ sung nhằm làm cho chất lượng tài liệu ngày càng nâng cao. Ban biên tập 7
10. DANH SÁCH THÀNH VIÊN Ban biên soạn chương trình đào tạo bồi dưỡng Công chức tài chính kế toán xã STT Họ và tên Chức vụ Cơ quan Nhiệm vụ 1 Hoàng Đức Long Phó vụ trưởng Vụ TCCB Trưởng ban Trường BDCB Phó Trưởng 2 Đỗ Đức Minh Phó giám đốc tài chính ban 3 Nguyễn Văn Phụng Phó vụ trưởng Vụ CS Thuế Thành viên Phó chánh văn 4 Chu Thị Thuỷ Chung Cục QLCS Thành viên phòng 5 Nguyễn Việt Cường Trưởng phòng Vụ TCCB Thành viên 6 Nguyễn Văn Hào Trưởng phòng Vụ NSNN Thành viên 7 Toán Thị Ngoan Phó trưởng phòng Vụ CĐKT Thành viên 8 Phạm Trọng Quý Phó trưởng phòng Vụ Đầu tư Thành viên 9 Nguyễn Văn Quang Trưởng phòng KBNN Thành viên 10 Đặng Văn Du Trưởng khoa HV Tài chính Thành viên 11 Hoàng Thị Thuý Nguyệt Phó trưởng bộ môn HV Tài chính Thành viên Trường CĐ TC 12 Nguyễn Thị Luân Trưởng khoa Thành viên QTKD Trường BDCB 13 Phạm Xuân Tuyên Giảng viên chính Thành viên tài chính Trường BDCB 14 Nguyễn Thị Hà Phó trưởng phòng Thư ký tài chính 15 Nguyễn Thị Mai Liên Chuyên viên Vụ TCCB Thư ký Trường BDCB 16 Hoàng Ngọc Hưng Chuyên viên Thư ký tài chính 8
11. CHƯƠNG TRÌNH BỒI DƯỠNG CÔNG CHỨC TÀI CHÍNH – KẾ TOÁN XÃ Vùng trung du, miền núi và dân tộc Thời lượng (tiết) Chương Nội dung Tổng Lý Thảo luận số thuyết và Bài tập Chuyên đề 1 Tổng quan về tài chính xã 50 30 20 Chuyên đề 2 Quản lý thu ngân sách và thu 40 20 20 tài chính khác của xã Chuyên đề 3 Quản lý chi ngân sách và tài 40 20 20 chính khác của xã Chuyên đề 4 Quản lý tài chính dự án do xã 40 20 20 làm chủ đầu tư Chuyên đề 5 Quản lý tài sản nhà nước tại xã 40 20 20 Chuyên đề 6 Giao dịch hoạt động tài chính 40 20 20 xã qua KBNN Chuyên đề 7 Kế toán ngân sách xã và các 70 40 30 hoạt động tài chính khác ở xã Ôn tập 20 Kiểm tra và thi 20 Tổng cộng 360 170 150 9
12. Chuyên đề 1. TỔNG QUAN VỀ TÀI CHÍNH XÃ 1.1. HỆ THỐNG TÀI CHÍNH Ở VIỆT NAM 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, chức năng và vai trò của tài chính 1.1.1.1. Khái niệm tài chính Từ lâu người ta hiểu "tài chính" theo nghĩa là các khoản thu nhập, thanh toán tiền tệ, chu chuyển tiền tệ hoặc là vốn tiền tệ. Sau này, tài chính được hiểu như là hệ thống các quan hệ kinh tế gắn liền với quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ để thỏa mãn các nhu cầu của các chủ thể. Tài chính nhà nước được hình thành trong quá trình huy động, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ của nhà nước để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội. Trong kinh tế thị trường, thuật ngữ tài chính còn được mô tả theo nghĩa là vốn dưới hình thức tiền tệ, được thể hiện dưới dạng các nguồn vốn đầu tư, cho vay hoặc đi vay thông qua thị trường tài chính hay định chế, tổ chức tài chính. Như vậy, tài chính được quan niệm như là nguồn tiền bạc, thu nhập hay tài sản; là cách thức, hay sự huy động, phân phối, cấp phát, trợ giúp, chi tiêu, sử dụng các quỹ tiền tệ của các chủ thể để thực hiện các lợi ích kinh tế của mình. Kế thừa những nghiên cứu khác nhau về khái niệm tài chính, có thể xem xét tiếp cận phạm trù này dưới hai giác độ sau: Về hình thức: Tài chính là sự vận động của các dòng tiền tệ gắn liền với quyền sở hữu hoặc chiếm dụng của mỗi chủ thể trong những khoảng thời gian nhất định. Sự vận động của các dòng tiền thuộc mỗi chủ thể được nhìn nhận rõ nét nhất thông qua hai mặt hoạt động thu, chi quỹ tiền tệ của chính mỗi chủ thể đó. Về nội dung: Tài chính là các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình phân phối giá trị của cải xã hội giữa các chủ thể trong những không gian, thời gian nhất định. Hợp nhất cả hình thức và nội dung, khái niệm tài chính được hiểu như sau: Tài chính là sự vận động của các dòng tiền thuộc các quỹ tiền tệ của các chủ thể trong nền kinh tế. Nó phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình phân phối giá trị của cải xã hội trong những không gian, thời gian cụ thể. 1.1.1.2. Đặc điểm của tài chính Các đặc điểm sau sẽ giúp ta nhận diện rõ thêm về bản chất tài chính: 1) Tính chất tiền tệ của tài chính Có thể thấy rằng, khái niệm tài chính gắn liền mật thiết với tiền tệ và các quan hệ hàng hóa-tiền tệ. Tài chính nảy sinh trong điều kiện tồn tại nhà nước và sự phát 10
13. triển của kinh tế hàng hóa-tiền tệ. Nhà nước huy động, tập trung các nguồn lực tài chính để phân phối, sử dụng cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình. Nếu quan sát các quá trình vận động đó có thể nhận thấy: các biểu hiện bên ngoài của tài chính thể hiện ra dưới dạng các hiện tượng thu vào bằng tiền và các hiện tượng chi ra bằng tiền. Như vậy, tài chính luôn có quan hệ mật thiết với sự vận động của tiền tệ và nhất định bao giờ cũng biểu hiện dưới hình thái tiền tệ. 2) Tính chất phân phối Lĩnh vực nảy sinh và hoạt động của tài chính chính là quá trình diễn ra sự phân phối giá trị sản phẩm xã hội giữa các chủ thể hoặc ngay trong từng chủ thể của mỗi hoạt động kinh tế. Bởi vậy, dấu hiệu quan trọng của tài chính là tính chất phân phối của các quan hệ tài chính. 3) Tài chính luôn gắn liền với sự vận động của các quỹ tiền tệ Sự phân phối của tài chính nhất định phải kèm theo sự vận động của vốn tiền tệ và có hình thức biểu hiện đặc biệt là các nguồn tài chính. Các nguồn tài chính đó được hình thành ở các chủ thể kinh tế và nhà nước nhờ các dạng vận động khác nhau của thu nhập, tích lũy, thanh toán, trích nộp dưới hình thức tiền tệ và được sử dụng vào những mục đích nhất định để đáp ứng nhu cầu của mình. Các nguồn tài chính là sự biểu hiện vật chất hóa của các quan hệ tài chính. Việc sử dụng các nguồn tài chính được thực hiện về cơ bản thông qua các quỹ tiền tệ có những mục đích nhất định. Bởi vậy, dấu hiệu đặc biệt quan trọng của tài chính, khác biệt với các phạm trù phân phối khác là ở chỗ, các quan hệ tài chính luôn luôn gắn liền với sự hình thành các quỹ tiền tệ nhất định. 4) Tính chủ thể Quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ gắn liền với các chủ thể của nền kinh tế, như: Nhà nước, doanh nghiệp, hộ gia đình, các ngân hàng và các công ty tài chính. Chính các chủ thể đó đã tham gia trực tiếp vào quá trình phân phối các nguồn tài chính thông qua các hoạt động thu, chi bằng tiền của các chủ thể hình thành các quỹ tiền tệ nhất định gắn liền với sự sở hữu của từng chủ thể trong nền kinh tế. 5) Tính mục đích Việc hình thành các quỹ tiền tệ kể trên của các chủ thể trong nền kinh tế là nhằm thõa mãn các nhu cầu khác nhau của từng chủ thể. Đối với nhà nước, tài chính được sử dụng để huy động các nguồn thu cho Chính phủ và chi tiêu để thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội. Các doanh nghiệp huy động các nguồn thu tài chính để đầu tư cho các hoạt động sản xuất kinh doanh hay dịch vụ để tạo ra thu nhập tăng thêm. Các hộ gia định cũng cần các thu nhập tài chính để thõa mãn nhu cầu tiêu dùng về vật chất và tinh thần. Như vậy, có thể thấy tài chính là cánh thức phân bổ nguồn lực vốn khan hiếm của các chủ thể trong nền kinh tế để thỏa mãn nhu cầu. 11
14. 1.1.1.3. Chức năng của tài chính xã Chức năng phân phối là sự biểu hiện bản chất của tài chính trong đời sống kinh tế, xã hội khi phân phối giá trị của cải xã hội. Nhờ vào chức năng này mà các nguồn tài lực đại diện cho những bộ phận của cải xã hội được đưa vào những mục đích sử dụng khác nhau, đảm bảo những nhu cầu khác nhau và những lợi ích khác nhau. Người ta dễ dàng nhận diện thấy tác động hiện thực của chức năng phân phối tài chính thông qua các hoạt động thu, chi tài chính, qua đó tài chính thực hiện huy động một phần thu nhập của các tổ chức, các hộ gia đình, các cá nhân để hình thành các quỹ tiền tệ nhằm thực hiện những mục tiêu đã định của các chủ thể. Chức năng giám đốc bằng đồng tiền của tài chính là biểu hiện sự vận động, luân chuyển của các dòng vốn qua nhiều chủ thể, nhiều khu vực và nhiều giai đoạn khác nhau của nền kinh tế, qua đó phản ánh những quan hệ phân phối tài chính phù hợp với lợi ích của các chủ thể. Sự vận động của các dòng vốn tuy mang tính khách quan, nhưng con người nhận thức và vận dụng nó để tổ chức công tác kiểm tra tài chính trong hoạt động thực tiễn. Chẳng hạn, các hoạt động kiểm soát thu, chi ngân sách có liên quan đến hoạt động kinh tế-xã hội, như kiểm soát thu của các bến đò, thu của các ban quản lý chợ, kiểm soát chi duy tu, bảo dưỡng đường, thôn xóm. Thông qua kiểm tra, giám sát mà làm cho hoạt động thu chi tài chính và phân bổ nguồn lực tài chính luôn có khả năng đạt hiệu quả tốt nhất. Chức năng kích thích hiệu quả của tài chính nảy sinh từ hai chức năng trên nhằm làm cho quá trình phân phối nguồn lực tài chính đạt hiệu quả cao nhất, thỏa mãn nhu cầu của các chủ thể khác nhau. Đối với chủ thể là nhà nước, sự phân phối tài chính phải đem lại hiệu quả kinh tế-xã hội tổng hợp, không những mang tính tổng thể trên phạm vi cả nước, mà còn có ý nghĩa trong từng địa phương và vùng lãnh thổ. Đối với tài chính doanh nghiệp, kích thích hiệu quả của tài chính thể hiện ở mức doanh lợi mà các doanh nghiệp đạt được trong quá trình sử dụng các nguồn lực tài chính. Đó là một trong những tiền đề quan trọng để xã hội tồn tại và phát triển. 1.1.1.4. Vai trò của tài chính Tài chính có vai trò quan trọng trong việc duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy nhà nước Điều này được thể hiện trên các khía cạnh sau đây: Một là, tài chính thực hiện chức năng phân phối thông qua động viên và tập trung các nguồn lực tài chính để đáp ứng đầy đủ, kịp thời cho các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước trong từng thời kỳ phát triển. Các nguồn tài chính này có thể được động viên cả ở trong nước và từ nước ngoài, từ mọi lĩnh vực hoạt động và mọi thành phần kinh tế, dưới nhiều hình thức khác nhau, có bắt buộc và tự nguyện, có hoàn trả và không hoàn trả. 12
15. Hai là, việc phân phối các nguồn lực tài chính và huy động, tập trung vào trong tay nhà nước theo những quan hệ tỷ lệ hợp lý, không chỉ đảm bảo duy trì sự tồn tại của bộ máy nhà nước, mà còn đảm bảo thực hiện các chức năng kinh tế-xã hội của nhà nước đối với các lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế. Ba là, kiểm tra giám sát để đảm bảo cho các nguồn tài chính đã phân phối được sử dụng một cách hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả nhất, đáp ứng tốt nhất các yêu cầu của quản lý nhà nước và phát triển kinh tế-xã hội. Tài chính có vai trò quan trọng đối với tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội. Vai trò này được phát huy nhờ vào việc vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính trong hoạt động thực tiễn. Bằng việc tạo lập, phân phối và sử dụng một cách đúng đắn và hợp lý các quỹ tiền tệ, tài chính tác động tới việc phân phối và góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn tài chính của toàn xã hội, từ đó tác động tới sự phát triển kinh tế-xã hội. Thông qua công cụ thuế với các mức thuế suất khác nhau và ưu đãi về thuế, tài chính có vai trò định hướng đầu tư, điều chỉnh cơ cấu của nền kinh tế theo các định hướng phát triển của nhà nước cả về cơ cấu ngành và cơ cấu vùng lãnh thổ, kích thích hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh theo ngành hoặc theo sản phẩm Thông qua hoạt động phân phối các quỹ tiền tệ, đặc biệt là quỹ NSNN, cho xây dựng kết cấu hạ tầng, đầu tư vào các ngành then chốt, các công trình mũi nhọn, hình thành các doanh nghiệp nhà nước, hỗ trợ tài chính cho các doanh nghiệp cần nâng đỡ khuyến khích (qua biện pháp trợ giá, trợ cấp ) tài chính góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho phát triển sản xuất kinh doanh, góp phần hình thành và hoàn thiện cơ cấu sản xuất, cơ cấu kinh tế-xã hội, đảm bảo các tỷ lệ cân đối của nền kinh tế, từ đó thúc đẩy kinh tế phát triển và tăng trưởng. Tài chính đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện công bằng xã hội và giải quyết các vấn đề xã hội. Vai trò này được thể hiện thông qua việc sử dụng các công cụ thu, chi của tài chính để điều chỉnh thu nhập giữa các tầng lớp dân cư, giảm bớt những bất hợp lý trong phân phối, đảm bảo công bằng trong phân phối và góp phần giải quyết những vấn đề xã hội của đất nước. Trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường với sự nảy sinh tất yếu những khuyết tật của nền kinh tế thị trường, đặc biệt là về mặt xã hội, việc sử dụng các biện pháp tài chính để phát huy vai trò xã hội của tài chính nhằm đảm bảo xây dựng một xã hội công bằng và bình đẳng có ý nghĩa quan trọng. Trong việc thực hiện công bằng xã hội, thông thường tài chính được sử dụng để tác động theo hai hướng: giảm bớt các thu nhập cao và nâng đỡ các thu nhập thấp nhằm rút ngắn khoảng cách thu nhập giữa các tầng lớp dân cư. Công cụ của tài chính nhà nước thường được sử dụng để điều tiết thu nhập là thuế và chi tiêu chính phủ. 13
16. 1.1.2. Hệ thống tài chính và quản lý nhà nước về tài chính 1.1.2.1. Hệ thống tài chính Hệ thống tài chính với tính chất là tổng thể của các khâu tài chính hợp thành, có thể được phản ánh như sau: Nếu xem xét hệ thống tài chính là tổng thể của các luồng luân chuyển vốn trong nền kinh tế, chúng ta có thể định nghĩa hệ thống tài chính như sau: “Hệ thống tài chính là một tổng thể bao gồm các thị trường tài chính, các định chế tài chính trung gian, cơ sở hạ tầng pháp lý – kỹ thuật và các tổ chức quản lý giám sát và điều hành hệ thống để tổ chức phân bổ nguồn lực tài chính theo thời gian và không gian một cách tiết kiệm và hiệu quả nhất”1. 1 Học viện Tài chính, Giáo trình tài chính – tiền tệ, Nxb Tài chính, Hà Nội 2011, tr.66 14
17. Tuy nhiên, dù xem xét hệ thống tài chính theo cách nào thì trong quá trình huy động và phân bổ các nguồn lực tài chính hữu hạn – thể hiện đặc trưng nổi bật nhất của tài chính, thì vẫn nhận thấy sự hiện diện của các chủ thể sau đây: Ngân sách nhà nước NSNN là khâu quan trọng nhất giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống tài chính. Nguồn thu của NSNN được lấy từ mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội khác nhau, trong đó thuế là hình thức thu phổ biến dựa trên tính cưỡng chế là chủ yếu. Chi tiêu của NSNN nhằm duy trì sự tồn tại hoạt động của bộ máy nhà nước và phục vụ thực hiện các chức năng của nhà nước. Chủ thể trực tiếp quản lý NSNN là nhà nước (Chính phủ Trung ương và chính quyền địa phương các cấp) thông qua các cơ quan chức năng của nhà nước (cơ quan tài chính, Kho bạc nhà nước ). NSNN là một hệ thống bao gồm các cấp ngân sách phù hợp với hệ thống chính quyền nhà nước các cấp. Tương ứng với các cấp ngân sách của hệ thống NSNN, quỹ NSNN được chia thành: quỹ ngân sách của Chính phủ Trung ương, quỹ ngân sách của chính quyền cấp tỉnh và tương đương, quỹ ngân sách của chính quyền cấp huyện và tương đương, quỹ ngân sách của chính quyền cấp xã và tương đương. Để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền nhà nước các cấp, quỹ ngân sách lại được chia thành nhiều phần nhỏ để sử dụng cho các lĩnh vực khác nhau, như: phần dùng cho phát triển kinh tế; phần dùng cho phát triển văn hoá, giáo dục, y tế; phần dùng cho các biện pháp xã hội, an ninh, quốc phòng Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng NSNN là mang tính pháp lý cao gắn liền với quyền lực chính trị của nhà nước và không mang tính hoàn trả trực tiếp là chủ yếu. Có cùng bản chất với NSNN còn bao gồm lĩnh vực tài chính khác, như: Quỹ tài chính ngoài NSNN; Tài chính của các cơ quan hành chính nhà nước; Tài chính của các đơn vị sự nghiệp nhà nước. Đây là khâu tài chính quan trọng có vai trò tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ chung của nhà nước nhằm phục vụ cho hoạt động của bộ máy nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế xã hội của nhà nước. - Các quỹ TCNN ngoài NSNN là các quỹ tiền tệ tập trung có tính chất đặc thù do nhà nước thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc phát triển kinh tế xã hội. Chủ thể trực tiếp quản lý các quỹ TCNN ngoài NSNN là các cơ quan nhà nước được nhà nước giao nhiệm vụ tổ chức và quản lý các quỹ . - Tài chính của các cơ quan hành chính nhà nước có nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ công cộng cho xã hội. Nguồn tài chính đảm bảo cho các cơ quan hành chính hoạt động chủ yếu do NSNN cấp phát toàn bộ và được sử dụng để duy trì sự tồn tại của bộ máy nhà nước và thực hiện các nghiệp vụ hành chính, cung cấp các dịch vụ công cộng thuộc chức năng của cơ quan hành chính nhà nước. Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các cơ quan hành chính nhà nước là các cơ quan hành chính nhà nước. 15
18. - Tài chính của các đơn vị sự nghiệp nhà nước thực hiện cung cấp các dịch vụ xã hội công cộng và các dịch vụ nhằm duy trì sự hoạt động bình thường của các ngành kinh tế quốc dân. Nguồn tài chính của đơn vị chủ yếu do NSNN cấp toàn bộ hoặc một phần. Tuy nhiên,trong quá trình hoạt động, các đơn vị sự nghiệp này cũng có nguồn thu lớn. Vì vậy, nhà nước có thể cho các đơn vị này áp dụng chế độ tự chủ về tài chính. Tài chính doanh nghiệp Các doanh nghiệp huy động nguồn tài chính để tiến hành hoạt động sản xuất kinh doanh. Thông thường, các doanh nghiệp có thể hoạt động trên hai lĩnh vực: - Lĩnh vực sản xuất kinh doanh hàng hoá, dịch vụ phi tài chính, thường gọi là các doanh nghiệp sản xuất kinh doanh. - Lĩnh vực kinh doanh các dịch vụ tài chính như các Ngân hàng thương mại, Công ty tài chính, Công ty Bảo hiểm thường gọi là các tổ chức tài chính trung gian hay doanh nghiệp tài chính. Các doanh nghiệp hoạt động kinh doanh chủ yếu nhằm mục tiêu lợi nhuận. Do đó, tài chính của các doanh nghiệp có tính chất sinh lời. Tài chính hộ gia đình NSNN huy động nguồn lực tài chính của dân cư và các hộ gia đình dưới hình thức thuế. Các hộ gia đình cung cấp các nguồn tiền nhà rỗi cho các chủ thể kinh tế và thị trường tài chính. Các hộ gia đình cũng có nhu cầu tiền tệ để thỏa mãn nhu cầu cả về vật chất và tinh thần. Các nhu cầu tiền tệ được thỏa mãn thông qua việc thực hiện các mối quan hệ tài chính với các khâu tài chính khác nhau. Thị trường tài chính Thị trường tài chính là nơi diễn ra các hoạt động mua bán các tài sản tài chính nhằm chuyển dịch vốn từ người có khả năng cung ứng vốn sang những người cần vốn. Có các hình thức của thị trường tài chính như sau: Thị trường giao dịch tại sàn là thị trường mà việc mua bán các tài sản tài chính được thực hiện tại một địa điểm cụ thể, có không gian chuyên biệt. Ví dụ: Thị trường chứng khoán Tokyo, thị trường chứng khoán New York, ; Thị trường mà việc mua bán các tài sản tài chính không được thực hiện tại một địa điểm cụ thể, không có không gian chuyên biệt được gọi là thị trường không chính thức, hay còn gọi là mua bán trao tay; Thị trường chuyên mua bán các giấy tờ có giá ngắn hạn được gọi là thị trường tiền tệ; Thị trường chuyên mua bán các tài sản tài chính trung và dài hạn được gọi là thị trường vốn. Các trung gian tài chính là các tổ chức có hoạt động chủ yếu là cung cấp các dịch vụ và các sản phẩm tài chính cho khách hàng để đảm bảo các hoạt động giao dịch của họ thuận lợi và hiệu quả hơn so với việc tự thực hiện trên thị 16
19. trường tài chính. Các trung gian tài chính phổ biến được gọi tên là các ngân hàng, các công ty tài chính, các công ty bảo hiểm, các quỹ đầu tư, .v.v Sản phẩm của các trung gian tài chính thường là: các tài khoản thanh toán, các tài khoản tiền gửi, các chứng chỉ đầu tư, các hợp đồng bảo hiểm, .v.v Cơ sở hạ tầng pháp lý – kỹ thuật của hệ thống tài chính là toàn bộ các quy định về pháp lý, kế toán, các hoạt động giao dịch và thanh toán, các quy phạm pháp luật điều chỉnh hành vi của những chủ thể tham gia vào hệ thống tài chính. Hợp thành cơ sở hạ tầng pháp lý – kỹ thuật của hệ thống tài chính, bao gồm: Các quy định về giao dịch: Các quy định này do nhà nước ban hành. Nó xác định các quy trình thủ tục giao dịch chuẩn mực để cho các bên căn cứ vào đó mà thực hiện; Hệ thống kế toán: Là một trong những bộ phận quan trọng trong cơ sở hạ tầng pháp lý – kỹ thuật của hệ thống tài chính; Hệ thống các văn bản pháp luật điều chỉnh vào từng loại đối tượng quản lý trong lĩnh vực tài chính, như: Luật NSNN, các Luật thuế, Các tổ chức quản lý, điều hành hệ thống tài chính là các tổ chức nhà nước đã được xác lập trong Hiến pháp hoặc các tổ chức được nhà nước ủy quyền theo quy định của pháp luật. Sự khác biệt giữa các quốc gia về các tổ chức quản lý, điều hành hệ thống tài chính là ở loại cơ quan và số lượng các cơ quan được nhà nước ủy quyền quản lý, điều hành hệ thống tài chính của đất nước đó. 1.1.2.2. Quản lý nhà nước về tài chính Khái niệm Quản lý nhà nước về tài chính là sự tác động của hệ thống các cơ quan của nhà nước đến quá trình huy động và phân phối các nguồn lực tài chính để thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội của quốc gia. Thực chất của quản lý nhà nước về tài chính là quá trình xây dựng các khung pháp lý trong lĩnh vực tài chính, tổ chức lập kế hoạch, điều hành và kiểm soát các hoạt động thu chi tài chính của nhà nước một cách hiệu quả. 17
20. Nội dung quản lý nhà nước về tài chính Dựa vào các nội dung công tác quản lý và việc sử dụng kết hợp các công cụ trong quản lý nhà nước về tài chính, thì nội dung quản lý nhà nước về tài chính bao gồm: (i) Soạn thảo và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để làm cơ sở pháp lý cho quản lý nhà nước về tài chính; (ii) Kế hoạch hóa quá trình phát triển của mỗi ngành, mỗi lĩnh vực một cách khoa học. Đây là công cụ quan trọng để nhà nước tổ chức quản lý nền kinh tế trong dài hạn, trung hạn, và ngắn hạn. Thông quá đó nhằm xác định khả năng, nhu cầu về tài chính đáp ứng cho các mục tiêu phát triển đã xác lập trong từng thời gian của mỗi loại kế hoạch đó; (iii) Tổ chức bộ máy nhà nước về quản lý tài chính, phân công, phân cấp trách nhiệm, quyền hạn trong quản lý nhà nước giữa các cấp, các ngành, các đơn vị một cách đồng bộ, hợp lý; (iv) Chỉ đạo, hướng dẫn các cơ quan, đơn vị cấp dưới thực hiện đúng, đủ các nhiệm vụ quản lý tài chính đã được phân công, phân cấp; Thường xuyên theo dõi và đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ quản lý tài chính của các tổ chức, đơn vị; kịp thời điều chỉnh những bất hợp lý của cơ chế, chính sách và luật pháp tài chính đảm bảo hiệu quả cao trong việc phân bổ các nguồn lực tài chính của quốc gia; (v) Tổ chức kiểm tra giám sát tình hình thực hiện các kỷ luật tài chính, qua đó kịp thời xử lý những biểu hiện lệch lạc, vi phạm trong việc huy động và sử dụng các nguồn lực tài chính kham hiếm của xã hội. 18
21. Nhiệm vụ quản lý nhà nước về tài chính Dựa trên những nhiệm vụ cụ thể mà nhà nước phải thực hiện theo từng lĩnh vực, thì nhiệm vụ quản lý nhà nước về tài chính bao gồm: (i) Quản lý tập trung thống nhất và thực hiện phân cấp hợp lý nguồn lực của NSNN, đảm bảo thực hiện thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước; (ii) Quản lý lĩnh vực thuế và hải quan, đảm bảo huy động nguồn thu tối da, thu đúng, thu đủ, thu kịp thời, đáp ứng nhu cầu chi tiêu của nhà nước; (iii) Quản lý quá trình phân phối, cấp phát các nguồn lực tài chính, đảm bảo sử dụng hiệu quả các nguồn lực tài chính và tài sản quốc gia; (iv) Quản lý chặt chẽ các khoản chi đầu tư phát triển từ nguồn tài chính nhà nước, sử dụng tiết kiệm, tránh lãng phí và chống tham nhũng đối với chi đầu tư XDCB; (v) Quản lý và nợ nước ngoài, nợ chính phủ và nợ quốc giai trong giới hạn an toàn; đảm bảo sử dụng hiệu quả nguồn vốn vay để đầu tư phát triển kinh tế-xã hội (vi) Quản lý tài chính doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp của các thành phần kinh tế, đảm bảo hiệu quả, nâng cao sức cạnh tranh và nâng cao năng lực tài chính doanh nghiệp; (vii) Quản lý thị trường tài chính và thị trường dịch vụ tài chính, phát huy vai trò của thị trường tài chính trong việc huy động các nguồn lực tài chính cho phát triển kinh tế-xã hội; đảm bảo an ninh tài chính quốc gia; (viii) Tổ chức kiểm tra, giám tình hình thực hiện công tác kế toán; tổ chức thực hiện kiểm toán quá trình huy động và phân bổ, sử dụng hiệu quả các nguồn lực tài chính công; (ix) Tổ chức thanh tra, kiểm tra, giám sát đối với quá trình huy động, phân phối, sử dụng các nguồn lực tài chính, thực thi pháp luật nhà nước và kỷ luật tài chính. Đặc điểm của quản lý nhà nước về tài chính Quản lý nhà nước về tài chính có đặc điểm: - Quản lý tài chính là một loại quản lý hành chính nhà nước - Quản lý tài chính được thực hiện bởi một hệ thống các cơ quan của nhà nước và tuân thủ những quy phạm pháp luật của nhà nước. - Quản lý tài chính là một công cụ và phương thức quan trọng trong việc huy động các nguồn lực tài chính và phân bổ nó nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước đối với xã hội. Mục tiêu của quản lý nhà nước về tài chính 19
22. Mục tiêu tổng quát của quản lý nhà nước về tài chính là tạo ra sự cân đối và hiệu quả của tài chính, tạo ra môi trường tài chính thuận lợi cho sự ổn định và phát triển kinh tế-xã hội nhằm thực hiện các mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế-xã hội của đất nước. Để thực hiện được mục tiêu tổng thể của quản lý nhà nước về tài chính, cần quán triệt các mục tiêu cụ thể sau: - Đảm bảo hiệu quả hoạt động cho các cơ quan đơn vị thuộc hệ thống quản lý nhà nước trong việc cung cấp hàng hóa dịch vụ công với nguồn lực tài chính thấp nhất. - Đảm bảo ký luật tài khóa - Đảm bảo hiệu quả huy động và phân bổ nguồn lực tài chính Muốn quản lý nhà nước về tài chính hiệu quả, cần đặt ra các yêu cầu quản lý sau đây: - Huy động hợp lý các nguồn lực tài chính để sử dụng nhằm vào giải quyết các nhiệm vụ quan trọng, đúng với chức năng của nhà nước. Sử dụng tập trung các nguồn lực tài chính cho các mục tiêu ưu tiên trong chiến lược phát triển kinh tế-xã hội của quốc gia. - Đảm bảo công bằng trong phân phối thu nhập của nền kinh tế, tạo nên sự cạnh tranh bình đẳng trên thị trường. - Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính ở tầm vĩ mô và hiệu quả trong các đơn vị trực tiếp sử dụng nguồn lực tài chính. - Phát huy vai trò chủ động, sang staoj và nâng cao trách nhiệm của các đơn vị trực tiếp sử dụng nguồn lực tài chính của đất nước. - Nâng cao năng lực, hiệu quả của bộ máy quản lý nhà nước để nâng cao chất lượng dịch vụ công. Nguyên tắc của quản lý nhà nước về tài chính Để quản lý nhà nước về tài chính đạt hiệu quả cần quán triệt các nguyên tắc sau đây: - Nguyên tắc tập trung dân chủ Đây là nguyên tắc cơ bản của tổ chức nhà nước và cũng là nguyên tắc quan trọng trong quản lý nhà nước về tài chính. Nguyên tắc này đòi hỏi việc huy động các nguồn lực tài chính của xã hội phải được tập trung thống nhất để thực hiện các mục tiêu chung của quốc gia. Tuy nhiên, trong quá trình huy động phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính cũng chú ý đến việc phát huy dân chủ để kích thích các tiềm năng và sáng tạo của các đơn vị, địa phương và cơ sở trong việc khai thác các nguồn lực tài chính để thực hiện nhiệm vụ của từng đơn vị một cách hiệu quả. - Nguyên tắc hiệu quả 20
23. Hiệu quả là nguyên tắc quản lý tài chính quan trọng. Nguồn lực tài chính của đất nước luôn luôn có hạn. Vì vậy, để thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội vì mục tiêu chung của đất nước cần sử dụng nguồn lực tài chính một cách hiệu quả. - Nguyên tắc thống nhất Thống nhất là tuân thủ những quy đinh chung từ trên xuống dưới, từ Trung ương tới các địa phương, nhằm đảm báo tính công bằng, bình đẳng và hiệu quả trong viêc huy động và sử dụng các nguồn lực tài chính. - Nguyên tắc công khai, minh bạch Công khai và minh bạch là một chuẩn mực quan trọng trong việc hội nhập kinh tế và hội nhập tài chính quốc tế. Vì vậy, cần phải công khai minh bạch trong quản lý tài chính để chủ động hội nhập tài chính thành công. 1.1.2.3. Tổ chức bộ máy quản lý tài chính ở nước ta Quản lý tài chính là một loại quản lý hành chính nhà nước, được thực hiện bởi một hệ thống các cơ quan của nhà nước và tuân thủ những quy phạm pháp luật của nhà nước. Bên cạnh đó, để việc quản lý tài chính và hệ thống tài chính quốc gia hiệu quả cần có sự phân công, phân cấp cho các cơ quan, tổ chức khác của nhà nước phù hợp với chức năng, nhiệm vụ trong từng thời kỳ. Dựa trên nền tảng pháp lý của Hiến pháp đang có hiệu lực thi hành, cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý tài chính ở nước ta hiên nay, bao gồm: 1) Quốc hội Quốc Hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp; Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân; Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước.2 Trong lĩnh vực tài chính, thẩm quyền của Quốc hội là: “Quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định dự toán NSNN và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán NSNN; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế;"3. 2) Chính phủ Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc Hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của nhà nước; bảo đảm hiệu lực của bộ máy nhà nước từ trung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ 2 Điều 82 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam sửa đổi 2001 3 Khoản 4 Điều 84 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam sửa đổi 2001 21
24. Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân4. Trách nhiệm cụ thể của Chính phủ trong lĩnh vực tài chính: - Thống nhất quản lý việc xây dựng, phát triển nền kinh tế quốc dân, phát triển văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học và công nghệ, các dịch vụ công; quản lý và bảo đảm sử dụng có hiệu quả tài sản thuộc sở hữu toàn dân; thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội và NSNN, chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia;5. - Trình Quốc hội dự toán NSNN, dự kiến phân bổ ngân sách trung ương và mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho NSĐP, tổng quyết toán NSNN hàng năm; tổ chức và điều hành thực hiện NSNN được Quốc hội quyết định; - Quyết định chính sách cụ thể, các biện pháp về tài chính, tiền tệ, tiền lương, giá cả; - Thống nhất quản lý và sử dụng có hiệu quả tài sản thuộc sở hữu toàn dân, tài nguyên quốc gia; thi hành chính sách tiết kiệm; thực hiện chức năng chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước theo quy định của pháp luật6. 3) Hội đồng nhân dân HĐND quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế-xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước. HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của HĐND; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương7. Trách nhiệm cụ thể của HĐND cấp tỉnh trong lĩnh vực tài chính: - Quyết định quy hoạch, kế hoạch dài hạn và hàng năm về phát triển KT-XH, sử dụng đất đai, phát triển ngành và quy hoạch xây dựng, phát triển đô thị, nông thôn trong phạm vi quản lý; lĩnh vực đầu tư và quy mô vốn đầu tư theo phân cấp của Chính phủ; - Quyết định dự toán thu NSNN trên địa bàn; dự toán thu, chi NSĐP và phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; phê chuẩn quyết toán NSĐP; quyết định các chủ trương, biện pháp triển khai thực hiện NSĐP; điều chỉnh dự toán NSĐP trong trường hợp cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã được HĐND quyết định; 4 Điều 1 Luật Tổ chức Chính phủ số 32/2001/QH10 5 Khoản 4 Điều 8 Luật Tổ chức Chính phủ số 32/2001/QH10 6 Khoản 4, 5, 6 Điều 9 Luật Tổ chức Chính phủ số 32/2001/QH10 7 Điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBND số 11/2003/QH11 22
25. - Quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương theo quy định của Luật NSNN; - Quyết định thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân và mức huy động vốn theo quy định của pháp luật; - Quyết định biện pháp thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, chống tham nhũng, chống buôn lậu và gian lận thương mại8. Trách nhiệm cụ thể của HĐND cấp huyện trong lĩnh vực tài chính: - Quyết định kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội hàng năm; chủ trương, biện pháp về xây dựng và phát triển kinh tế hợp tác xã và kinh tế hộ gia đình ở địa phương; - Quyết định dự toán thu NSNN trên địa bàn; dự toán thu, chi NSĐP và phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; phê chuẩn quyết toán NSĐP; quyết định các chủ trương, biện pháp triển khai thực hiện ngân sách; điều chỉnh dự toán NSĐP trong trường hợp cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã được HĐND quyết định; - Quyết định biện pháp thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, chống tham nhũng, chống buôn lậu và gian lận thương mại9. Trách nhiệm cụ thể của HĐND cấp xã trong lĩnh vực tài chính: - Quyết định biện pháp thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội hàng năm; kế hoạch sử dụng lao động công ích hàng năm; biện pháp thực hiện chương trình khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngư, khuyến công và chuyển đổi cơ cấu kinh tế, cây trồng, vật nuôi theo quy hoạch chung; - Quyết định dự toán thu NSNN trên địa bàn; dự toán thu, chi NSĐP và phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; phê chuẩn quyết toán NSĐP; các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện NSĐP và điều chỉnh dự toán NSĐP theo quy định của pháp luật; giám sát việc thực hiện ngân sách đã được HĐND quyết định; - Quyết định biện pháp thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, chống tham nhũng, chống buôn lậu và gian lận thương mại10. 4) Ủy ban nhân dân UBND do HĐND bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên. UBND chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế-xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn. 8 Các Khoản 1, 3, 4, 5, 7 Điều 11 Luật Tổ chức HĐND và UBND số 11/2003/QH11 9 Các Khoản 1, 3, 5 Điều 19 Luật Tổ chức HĐND và UBND số 11/2003/QH11 10 Các Khoản 1, 2, 7 Điều 29 Luật Tổ chức HĐND và UBND số 11/2003/QH11 23
26. UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở11. Trách nhiệm cụ thể của UBND cấp tỉnh: - Xây dựng quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế-xã hội, phát triển ngành, phát triển đô thị và nông thôn trong phạm vi quản lý; xây dựng kế hoạch dài hạn và hàng năm về phát triển kinh tế-xã hội của tỉnh trình HĐND thông qua để trình Chính phủ phê duyệt; - Tham gia với các bộ, ngành trung ương trong việc phân vùng kinh tế; xây dựng các chương trình, dự án của bộ, ngành trung ương trên địa bàn tỉnh; tổ chức và kiểm tra việc thực hiện các nhiệm vụ thuộc chương trình, dự án được giao; - Lập dự toán thu NSNN trên địa bàn; lập dự toán thu, chi NSĐP; lập phương án phân bổ dự toán ngân sách của cấp mình trình HĐND cùng cấp quyết định; lập dự toán điều chỉnh NSĐP trong trường hợp cần thiết; quyết toán NSĐP trình HĐND cùng cấp xem xét theo quy định của pháp luật; - Chỉ đạo, kiểm tra cơ quan thuế và cơ quan được Nhà nước giao nhiệm vụ thu ngân sách tại địa phương theo quy định của pháp luật; - Xây dựng đề án thu phí, lệ phí, các khoản đóng góp của nhân dân và mức huy động vốn trình HĐND quyết định; - Xây dựng đề án phân cấp chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội của địa phương theo quy định của pháp luật để trình HĐND quyết định; tổ chức, chỉ đạo thực hiện đề án sau khi được HĐND thông qua; - Lập quỹ dự trữ tài chính theo quy định của pháp luật trình HĐND cùng cấp và báo cáo cơ quan tài chính cấp trên; - Thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu phần vốn góp của Nhà nước tại doanh nghiệp và quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai tại địa phương theo quy định của pháp luật12. - Xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội hàng năm trình HĐND cùng cấp thông qua để trình UBND cấp tỉnh phê duyệt; tổ chức và kiểm tra việc thực hiện kế hoạch đó; - Lập dự toán thu NSNN trên địa bàn; dự toán thu, chi NSĐP, phương án phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; quyết toán NSĐP; lập dự toán điều chỉnh NSĐP trong trường hợp cần thiết trình HĐND cùng cấp quyết định và báo cáo UBND, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp; - Tổ chức thực hiện NSĐP; hướng dẫn, kiểm tra UBND xã, thị trấn xây dựng và thực hiện ngân sách và kiểm tra nghị quyết của HĐND xã, thị trấn về thực hiện NSĐP theo quy định của pháp luật; 11 Điều 2 Luật Tổ chức HĐND và UBND số 11/2003/QH11 12 Điều 82 Luật Tổ chức HĐND và UBND số 11/2003/QH11 24
27. Phê chuẩn kế hoạch kinh tế-xã hội của xã, thị trấn13. Trách nhiệm cụ thể của UBND cấp xã: - Xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội hàng năm trình HĐND cùng cấp thông qua để trình UBND huyện phê duyệt; tổ chức thực hiện kế hoạch đó; - Lập dự toán thu NSNN trên địa bàn; dự toán thu, chi NSĐP và phương án phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; dự toán điều chỉnh NSĐP trong trường hợp cần thiết và lập quyết toán NSĐP trình HĐND cùng cấp quyết định và báo cáo UBND, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp; - Tổ chức thực hiện NSĐP, phối hợp với các cơ quan nhà nước cấp trên trong việc quản lý NSNN trên địa bàn xã, thị trấn và báo cáo về NSNN theo quy định của pháp luật; - Quản lý và sử dụng hợp lý, có hiệu quả quỹ đất được để lại phục vụ các nhu cầu công ích ở địa phương; xây dựng và quản lý các công trình công cộng, đường giao thông, trụ sở, trường học, trạm y tế, công trình điện, nước theo quy định của pháp luật; - Huy động sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân để đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng của xã, thị trấn trên nguyên tắc dân chủ, tự nguyện. Việc quản lý các khoản đóng góp này phải công khai, có kiểm tra, kiểm soát và bảo đảm sử dụng đúng mục đích, đúng chế độ theo quy định của pháp luật.”14 5) Bộ Tài chính Bộ Tài chính là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về: tài chính (bao gồm: NSNN, thuế, phí, lệ phí và thu khác của NSNN, Dự trữ nhà nước, tài sản nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước, đầu tư tài chính, tài chính doanh nghiệp, tài chính hợp tác xã và kinh tế tập thể); hải quan; kế toán; kiểm toán độc lập; giá; chứng khoán; bảo hiểm; hoạt động dịch vụ tài chính và dịch vụ khác thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ Tài chính; thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp theo quy định của pháp luật.15 Để thực hiện được các nhiệm vụ nêu trên, Bộ Tài chính đã phải thiết lập cơ cấu bao gồm 29 tổ chức; trong đó có 25 tổ chức làm chức năng quản lý nhà nước được xây dựng theo mô hình Vụ, Cục, Tổng cục và các tổ chức sự nghiệp nhà nước phục vụ quản lý nhà nước thuộc Bộ16. 6) Ngân hàng nhà nước Ngân hàng nhà nước Việt Nam (sau đây gọi tắt là NHNN) là cơ quan ngang Bộ của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ, hoạt động ngân hàng và chức năng Ngân hàng Trung ương của nước Cộng hoà xã hội 13 Điều 97 Luật Tổ chức HĐND và UBND số 11/2003/QH11 14 Điều 111 Luật Tổ chức HĐND và UBND số 11/2003/QH11 15 Điều 1 Nghị định 118/2008/NĐ-CP ngày 27/11/2008 về chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài chính 16 Xem Điều 3 Nghị định 118/2008/NĐ-CP ngày 27/11/2008 25
28. chủ nghĩa Việt Nam; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc phạm vi quản lý của NHNN17. Theo đó, NHNN phải chịu trách nhiệm xây dựng dự án chính sách tiền tệ quốc gia, sử dụng lãi suất, dự trữ bắt buộc, nghiệp vụ thị trường mở, góp phần đảm bảo cho hệ thống tài chính của nền kinh tế quốc dân vận hành trôi chảy, đồng bộ. 7) Các tổ chức quản lý tài chính ở địa phương Tương ứng với tổ chức chính quyền nhà nước mỗi cấp ở địa phương đều có các cơ quan/bộ phận chức năng về quản lý nhà nước về tài chính ở mỗi cấp đó, như: Sở Tài chính là cơ quan thuộc UBND cấp tỉnh, thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về tài chính trên địa bàn toàn tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Bên cạnh đó còn có các cơ quan chuyên ngành do Trung ương quản lý nhưng thực hiện nhiệm vụ tại địa phương, như: Cục Thuế nhà nước, Cục Hải quan (nếu có), Kho bạc nhà nước, Chi nhánh Ngân hang phát triển Việt Nam, Bảo hiểm xã hội tỉnh, Các cơ quan này đều phải có trách nhiệm phối hợp với Sở Tài chính theo đúng sự phân công, phân cấp nhằm thực hiện tốt nhiệm vụ quản lý tài chính mà UBND cấp tỉnh đã giao. Phòng Tài chính – Kế hoạch là cơ quan thuộc UBND cấp huyện, thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về tài chính trên địa bàn huyện/quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Bên cạnh đó còn có các cơ quan chuyên ngành do Trung ương quản lý nhưng thực hiện nhiệm vụ tại cấp huyện, như: Chi cục Thuế nhà nước, Kho bạc nhà nước huyện, Bảo hiểm xã hội huyện Các cơ quan này đều phải có trách nhiệm phối hợp với Phòng Tài chính – Kế hoạch theo đúng sự phân công, phân cấp nhằm thực hiện tốt nhiệm vụ quản lý tài chính mà UBND cấp huyện đã giao. Tài chính – Kế toán ở cấp xã là cán bộ (hoặc có thể là nhóm cán bộ) thuộc UBND cấp xã, giúp Chủ tịch UBND xã thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về tài chính trên địa bàn xã, phường, thị trấn. Do vậy, ngoài nhiệm vụ quản lý ngân sách xã, cán bộ (hoặc nhóm cán bộ) tài chính – kế toán xã còn phải chịu trách nhiệm quản lý tài chính đối với các tổ chức, cá nhân sống và làm việc trên địa bàn xã theo sự phân cấp quản lý hiện hành. 1.2. HỆ THỐNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.2.1. Khái niệm, đặc điểm của NSNN 1.2.1.1. Khái niệm NSNN NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. 17 Xem Nghị định 96/2008/NĐ-CP ngày 26/8/2008 về chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của NHNN Việt Nam 26
29. Về bản chất của NSNN, đằng sau những con số thu, chi đó là các quan hệ kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể khác phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước. Đối tượng phân phối để tạo lập nguồn thu cho NSNN là giá trị của cải xã hội. Mục đích phân phối, sử dụng nguồn vốn NSNN là đáp ứng cho các nhu cầu gắn liền với việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước trong từng thời gian cụ thể. Nhận thức NSNN là những quan hệ kinh tế giúp cho chúng ta có cái nhìn rộng hơn, toàn diện hơn về NSNN; đồng thời biết gắn hoạt động của NSNN với môi trường ra đời, tồn tại và phát triển của chính nó. 1.2.1.2. Đặc điểm của NSNN Bản chất của NSNN còn có thể được nhìn nhận một cách rõ nét thông qua các đặc điểm của nó. Về bản chất, NSNN được thể hiện thông qua các đặc điểm sau: Thứ nhất, quy mô quỹ NSNN và các hình thức thu, chi NSNN đều bị quyết định bởi quy mô, tốc độ, chất lượng phát triển của mỗi ngành, mỗi vùng, mỗi địa phương. Hay nói cách khác, sự phát triển kinh tế sẽ là cơ sở cho sự hình thành nguồn thu của NSNN; sự phát triển của xã hội về cơ bản sẽ đặt ra những đòi hỏi về nhu cầu chi của NSNN, song các nhu cầu này chỉ có khả năng đáp ứng khi kinh tế có sự phát triển. Thứ hai, các quan hệ phân phối của NSNN chủ yếu dựa trên nguyên tắc không hoàn trả một cách trực tiếp. Cần nhận thức rõ đặc điểm này để lựa chọn và áp dụng các biện pháp trong quản lý thu, chi và phân cấp NSNN cho phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội trong từng thời gian cụ thể. Thứ ba, sự vận động và phát triển của NSNN luôn phải được kế hoạch hóa một cách cao độ. Nền tảng cho việc kế hoạch hóa NSNN là các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội mà nhà nước đề ra cho các khoảng thời gian khác nhau từ ngắn hạn đến dài hạn. Thứ tư, công khai, minh bạch luôn là yêu cầu đòi hỏi phải đáp ứng trong quá trình quản lý NSNN. Ở đâu làm tốt được công khai, minh bạch ngân sách, thì ở đó công tác xã hôi hóa huy động nguồn thu ngân sách sẽ đạt tốt và chi tiêu ngân sách sẽ ít bị thất thoát, lãng phí. 1.2.2. Vai trò của NSNN Vai trò của NSNN được nhìn nhận trên các giác độ sau: Thứ nhất, NSNN đảm bảo nguồn tài chính đáp ứng cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước trong từng thời gian cụ thể theo quy định của pháp luật. Có được vai trò này là do xuất phát từ mối quan hệ giữa chủ thể quản lý và công cụ quản lý. Chủ thể của NSNN là nhà nước. Do đó, những việc mà chủ thể phải làm thì đương nhiên NSNN phải lo đáp ứng về nguồn tài chính. 27
30. Tuy nhiên, chỉ những nhu cầu hợp pháp thì NSNN mới có nghĩa vụ phải đáp ứng. Thứ hai, NSNN là công cụ tài chính quan trọng được nhà nước sử dụng để hướng dẫn, điều tiết, kích thích cung – cầu hàng hóa dịch vụ của nền kinh tế trong từng thời gian cụ thể. Cung – cầu hàng hóa dịch vụ được lấy như là một thước đo quan trọng và tổng hợp để phản ánh hiệu quả phân bổ trong nền kinh tế. Chính vì vậy, chính phủ luôn phải quan tâm để thiết lập cho quan hệ cung – cầu này luôn có khả năng ở trạng thái cân bằng. NSNN đã trở thành một trong những công cụ được nhà nước sử dụng cho việc thiết lập lại cân đối cung – cầu hàng hóa, dịch vụ trong nền kinh tế quốc dân. Những biểu hiện của vai trò này, có thể nhận diện thông qua hai mặt hoạt động thu – chi của NSNN. Bằng việc thiết lập hệ thống thuế với nhiều sắc thuế khác nhau theo mức động viên và chính sách ưu tiên miễn, giảm thuế thích hợp đã tác động tới việc lựa chọn các phương án sản xuất kinh doanh, dịch vụ của các nhà đầu tư. Nên thuế sẽ gây ra các tác động đáng kể tới cung – cầu của thị trường hàng hóa, dịch vụ. Thông qua chi NSNN cũng sẽ tác động tới cung – cầu hàng hóa, dịch vụ trên thị trường một cách trực tiếp hoặc gián tiếp. Ví dụ: Việc nâng mức tiền lương tối thiểu sẽ tác động trực tiếp tới “cầu” và tác động gián tiếp tới “cung”. Nhưng việc nhà nước chi đầu tư cơ sở hạ tầng lại có tác động trực tiếp tới “cung” và tác động gián tiếp tới “cầu”. Thứ ba, NSNN giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống tài chính của nền kinh tế quốc dân. Mặc dù hệ thống tài chính của nền kinh tế quốc dân của các quốc gia khác nhau có rất nhiều điểm khác biệt; nhưng xét trên giác độ gắn kết các khâu của hệ thống đó với chủ thể quản lý, thì nó thường bao gồm: các quỹ tiền tệ của khu vực công; và các quỹ tiền tệ của khu vực tư. NSNN là quỹ tiền tệ lớn nhất và thuộc quyền chi phối của nhà nước. Nên NSNN đã trở thành công cụ giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống tài chính của nền kinh tế quốc dân. Vai trò này của NSNN được thừa nhận trong hoạt động thực tiễn qua thông qua thu – chi NSNN. Thông qua thu NSNN sẽ quyết định đến quy mô của các quỹ tiền ngoài nhà nước lớn hay nhỏ; và ngược lại cũng quyết định đến quy mô của quỹ NSNN nhỏ hay lớn. Đây cũng chính là cơ sở cho các nhà nghiên cứu kinh tế xây dựng, đề xuất mối quan hệ giữa tích tụ và tập trung vốn. Thông qua chi NSNN sẽ tác động trực tiếp hoặc gián tiếp tới sự hình thành, phát triển của các quỹ tiền tệ khác ngoài NSNN và nằm trong hệ thống tài chính của nền kinh tế quốc dân. Mức độ biến hóa và mức độ thành công khi thực hiện vai trò chủ đạo của NSNN trong hệ thống tài chính là tùy thuộc vào năng lực quản lý điều hành hoạt động của nền kinh tế quốc dân của nhà nước trong từng thời gian cụ thể. 28
31. Nhận thức đầy đủ, đúng về vai trò của NSNN sẽ giúp ta lựa chọn các biện pháp ứng xử phù hợp trước mỗi diễn biến của nền kinh tế quốc dân. Nhờ đó, vai trò của NSNN các được khẳng định và vị thế của nhà nước ngày càng được củng cố và nâng cao. 1.2.3. Hệ thống NSNN ở nước ta Hệ thống NSNN ở nước ta bao gồm: NSTƯ và NSĐP. NSĐP bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND và UBND. Phù hợp với mô hình tổ chức chính quyền nhà nước ta hiện nay18 NSĐP bao gồm: ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh); ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện); và ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). Trên thế giới, hầu hết các nước, kể cả các nước phát triển và đang phát triển đều có ngân sách xã. Ngân sách xã là một bộ phận của hệ thống NSNN và được quản lý theo quy định của luật pháp. Đối với nước ta, từ khi có hệ thống ngân sách đến nay, mặc dù cơ chế, phương pháp quản lý ngân sách khác nhau, nhưng đều coi ngân sách xã là một bộ phận của hệ thống NSNN. Cơ cấu tổ chức của hệ thống NSNN nước ta có thể mô tả theo sơ đồ sau: 1.2.4. Phân cấp quản lý NSNN 1.2.4.1. Khái niệm, sự cần thiết của phân cấp quản lý NSNN Khái niệm phân cấp quản lý NSNN Phân cấp quản lý NSNN là quá trình phân định chức năng, nhiệm vụ quản lý NSNN giữa chính quyền nhà nước Trung ương với chính quyền nhà nước địa phương. 18 Theo quy định của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 29
32. Thực chất của phân cấp quản lý ngân sách là quá trình nhà nước trung ương phân giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định cho chính quyền địa phương và phân giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định của chính quyền cấp tỉnh cho chính quyền cấp huyện, xã về quản lý NSNN. Khi nói tới phân cấp quản lý NSNN người ta thường hiểu theo nghĩa trực diện, dễ cảm nhận đó là việc phân giao nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp chính quyền. Thực chất nội dung phân cấp rộng hơn nhiều. Nó giải quyết các mối quan hệ giữa chính quyền nhà nước trung ương và các cấp chính quyền nhà nước địa phương trong việc xử lý các vấn đề liên quan đến hoạt động của NSNN bao gồm 3 nội dung sau: Quan hệ về mặt chính sách, chế độ; quan hệ vật chất về nguồn thu và nhiệm vụ chi; quan hệ về quản lý theo chu trình NSNN. Sự cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN Về lý thuyết, quản lý và điều hành ngân sách có thể tập trung cao độ mọi quyền lực vào chính quyền trung ương. Nhà nước chỉ có một ngân sách duy nhất, ngân sách này do chính quyền trung ương toàn quyền quản lý và quyết định sử dụng, phủ nhận sự tồn tại độc lập của NSĐP. Lợi thế của cách quản lý này là cho phép tập trung toàn bộ nguồn thu vào tay nhà nước trung ương để bố trí chi tiêu cho hợp lý, công bằng, đồng đều giữa các vùng, miền, ngành nghề chống biểu hiện cục bộ địa phương. Tuy nhiên, phương án này tạo ra tư tưởng ỷ lại, thụ động trông chờ vào trung ương và đặc biệt là nguồn lực vốn có hạn của xã hội có thể bị sử dụng lãng phí, không đáp ứng đầy đủ và kịp thời nhu cầu của người dân. Do đó, trên thực tế các nhà nước đều thực hiện phân cấp quản lý ngân sách ở mức độ nhất định cho chính quyền địa phương. Phân cấp được xem như một phương thức để tăng tính dân chủ, linh hoạt, hiệu quả và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong việc cung cấp các hàng hoá và dịch vụ công cộng. Nhà nước thay mặt cho cồng đồng cung cấp những hàng hoá và dịch vụ công cộng mà người dân mong muốn. Trên thực tế để đảm bảo việc cung ứng đó một cách hiệu quả phải xuất phát từ nhu cầu của người dân. Những hàng hoá, dịch vụ công cộng gắn với đặc thù của từng địa phương, chỉ có chính quyền địa phương hiểu rõ nhất họ cần gì? Hơn nữa, việc gắn với người hưởng lợi đã tạo động lực để chính quyền cũng như người dân phát huy tính chủ động, sáng tạo trong việc phát huy nội lực, tăng cường kiểm tra, giám sát trong quản lý thu, chi ngân sách. Người dân cũng sẵn sàng, tự giác hơn trong việc chi trả cho các dịch vụ mà họ đã lựa chọn. Tất nhiên, đi cùng với phân cấp quản lý ngân sách nhiều vấn đề có thể nảy sinh như mất công bằng; tham nhũng, tuỳ tiện, không đảm bảo kỷ luật tài khoá tổng thể hay chính sách chiến lược quốc gia cũng cần được tính đến và có “thuốc chữa” khi cần thiết. 30
33. 1.2.4.2. Nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN Để đảm bảo phân cấp quản lý NSNN đem lại kết quả tốt cần phải quán triệt các nguyên tắc sau đây: Thứ nhất, phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế-xã hội, quốc phòng, an ninh của nhà nước và năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn. Chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền về quản lý nhà nước do hiến pháp quy định trong từng thời kỳ. Ngân sách là công cụ không thể thiếu được của các cấp trong việc thực thi nhiệm vụ. Vì vậy, phân cấp quản lý ngân sách phải phù hợp, nhằm đảm bảo điều kiện vật chất để thực thi nhiệm vụ một cách hiệu quả. Mặt khác, năng lực quản lý của các cấp chính quyền cũng là một nhân tố cần được xem xét kỹ càng trước khi thực hiện phân cấp mạnh cho địa phương. Điều này sẽ hạn chế những tác động tiêu cực như đã bàn đến ở trên trong tiến trình phân cấp. Cần nâng cao năng lực của các cấp chính quyền trong quản lý nguồn lực công trước khi phân cấp mạnh cho họ. Thứ hai, đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương và vị trí độc lập của NSĐP trong hệ thống NSNN thống nhất. Đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương là một đòi hỏi khách quan, bắt nguồn từ vị trí, vai trò của chính quyền trung ương trong việc cung cấp những hàng hoá và dịch vụ công cộng có tính chất quốc gia. Hơn nữa, nó còn có vai trò điều tiết, điều hoà đảm bảo công bằng giữa các địa phương. Ngân sách trung ương tập trung đại bộ phận nguồn thu của quốc gia và thực hiện các khoản chi chủ yếu của quốc gia. Các dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội có tác động đến cả nước, các chương trình, dự án quốc gia, các chính sách xã hội quan trọng, điều phối hoạt động kinh tế vĩ mô của đất nước, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách đều do ngân sách trung ương đảm bảo. NSĐP được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động thực hiện những nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội, quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội trong phạm vi quản lý ở địa phương mình. Vị trí độc lập tương đối của nó được thể hiện qua cả ba khâu của chu trình ngân sách. Trong phạm vi phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân sách và số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được ổn định từ 3 đến 5 năm, các địa phương được chủ động tìm các biện pháp tăng thu hợp pháp để phát triển kinh tế-xã hội, tăng khả năng tự cân đối ngân sách. Thứ ba, đảm bảo nguyên tắc công bằng trong phân cấp NSNN. Để giảm bớt khoảng cách giàu, nghèo giữa các vùng, các địa phương, trong quá trình phân cấp cần đảm bảo cơ chế điều hoà, trợ cấp giữa trung ương với địa phương, giữa ngân sách cấp trên với ngân sách cấp dưới. Trợ cấp cân đối và trợ cấp có mục tiêu là hai phương thức tài trợ mà chính quyền cấp trên thường sử dụng đối với chính quyền cấp dưới. Ngoài ra, việc thúc đẩy sự phát triển đồng đều giữa các vùng, miền qua chi ngân sách trung ương vào đầu tư cơ 31
34. sở hạ tầng kinh tế-xã hội cũng được sử dụng như biện pháp bổ trợ cho hai phương thức trên. 1.2.4.3. Nội dung phân cấp quản lý NSNN Quan hệ giữa các cấp chính quyền về chính sách, chế độ. Về cơ bản, Nhà nước trung ương vẫn giữ vai trò quyết định các loại thu như thuế, phí, lệ phí, vay nợ và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu thực hiện thống nhất trong cả nước. Ngoài các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành, đối với một số nhiệm vụ chi có tính chất đặc thù ở địa phương, HĐND cấp tỉnh được quyết định chế độ chi ngân sách, phù hợp với đặc điểm thực tế ở địa phương. Riêng những chế độ chi có tính chất tiền lương, tiền công, phụ cấp, trước khi quyết định phải có ý kiến của các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực. UBND cấp tỉnh báo cáo Bộ Tài chính việc ban hành các chế độ chi ngân sách ở địa phương để tổng hợp và giám sát việc thực hiện; HĐND cấp tỉnh quyết định một số chế độ thu phí gắn với quản lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý hành chính nhà nước của chính quyền địa phương và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật19. Việc huy động vốn để đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh được quy định theo những điều kiện nghiêm ngặt nhằm tránh tình trạng sử dụng vốn phi hiệu quả, chồng chất nợ nần lên chính quyền trung ương. Ví dụ: công trình phải có trong kế hoạch đầu tư 5 năm thuộc nguồn vốn ngân sách cấp tỉnh bảo đảm đã được HĐND cấp tỉnh phê duyệt; dự kiến nguồn bảo đảm trả nợ của ngân sách cấp tỉnh; mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh20. Quan hệ giữa các cấp về nguồn thu, nhiệm vụ chi. Luật NSNN số 01/2002/QH11 đã quy định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và NSĐP, bao gồm các khoản thu mà từng cấp được hưởng 100%; các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%); và các nhiệm vụ chi của từng cấp trên cơ sở quán triệt các nguyên tắc phân cấp đã nêu trên. Về nguyên tắc, ngân sách trung ương hưởng các khoản thu tập trung quan trọng không gắn trực tiếp với công tác quản lý của địa phương như: thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thu từ dầu thô hoặc không đủ căn cứ chính xác để phân chia như: thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành. Ngân sách trung ương chi cho các hoạt động có tính chất bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia như: chi đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế-xã hội; chi quốc phòng, an ninh, chi giáo dục, y tế, chi bảo đảm xã hội do 19 Nghị định 57/2002/NĐ-CP ngày 3/6/2002 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh phí và lệ phí 20 Khoản 3, Điều 8 Luật NSNN số 01/2002/QH11 ngày 16/ 12/ 2002 32
35. Trung ương quản lý và hỗ trợ các địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách. NSĐP được phân cấp nguồn thu để đảm bảo chủ động thực hiện những nhiệm vụ được giao, gắn trực tiếp với công tác quản lý tại địa phương như: thuế nhà, đất, thuế môn bài, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao Chi NSĐP chủ yếu gắn liền với nhiệm vụ quản lý kinh tế-xã hội, quốc phòng, an ninh do địa phương trực tiếp quản lý. Việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách trong điều kiện tự nhiên, xã hội và trình độ quản lý ở các vùng, miền khác nhau là động lực quan trọng để khơi dậy các khả năng của địa phương, xử lý kịp thời các nhiệm vụ của Nhà nước trên phạm vi từng địa phương. Ngân sách cấp trên thực hiện nhiệm vụ bổ sung ngân sách cho ngân sách cấp dưới dưới hai hình thức: Bổ sung cân đối và Bổ sung có mục tiêu. Đảm bảo đáp ứng đủ nhu cầu nguồn lực tài chính cho chính quyền cơ sở là vấn đề quan trọng, góp phần thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cơ sở. Vì vậy, Luật NSNN quy định các nguồn thu về nhà đất phải phân cấp không dưới 70% cho ngân sách xã, đối với lệ phí trước bạ thì phải phân cấp không dưới 50% cho ngân sách các thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Quan hệ giữa các cấp về quản lý chu trình NSNN Mặc dù, ngân sách Việt Nam vẫn nằm trong tình trạng ngân sách lồng ghép giữa các cấp chính quyền trong chu trình ngân sách nhưng quyền hạn, trách nhiệm HĐND các cấp trong việc quyết định dự toán ngân sách, phân bổ ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách đã được tăng lên đáng kể. Ngoài các quyền có tính chất truyền thống như: quyết định dự toán NSĐP; phân bổ NSĐP; phân bổ dự toán chi ngân sách cho sở, ban, ngành theo từng lĩnh vực cụ thể, quyết định số bổ sung từ ngân sách cấp mình cho từng ngân sách cấp dưới; trực tiếp phê chuẩn quyết toán NSĐP HĐND cấp tỉnh còn có nhiệm vụ: - Quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương. - Quyết định tỷ lệ % phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương đối với phần NSĐP được hưởng từ các khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương với NSĐP và các khoản thu có phân chia giữa các cấp ngân sách ở địa phương. Ngoài ra, việc tổ chức lập ngân sách ở các địa phương được phân cấp cho UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định cụ thể cho từng cấp ở địa phương. Thảo luận về dự toán với cơ quan tài chính chỉ thực hiện vào năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách, các năm tiếp theo chỉ tiến hành khi địa phương có đề nghị. 33
36. 1.2.5. Hệ thống mục lục NSNN của Việt nam Một trong những điểm khác biệt giữa quản lý NSNN so với quản lý tài chính của hộ gia đình, của doanh nghiệp đó là: quản lý theo mục lục NS. Hệ thống mục lục NSNN là bảng phân loại các khoản thu, chi ngân sách theo những tiêu thức, phương pháp nhất định nhằm phục vụ cho công tác hạch toán, kế toán, quyết toán cũng như kiểm soát và phân tích các hoạt động tài chính công. Hệ thống Mục lục NSNN của Việt nam được thiết kế trên cơ sở 5 hình thức phân loại thu, chi NSNN sau đây21: Phân loại theo cấp ngân sách Phân loại theo cấp ngân sách là phân loại dựa trên cơ sở phân cấp quản lý NSNN cho từng cấp chính quyền, nhằm hạch toán đầy đủ, kịp thời các khoản thu, chi NSNN theo từng cấp ngân sách; gồm: Ngân sách trung ương, ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã. Phân loại theo nguồn NSNN Phân loại theo nguồn NSNN được dựa vào nguồn gốc hình thành nguồn NSNN. Nguồn gốc hình thành nguồn NSNN được phân loại theo nguồn chi từ vốn trong nước và nguồn chi từ vốn ngoài nước để phục vụ yêu cầu kiểm soát chi theo dự toán. Phân loại theo chương trình, mục tiêu và dự án quốc gia Đây là cách phân loại dựa trên cơ sở nhiệm vụ chi ngân sách cho các chương trình, mục tiêu, dự án quốc gia và các nhiệm vụ chi cần theo dõi riêng (gồm cả các chương trình hỗ trợ của nhà tài trợ quốc tế và chương trình, mục tiêu, dự án có tính chất chương trình do chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành có thời gian thực hiện từ 5 năm trở lên, phạm vi thực hiện rộng, kinh phí lớn). Phân loại theo tổ chức Phân loại theo Chương và cấp quản lý (viết tắt là Chương) là phân loại dựa trên cơ sở hệ thống tổ chức của các cơ quan, tổ chức trực thuộc một cấp chính quyền (gọi chung là cơ quan chủ quản) được tổ chức quản lý ngân sách riêng nhằm xác định trách nhiệm quản lý của cơ quan, tổ chức đó đối với NSNN. Trong các Chương có một số Chương đặc biệt dùng để phản ánh nhóm tổ chức, nhóm cá nhân có cùng tính chất, nhưng không thuộc cơ quan chủ quản. Ví dụ: Các hợp tác xã của các loại hình do cấp huyện quản lý đều được phản ánh vào Chương 756. Phân loại theo ngành kinh tế Phân loại theo ngành kinh tế (viết tắt là Loại, Khoản) là dựa vào tính chất hoạt động kinh tế (ngành kinh tế quốc dân) để hạch toán thu, chi NSNN. Loại được xác định trên cơ sở tính chất hoạt động của ngành kinh tế cấp I; Khoản được xác định 21 Quyết định số 33/2008/QĐ-BTC ngày 02/6/2008 của Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành Hệ thống Mục lục ngân sách Nhà nước; 34
37. trên cơ sở tính chất hoạt động của ngành kinh tế cấp II hoặc cấp III theo phân ngành kinh tế quốc dân nhằm bảo đảm yêu cầu quản lý NSNN Phân loại theo nội dung kinh tế Phân loại theo nội dung kinh tế là dựa vào nội dung kinh tế (hay tính chất kinh tế) của khoản thu, chi NSNN để phân loại vào các mục, tiểu mục; nhóm, tiểu nhóm khác nhau. Các Mục thu NSNN quy định trên cơ sở chế độ, chính sách thu NSNN; các Mục chi NSNN quy định trên cơ sở chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu NSNN. Trong từng mục thu, chi để phục vụ yêu cầu quản lý chi tiết, quy định các tiểu mục. Các mục thu, chi có nội dung gần giống nhau lập thành tiểu nhóm; các tiểu nhóm có tính chất gần giống nhau lập thành nhóm để phục vụ yêu cầu quản lý, đánh giá NSNN. 1.3. TÀI CHÍNH XÃ 1.3.1. Nhiệm vụ của tài chính xã Tùy theo quy mô của mỗi xã mà biên chế cho tài chính xã sẽ có số lượng khác nhau, phổ biến các xã được biên chế 01 người, riêng các xã lớn được biên chế 02 người trực tiếp làm nhiệm vụ quản lý tài chính xã. Cho dù số lượng biên chế tài chính xã có khác nhau, nhưng các nhiệm vụ mà tài chính xã phải đảm nhận lại giống nhau. Nhiệm vụ chung nhất của tài chính xã là giúp UBND xã thực hiện quản lý nhà nước về tài chính trên địa bàn xã. Tuy nhiên, căn sứ vào nội dung, nhiệm vụ và quy trình quản lý nhà nước trong lĩnh vực tài chính nói chung, theo đó nhiệm vụ cụ thể của tài chính xã được quy định như sau: Thứ nhất, lập dự toán ngân sách xã và các bản kế hoạch tài chính khác của xã hàng năm theo hướng dẫn của Phòng Tài chính – kế hoạch huyện và chỉ đạo của Chủ tịch UBND xã. Thời gian để thực hiện nhiệm vụ này diễn ra trong khoảng tháng 7 và hoàn thành chậm nhất trước ngày 31 tháng 12 năm báo cáo. Thứ hai, hướng dẫn các tổ chức có liên quan sử dụng vốn, kinh phí phục vụ cho hoạt động của mỗi tổ chức đó một cách tốt nhất. Thứ ba, lựa chọn các hình thức để huy động nguồn thu vào các quỹ tiền tệ của nhà nước một cách kịp thời, đầy đủ và không ngừng bồi dưỡng phát triển nguồn thu. Thứ tư, thường xuyên kiểm tra hoạt động quản lý tài chính của các tổ chức, cá nhân trên địa bàn để kịp thời phát hiện, ngăn ngừa, điều chỉnh những hành vi chưa hợp pháp có thể phát sinh, góp phần lành mạnh hóa các hoạt động tài chính trên địa bàn toàn xã. Thứ năm, hạch toán một cách chính xác, đầy đủ, kịp thời các nghiệp vụ kinh tế phát sinh trong quá trình chấp hành theo đúng chế độ kế toán ngân sách và tài chính xã hiện đang có hiệu lực. 35
38. Thứ sáu, lập và gửi các báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán đầy đủ, kịp thời cho các cơ quan, tổ chức theo quy định. Thứ bảy, thường xuyên học tập, tự bồi dưỡng nâng cao kiến thức và kỹ năng chuyên môn đáp ứng nhu cầu nhân lực cho tiến trình cải cách quản lý tài chính công ngay từ cơ sở. 1.3.2. Nội dung tài chính xã Thực chất nội dung của tài chính nói chung là phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình phân phối giá trị của cải xã hội giữa các chủ thể trong nền kinh tế và mối quan hệ giữa tài chính nói chung – tư cách là công cụ, với chủ thể đích thực của nó là chính quyền nhà nước. Theo cách tiếp cận đó, nội dung của tài chính xã hàm chứa các quan hệ kinh tế giữa nhà nước - mà trực tiếp là chính quyền cấp xã, với các chủ thể khác đang tồn tại, hoạt động trên địa bàn xã. Các quan hệ kinh tế trên lại được điều chỉnh bởi các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau phù hợp với mục đích tạo lập, sử dụng của mỗi quỹ tiền tệ. Do vậy, nội dung tài chính xã khi nhìn nhận theo cơ chế quản lý của các quỹ tiền tệ bao gồm: ngân sách xã và các quỹ ngoài ngân sách xã. 1.3.2.1. Ngân sách xã Khái niệm, đặc điểm của ngân sách xã Xét về nguồn gốc xuất hiện NSNN nói chung và ngân sách xã nói riêng, thì các nhà nghiên cứu đều nhất trí rằng: Sự xuất hiện và tồn tại của nhà nước và nền kinh tế hàng hóa – tiền tệ đã tạo ra những điều kiện cần và đủ cho NSNN ra đời và tồn tại. Chừng nào còn tồn tại cả 2 điều kiện trên, thì NSNN vẫn còn tồn tại. Cơ cấu tổ chức của bộ máy nhà nước ở mọi quốc gia đều là sự hợp thành của một số cấp hành chính nhất định, và có sự phân công, phân cấp về quản lý kinh tế, xã hội cho mỗi cấp đó. Nên cấu trúc của hệ thống NSNN ở các quốc gia luôn bao gồm một số cấp ngân sách nhất định; trong đó ngân sách xã/vùng luôn được coi là cấp ngân sách cơ sở. Là một bộ phận trong hệ thống NSNN nên ngân sách xã cũng mang những đặc trưng chung, như: Về bản chất, ngân sách xã là hệ thống các quan hệ kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể khác, phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ của chính quyền nhà nước cấp xã nhằm phục vụ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền nhà nước cấp cơ sở trong khuôn khổ đã được phân công, phân cấp quản lý. Về hình thức, quá trình vận động của quỹ ngân sách xã cũng được nhìn nhận trên hai giác độ: quá trình huy động nguồn thu; và quá trình phân phối, sử dụng ngân sách xã (thường gọi tắt là chi). Sự nhìn nhận về hình thức của ngân 36
39. sách xã còn được thể hiện thông qua chu trình với các khâu: Lập, chấp hành, quyết toán ngân sách xã mà chính quyền cơ sở ở mọi nơi đều phải tuân thủ. Một điểm khác biệt giữa ngân sách xã với các cấp ngân sách khác trong hệ thống NSNN, đó là: Ngân sách xã vừa là một cấp trong hệ thống NSNN, lại vừa là đơn vị sử dụng ngân sách. Đóng vai một cấp ngân sách, vì ngân sách xã cũng được phân cấp quản lý nguồn thu và thực hiện các nhiệm vụ chi như một cấp ngân sách thực thụ. Đóng vai như một đơn vị sử dụng ngân sách, bởi xã cũng có nhiệm vụ trực tiếp chi tiêu các nguồn kinh phí theo chế độ, tiêu chuẩn, định mức quy định. Chính yếu tố “lưỡng tính” này của ngân sách xã lại tạo lên những trở ngại không nhỏ cho quá trình quản lý ngân sách xã ở nước ta thời gian qua. Thu ngân sách xã Thu ngân sách xã được hình thành từ 3 nguồn sau: Các khoản thu ngân sách xã hưởng 100%: Là các khoản thu phát sinh trên địa bàn xã, do xã tổ chức huy động và dành cho ngân sách xã được hưởng 100% số thu từ các khoản này. Cở sở để hình thành các khoản thu và cho phép xã được hưởng 100% xuất phát bởi: (i) cơ sở kinh tế của nguồn thu; (ii) và yêu cầu tập trung quản lý nguồn thu. Dựa trên cơ sở kinh tế, người nào là chủ sở hữu (hoặc được giao quyền như chủ sở hữu) các tư liệu sản xuất, thì người đó được hưởng lợi ích từ khai thác, sử dụng các tư liệu sản xuất đó. Nên, các khoản thu từ đấu thầu/khoán trên đất công ích của xã; các khoản thu do kết quả đầu tư của xã mang lại, như phí chợ đò, bến bãi; thu kết dư ngân sách xã; Ngoài ra, một số khoản thu được hình thành từ quyền lựa chọn ưu tiên đầu tư của người dân hoặc người tài trợ cũng trở thành các khoản thu ngân sách xã được hưởng 100%, như: thu ủng hộ, đóng góp; và thu viện trợ trực tiếp cho xã. Dựa trên yêu cầu tập trung quản lý nguồn thu, thông thường những khoản thu nhỏ lẻ, gắn liền với các hoạt động thường xuyên của chính quyền cấp xã, thì giao cho xã thu và hưởng 100%, như: các khoản phí, lệ phí và một số khoản thu khác. Các khoản thu ngân sách xã được hưởng theo tỷ lệ điều tiết: Cơ sở để hình thành các khoản thu này cũng dựa vào cơ sở kinh tế và yêu cầu tập trung quản lý nguồn thu. Khi dựa trên cơ sở kinh tế, những lợi ích gì thuộc về quyền sở hữu của chính quyền nhà nước cấp trên phát sinh trên địa bàn xã, thì chính quyền nhà nước cấp trên được hưởng; song nên có phân chia cho cấp xã một phần để tạo sự phối hợp quản lý có hiệu quả. Khi dựa trên yêu cầu tập trung quản lý nguồn thu, những khoản thu lớn và tương đối ổn định thường dành cho ngân sách cấp trên. Trong điều kiện hiện nay, Chính phủ đang khuyến khích chính quyền các tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương nâng cao tỷ lệ để lại cho ngân sách cấp xã 37
40. (có thể nâng tỷ lệ điều tiết cho ngân sách cấp xã tới 100%). Thông qua đó nhằm phát huy quyền chủ động của chính quyền cấp xã trong quản lý kinh tế-xã hội ngày càng cao hơn. Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên: Trong hệ thống tổ chức NSNN, các cấp ngân sách có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, và mỗi cấp đều phải đảm bảo cân đối thu – chi của mình. Tuy nhiên, trong những hoàn cảnh cụ thể nếu cấp ngân sách (hay một bộ phận của cấp ngân sách) nào không tự cân đối được, thì ngân sách cấp trên có trách nhiệm cấp bổ sung nguồn thu cho cấp ngân sách (hay bộ phận của cấp ngân sách) đó để đảm bảo cân đối thu – chi ngay từ khâu dự toán. Từ đó hình thành khoản thu bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới. Trong điều kiện nước ta hiện nay, phần lớn ngân sách cấp xã chưa tự cân đối được thu – chi, nên ngân sách cấp trên phải cấp bổ sung và hình thành nguồn thu thứ 3 cho ngân sách xã. Chi ngân sách xã a) Chi thường xuyên của ngân sách xã: Chi thường xuyên của ngân sách xã là các khoản chi nhằm đảm bảo cho sự hoạt động của chính quyền cấp xã. Thuộc phạm vi chi thường xuyên của ngân sách xã, bao gồm: Chi cho hoạt động quản lý nhà nước, Đảng, đoàn thể ở xã; Chi sự nghiệp văn – xã; Chi sự nghiệp kinh tế; Các khoản chi thường xuyên khác theo quy định của pháp luật. Căn cứ vào định mức, chế độ, tiêu chuẩn của nhà nước, HĐND tỉnh quy định cụ thể mức chi thường xuyên cho từng công việc phù hợp với tình hình đặc điểm và khả năng ngân sách địa phương. b) Chi đầu tư phát triển: Tập hợp các nội dung chi có liên quan đến cải tạo, nâng cấp, làm mới các công trình thuộc hệ thống cơ sở vật chất – kỹ thuật của xã, như: đường giao thông; kênh mương tưới tiêu nước; trường học; trạm xá; các trạm thu, phát sóng phát thanh, truyền hình; được gọi là chi đầu tư phát triển của ngân sách xã. Thông qua chi đầu tư phát triển của ngân sách xã mà từng bước tạo dựng cơ sở vật chất cần thiết cho quá trình xây dựng, phát triển kinh tế địa phương ngay từ cấp cơ sở. Trong điều kiện hiện nay, phạm vi chi đầu tư phát triển của ngân sách xã, bao gồm: Chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội của xã không có khả năng thu hồi vốn, theo phân cấp của tỉnh; 38
41. Chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội của xã từ nguồn huy động đóng góp của các tổ chức, cá nhân cho từng dự án nhất định theo quy định của pháp luật, do HĐND xã quyết định đưa vào ngân sách xã quản lý; Các khoản chi đầu tư phát triển khác theo quy định của pháp luật. 1.3.2.2. Các quỹ ngoài ngân sách Các quỹ công chuyên dùng ở cấp xã Ở cấp xã thường có các quỹ công chuyên dùng sau: (i) Quỹ quốc phòng – an ninh; (ii) Quỹ Đền ơn đáp nghĩa. Quỹ quốc phòng – an ninh22: Quỹ quốc phòng – an ninh là một trong những “kênh” để tạo lập nguồn kinh phí đảm bảo cho nhu cầu hoạt động của dân quân tự vệ. Quỹ quốc phòng – an ninh được lập ở cấp xã, do cơ quan, tổ chức, cá nhân hoạt động, cư trú trên địa bàn tự nguyện đóng góp để hỗ trợ cho xây dựng, huấn luyện, hoạt động của dân quân tự vệ và các hoạt động giữ gìn an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội ở cấp xã. Việc đóng góp quỹ theo nguyên tắc tự nguyện; việc quản lý và sử dụng quỹ quốc phòng – an ninh thực hiện theo nguyên tắc công bằng, dân chủ, công khai, đúng pháp luật. Căn cứ vào yêu cầu, nhiệm vụ quốc phòng, quân sự địa phương HĐND cấp tỉnh quyết định mức đóng góp quỹ quốc phòng – an ninh; UBND cấp tỉnh ban hành quy chế thu, quản lý và sử dụng quỹ quốc phòng – an ninh đúng mục đích, đúng đối tượng, hiệu quả, thiết thực”23. Quỹ Đền ơn đáp nghĩa24: Quỹ Đền ơn đáp nghĩa được xây dựng bằng sự đóng góp tự nguyện theo trách nhiệm và tình cảm của các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân trong nước và ngoài nước để cùng nhà nước chăm sóc người có công với cách mạng. Quỹ Đền ơn đáp nghĩa được thành lập ở các cấp sau: Quỹ Đền ơn đáp nghĩa trung ương. Quỹ Đền ơn đáp nghĩa ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là Quỹ Đền ơn đáp nghĩa cấp tỉnh). Quỹ Đền ơn đáp nghĩa ở huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (gọi chung là Quỹ Đền ơn đáp nghĩa cấp huyện). Quỹ Đền ơn đáp nghĩa ở xã, phường, thị trấn (gọi chung là Quỹ Đền ơn đáp nghĩa cấp xã). 22 Luật Dân quân tự vệ số 43/2009/QH12 ngày 23/ 11/ 2009 23 Điều 48, Nghị định số 58/2010/NĐ-CP ngày 01/ 6/ 2010 hướng dẫn thi hành Luật Dân quân tự vệ 24 Nghị định số 45/2006/NĐ-CP ngày 28/4/2006 Quỹ đền ơn đáp nghĩa 39
42. Quỹ Đền ơn đáp nghĩa không thuộc NSNN, Quỹ được hạch toán độc lập, thực hiện chế độ kế toán đơn vị hành chính sự nghiệp hiện hành và báo cáo theo quy định của pháp luật về kế toán . Ngoài ra, tùy theo hoàn cảnh kinh tế-xã hội của mỗi địa phương mà mỗi nơi còn tạo lập ra các quỹ khác, như: Quỹ khuyến học. Nhìn chung, việc đóng góp quỹ ngoài ngân sách được thực hiện theo nguyên tắc tự nguyện; còn quản lý và sử dụng quỹ phải công bằng, dân chủ, công khai, đúng pháp luật. Mặc dù, việc lập ra nhiều quỹ công chuyên dùng ngoài ngân sách xã với mục đích nhằm tận dụng tính linh hoạt trong cơ chế quản lý của các quỹ này để huy động sự đóng góp của xã hội cho các hoạt động công cộng hoặc tương trợ cộng đồng. Cũng nhờ vào sự linh hoạt của cơ chế quản lý điều hành quỹ mà quá trình phân phối, sử dụng các quỹ này không bị gò vào khuôn mẫu như quỹ ngân sách xã nên dễ thực hiện cho các xã hiện nay. Song cũng cần phải ngăn chặn khuynh hướng lạm dụng cơ chế linh hoạt của các quỹ ngoài ngân sách xã này để phòng ngừa nguy cơ huy động sức dân quá mức; hoặc sử dụng lãng phí nguồn tài lực đã tập trung được vào tay chính quyền xã. Các hoạt động tài chính khác ở cấp xã: Ngoài quỹ ngân sách xã và các quỹ công chuyên dùng, tại xã còn phát sinh các hoạt động tài chính khác thuộc các hoạt động mang tính sự nghiệp, như: chợ, đò, bến bãi, giao thông, giáo dục, y tế, .v.v Các hoạt động tài chính khác ở cấp xã tuy rất đa dạng, nhưng quy mô của mỗi hoạt động lại nhỏ bé và thường chưa có được một bộ phận chuyên trách để quản lý. Chính vì vậy, công tác quản lý các hoạt động tài chính khác ở cấp xã rất khó khăn, đòi hỏi phải có sự hướng dẫn, kiểm tra của các cơ quan quản lý nhà nước ở cấp xã. Cán bộ tài chính, kế toán ở cấp xã là người giúp UBND xã quản lý toàn bộ các hoạt động tài chính trên địa bàn. Nên cán bộ tài chính, kế toán xã phải tham mưu đắc lực; đồng thời lại là người trực tiếp thực thi quản lý tài chính đối với các hoạt động có phát sinh các quan hệ tài chính ngoài ngân sách xã và các quỹ công chuyên dùng của xã. 1.3.3. Quản lý ngân sách xã và các quỹ tài chính khác của xã 1.3.3.1 Quản lý ngân sách xã Quá trình quản lý ngân sách xã nhất thiết phải vận hành theo 3 khâu: Lập, chấp hành, quyết toán. Quá trình đó được diễn ra liên tục, kế tiếp nhau nên người ta thường gọi là chu trình ngân sách xã. 1.3.3.1. Quản lý các quỹ tài chính khác của xã Quá trình quản lý các hoạt động tài chính khác của cấp xã, về nguyên tắc cũng phải trải qua 3 khâu tương tự như đối với quản lý ngân sách xã. Nhưng tính bắt buộc và sự tham gia của cơ quan công quyền vào quản lý hoặc giám sát sự vận hành của các quỹ này không chặt chẽ, không thường xuyên như đối với 40
43. ngân sách xã. Thay vào đó, nhà nước giao quyền cho các tổ chức chịu trách nhiệm quản lý điều hành quỹ chủ động thực hiện theo quy chế quản lý đang có hiệu lực thi hành. Ví dụ: Quản lý tài chính đối với Quỹ quốc phòng - an ninh tại xã: Xác định mức đóng góp của các tổ chức, cá nhân cho Quỹ quốc phòng – an ninh 1 năm thuộc về thẩm quyền của HĐND cấp tỉnh. Căn cứ vào các nhiệm vụ quân sự, quốc phòng – an ninh của địa phương, UBND tỉnh ban hành quy chế quản lý, sử dụng Quỹ quốc phòng – an ninh. Căn cứ Quy chế quản lý, sử dụng Quỹ quốc phòng – an ninh của UBND tỉnh đã quy định, Ban quản lý Quỹ quốc phòng – an ninh của cấp xã tổ chức quản lý điều hành Quỹ theo đúng Quy chế trên. Tuy nhiên, cần phải thấy rằng, với cơ chế phân cấp quản lý đối với Quỹ quốc phòng – an ninh như hiện nay, thì việc quy định mức đóng góp và các quy định cụ thể về quản lý, sử dụng Quỹ quốc phòng – an ninh giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khác nhau là không giống nhau. Quản lý tài chính đối với Quỹ Đền ơn đáp nghĩa: Nguồn tài chính hình thành Quỹ Đền ơn đáp nghĩa là từ huy động đóng góp của các tổ chức, cá nhân. Trong điều kiện hiện nay, đối tượng, phạm vi huy động Quỹ Đền ơn đáp nghĩa ở mỗi cấp đã được quy định rõ ràng trong “Điều lệ quản lý và sử dụng Quỹ Đền ơn đáp nghĩa”, ban hành kèm theo Nghị định số 45/2006/NĐ-CP ngày 28/4/2006 của Chính phủ. Theo Điều lệ này, cấp xã được huy động đóng góp để tạo lập Quỹ Đền ơn đáp nghĩa từ các đối tượng sau: “ Quỹ Đền ơn đáp nghĩa cấp xã vận động đối với những người làm việc, học tập trên địa bàn do cấp xã trực tiếp quản lý. Đối tượng thuộc diện vận động, đóng góp Quỹ Đền ơn đáp nghĩa trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện thì không thuộc diện đóng góp Quỹ Đền ơn đáp nghĩa cấp xã”25. Việc quản lý, sử dụng Quỹ Đền ơn đáp nghĩa đã được quy định rất cụ thể cho từng nội dung gắn liền với mục đích của quỹ (xem Điều 9, Điều 10 của Điều lệ đã chú dẫn). Quản lý Quỹ Đền ơn đáp nghĩa ở cấp xã do Ban Quản lý ở cấp này chịu trách nhiệm. Ban Quản lý Quỹ Đền ơn đáp nghĩa ở từng cấp có nhiệm vụ: a) Chỉ đạo việc vận động xây dựng, quản lý và sử dụng Quỹ Đền ơn đáp nghĩa; kiểm tra các hoạt động của Quỹ Đền ơn đáp nghĩa thuộc cấp mình quản lý; bảo đảm thu, chi đúng quy định, chấp hành đúng chế độ kế toán, tài chính hiện hành; 25 Khoản 1, Điều 8, Điều lệ quản lý và sử dụng Quỹ Đền ơn đáp nghĩa 41
44. b) Hàng năm lập dự toán và quyết toán thu, chi Quỹ Đền ơn đáp nghĩa gửi Ban Quản lý Quỹ Đền ơn đáp nghĩa cấp trên, UBND và cơ quan tài chính cùng cấp. Ban Quản lý Quỹ Đền ơn đáp nghĩa trung ương lập dự toán và quyết toán thu, chi gửi Thủ tướng Chính phủ và Bộ Tài chính; c) Tổ chức kế toán và báo cáo quyết toán thu, chi Quỹ Đền ơn đáp nghĩa đúng chế độ kế toán, tài chính hiện hành. 1.4. CHU TRÌNH QUẢN LÝ NGÂN SÁCH XÃ Chu trình ngân sách hay còn gọi là quy trình ngân sách dùng để chỉ toàn bộ hoạt động của một ngân sách kể từ khi bắt đầu hình thành cho tới khi kết thúc chuyển sang ngân sách mới. Một chu trình ngân sách gồm ba khâu nối tiếp nhau, đó là: lập dự toán ngân sách (bao gồm chuẩn bị và quyết định dự toán ngân sách); chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách. 1.4.1. Lập dự toán ngân sách xã 1.4.1.1. Mục tiêu lập dự toán Lập dự toán ngân sách là công việc khởi đầu có ý nghĩa quyết định đến toàn bộ các khâu của chu trình quản lý ngân sách. Lập dự toán ngân sách thực chất là lập kế hoạch (dự toán) các khoản thu-chi của ngân sách trong một năm ngân sách. Kết quả của khâu này là dự toán ngân sách được HĐND xã quyết định. Ngân sách xã được xem như chiếc gương tài chính phản ánh sự lựa chọn các mục tiêu ưu tiên trong kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội cấp xã trong từng thời kỳ. Vì vậy, cần có sự phối hợp của các cơ quan hữu quan và sự tham gia của người dân, của các tổ chức dân sự, các doanh nghiệp một cách hữu hiệu trong xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội và ngân sách xã. Quá trình lập ngân sách xã nhằm mục tiêu: - Huy động nguồn lực tài chính theo đúng chế độ, chính sách của Nhà nước và bảo đảm kiểm soát chi tiêu tổng thể. - Phân bổ ngân sách phù hợp với ưu tiên trong kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội cấp xã và chính sách, chế độ của Nhà nước. - Là cơ sở cho việc quản lý thu, chi trong khâu chấp hành ngân sách cũng như việc đánh giá, quyết toán ngân sách xã được công khai, minh bạch và bảo đảm trách nhiệm giải trình. 1.4.1.2. Yêu cầu lập dự toán Lập dự toán ngân sách xã phải đảm bảo thực hiện đúng các yêu cầu sau đây: 1) Lập theo đúng nội dung, mẫu biểu, mục lục ngân sách nhà nước, thời hạn qui định. 2) Tuân theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức. 3) Đảm bảo nguyên tắc cân đối ngân sách. 42
45. 4) Phải căn cứ vào điều kiện và nguồn kinh phí để lựa chọn các hoạt động/dự án cần ưu tiên bố trí vốn tránh dàn trải. Nguyên tắc ưu tiên thực hiện các hoạt động đó là: (i) Ưu tiên cho các nhu cầu chi cam kết trước khi xem xét các đề xuất mới; (ii) Chỉ bố trí vốn cho các dự án nằm trong quy hoạch, đã được quyết định đầu tư và phê duyệt dự toán theo đúng trình tự xây dựng cơ bản; (iii) Ưu tiên vốn cho các công trình cấp thiết, tác động trực tiếp đến nhiều người, góp phần giảm nghèo bền vững và (iv) Ưu tiên chi cho các hoạt động có đủ nhân lực, vật lực để thực hiện. Để đáp ứng yêu cầu đó, phải có thuyết minh rõ ràng các cơ sở, căn cứ tính toán tối thiểu trong dự toán, trong đó nêu rõ: - Căn cứ xác định các chỉ tiêu thu, chi trong dự toán; sự thay đổi thu, chi ngân sách xã dự toán năm kế hoạch so với năm báo cáo; nguyên nhân của sự thay đổi; - Danh mục ưu tiên các dự án đầu tư, các công trình và các hoạt động đề xuất trong Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội xã năm kế hoạch chưa có nguồn lực tài chính để làm cơ sở cho việc thảo luận lựa chọn có tiếp tục để hay loại bỏ các nhu cầu này trong Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội xã năm kế hoạch. Nếu tiếp tục để các nhu cầu chưa có nguồn lực tài chính ở trong Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội xã năm kế hoạch thì giải quyết thiếu hụt về nguồn lực tài chính như thế nào? Dân đóng góp hay đề nghị cấp trên tài trợ? Lý do tại sao? các dự án đầu tư, các công trình và các hoạt động đề xuất đó liên hệ gì với các chỉ tiêu, mục tiêu của từng lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội đã phân tích trong Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội xã; - Các biện pháp cơ bản để thực hiện tốt dự toán ngân sách xã; 1.4.1.3. Căn cứ lập dự toán Căn cứ lập dự toán là cơ sở để các cấp có thẩm quyền xác định nhiệm vụ, quyền hạn trong quản lý NSNN và quyết định dự toán ngân sách cho từng lĩnh vực, từng ngành, từng cấp, từng đơn vị. Để việc lập dự toán đảm bảo tính chính xác và sát thực, cần dựa trên các căn cứ sau: - Các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng và trật tự an toàn xã hội của xã thể hiện trong kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội của xã đã được HĐND xã thông qua. - Chính sách, chế độ thu ngân sách nhà nước, cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách xã và tỷ lệ phân chia nguồn thu do HĐND tỉnh quy định; - Chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách hiện hành như: chế độ tiền lương cán bộ công chức xã, chi cho hoạt động của các ban ngành đoàn thể v.v - Số kiểm tra về dự toán ngân sách xã do UBND huyện thông báo; - Tình hình thực hiện dự toán ngân sách xã năm trước và một số năm liền kề, ước thực hiện ngân sách năm hiện hành. - Dự báo những xu hướng và vấn đề có tác động đến ngân sách xã năm kế hoạch. 43
46. 1.4.1.4. Quy trình lập dự toán Quy trình chung về lập dự toán như sau: Hướng dẫn xây dựng dự toán như sau: Bước (1): UBND huyện hướng dẫn và giao số kiểm tra dự toán ngân sách cho các xã Bước (2): UBND xã tổ chức hội nghị triển khai xây dựng dự toán NSX và giao số kiểm tra cho các ban ngành, đoàn thể Lập và tổng hợp dự toán ngân sách xã Bước (3): Các ban ngành, đoàn thể, kế toán xã lập dự toán ngân sách xã Bước (4): UBND xã làm việc với các ban ngành, đoàn thể về dự toán ngân sách; kế toán tổng hợp và hoàn chỉnh dự toán NSX Bước (5): UBND xã trình Thường trực HĐND xã xem xét cho ý kiến về dự toán NSX Bước (6): Căn cứ vào ý kiến của Thường trực HĐND xã, UBND xã hoàn chỉnh lại dự toán ngân sách và gửi Phòng Tài chính-Kế hoạch huyện Bước (7): Phòng Tài chính huyện tổ chức làm việc về dự toán ngân sách với các xã đối với năm đầu của thời kỳ ổn định hoặc khi UBND xã có yêu cầu ở những năm tiếp theo của thời kỳ ổn định ngân sách; tổng hợp và hoàn chỉnh dự toán ngân sách huyện báo cáo UBND huyện. Phân bổ và quyết định dự toán ngân sách xã Bước (8): UBND huyện giao dự toán ngân sách chính thức cho các xã Bước (9): UBND xã hoàn chỉnh lại dự toán ngân sách xã gửi đại biểu HĐND xã trước phiên họp của HĐND xã về dự toán ngân sách; HĐND xã thảo luận và quyết định dự toán ngân sách 44
47. Bước (10): UBND xã giao dự toán cho ban, ngành, đoàn thể, đồng gửi Phòng Tài chính- Kế hoạch huyện, Kho bạc nhà nước huyện; thực hiện công khai dự toán ngân sách xã trước ngày 31/12. 1.4.1.5. Phương pháp lập dự toán Phương pháp lập dự toán ngân sách là cách thức tiến hành xây dựng thảo luận dự toán ngân sách sao cho hiệu quả, có chất lượng. Hiện nay có 2 phương pháp tính toán lập dự toán ngân sách xã: phương pháp lập dự toán tổng hợp của UBND xã và phương pháp tính toán từ cơ sở. Cả hai phương pháp này cùng tồn tại song song trong quá trình lập dự toán ngân sách xã có tác dụng hỗ trợ, bổ xung cho nhau, đảm bảo dự toán được xây dựng chính xác, kịp thời nhằm cung cấp thông tin cho lãnh đạo và báo cáo cấp trên để tổng hợp trong dự toán chung. 1) Phương pháp lập dự toán tổng hợp từ UBND xã Đây là phương pháp lập dự toán dựa trên các thông tin chỉ tiêu tổng hợp gồm tổng số thu; tổng số chi; các khoản thu chi tổng hợp theo từng lĩnh vực; bảng cân đối thu chi tổng hợp ngân sách xã26. Căn cứ để lập dự toán tổng hợp thông thường bao gồm: - Chỉ thị của Chính phủ, Hướng dẫn của Bộ Tài chính, của UBND cấp tỉnh, số kiểm tra ngân sách của huyện; - Các chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế, xã hội, số quyết toán và tốc độ tăng thu, tăng chi của các năm trước, số ước thực hiện thu chi ngân sách của năm kế hoạch; - Tình hình tăng giảm đối tượng chịu thuế, đối tượng nộp thuế, biên chế cán bộ xã và các phát sinh mới do chế độ, chính sách, các dự án mới đã được cơ quan có thẩm quyền cho phép đưa vào năm kế hoạch. Điều thuận lợi là UBND xã là cơ quan tổ chức thực hiện dự toán thu chi, tổng hợp quyết toán thu chi ngân sách xã cho các tổ chức, đơn vị thuộc xã nên nắm chắc khả năng thu, nhu cầu chi tiêu của ngân sách xã. Có hai cách lập dự toán tổng hợp: a) Xác định các chỉ tiêu thu chi theo ngành, lĩnh vực, sau đó lập bảng cân đối tổng hợp thu chi ngân sách xã. Trong cách tính và lập dự toán này thường xảy ra ba tình huống, tình huống thứ nhất thu bằng chi, tình huống thứ hai thu nhỏ hơn chi, tình huống thứ ba thu lớn hơn chi. Trong cả ba tình huống đều cần phải xử lý. - Tình huống thứ nhất, tổng thu bằng tổng chi: Khi tổng hợp mà cân đối giữa thu và chi cũng nên đặt một vài câu hỏi như tại sao lại cân đối được? Hay là do áp đặt theo cơ cấu cân đối sẵn có trước đó? Và tìm cách lý giải qua từng trường hợp. 26 Xem các biểu tổng hợp dự toán và quyết toán ngân sách xã tại thông tư số 60/2003/TT-BTC 45