Quản trị kinh doanh - Đánh giá cviện trợ khi nào có tác dụng, khi nào không, và tại sao

Nội dung text: Quản trị kinh doanh - Đánh giá cviện trợ khi nào có tác dụng, khi nào không, và tại sao

1. Đỏnh giỏ viện trợ khi nào cú tỏc dụng , khi nào khụng, và tại sao
2. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Đánh giá Viện trợ khi nào có tác dụng, khi nào không, và tại sao Ngời dịch: Nguyễn Thị Thanh Minh Nguyễn Thị Việt Phơng Hoàng Quốc Hùng Phạm Hồng Vân Nguyễn Đình Thọ Vũ Đức Dũng Ngời hiệu đính: Nguyễn Quốc Thắng Báo cáo nghiên cứu chính sách của Ngân hàng Thế giới
3. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Ngân hàng Thế giới Bình luận về cuốn Đánh giá viện trợ: Khi nào có tác dụng, khi nào không, và tại sao Cuốn sách tốt nhất và đầy đủ nhất về ảnh h†ởng của viện trợ. Mọi ng†ời quan tâm đến mối quan hệ giữa các n†ớc giàu và n†ớc nghèo (ai mà không?) đều nên đọc. Tôi hy vọng tất cả những cơ quan chịu trách nhiệm phân phối viện trợ đều buộc cán bộ quản lý của mình phải đọc cuốn sách này. Alberto Alesina, Giáo s† kinh tế, Đại học Harvard Nếu các nhà tài trợ muốn nghiêm túc sử dụng viện trợ để giúp ng†ời dân thoát khỏi đói nghèo, họ cần đọc cuốn sách này tr†ớc khi làm bất kỳ điều gì. Bằng chứng của tác giả đ†a ra cho thấy có thể tăng c†ờng hiệu quả viện trợ lên rất nhiều nhờ những thay đổi đơn giản nh†ng căn bản trong chính sách viện trợ. Giáo s† Jan Willem Gunning, Đại học Oxford Giám đốc Trung tâm Nghiên cứu Kinh tế châu Phi Cuốn Đánh giá viện trợ là một b†ớc tiếp theo trong quá trình đổi mới t† duy của Ngân hàng Thế giới về chiến l†ợc phát triển và viện trợ. Đây là một b†ớc đi xa hơn khỏi thế giới chật hẹp tân cổ điển của các thị tr†ờng hoàn hảo. Shigeru Ishikawa, Giáo s† Danh dự, Đại học Hitotsubashi Đánh giá viện trợ đ†a ra một tình huống tuyệt vời trong đó viện trợ có thể và đã có tác dụng - đó là khi nó hỗ trợ cho các cải cách trong chính sách và quản lý nhà n†ớc là yếu tố chủ đạo để tăng tr†ởng nhanh và giảm đói nghèo. Nh†ng đồng thời cũng có một bi kịch là một phần rất lớn viện trợ vẫn đang bị lãng phí. Đánh giá chân thực và mới mẻ này về viện trợ nói chung và viện trợ của Ngân hàng Thế giới là một tài liệu quan trọng cho những ng†ời làm chính sách liên quan tới cải cách cải cách các cơ quan quốc tế và viện trợ. Nancy Birdsall, Thành viên Cao cấp, Quỹ Hoà bình Carnegie Một phân tích mới mẻ về một chủ đề quan trọng, viết một cách tinh tế, thẳng thắn và dũng cảm. Robert Klitgaard, Giáo s† Cao cấp về Phát triển và An ninh Quốc tế của Ford, Giám đốc tr†ờng Sau đại học RAND Đánh giá Viện trợ là cuốn thứ bảy trong tập Báo cáo Nghiên cứu Chính sách với dự định mang đến cho bạn đọc đông đảo kết quả nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới về các vấn đề chính sách phát triển. Các báo cáo này tổng kết những điều đ†ợc biết và ch†a biết về các vấn đề này và góp phần tranh luận về các chính sách công cộng thích hợp cho các n†ớc đang phát triển. Tham khảo mạng internet theo địa chỉ
4. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ
5. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Mục lục Lời nói đầu xiii Nhóm làm báo cáo xv Tổng quan Đổi mới t duy về đồng tiền và các ý tởng viện trợ 1 Môi tr†ờng quốc tế mới 8 T† duy mới về chiến l†ợc phát triển 11 Tiền cũng quan trọng - trong một môi tr†ờng chính sách tốt 15 Viện trợ có thể làm bà đỡ cho các chính sách tốt 19 Tiền cũng quan trọng - trong một môi tr†ờng thể chế tốt 22 Viện trợ có thể làm bà đỡ cho các thể chế hiệu quả 24 Tiền, nh†ng cũng nhiều ý t†ởng hơn 26 1. Tiền cũng quan trọng - Trong một môi trờng chính sách tốt 32 Các n†ớc khác nhau - vận mệnh khác nhau 33 Tại sao có sự chênh lệch? 36 Với các n†ớc có cơ chế quản lý tốt 38 Viện trợ ch†a †u tiên các n†ớc có cơ chế quản lý tốt 46 Viện trợ có trọng điểm 48 2. Viện trợ có thể làm bà đỡ cho các chính sách tốt 53 Đồng tiền- lợi hay hại đối với cải cách? 54 ý thức làm chủ - tiền cũng không thể mua đ†ợc 56 Khuyến khích cải cách 60 Nếu cam kết - cung cấp tiền, nếu không cam kết - cung cấp ý t†ởng 65 3. Tiền cũng quan trọng - Trong một môi trờng thể chế tốt 68 Tính bất phân định? 70 Chi tiêu công cộng - Chất l†ợng chứ không phải số l†ợng 83 Các nhà tài trợ nên làm gì? 88 4. Viện trợ có thể làm bà đỡ cho các thể chế hiệu quả 94 Cung ứng công cộng tốt hơn 95 Cung ứng công cộng không qua cơ quan công cộng 104 Làm cho viện trợ có tác động giúp dịch vụ công cộng tốt hơn 107 ix
6. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Đánh giá Viện trợ: khi nào có tác dụng, khi nào không, và tại sao 5. Tiền, nhng cũng cần nhiều ý tởng hơn 115 Việt Nam: điều chỉnh không cần tín dụng 117 Phân quyền và cải cách giáo dục ở En Xanvađo, Pakixtan và Braxin 120 Camêrun: nguồn tài chính cho y tế và việc cung cấp dịch vụ 124 Sáng kiến duy tu đ†ờng bộ ở châu Phi 126 Kết luận 128 Phụ lục 133 Đánh giá tác dụng của viện trợ đối với tăng tr†ởng 133 Giải thích về thành công hay thất bại của các ch†ơng trình điều chỉnh cơ cấu 138 Phân tích tính bất phân định của viện trợ n†ớc ngoài 143 Tác động của tự do công dân và chế độ dân chủ tới hoạt động của chính phủ 148 Đánh giá tác động của nghiên cứu phân tích 152 Khung 1. Định nghĩa viện trợ 7 2. Tính l†ợng viện trợ 9 3. Định nghĩa về cơ chế quản lý tốt: chính sách và thể chế 14 4. Chức năng của Uỷ ban Hỗ trợ Phát triển 15 5. Quan điểm của các bên liên quan về mức độ hiệu quả của viện trợ 27 1.1 Viện trợ và các n†ớc nghèo mắc nhiều nợ 47 2.1 Cải cách chế độ l†ơng h†u 61 4.1 Viện trợ và tập quyền 97 4.2 Một sự trỗi dậy hữu ích của các tổ chức phi chính phủ 106 4.3 Tái định c† trong phát triển 110 5.1 Cải cách các cơ quan viện trợ trong những năm 1990 131 Hình 1. Dòng tài chính đổ vào các n†ớc đang phát triển 8 2. ODA so với GNP, các nhà tài trợ chính10 3. Khoảng cách giữa mô hình và thực tế ở Zambia, 1961-94 10 4. Tăng tr†ởng GDP tính theo đầu ng†ời ở các quốc gia có thu nhập thấp nh†ng có cơ chế quản lý tốt 11 5. Kết quả hoạt động dự án theo môi tr†ờng chính sách và thể chế 16 6. Viện trợ song ph†ơng và quan hệ thuộc địa 17 7. Bầu cử, nhiệm kỳ, và khả năng cải cách thành công 20 8. Đầu t† công cộng từ một đôla của doanh thu từ thuế hay viện trợ phát triển chính thức 21 9. Thành công trong các dự án cung cấp n†ớc nông thôn với các mức độ tham gia khác nhau của đối t†ợng thụ h†ởng 25 10. Sự phân bổ viện trợ trên thực tế, 1996 và sự phân bổ tối †u để giảm nghèo 26 x
7. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Mục lục 1.1 Tử vong ở trẻ sơ sinh ở một số n†ớc, 1967 và 1994 34 1.2 Quản lý kinh tế và tăng tr†ởng ở một số n†ớc đang phát triển 38 1.3 Tốc độ tăng tr†ởng và mức thu nhập 39 1.4 Viện trợ và tăng tr†ởng ở một số n†ớc đang phát triển, 1970-1993 40 1.5 Tác động cận biên của việc tăng viện trợ thêm 1% GDP đối với tăng tr†ởng 41 1.6 Tăng tr†ởng kinh tế và nghèo khổ 43 1.7 Giảm tỷ lệ tử vong trẻ sơ sinh nhờ l†ợng viện trợ t†ơng đ†ơng 1% GDP 44 1.8 Tác động cận biên của l†ợng viện trợ t†ơng đ†ơng 1% GDP tới đầu t† t† nhân 45 1.9 Viện trợ song ph†ơng, đa ph†ơng và NHTG tính bình quân đầu ng†ời và mức thu nhập 46 1.10 Viện trợ và dân số 47 1.11 Phân bổ viện trợ song ph†ơng 1970-1993 49 1.12 Phân bổ viện trợ đa ph†ơng 1970-1993 50 1.13 Nghèo khổ và chính sách, 113 n†ớc đang phát triển, 1996 51 2.1 Dămbia: Viện trợ và chính sách 56 2.2 Gana: Viện trợ và chính sách 58 2.3 Bôlivia: Viện trợ và chính sách 59 3.1 Phân bổ các nguồn viện trợ, theo loại hình và ngành 69 3.2 Bất phân định hoàn toàn 70 3.3 Bất phân định một phần 71 3.4 Một đôla viện trợ và chi tiêu Chính phủ 73 Ước l†ợng từ mẫu nhiều n†ớc Ước l†ợng theo từng n†ớc và từ mẫu nhỏ 3.5 Một đôla viện trợ và chi tiêu đầu t† công cộng 76 3.6 Viện trợ song ph†ơng và chi tiêu của Chính phủ 76 3.7 Một đôla viện trợ cho nông nghiệp và chi tiêu cho nông nghiệp 77 3.8 Một đôla viện trợ cho giáo dục, y tế và chi tiêu cho giáo dục, y tế 78 3.9 Chi tiêu của Chính phủ cho y tế tính % GDP và tình trạng sức khoẻ 86 4.1 Sự tham gia của ng†ời h†ởng lợi và thành công dự án 98 4.2 Tự do công dân và xác suất thất bại các dự án của NHTG 99 4.3 Chi phí và lợi ích khi thêm một tuần công cho công tác phân tích 113 5.1 Việt Nam: viện trợ và chính sách 119 5.2 Pakistan: Tỷ lệ nhập học của trẻ em gái từ 5 đến 8 tuổi 122 5.3 Camêrun: Thay đổi về mức sử dụng các trung tâm y tế, 1990-1991 125 Hình khung 2 Tổng viện trợ ODA và viện trợ chính thức đã điều chỉnh của OECD 9 3 Các thể chế, chính sách và tăng tr†ởng 14 Bảng 1.1 Thu nhập đầu ng†ời thực tế so với Mỹ 35 xi
8. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Đánh giá Viện trợ: khi nào có tác dụng, khi nào không, và tại sao 2.1 Đặc điểm của các ch†ơng trình điều chỉnh cơ cấu thành công và thất bại 59 3.1 Viện trợ trong tổng chi tiêu đầu t† ở hai n†ớc châu Phi (phần trăm) 80 3.2 Đánh giá tác động của dự án khi các nguồn viện trợ là bất phân định 81 Bảng phụ lục A.1.1 Ước l†ợng tác động của viện trợ đối với tăng tr†ởng 136 A.1.2 Các n†ớc trong bảng số liệu 137 A.2.1 Dự tính kết quả của việc điều chỉnh vốn vay 142 A.3.1 Tác động của viện trợ n†ớc ngoài đối với tổng chi tiêu, chi tiêu th†ờng xuyên và chi đầu t†, 1971-1990 146 A.3.2 Tác dụng của tín dụng †u đãi đối với chi tiêu ngành của chính phủ, 1971-1990 147 A.4.1 Đặc điểm cơ bản của các nhân tố phi quản lý quyết định tới lợi suất kinh tế của các dự án chính phủ 150 A.4.2 Tác động của các chỉ tiêu về tự do công dân đối với lợi suất kinh tế của các dự án chính phủ, có đối chứng với các biến số về kinh tế và dự án 151 A.5.1 Tác động của ESW đối với kết quả dự án và mức sinh lời kinh tế 155 xii
9. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Lời nói đầu rong viện trợ n†ớc ngoài kiến thức cũng không kém phần quan trọng so với tiền T bạc. Giúp các n†ớc và các cộng đồng hình thành kiến thức cần thiết cho phát triển là vai trò cơ bản của viện trợ. Và viện trợ cũng là một lĩnh vực cần học hỏi liên tục khi các bài học thành công và thất bại trở nên rõ ràng. Đánh giá viện trợ là đóng góp cho quá trình học hỏi không ngừng này. Cuốn sách góp phần vào việc “đổi mới t† duy về viện trợ” mà cộng đồng quốc tế đang tiến hành - đổi mới t† duy theo hai nghĩa. Thứ nhất, với việc kết thúc chiến tranh lạnh, có những ng†ời đặt vấn đề là liệu có cần thiết phải viện trợ hay không trong một thế giới mà các thị tr†ờng vốn liên hệ chặt chẽ với nhau. Với xu h†ớng này, chúng tôi đã chứng minh đ†ợc rằng viện trợ từ n†ớc giàu sang n†ớc nghèo vẫn có vai trò của nó. Thứ hai, các n†ớc đang phát triển và các n†ớc phát triển đều đang xem xét lại vai trò của viện trợ d†ới ánh sáng của mô hình phát triển mới. Viện trợ hữu hiệu có thể giúp phát triển thể chế và cải cách chính sách là các yếu tố tối quan trọng cho quá trình phát triển. Trong suốt 50 năm qua dù đã có rất nhiều cố gắng nh†ng sự nghèo khổ trên thế giới vẫn là một vấn đề nghiêm trọng. Nghiên cứu về viện trợ, tăng tr†ởng và giảm nghèo khổ cung cấp những bằng chứng quan trọng để chúng ta tăng c†ờng hiệu quả của viện trợ. Báo cáo này tóm tắt những kết quả nghiên cứu gần đây của Ngân hàng Thế giới về hiệu quả viện trợ. Công trình nghiên cứu gốc đã hoặc sắp đ†ợc công bố trên các tạp chí chuyên môn. Còn báo cáo này có mục đích phổ biến các kết quả nghiên cứu cho các đối t†ợng độc giả rộng hơn. Cần nhấn mạnh rằng có những khía cạnh quan trọng trong hợp tác phát triển mà công trình nghiên cứu này ch†a đề cập đến. Báo cáo này chỉ hạn chế ở những lĩnh vực mà chúng tôi có những phát hiện mới. Viện trợ thông qua các hoạt động khác nhau nhằm cung cấp tiền của và những ý t†ởng. Có hai chủ đề chính đ†ợc nêu trong báo cáo này. Chủ đề thứ nhất là viện trợ muốn có hiệu quả phải đúng lúc, và chủ đề thứ hai là nó đòi hỏi phải kết hợp tiền và ý t†ởng một cách hợp lý. Xác định viện trợ đúng lúc rất quan trọng để giúp các n†ớc cải thiện chính sách và thể chế của mình. Khi các n†ớc cải cách các chính sách kinh tế của mình, viện trợ đúng lúc có thể giúp tăng c†ờng ích lợi của cải cách và duy trì sự ủng hộ của công chúng. Cũng t†ơng tự nh† thế, ở cấp địa ph†ơng khi các cộng đồng tự tổ chức lại với nhau để cải thiện dịch vụ thì viện trợ đôi khi có thể quyết định đến thành công hay thất bại của các sáng kiến này. xiii
10. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Đánh giá Viện trợ: khi nào có tác dụng, khi nào không, và tại sao Về các lĩnh vực hoạt động khác nhau, chúng tôi thấy viện trợ có tác động lớn – nh†ng chỉ ở các n†ớc có thu nhập thấp và có cơ chế quản lý tốt.Tr†ớc khi các n†ớc tiến hành cải cách, tài chính có rất ít tác dụng. Do đó, các nhà tài trợ phải dựa vào các công cụ của mình để hỗ trợ phát triển trong môi tr†ờng bị bóp méo – và báo cáo xem xét chi tiết khi nào viện trợ có tác dụng và khi nào thì không. Để có tác động lớn hơn đối với việc giảm nghèo khổ trên phạm vi toàn cầu thông qua phát triển công bằng và bền vững, viện trợ n†ớc ngoài đòi hỏi phải có sự hợp tác ba bên giữa các n†ớc nhận viện trợ, các cơ quan viện trợ và các n†ớc tài trợ. N†ớc nhận viện trợ cần phải h†ớng về các chính sách và thể chế tốt. Sự tham gia tích cực của xã hội dân sự có thể giúp duy trì đ†ợc cơ chế quản lý tốt ở các n†ớc đang phát triển. May mắn là nhiều n†ớc nghèo đang tiến hành các cuộc cải cách nghiêm túc về chính sách và quản lý nhà n†ớc, do đó môi tr†ờng đã tạo nhiều thuận lợi cho viện trợ có hiệu quả trong hàng thập kỷ qua. Các cơ quan phát triển cần chuyển trọng tâm khỏi mục tiêu tổng l†ợng giải ngân và đánh giá hoạt động dự án một cách cục bộ sao cho viện trợ có hiệu quả cao hơn. Các cơ quan này cần phải đ†ợc đánh giá theo mức độ phân bổ các nguồn lực của mình, cả nguồn kiến thức và tài chính, với mục đích khuyến khích cải cách chính sách và đổi mới thể chế nhằm cải thiện đời sống của ng†ời dân. Rất may là các cơ quan đa ph†ơng và song ph†ơng đang tự đổi mới và hợp tác với nhau để hoạt động trở nên hiệu quả hơn. Cuối cùng, dân chúng của các n†ớc tài trợ cần tiếp tục ủng hộ viện trợ. Rất tiếc là tại thời điểm viện trợ đ†ợc coi là hiệu quả nhất nh† hiện nay thì l†ợng viện trợ lại giảm sút và đang ở mức thấp nhất. Báo cáo này có mục đích kêu gọi các n†ớc tài trợ tiếp tục cung cấp viện trợ và tham gia tích cực vào sự nghiệp phát triển và hợp tác phát triển. Phát triển có hiệu quả hơn có nghĩa là cải thiện cuộc sống của hàng trăm triệu ng†ời dân: bữa ăn đ†ợc đầy đủ hơn, con cái khoẻ mạnh hơn, nhiều trẻ em đ†ợc tới tr†ờng hơn. Đây là những mục tiêu đáng để chúng ta phấn đấu – và nếu đ†ợc quản lý tốt thì viện trợ có thể đóng góp rất nhiều. Joseph E. Stiglitz Phó chủ tịch cao cấp phụ trách kinh tế phát triển Chuyên viên kinh tế tr†ởng Ngân hàng Thế giới Tháng 11-1998 xiv
11. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Nhóm làm báo cáo Báo cáo nghiên cứu chính sách này do David Dollar và Lant Pritchett thuộc Nhóm Nghiên cứu phát triển viết. Đây là đỉnh cao của ch†ơng trình nghiên cứu về hiệu quả viện trợ do Lyn Squire khởi x†ớng và giám sát. Các công trình nghiên cứu làm tiền đề cho báo cáo này là của các tác giả nh† Craig Burnside, Claus Deiningger, Shanta Devarajan, William Easterly, Deon Filmer, Jonathan Isham, Dani Kaufmann, Elizabeth King, Jennie Litvack, Luis Serven, Lyn Squire, Vinaya Swaroop và Jakob Svensson. Các tác giả đã sử dụng nhiều và trích dẫn các đánh giá và nghiên cứu của các đơn vị khác trong Ngân hàng Thế giới. Hầu hết các nghiên cứu nền đã đ†ợc trình bày và thảo luận ở hội thảo Quỹ đầu t† hải ngoại Nhật Bản (OECF) - Ngân hàng Thế giới “Tầm nhìn Hợp tác Phát triển mới cho thế kỷ XXI” (Tokyo, tháng 9-1997). Các tác giả cũng ghi nhận những hỗ trợ nghiên cứu quý báu của Mita Chakraborty, Charles Chang, Giuseppe Iarossi và Pablo Zoido-Lobaton và những hỗ trợ hành chính tuyệt vời của Emily Khine, Kari Labrie và Raquel Luz. Lawrence MacDonald đã giúp đỡ rất tận tình trong suốt quá trình chuẩn bị báo cáo. Bruce Ross-Larson cùng Jessica Moore và Sharifah Albukhary đã hiệu đính lại báo cáo tr†ớc khi xuất bản. Những ý kiến trong báo cáo nghiên cứu chính sách này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Hội đồng Quản trị Ngân hàng Thế giới hay của các chính phủ mà Hội đồng đại diện. xv
12. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Tổng quan Tổng quan Đổi mới t‡ duy về đồng tiền và các ý t‡ởng viện trợ Viện trợ n†ớc ngoài đôi khi rất thành công. Bốtxoana và Viện trợ n‡ớc ngoài Hàn Quốc vào những năm 1960, Inđônêsia vào những năm đôi khi rất thành 1970, Bôlivia và Gana vào cuối những năm 1980, Uganđa và công - nh‡ng đôi khi Việt Nam vào những năm 1990 là những dẫn chứng cho lại thất bại hoàn thấy các n†ớc đã thoát ra từ khủng hoảng để có đ†ợc sự phát toàn triển nhanh chóng. Viện trợ n†ớc ngoài giữ một vai trò quan trọng trong từng sự biến đổi, đóng góp các ý t†ởng về chính sách phát triển, đào tạo các nhà hoạch định chính sách công và tài trợ cho cải cách và mở rộng các dịch vụ công cộng. Viện trợ n†ớc ngoài cũng làm biến đổi toàn bộ các ngành. Hoạt động đổi mới, đầu t† và chính sách trong nông nghiệp, những yếu tố đã tạo nên Cách mạng Xanh - cải thiện đời sống của hàng triệu ng†ời nghèo trên thế giới - đã đ†ợc hỗ trợ tài chính, đ†ợc ủng hộ và phổ biến thông qua sự hợp tác của các nhà tài trợ song ph†ơng và đa ph†ơng. Các ch†ơng trình có sự tài trợ và phối hợp của quốc tế đã làm giảm mạnh bệnh tật chẳng hạn nh† bệnh mù do n†ớc sông và tiến hành các ch†ơng trình tiêm chủng mở rộng chống lại các bệnh cơ bản ở trẻ em. Hàng trăm triệu ng†ời, nếu không nói là đã đ†ợc đổi đời, thì cũng đã đ†ợc tới tr†ờng, sử dụng n†ớc sạch, vệ sinh, điện, trạm y tế, đ†ờng sá và t†ới tiêu - tất cả đều nhờ viện trợ n†ớc ngoài. Ng†ợc lại, đôi khi viện trợ n†ớc ngoài cũng thất bại hoàn toàn. Trong khi Môbutu Sese Seko, nhà độc tài của Daia tr†ớc kia theo báo cáo là một trong những ng†ời có tài sản cá nhân kếch xù nhất thế giới (dĩ nhiên đ†ợc đầu t† ở n†ớc ngoài) thì viện trợ quy mô lớn của n†ớc ngoài trong hàng thập kỷ qua cũng không đem lại một chút tiến bộ nào. Daia (hiện nay là Cộng hoà Dân chủ Cônggô) chỉ là một trong một số các dẫn chứng về việc nguồn viện trợ đ†ợc cung cấp đều đặn mà không tính đến - nếu không muốn nói là khuyến khích - sự bất tài, tham nhũng và các chính sách lệch h†ớng. Lấy Tandania làm ví dụ, trong 20 năm qua các nhà tài trợ đã rót vào đây một l†ợng lớn tiền tài trợ, 2 tỷ đôla cho việc xây dựng đ†ờng sá. Mạng l†ới đ†ờng sá đã đ†ợc cải thiện hay ch†a? Ch†a. Do thiếu duy tu, bảo d†ỡng, đ†ờng sá th†ờng bị hỏng nhanh hơn so với mức xây dựng mới. 1
13. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Đánh giá Viện trợ: khi nào có tác dụng, khi nào không, và tại sao Do đó, ở những giai đoạn và địa điểm khác nhau, viện trợ n†ớc ngoài hoặc rất hiệu quả, hoặc hoàn toàn không hiệu quả hoặc hiệu quả ở mức độ nào đó. Đây có lẽ là điều mong đợi trong nửa thế kỷ qua của hàng loạt các nỗ lực với vô số các n†ớc tài trợ, hàng trăm n†ớc nhận tài trợ, hàng chục ngàn các hoạt động cụ thể và gần một nghìn tỷ đôla tiền viện Viện trợ tài chí nh trợ. Nh†ng sự nhận thức muộn mằn này chỉ có giá trị nếu nó phát huy tác dụng tạo ra đ†ợc sự hiểu biết. Lịch sử sôi động về viện trợ đã đ†a trong một môi tr‡ờng đến những cải thiện về viện trợ n†ớc ngoài, tạo cơ hội để tiếp chí nh sách tốt tục cải cách. Câu hỏi cấp bách đặt ra là: Làm thế nào để viện trợ phát triển có thể giảm tình trạng nghèo khổ trên phạm vi toàn cầu một cách hiệu quả nhất? Cần sớm có câu trả lời cho vấn đề này. Mặc dù trong 50 năm qua việc giảm nghèo đã đạt đ†ợc nhiều tiến bộ hơn so với bất kỳ giai đoạn nào có thể so sánh đ†ợc trong lịch sử nhân loại, nh†ng nghèo khổ vẫn còn là một vấn đề gay cấn mang tính toàn cầu. Hơn 1 tỷ ng†ời sống trong cảnh nghèo khổ cùng cực - với mức sống d†ới 1 đôla/ngày, thậm chí thiếu cả những dịch vụ cơ bản mà ng†ời dân ở các n†ớc phát triển cho là lẽ đ†ơng nhiên phải có: n†ớc sạch, vệ sinh, điện, tr†ờng học. Thật trớ trêu và đáng buồn là khi cải cách kinh tế trải qua hàng thập kỷ mới tạo ra đ†ợc môi tr†ờng tốt nhất cho viện trợ có hiệu quả thì các nhà tài trợ đột nhiên cắt giảm mạnh viện trợ. Năm 1997, các nhà tài trợ OECD dành cho viện trợ một khoản nhỏ nhất trong GNP của mình - nhỏ hơn 0,25% - mức thấp nhất kể từ khi các số liệu thống kê mang tính so sánh đ†ợc bắt đầu thu thập vào những năm 1950. Phải cần thêm khoảng 50% viện trợ nữa mới trở lại đ†ợc mức của năm 1991. Có rất nhiều nghiên cứu xuất sắc về viện trợ n†ớc ngoài1. Tuy nhiên, có ba lý do quan trọng để xem xét lại lĩnh vực đã đ†ợc quan tâm theo dõi này. Thứ nhất, những thay đổi mới đây trong môi tr†ờng kinh tế và chính trị toàn cầu - nhất là việc chiến tranh lạnh kết thúc và dòng vốn t† nhân ồ ạt đổ vào các n†ớc đang phát triển - đã tác động tới bức tranh toàn cục của viện trợ phát triển tới mức ng†ời ta phải đặt ra rất nhiều câu hỏi cho vấn đề tồn tại của viện trợ. Thứ hai, chiến l†ợc phát triển thay đổi đòi hỏi có một ph†ơng thức viện trợ mới với vai trò nh† một biện pháp chiến thuật trong ch†ơng trình nghị sự luôn thay đổi. Thứ ba, một bằng chứng thực tế gần đây đã giúp trả lời đ†ợc câu hỏi thế nào là viện trợ hiệu quả và thế nào là viện trợ không hiệu quả. Đổi mới t† duy về viện trợ đã dẫn tới những phát hiện 2
14. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Tổng quan sau: ƒ Viện trợ tài chính phát huy tác dụng trong môi tr†ờng chính sách tốt. Hỗ trợ tài chính ở các n†ớc đang phát triển có cơ chế quản lý kinh tế tốt sẽ giúp tăng tr†ởng nhanh hơn, giảm tình trạng nghèo khổ và đạt đ†ợc các chỉ tiêu xã hội. ảnh h†ởng của nó là rất lớn: với cơ chế quản lý đất n†ớc tốt thì 1% GDP viện trợ sẽ làm giảm 1% nghèo khổ và cũng giảm t†ơng tự nh† vậy tỷ lệ tử vong ở trẻ sơ sinh. Tuy nhiên, trong môi tr†ờng yếu kém, tiền lại có tác động ít hơn nhiều. Tăng 10 tỷ đôla viện trợ một năm sẽ cứu đ†ợc 25 triệu ng†ời thoát khỏi nghèo khổ - nh†ng chỉ đối với các n†ớc có cơ chế quản lý kinh tế tốt. Nếu trái lại, cho dù có tăng 10 tỷ đôla viện trợ cho tất cả các lĩnh vực thì cũng chỉ cứu đ†ợc 7 triệu ng†ời khỏi cảnh kiếm ăn lần hồi. ƒ Cải thiện thể chế và chính sách kinh tế ở những Giá trị của các dự án n†ớc đang phát triển là chìa khóa để tạo b†ớc nhảy vọt về phát triển là ở chỗ l†ợng trong việc giảm tình trạng nghèo khổ. Đúng vậy, thể chế và chí nh trong thập kỷ qua vấn đề quản lý và chính sách đã có sách đ‡ợc củng cố những cải thiện đáng kể, nh†ng nếu tiếp tục cải cách với để có thể cung cấp cùng một quy mô thì hàng năm sẽ cứu thêm đ†ợc 60 triệu các dịch vụ một ng†ời nữa thoát khỏi nghèo khổ. Khi các n†ớc mong muốn cách hiệu quả cải cách, thì viện trợ n†ớc ngoài có thể đóng góp sự hỗ trợ cần thiết - về ý t†ởng, đào tạo và tài chính. Ng†ợc lại, những cố gắng hòng "mua" những cải thiện về mặt chính sách ở những n†ớc không có nỗ lực cải cách đã thất bại thảm hại. ƒ Viện trợ hiệu quả bổ sung cho đầu t† t† nhân. ở những n†ớc có cơ chế quản lý kinh tế tốt thì viện trợ n†ớc ngoài không thay thế cho sáng kiến t† nhân. Đúng vậy, viện trợ đóng vai trò nh† nam châm "hút" đầu t† t† nhân theo tỷ lệ xấp xỉ 2 đôla trên 1 đôla viện trợ. Đối với những n†ớc đã cam kết cải cách thì viện trợ góp phần củng cố niềm tin t†ởng cho khu vực t† nhân và hỗ trợ các dịch vụ công cộng quan trọng. Tại những môi tr†ờng bị bóp méo nghiêm trọng thì viện trợ lại "loại trừ" đầu t† t† nhân, điều này giải thích tại sao trong những tr†ờng hợp nh† vậy tác động của viện trợ lại rất nhỏ. ƒ Giá trị của các dự án phát triển là ở chỗ thể chế và chính sách đ†ợc củng cố để có thể cung cấp các dịch vụ một cách hiệu quả. Viện trợ đem lại cả sự hiểu biết lẫn tài chính. Hầu hết viện trợ đ†ợc phân bổ qua các dự án đầu t† trong những lĩnh vực cụ thể nh† đ†ờng sá, cấp n†ớc, hoặc giáo dục. Tuy nhiên, tài trợ theo dự án th†ờng không làm tăng chi tiêu của ngành hơn nhiều so với viện trợ không 3
15. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Đánh giá Viện trợ: khi nào có tác dụng, khi nào không, và tại sao điều kiện, không hoàn lại - bởi vì viện trợ nói chung là bất phân định (không quy định mục đích sử dụng cụ thể - ND). Do vậy, việc chọn những lĩnh vực đang đ†ợc đề cao nh† chăm sóc sức khoẻ ban đầu hoặc giáo dục cơ sở cũng ch†a thể bảo đảm rằng tiền đã đ†ợc sử dụng một cách hiệu quả. Viện trợ cung cấp tài chính cho toàn bộ khu vực công và chất l†ợng tổng thể của các chính sách và thể chế là yếu tố cơ bản để bảo đảm đạt đ†ợc lợi suất cao từ việc đầu t† này. Những phát hiện này cho thấy đóng góp quan trọng nhất của các dự án không phải để tăng nguồn tài chính cho các ngành cụ thể nào đó, mà là để giúp cải thiện việc cung cấp dịch vụ bằng cách củng cố các thể chế địa ph†ơng và thể chế ngành. Việc tạo ra đ†ợc kiến thức với sự trợ giúp của viện trợ sẽ dẫn tới một số cải thiện trong những ngành cụ thể, trong khi một phần tài chính của viện trợ sẽ mở rộng các dịch vụ công cộng nói chung. ƒ Một xã hội dân sự tích cực sẽ cải thiện các dịch vụ công cộng. Một ý t†ởng tốt mà rất nhiều dự án trong những năm qua đã tạo ra là ph†ơng thức tham gia (từ d†ới lên - ND) đ†ợc áp dụng trong việc cung cấp dịch vụ, th†ờng đem lại những cải thiện lớn. Các dự án viện trợ tốt nhất đã hỗ trợ cho các sáng kiến làm thay đổi cách làm ăn của khu vực công cộng. Ph†ơng thức áp đặt từ trên xuống mang tính kỹ trị đ†ợc áp dụng cho việc thiết kế dự án và cung cấp dịch vụ đã không phát huy tác dụng trong những lĩnh vực phát triển quan trọng - cấp n†ớc nông thôn, giáo dục cơ sở, quản lý nguồn tài nguyên thiên nhiên và nhiều lĩnh vực khác. ƒ Viện trợ có thể nuôi d†ỡng cải cách, thậm chí trong Viện trợ tài chí nh những môi tr†ờng bị bóp méo nghiêm trọng - nh†ng đòi hỏi cần phải chú trọng phải kiên nhẫn và chú trọng tới vấn đề ý t†ởng chứ không một cách hiệu quả phải tiền. ở một số n†ớc nghèo nhất trên thế giới, chính hơn nữa tới các n‡ớc phủ không đ†a ra đ†ợc những chính sách và dịch vụ hiệu có thu nhập thấp quả, đó là lý do tại sao viện trợ giữa chính phủ này với nh‡ng có cơ chế chính phủ khác không thu đ†ợc những kết quả tốt. Tuy quản lý kinh tế tốt nhiên, ở cấp ngành hoặc địa ph†ơng th†ờng vẫn có những nhà cải cách thành công, viện trợ đôi khi rất hiệu quả trong việc hỗ trợ những sáng kiến này. Công việc này có sự tham gia của nhiều nhân viên và chỉ phải chi tiêu rất ít. Viện trợ thành công ở đây nhằm giúp các nhà cải cách xây dựng và thử nghiệm các ý t†ởng của mình. Để viện trợ hiệu quả hơn trong việc giảm nghèo đòi hỏi phải tiến hành năm biện pháp cải cách chính sách. Thứ nhất, viện trợ tài chính phải chú trọng một cách hiệu quả hơn nữa tới những n†ớc có thu nhập thấp mà có cơ chế 4
16. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Tổng quan quản lý kinh tế tốt. Trong môi tr†ờng chính sách tốt, viện trợ tài chính là chất xúc tác để tăng tr†ởng nhanh, đạt đ†ợc các chỉ số xã hội nhanh hơn, và đầu t† t† nhân cao hơn (ch†ơng 1). Tuy nhiên, trong một môi tr†ờng yếu kém thì viện trợ lại có ít tác động hơn nhiều. Rõ ràng là, những n†ớc nghèo có chính sách tốt cần phải nhận đ†ợc nhiều tài chính hơn so với những n†ớc cũng nghèo nh† vậy nh†ng có cơ chế quản lý kinh tế yếu kém. Tuy nhiên, cho tới đầu những năm 1990 l†ợng tài chính đổ vào những n†ớc có cơ chế quản lý tốt và những n†ớc có cơ chế quản lý tồi là nh† nhau. Hơn thế nữa, phần lớn viện trợ vẫn tiếp tục dành cho những n†ớc có thu nhập trung bình, những n†ớc không cần tới hình thức viện trợ này. Hoàn toàn có thể tập trung viện trợ một cách hiệu quả hơn vào những n†ớc nghèo nh†ng có cơ chế quản lý tốt. Thứ hai, viện trợ trên cơ sở chính sách phải đ†ợc dành để nuôi d†ỡng cải cách chính sách trong những n†ớc cải cách đáng tin cậy. Kinh nghiệm cho thấy rằng nguồn viện trợ có điều kiện nghiêm ngặt nh†ng không đ†ợc giới lãnh đạo và chính trị trong n†ớc ủng hộ mạnh mẽ nói chung sẽ không tạo ra đ†ợc sự thay đổi bền vững nào (ch†ơng 2). Vấn đề ở đây là nguồn tài chính trên thực tế vẫn tiếp tục đ†ợc dành cho các chính phủ chỉ cải cách xuông. Tài trợ trên cơ sở chính sách chỉ nên dành cho những n†ớc đã có thành tích lớn hoặc có cơ sở lạc quan rõ ràng (ví dụ nhằm hỗ trợ cho những hành động cải cách cụ thể đ†ợc trong n†ớc khởi x†ớng hoặc một chính phủ vừa mới thắng cử bằng c†ơng lĩnh cải cách). Các chính phủ mới lên nắm quyền sau xung đột th†ờng là những ứng viên tốt cho viện trợ. Tại những n†ớc có chính sách yếu kém và không có động thái cải cách đáng tin cậy thì viện trợ nên giữ vai trò khiêm tốn và kiên nhẫn hơn trong việc phổ biến ý t†ởng, truyền bá kinh nghiệm của các n†ớc khác, đào tạo các nhà lãnh đạo và hoạch định t†ơng lai và tăng c†ờng năng lực tranh luận về chính sách trong xã hội dân sự đ†ợc thông tin đầy đủ. Các biện pháp này t†ơng đối rẻ và không mâu thuẫn với đề xuất cho rằng phần lớn nguồn tài chính nên dành cho các n†ớc có cơ chế quản lý kinh tế tốt. Thứ ba, hàng loạt các hoạt động viện trợ phải đ†ợc thiết Viện trợ trên cơ sở kế trên cơ sở các điều kiện của các quốc gia và ngành chí nh sách cần phải (ch†ơng 3). Thậm chí ở những nơi có thể chế và chính sách dành để nuôi d‡ỡng yếu kém thì các nhà tài trợ vẫn cố gắng tìm ra một cái gì cải cách chí nh sách đó hữu ích để tài trợ. Chắc chắn chăm sóc sức khoẻ ban ở những n‡ớc đáng đầu hoặc giáo dục cơ sở là những lĩnh vực cần phải tài trợ? tin cậy Tuy nhiên, bằng chứng cho thấy viện trợ th†ờng mang tính 5
17. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Đánh giá Viện trợ: khi nào có tác dụng, khi nào không, và tại sao bất phân định, bởi vậy cái mà bạn thấy không phải là cái mà bạn nhận đ†ợc. Trong tr†ờng hợp các dự án t†ơng tự đằng nào cũng phải đ†ợc tiến hành, tiền tài trợ cho các dự án và ngành cụ thể không nhất thiết phải "cứng nhắc" - mà đơn giản chỉ tăng thêm ngân sách cho chính phủ. Do đó, trong một môi tr†ờng bị bóp méo thì cho dù các dự án có đ†ợc lựa chọn hoặc nguồn tài chính của các nhà tài trợ có đ†ợc phân bổ lại một cách mạnh mẽ cho các hoạt động đ†ợc đề cao thì cũng ch†a chắc đã bảo đảm tính hiệu quả của viện trợ. Để xác định mức độ hiệu quả của tài trợ, các nhà tài trợ cần xem xét một cách tổng thể việc phân bổ và quan trọng hơn cả là mức hiệu quả của chi tiêu công cộng. Chỉ phân bổ các khoản chi tiêu không thôi thì không bảo đảm cho sự thành công bởi chất l†ợng của chi tiêu công cộng cũng quan trọng nh† số l†ợng chi tiêu. ở những n†ớc có cơ chế quản lý kinh tế tốt (cả về chính sách kinh tế vĩ mô và cung cấp các dịch vụ công cộng), viện trợ có thể đ†ợc bổ sung d†ới dạng hỗ trợ ngân sách, điều này sẽ đơn giản hóa về mặt hành chính và giảm bớt chi phí quản lý. ở những n†ớc có chính sách nói chung tốt nh†ng khả năng cung cấp dịch vụ công cộng yếu, viện trợ dự án phải là chất xúc tác nâng cao tính hiệu quả của các chi tiêu công cộng. Các n†ớc không có chính sách tốt, không có dịch vụ công cộng hiệu quả, hoặc không phân bổ chi tiêu hợp lý sẽ không có lợi nhiều từ viện trợ; và viện trợ tr†ớc hết phải tập trung vào việc cải thiện cho cả ba lĩnh vực này. Thứ t†, các dự án cần tập trung vào việc tạo ra và chuyển giao kiến thức và năng lực. Vai trò chính của các dự án phát triển phải là hỗ trợ cho những thay đổi về mặt thể chế và chính sách nhằm cải thiện việc cung cấp các dịch vụ công cộng (ch†ơng 4). Thậm chí, ở những nơi mà tiền có thể không giải quyết đ†ợc vấn đề thì kiến thức và năng lực thể chế của địa ph†ơng do viện trợ làm chất xúc tác tạo ra lại có thể giúp giải quyết đ†ợc. Đối với những dự án mang tính đổi mới thì việc đề ra mục tiêu, tiến hành đánh giá nghiêm túc kết quả và phổ biến thông tin mới là cần thiết. Nhận thức đ†ợc khi nào viện trợ phát huy tác dụng trong việc cung cấp dịch vụ - và khi nào không - là một trong những đầu ra quan trọng nhất của viện trợ phát triển. Trong rất nhiều tr†ờng hợp, các ph†ơng thức đổi mới đ†ợc áp dụng cho việc cung cấp dịch vụ sẽ thu hút sự tham gia đông đảo hơn của các cộng đồng địa ph†ơng và việc ra quyết định sẽ đ†ợc phân cấp. 6
18. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Tổng quan Khung 1 Định nghĩa viện trợ của chính phủ tài trợ quản lý (chẳng hạn Sự khác biệt giữa Viện trợ phát triển chính Cơ quan phát triển quốc tế của Mỹ hoặc thức (ODA) và Tài chính phát triển chính Quỹ hợp tác kinh tế hải ngoại của Nhật thức (ODF) là gì? ODA là một phần của Bản). Viện trợ đa ph†ơng do các n†ớc ODF, trong đó có yếu tố viện trợ không giàu có đóng góp và do các tổ chức nh† hoàn lại cộng với cho vay †u đãi và phải Ch†ơng trình phát triển Liên hợp quốc và chiếm ít nhất 25% trong tổng viện trợ. Tài Ngân hàng Thế giới quản lý. Trong số tất chính phát triển chính thức là tất cả các cả viện trợ phát triển chính thức thì nguồn tài chính mà chính phủ các n†ớc khoảng 1/3 là viện trợ đa ph†ơng. phát triển và các tổ chức đa ph†ơng dành Một phần viện trợ song ph†ơng cho các n†ớc đang phát triển. Một số mang tính điều kiện, nghĩa là nó phải khoản tài trợ này có mức lãi suất gần với đ†ợc sử dụng để mua sắm hàng hóa và lãi suất th†ơng mại. "Viện trợ n†ớc ngoài" dịch vụ của n†ớc tài trợ. Các nghiên cứu th†ờng liên quan tới Viện trợ phát triển cho thấy viện trợ theo hình thức này đã chính thức và th†ờng dành cho các n†ớc làm giảm giá trị của viện trợ khoảng 25% nghèo nhất và là trọng tâm của nghiên cứu và có sự nhất trí rộng rãi rằng viện trợ này, nh†ng nhiều phát hiện lại có thể áp song ph†ơng không điều kiện sẽ hiệu quả dụng với hình thức rộng hơn là Tài chính hơn. Một số n†ớc thuộc OECD có một xu phát triển chính thức. h†ớng rõ rệt là tránh hình thức viện trợ có Cả hai loại viện trợ này đều có thể điều kiện này. Năm 1995, viện trợ d†ới chia thành song ph†ơng và đa ph†ơng. hình thức này chỉ chiếm khoảng 1/5 tổng Viện trợ song ph†ơng do các cơ quan số viện trợ. Thứ năm, do các ph†ơng pháp truyền thống đã trở nên Do các ph‡ơng pháp bất lực nên các cơ quan viện trợ cần phải tìm ra đ†ợc truyền thống đị trở những ph†ơng thức thay thế để hỗ trợ cho những quốc gia nên bất lực nên các có nền kinh tế bị bóp méo nghiêm trọng (hình 5). Các cộng cơ quan viện trợ cần đồng dân c† và chính phủ là những thực thể không đồng phải tìm ra đ‡ợc nhất và thậm chí trong những môi tr†ờng khó khăn nhất những ph‡ơng thức vẫn ẩn chứa những ý t†ởng cải cách. Các nhà tài trợ cần thay thế để hỗ trợ phải kiên nhẫn, linh hoạt và tìm kiếm cơ hội để nuôi d ỡng † cho những quốc gia những nỗ lực cải cách này. Nhiều khi những ý t†ởng sẽ trở có nền kinh tế bị bóp nên hữu hiệu hơn so với nguồn tài chính quy mô lớn. Khả méo nghiêm trọng. năng làm việc của các nhà tài trợ trong những môi tr†ờng này bị cản trở bởi “lề lối phê chuẩn và giải ngân”, theo đó không đánh giá cao các hoạt động quy mô nhỏ cần nhiều nhân lực. Tr†ớc đây, các cơ quan th†ờng chú trọng vào tiến độ giải ngân và vào các biện pháp thực hiện mang nghĩa vật chất nhỏ hẹp của các dự án "thành công" mà họ tài trợ; nh†ng chẳng có biện pháp nào trong số đó cho biết đ†ợc nhiều về mức độ hiệu quả của viện trợ. Thay vào đó, đánh giá về viện trợ phát triển cần tập trung vào mức độ mà các nguồn tài chính đã đóng góp để cải thiện môi tr†ờng chính 7
19. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Đánh giá Viện trợ: khi nào có tác dụng, khi nào không, và tại sao sách. Đánh giá này cần chú trọng vào mức độ sử dụng nguồn lực của các cơ quan trong việc thúc đẩy cải cách chính sách và thay đổi thể chế để tạo ra đ†ợc những kết quả tốt hơn. Đây không phải là những câu hỏi dễ trả lời, nh†ng những nghiên cứu độc lập của các cơ quan phát triển - với sự tham gia của các nhà hoạch định chính sách của các n†ớc đang phát triển và những n†ớc h†ởng thụ dự án - có thể giúp xác định đ†ợc liệu các cơ quan này đang làm một công việc tốt hay không. Môi tr‡ờng quốc tế mới Viện trợ n†ớc ngoài là một hiện t†ợng nổi lên sau Viện trợ đị giảm sau Chiến tranh thế giới thứ hai. Ngay từ khi bắt đầu, nó đã có khi lên tới đỉnh điểm hai mục tiêu tồn tại song song, nh†ng thực chất lại mâu vào năm 1991 thuẫn với nhau. Mục tiêu thứ nhất là thúc đẩy tăng tr†ởng dài hạn và giảm nghèo ở những n†ớc đang phát triển; động Hình 1: Dòng tài chí nh cơ chính của các nhà tài trợ là kết hợp giữa tinh thần vị tha đổ vào các n‡ớc đang và mối quan tâm mang tính cá nhân hơn là xét về lâu dài phát triển an ninh kinh tế chính trị của họ sẽ có lợi khi các n†ớc nghèo tăng tr†ởng. Mục tiêu thứ hai là tăng c†ờng lợi ích Tỷ đôla năm 1995 chiến l†ợc và chính trị ngắn hạn của các n†ớc tài trợ. Viện trợ đ†ợc dành cho những chế độ là đồng minh chính trị của Vốn t‡ các c†ờng quốc ph†ơng Tây lớn. Vì vậy, các mục tiêu nhân chiến l†ợc và mục tiêu phát triển có ẩn chứa mâu thuẫn nh†ng không nhất thiết phải thể hiện ra. Hãy xem xét Tài chí nh phát tr†ờng hợp của Bôlivia và Daia. Cả hai n†ớc này đều nhận triển chí nh thức viện trợ của Mỹ, một phần vì những lý do chiến l†ợc, tuy Viện trợ phát nhiên kết quả lại rất khác nhau. Bôlivia sử dụng các nguồn triển chí nh thức lực t†ơng đối có hiệu quả sau các cuộc cải cách vào giữa những năm 1980 và thập kỷ vừa qua đã ổn định và b†ớc đầu đã thành công. Daia tr†ớc đây thì ng†ợc lại, khó có thể nhận ra đ†ợc một lợi ích nào trong những năm qua khi họ là n†ớc nhận viện trợ chủ yếu. Nguồn: Tài chính phát triển Trong những năm 1970 và 1980, viện trợ n†ớc ngoài từ toàn cầu 1998 các n†ớc thuộc OECD tăng liên tục (hình 1)2. Năm 1991, viện trợ phát triển chính thức đã đạt tới con số đỉnh điểm là 69 tỷ đôla (theo giá năm 1995, xem khung 1 và 2). Tuy nhiên, vào những năm 1990, có ba sự kiện đã làm giảm tầm quan trọng tuyệt đối và t†ơng đối của viện trợ n†ớc ngoài: các vấn đề về ngân sách ở các n†ớc OECD, chiến tranh lạnh kết thúc và nguồn vốn t† nhân đổ vào các n†ớc đang phát triển tăng mạnh. 8
20. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Tổng quan Trong những năm gần đây, các n†ớc OECD đang phải đấu tranh để kiểm soát việc thâm hụt ngân sách và kiềm chế việc gia tăng trong chi tiêu của chính phủ. Mặc dù viện trợ cho n†ớc ngoài chiếm một phần rất nhỏ của ngân sách, nh†ng nó là một trong những hạng mục đầu tiên phải cắt giảm. Trong giai đoạn từ năm 1991 đến năm 1997, tất cả các nhà tài trợ lớn đều giảm tỷ lệ viện trợ trong GNP của mình (hình 2). Mỹ là n†ớc giảm viện trợ mạnh nhất, vào năm 1997 viện trợ của n†ớc này chỉ còn chiếm 0,08% GNP. Thuỵ Điển và các n†ớc Bắc Âu khác có truyền thống là những n†ớc hào phóng cũng chỉ đóng góp 1% GNP cho viện trợ. Nh†ng trong số các n†ớc lớn thì Pháp là n†ớc duy nhất đóng góp hơn 0,45%. Tựu chung thì năm 1997 các n†ớc OECD chỉ đóng góp đ†ợc 0,22% GNP. Việc chiến tranh lạnh kết thúc đã ảnh h†ởng tới quyết định của một số n†ớc. Tầm quan trọng chiến l†ợc của viện trợ đã giảm đi; do đó có nguy cơ mất đi sự hỗ trợ to lớn của chính phủ các n†ớc tài trợ. Khung 2 Tí nh l‡ợng viện trợ là nhỏ nếu lãi suất quốc tế là 5% và đ†ợc coi là lớn Uỷ ban hỗ trợ phát triển của OECD công bố nếu lãi suất quốc tế là 10%. thông tin về tình hình viện trợ của các thành viên cho các quốc gia đang phát triển - đó là viện trợ Hình khung 2: Tổng viện trợ ODA và Viện cộng với phần giải ngân ròng của các khoản cho trợ Chí nh thức đã điều chỉnh của OECD vay †u đãi có tỷ lệ không hoàn lại tối thiểu là 20%. Tỷ đôla năm 1993 Một cách khác để tính viện trợ là bóc tách phần không hoàn lại ra khỏi mỗi khoản vay †u đãi rồi Viện trợ cộng với các khoản viện trợ 100% không hoàn lại. phát triển Với cách này, Chang, Fernandez-Arias và Serven chính thức của OECD (1998) đã tính đ†ợc số viện trợ mà 103 quốc gia đã nhận đ†ợc (xem số liệu). Có ba điểm đáng l†u ý về số liệu mới này. Thứ Viện trợ chính thức nhất, con số đã điều chỉnh này d†ờng nh† thấp hơn đã điều chỉnh so với cách tính cũ. Thứ hai, hai số liệu này t†ơng quan chặt chẽ với nhau và đều cho kết quả t†ơng tự về mặt phân tích kinh tế l†ợng. Hầu hết viện trợ là d†ới dạng viện trợ không hoàn lại, do đó cách tính mới này không ảnh h†ởng nhiều lắm tới cách tính tổng thể. Tác động về mặt kinh tế vĩ mô của viện trợ là nh† nhau cho dù sử dụng cách tính l†ợng viện trợ nào đi chăng nữa (xem ch†ơng 1). Thứ ba, so với cách tính của OECD thì số liệu viện trợ đã điều chỉnh cho thấy viện trợ vào những năm 1990 đã giảm xuống rất nhiều. Lý do là vì lãi suất quốc Nguồn: Chang, Fernando-Arias và Serven 1998 tế trong những năm gần đây thấp, do vậy phần viện trợ trong các khoản vay †u đãi cũng nhỏ hơn. Phần viện trợ trong khoản vay với lãi suất 2% đ†ợc coi 9
21. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Tổng quan Đã có một thời kỳ vốn t† nhân ồ ạt đổ vào các quốc gia Viện trợ giảm xuống đang phát triển. Vào những năm 1970 và 1980 nguồn tài ở khắp mọi nơi chính chính thức - đó là tiền của các nhà tài trợ song ph†ơng và các tổ chức đa ph†ơng - chiếm khoảng một nửa nguồn tài chính mà các n†ớc phát triển đổ vào các n†ớc đang phát triển (xem hình 1). Tuy nhiên, do năm 1996 nguồn vốn của t† nhân đã tăng lên hơn 250 tỷ đôla nên nguồn tài chính chính thức dành cho các n†ớc đang phát triển hiện chỉ còn chiếm một phần t† tổng nguồn tài chính đổ vào. Hình 2: ODA so với GNP, các nhà tài trợ chí nh, 1991 và 1997 Phần trăm ODA so với GNP Thụy Điển Pháp Canada Đức Nhật Bản Anh Italia Mỹ OECD Nguồn: Các chỉ số phát triển thế giới 1998 Tuy nhiên, dòng vốn t† nhân tập trung phần lớn vào rất ít n†ớc - và một số dòng vốn mang tính chất bất ổn. Thời kỳ đầu t† ồ ạt này của t† nhân vào cuối những năm 1970 đã giảm xuống khi khủng hoảng nợ bắt đầu xảy ra vào năm 1982. Đợt đầu t† vốn lớn tiếp theo xảy ra vào giữa những năm 1990, nh†ng khủng hoảng tài chính nổ ra ở Đông á vào năm 1997 đã làm cho đầu t† n†ớc ngoài giảm mạnh. L†ợng tiền của t† nhân đổ vào các n†ớc đang phát triển từ năm 1996 đến 1997 đã giảm 80 tỷ đôla. Trong bất cứ tr†ờng hợp nào, dòng vốn t† nhân sẽ tiếp tục đổ vào một số ít n†ớc (chủ yếu là) có thu nhập trung bình. Năm 1996, 26 n†ớc nhận đ†ợc 95% đầu t† t† nhân; số còn lại cho 140 n†ớc đang phát triển khác. Đối với một quốc gia có thu nhập thấp điển hình, viện trợ vẫn là nguồn tài chính chủ yếu của n†ớc ngoài, chiếm tới 7-8% GNP. Các thành tựu phát triển vào những năm 1990 đã làm thay đổi mạnh môi tr†ờng cho viện trợ n†ớc ngoài. Chiến 10
22. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Tổng quan tranh lạnh chấm dứt đã mở ra những khả năng mới: viện trợ sẽ không còn bị hạn chế bởi các mục tiêu chiến l†ợc, do đó nó sẽ có khả năng đạt hiệu quả hơn nhằm đáp ứng mục tiêu cơ bản là tăng tr†ởng dài hạn và giảm nghèo.3 Tuy nhiên, với tình hình ngân sách eo hẹp và dòng vốn t† nhân gia tăng các nhà tài trợ rõ ràng đang cân nhắc lại tầm quan trọng và giá trị của viện trợ n†ớc ngoài. T‡ duy mới về chiến l‡ợc phát triển Viện trợ n†ớc ngoài, một trong nhiều cách để thúc đẩy sự Nếu tất cả các khoản phát triển, cần phải phù hợp với một chiến l†ợc tổng thể rộng lớn. viện trợ cho Dămbia Tr†ớc đây điều kiện chính trị và niềm tin vào chiến l†ợc phát đ‡ợc đ‡a vào đầu t‡ triển trong n†ớc và quốc tế đã quyết định cơ cấu của các tổ chức, một cách hiệu quả thì các công cụ và việc thực hiện hoạt động viện trợ. Nh†ng những ngày nay n‡ớc này đị niềm tin này đang thay đổi nhanh và ngày càng mạnh mẽ. trở nên giàu có. ở thời kỳ đầu của viện trợ phát triển, chính phủ đ†ợc coi là tác nhân tích cực cho sự thay đổi. Ng†ời ta nghĩ rằng tại các n†ớc đang phát triển, thị tr†ờng không tồn tại và không có khả năng phát triển. Thị tr†ờng quốc tế bị lũng đoạn do sự cấu kết với chủ nghĩa thực dân, cũng nh† do sự sụp đổ của thị tr†ờng hàng hoá và tín dụng trong thời kỳ Đại suy thoái vào những năm 1930. ở nhiều n†ớc đang phát triển, làn sóng độc lập đầu tiên đã tạo ra t† t†ởng lạc quan về những chính phủ mới, coi đó là những tác nhân cho sự thay đổi về chính trị, xã hội và kinh tế. Việc chính phủ này viện trợ cho chính phủ khác đã có một lý do hợp lý, coi đó là cách tốt nhất để thúc đẩy sự phát triển. Các nhà kinh tế phát triển không chỉ tin rằng các n†ớc Hình 3: Khoảng cách giữa nghèo bị kìm hãm chủ yếu bởi thiếu nguồn nhân lực và vật mô hình và thực tế ở lực (điều này đã và vẫn đúng) mà còn tin rằng nghèo khổ Dămbia, 1961-94 trong n ớc và các khiếm khuyết của thị tr ờng quốc tế đ㠆 † Nghìn đôla Mỹ năm 1995 không cho các n†ớc đang phát triển đ†ợc tiếp cận với các Thu nhập tính theo đầu 4 ng‡ời mà Dămbia lẽ ra đã nguồn vốn đầu t† cần thiết để phát triển kinh tế. Việc tính đạt đ‡ợc nếu tất cả viện trợ đều đ‡ợc đ‡a vào đầu t‡ toán “yêu cầu” về nguồn tài chính cho đầu t† hoặc ngoại và nếu đầu t‡ là để phục vụ mục đích tăng tr‡ởng theo hối (hoặc cả hai) để phục vụ cho mục đích tăng tr†ởng của mô hình hai khoản thâm các quốc gia - và so sánh những yêu cầu này với cái hiện hụt có - đã nhấn mạnh tới quy mô thiếu hụt cần bù đắp. Cách ứng phó mang tính tự phát là lấp chỗ trống bằng viện trợ n†ớc ngoài thông qua việc chuyển nh†ợng số ngoại hối có thể đầu t†. Nếu vấn đề chỉ là tiền thì việc “làm cho đồng tiền chuyển động” là một mục tiêu thích hợp của viện trợ Thu nhập tính theo đầu ng‡ời và các cơ quan viện trợ thì lúc đó sự đóng góp của viện trợ của Dămbia có thể tính bằng đôla. 11
23. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Đánh giá Viện trợ: khi nào có tác dụng, khi nào không, và tại sao Nguồn: Easterly 1997 Thật đáng buồn, thời gian đã tác động tiêu cực tới t† t†ởng lạc quan tốt đẹp về các chiến l†ợc phát triển dựa vào nguồn tài trợ mang tính tích luỹ do chính phủ khởi x†ớng. Giả sử viện trợ phát triển chỉ cung cấp tài chính cho đầu t† và đầu t† thực sự đóng vai trò quan trọng nh† các mô hình tr†ớc đã dự đoán, thì trong tr†ờng hợp này viện trợ dành cho Dămbia lẽ ra phải là nguồn tài chính tạo ra sự tăng tr†ởng nhanh, đẩy thu nhập bình quân đầu ng†ời lên trên 20.000 đôla, trong khi trên thực tế thu nhập đầu ng†ời vẫn dừng ở mức khoảng 600 đôla (hình 3). Hai m†ơi năm qua đã chứng kiến sự sụp đổ của các nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung, sự trì trệ của các mô hình thay thế nhập khẩu hàng đầu của những năm 1970 (Mêhicô và Braxin) và thất bại kinh tế xảy ra trên phạm vi rộng khắp (nếu không nói là sự tan rã hoàn toàn) của châu Phi sau khi giành đ†ợc độc lập, châu lục này đã theo đuổi chiến l†ợc do nhà n†ớc khởi x†ớng5. Hai m†ơi năm qua cũng đã đ†ợc chứng kiến cảnh mức thu nhập và xuất khẩu của các nền kinh tế Đông á tăng ngoạn mục - tr†ớc tiên là Hàn Quốc, Đài Loan (Trung Quốc), Hồng Công (hiện đã đ†ợc trả về cho Trung Quốc) và Xingapo, sau đó là Thái Lan, Malaixia, Inđônêsia và sau hàng loạt các cuộc cải cách quan trọng là Trung Quốc; việc Chilê nổi lên nh† một nền kinh tế Mỹ Latinh năng động nhất và sự phục hồi gần đây của các quốc gia khác; và những thành công gặt hái đ†ợc ở châu Phi, nh† Bốtxoana và Môrixơ. Thực tế cho thấy hoàn toàn có thể phát triển nhanh, nh†ng phải dựa vào thị tr†ờng và vào một nhà n†ớc hiệu quả đóng vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ chứ không phải thống trị nền kinh tế. Bởi vậy, có ba giai đoạn nhìn nhận sự phát triển khác Một ch‡ơng trình nghị nhau. ở giai đoạn đầu, khiếm khuyến thị tr†ờng đ†ợc xem sự rộng lớn hơn ra đời nh† xảy ra trên quy mô toàn diện và phổ biến, còn chính cùng với chiến l‡ợc phủ thì đ†ợc coi là giải pháp duy nhất để chữa tất cả những mới căn bệnh này. ở giai đoạn thứ hai t†ơng đối ngắn này thì thất bại của chính phủ đ†ợc coi là hiện t†ợng phổ biến và toàn diện, còn thị tr†ờng nếu không phải là giải pháp thì cũng là hy vọng duy nhất. Quan điểm thứ ba nh† hiện nay - mang tính thực dụng nh†ng không thoả mãn về mặt lý luận - là ở chỗ cả thị tr†ờng và chính phủ đều gặp phải những thất bại lớn nh†ng th†ờng không mang tính toàn diện. Điều này ý muốn nhấn mạnh rằng chính phủ nên chú trọng vào những lĩnh vực mà các vấn đề trở nên trầm trọng nhất khi thiếu sự can thiệp, nh†ng chính phủ phải có đủ năng lực để cải thiện tình hình. “Chúng ta cần công nhận 12
24. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Tổng quan cả hạn chế và †u thế của thị tr†ờng, cũng nh† bất lợi và thuận lợi của việc chính phủ can thiệp nhằm sửa chữa các khiếm khuyết của thị tr†ờng” (Stiglitz, 1989, tr. 202). Chiến l†ợc phát triển nổi lên từ quan điểm này là chiến l†ợc hai mục tiêu - thực thi các chính sách định h†ớng thị tr†ờng, thúc đẩy tăng tr†ởng (môi tr†ờng kinh tế vĩ mô ổn định, luật pháp hiệu quả, tự do hoá th†ơng mại, v.v ) và bảo đảm việc cung cấp các dịch vụ công cộng quan trọng mà thị tr†ờng t† nhân không thể cung cấp một cách chu đáo và công bằng. Các n†ớc đang phát triển có các cơ quan nhà n†ớc chất l†ợng cao và các chính sách phù hợp đã tăng tr†ởng nhanh hơn nhiều so với những n†ớc không có những yếu tố đó -thu nhập tính theo đầu ng†ời tăng 2,7% so với mức -0,5% (khung 3). Nói một cách đơn giản, những thất bại trong hoạch định chính sách, xây dựng thể chế và cung cấp các dịch vụ công cộng đã trở thành rào cản đối với phát triển còn trầm trọng hơn so với việc thiếu vốn. Cùng với chiến l†ợc mới, một ch†ơng trình nghị sự rộng lớn hơn cũng đã ra đời. Phát triển tr†ớc đây tập trung vào việc tăng thu nhập đầu ng†ời. Nh†ng trên thực tế, các quốc gia đang phát triển lại quan tâm tới những cải thiện rộng hơn về mặt chất l†ợng cuộc sống - thu nhập cao hơn, đúng vậy, nh†ng đồng thời cũng phải giảm nghèo, tăng c†ờng sức khoẻ, nâng cao trình độ văn hoá và phát triển bền vững môi tr†ờng. Ch†ơng trình nghị sự mới đ†ợc thể hiện trong những mục tiêu do cộng đồng các nhà tài trợ đề ra, có tham khảo ý kiến của đối tác là các quốc gia đang phát triển: ƒ Tới năm 2015 giảm một nửa số ng†ời sống trong tình trạng nghèo khổ cùng cực. ƒ Tới năm 2015 phổ cập giáo dục tiểu học ở tất cả các quốc gia. ƒ Tới năm 2005 đạt tiến bộ trong vấn đề bình đẳng về giới và quyền lực của phụ nữ bằng cách xoá bỏ sự chênh lệch về giới trong giáo dục tiểu học và trung học. ƒ Tới năm 2015 giảm hai phần ba tỷ lệ tử vong ở trẻ sơ sinh và trẻ em d†ới 5 tuổi và ba phần t† tỷ lệ tử vong khi sinh nở. ƒ Tr†ớc năm 2015, thông qua hệ thống chăm sóc sức khoẻ ban đầu để tạo điều kiện cho tất cả phụ nữ và chị em đang trong độ tuổi sinh đẻ đ†ợc tiếp cận ở mức tối đa với các dịch vụ y tế liên quan đến vấn đề sinh nở. ƒ Tới năm 2005 thực hiện các chiến l†ợc quốc gia về phát triển bền vững ở tất cả các n†ớc nhằm bảo đảm nguồn lực môi tr†ờng đã bị mất đi đ†ợc tái tạo ở từng 13
25. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Đánh giá Viện trợ: khi nào có tác dụng, khi nào không, và tại sao quốc gia và trên toàn cầu cho tới năm 2015. Khung 3 Định nghĩa về cơ chế quản lý tốt: Chỉ số về chính sách kinh tế sử dụng trong hình chí nh sách và thể chế khung 3 đã kết hợp ba yếu tố nêu trong các nghiên cứu thực tiễn để phản ánh tình hình tăng tr ởng của Quản lý tốt bao gồm các thể chế và chính sách † các n†ớc đang phát triển: lạm phát, thặng d† ngân dẫn tới sự phát triển nhanh và giảm đ†ợc nghèo sách, và mở cửa th†ơng mại, nh† Sachs và Warner đã khổ ở một đất n†ớc nào đó. Các n†ớc đang phát tính đ†ợc (1995). Một n†ớc với các chính sách triển rút ra đ†ợc những chính sách tốt và không không phù hợp sẽ có tỷ lệ lạm phát cao, mất cân đối tốt từ chính kinh nghiệm của họ và họ học hỏi lẫn ngân sách lớn và chế độ th†ơng mại đóng (Nicaragoa nhau. Việc quản lý tốt khó nh†ng không phải là vào những năm 1980 chẳng hạn). Một ví dụ về quốc không thể đo l†ờng đ†ợc bằng cách sử dụng một gia có chính sách kinh tế phù hợp là Uganđa vào số chỉ số thay thế. giữa những năm 1990. Hình khung 3: Các thể chế, chí nh sách và Việc đo l†ờng chất l†ợng thể chế bao gồm một tăng tr‡ởng đánh giá về sức mạnh của hệ thống pháp quyền, chất Tỷ lệ tăng tr‡ởng hàng năm so với GDP thực tế tí nh l†ợng của bộ máy hành chính Nhà n†ớc và mức độ theo đầu ng‡ời phổ biến của tham nhũng. Nh† khủng hoảng 1997- 1998 cho thấy, Inđônêsia là n†ớc có chất l†ợng thể chế kém. Bốtxoana là một ví dụ khác có chất l†ợng thể chế cao. Khi các nhà tài trợ có nhiều nỗ lực để hỗ trợ cho cơ chế quản lý tốt, họ th†ờng muốn mở rộng cách tính này chứ không hạn chế ở các chỉ số về thể chế và kinh tế vĩ mô nh† đã trình bày ở đây. Ví dụ, những nỗ lực nhằm cải thiện hệ thống giáo dục và y tế là rất quan trọng để thúc đẩy thành công.Và sự hỗ trợ từ phía chính phủ cho việc mở rộng và nghiên cứu nông nghiệp và cho các nỗ lực đoàn kết cộng Cao đồng có một đóng góp quan trọng cho thành công Cao của Đông á (Ishikawa 1960, 1978). Điểm chung ở Thấp Thấp đây là định nghĩa về “quản lý tốt” đ†ợc đúc kết từ những kinh nghiệm thực tiễn của các n†ớc đang phát Chính sách kinh tế Chất l‡ợng thể chế triển. Nguồn: Burnside và Dollar 1998. Những mục tiêu này đ†ợc chi tiết hoá trong báo cáo Kiến tạo thế kỷ XXI: Vai trò của hợp tác phát triển của Uỷ ban hợp tác phát triển (khung 4). Tất cả điều này muốn nói tới một vai trò khác của viện trợ. Viện trợ phát triển chú trọng chủ yếu vào việc hỗ trợ cho các thể chế và các chính sách phù hợp chứ không phải để cấp vốn. Dĩ nhiên tiền cũng là một vấn đề quan trọng nh†ng viện trợ hiệu quả phải mang lại cả tài chính lẫn ý t†ởng - và một trong những điều cốt lõi là tìm ra đ†ợc sự kết hợp đúng đắn cho cả hai nhằm giải quyết những tình huống và vấn đề khác nhau. 14
26. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Tổng quan Khung 4 Chức năng của Uỷ ban hỗ trợ phát Trong thập kỷ r†ỡi qua, DAC đã hệ thống hoá triển và xuất bản một bộ hoàn chỉnh về Các nguyên tắc để viện trợ có hiệu quả. Những h ớng dẫn và ví dụ Từ khi thành lập năm 1960, Uỷ ban hỗ trợ phát † tốt nhất này đề cập những định h†ớng chính sách triển (DAC) của OECD đã hoạt động với t† cách là chủ yếu và các vấn đề vận hành trong những lĩnh một cơ quan chính yếu của các nhà tài trợ song vực chính của quản lý viện trợ nh† vấn đề điều phối, ph†ơng lớn có chức năng đề ra chính sách, chiến hỗ trợ dự án, hỗ trợ ch†ơng trình, hỗ trợ kỹ thuật, l†ợc và đánh giá kết quả thực hiện. mua sắm và đánh giá - cũng nh† các khía cạnh cơ Các ch†ơng trình viện trợ song ph†ơng không bản của phát triển nh† sự tham gia và điều hành tốt, đ†ợc xem xét và thực hiện trong một môi tr†ờng phi môi tr†ờng và sự bình đẳng về giới. chính trị. Đúng vậy, chúng phải chịu áp lực đáng kể Nhóm Đánh giá viện trợ hiện tại của DAC đã từ phía các nhóm có quyền lợi chính trị và th†ơng tập hợp đ†ợc những ng†ời đứng đầu của các bộ mại khác nhau tại các n†ớc tài trợ. Và các cơ quan phận đánh giá trong các cơ quan phát triển song tài trợ song ph†ơng có thể phải tuân theo những loại ph†ơng và đa ph†ơng để xem xét về năng lực động lực lấy giải ngân làm mục tiêu nh† các ngân đánh giá ở các n†ớc đang phát triển. hàng phát triển đa ph†ơng đã làm, khuyến khích nhân viên của mình chú trọng tới khối l†ợng phê ở cấp độ chiến l†ợc, năm 1996 DAC đã cho duyệt chứ không phải tới kết quả của ch†ơng trình. ra đời bản báo cáo, Kiến tạo thế kỷ XXI: Vai trò Sự quan tâm của các cơ quan này vào việc gi†ơng của hợp tác phát triển, xây dựng cơ sở cho sự hợp cao lá quốc kỳ của mình ở những dự án phát triển tác, chủ yếu để đạt b†ớc tiến cho sự phát triển: về cũng có thể nhiều hơn so với việc phối hợp những nỗ phía các quốc gia đang phát triển là sự cam kết lực để cải thiện khu vực tập thể mà sáng kiến của các mạnh mẽ cho một môi tr†ờng chính sách hiệu quả nhà tài trợ đã đề xuất. và các †u tiên phát triển chủ yếu nhằm mục đích DAC là diễn đàn nơi các nhà tài trợ lớn ngồi với cho tăng tr†ởng †u tiên ng†ời nghèo; còn về phía nhau bàn bạc để giữ cho các ch†ơng trình của họ đi các nhà tài trợ là việc tăng c†ờng sự hỗ trợ về mặt đúng mục tiêu phát triển, nhằm tăng c†ờng sự hợp tài chính cho những chính sách liên quan tới vấn tác và đánh giá mức hiệu quả của viện trợ. Cứ ba đề ch†ơng trình và mức ngân sách đồng thời nhấn năm thì đến l†ợt một thành viên của DAC đ†ợc các mạnh tới yếu tố tham gia và xây dựng năng lực thành viên khác trong Uỷ ban xem xét lại chính sách (tạo điều kiện cho chuyển giao “kiến thức và ý và kết quả thực hiện viện trợ của mình, trên cơ sở t†ởng”) những nghiên cứu do nhân viên của OECD thực hiện Nguồn: Thông tin do nhân viên DAC cung cấp. và hai “thanh tra viên” đặc biệt đ†ợc bổ nhiệm từ Uỷ ban làm tr†ởng nhóm. Từ năm 1994, các Đánh giá hợp tác phát triển này, kể cả các kết luận của DAC đã đ†ợc công bố. Tiền cũng quan trọng - trong một môi tr‡ờng chí nh sách tốt Bởi vậy, với t† duy mới về phát triển thì điều gì là quan Viện trợ có tác động trọng đối với tăng tr†ởng dài hạn? Môi tr†ờng kinh tế vĩ mô lớn hơn khi các quốc ổn định, chế độ th†ơng mại mở cửa và quyền sở hữu đ†ợc gia có cơ chế quản bảo hộ, cũng nh† bộ máy hành chính công hiệu quả có thể lý tốt. đảm đ†ơng việc cung cấp các dịch vụ nh† giáo dục, y tế và các dịch vụ khác. Khi các n†ớc đang phát triển có cơ chế quản lý tốt thì hỗ trợ tài chính sẽ có tác động lớn tới tăng tr†ởng và vấn đề giảm nghèo, cải thiện các chỉ số xã hội sao cho chúng v†ợt lên trên mức mà việc quản lý tốt tự nó có thể tạo ra. Công bằng mà nói, viện trợ ít tác động tới sự phát triển của những quốc gia có trình độ quản lý tồi. Viện trợ chỉ 15
27. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Đánh giá Viện trợ: khi nào có tác dụng, khi nào không, và tại sao có tác động lâu dài trong môi tr†ờng lành mạnh cho đầu t† hiệu quả và phát triển nguồn nhân lực. Bằng chứng có thể Hình 4: Tăng tr‡ởng GDP lấy từ ba nguồn - các nghiên cứu liên quốc gia, nghiên cứu tí nh theo đầu ng‡ời ở thành công và thất bại của các dự án đầu t† do Ngân hàng các quốc gia có thu nhập Thế giới tài trợ và các nghiên cứu tình huống về mức hiệu thấp nh‡ng có cơ chế quả của viện trợ. quản lý kinh tế tốt Rất ít nghiên cứu liên quốc gia chứng minh đ†ợc rằng Tỷ lệ tăng tr‡ởng hàng năm viện trợ có tác động mạnh mẽ tới tăng tr†ởng. Tuy nhiên, tình hình sẽ đổi khác, nếu các quốc gia đ†ợc chia theo trình độ quản lý. Nói chung, viện trợ có tác động lớn trong những môi tr†ờng quản lý tốt: 1% GDP viện trợ dẫn đến mức tăng tr†ởng bền vững t†ơng đ†ơng với 0,5% GDP. Một số n†ớc có cơ chế quản lý tốt chỉ nhận đ†ợc khoản viện trợ nhỏ nh†ng đã đạt tốc độ tăng tr†ởng ở mức 2,2% tính theo đầu ng†ời. Tuy nhiên, với những n†ớc vừa quản lý tốt vừa có nhiều viện trợ thì tốc độ tăng tr†ởng còn nhanh hơn nhiều - 3,7% tính theo đầu ng†ời (hình 4). Đối với những n†ớc có cơ chế quản lý tồi thì không có sự khác biệt nh† vậy. N†ớc nhận ít viện trợ cũng nh† n†ớc nhận nhiều viện trợ đều tăng Viện trợ nhiều Viện trợ ít tr†ởng một cách chậm chạp (nếu có tăng một chút). Sử dụng Nguồn: Burnside và Dollar những biến số khác không làm thay đổi tình hình. 1998. Tác động của viện trợ không chỉ dừng ở sự tăng tr†ởng. ở quốc gia có cơ chế quản lý tốt, 1% GDP viện trợ sẽ làm giảm 1% nghèo khổ. Viện trợ có tác động t†ơng tự đối với tỷ lệ tử vong ở trẻ sơ sinh, nh†ng phải có cơ chế quản lý hiệu quả. Bài học cuối cùng rút ra từ những nghiên cứu liên quốc gia là với cơ chế quản lý tốt, viện trợ sẽ phát huy tác dụng cùng với nguồn vốn của t† nhân. Cụ thể là 1% GDP viện trợ sẽ tạo thêm 1,9% GDP đầu t† t† nhân. Nói cách khác, viện trợ cho những n†ớc có cơ chế quản lý tốt sẽ củng cố niềm tin của khu vực t† nhân và góp phần hỗ trợ cho các dịch vụ công cộng quan trọng. Không cần phải đề cập nh†ng ở những n†ớc quản lý tồi, viện trợ sẽ loại trừ đầu t† t† nhân. Còn có nhiều bằng chứng hơn nữa về mối quan hệ giữa viện trợ, quản lý và phát triển đ†ợc lấy từ các nghiên cứu về thành công và thất bại của các dự án đầu t† công cộng do Ngân hàng Thế giới tài trợ - chẳng hạn, về đ†ờng sá, điện và giáo dục. Tại các quốc gia có sự quản lý kinh tế vĩ mô tốt và các thể chế nhà n†ớc hiệu quả, 86% các dự án là thành công với tỷ lệ hoàn vốn cao hơn nhiều. Tại những quốc gia có hệ thống chính sách và thể chế yếu kém, con số t†ơng ứng chỉ đạt có 48% (hình 5). Nghiên cứu tình huống về hiệu quả của viện trợ đã đ†a ra những kết luận t†ơng tự. Lần nữa, hãy xem xét một số so 16
28. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Tổng quan sánh tr†ớc đây: vai trò quan trọng của viện trợ đối với Bôlivia sau cải cách, đ†ợc so với tình trạng viện trợ phi hiệu quả tràn lan ở Nicaragoa, chính sách của n†ớc này suốt những năm 1980 đều kém hiệu quả; hoặc viện trợ với hiệu quả cao cho Bốtxoana (một trong những quốc gia có chính sách và thể chế tốt nhất) so với nhiều thất bại ở Tandania. Hình 5: Kết quả thực hiện dự án theo môi tr‡ờng chí nh sách Với các chí nh sách và thể chế và thể chế tốt hơn Các dự án đạt yêu cầu các dự án cũng đ‡ợc (phần trăm so với tổng số) thực hiện tốt hơn. Cao Thấp Cao Chính sách kinh tế Thấp Chất l‡ợng thể chế Nguồn: Ngân hàng Thế giới 1997a. Mặc dù việc minh hoạ để rút ra đ†ợc một sự khác biệt cơ bản giữa quản lý kinh tế tốt và quản lý tồi là cần thiết nh†ng các chế độ chính sách trên thực tế nằm ở giữa hai thái cực này. Nhiều n†ớc đang phát triển rơi vào vùng xám giữa quản lý tốt và quản lý tồi. Từ những phát hiện này, nhận xét chính rút ra không phải là tài chính chỉ nên đổ vào những n†ớc đ†ợc quản lý tốt mà chúng tôi đề xuất viện trợ nên đ†ợc phân bổ trên cơ sở mức độ nghèo khổ và cơ chế quản lý kinh tế. Đối với các quốc gia có mức nghèo khổ nh† nhau nh†ng chế độ chính sách khác nhau thì tài chính nên phân bổ nhiều hơn cho các quốc gia có cơ chế quản lý tốt. Việc phân bổ nguồn viện trợ trên thực tế th†ờng chịu tác động bởi quyền lợi chiến l†ợc của các nhà tài trợ. Mặc dù hành vi tài trợ khác nhau, nh†ng toàn bộ số viện trợ song ph†ơng đều có xu h†ớng đổ vào các n†ớc thuộc địa 17
29. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Đánh giá Viện trợ: khi nào có tác dụng, khi nào không, và tại sao tr†ớc đây và các đồng minh chính trị nhiều hơn so với các nền kinh tế mở hay dân chủ. Một quốc gia phi dân chủ nh†ng tr†ớc đây là thuộc địa nhận đ†ợc viện trợ gấp khoảng hai lần so với một quốc gia dân chủ nh†ng không phải là thuộc địa và cũng đúng nh† vậy đối với một quốc gia đóng cửa tr†ớc kia là thuộc địa so với một quốc gia mở cửa nh†ng không phải là thuộc địa (hình 6). Kết quả là phần lớn viện trợ song ph†ơng đều đổ vào những n†ớc có cơ chế quản lý tồi. Đúng vậy, các quốc gia quản lý tồi nhận đ†ợc khoản viện trợ song ph†ơng gần bằng với các quốc gia quản lý tốt (khi đối chứng thu nhập tính theo đầu ng†ời và dân số). Tổng hợp các dòng viện trợ của các nhà tài trợ lại với Việc tr‡ớc đây là nhau sẽ làm lu mờ tiêu chí phân bổ viện trợ. ở các n†ớc thuộc địa sẽ thu hút Bắc Âu, các biến số mang tính chiến l†ợc - nh† việc tr†ớc đ‡ợc nhiều viện trợ kia là thuộc địa hay chế độ biểu quyết của Liên hợp quốc - hơn so với việc có hầu nh† chẳng đóng vai trò gì trong việc phân bổ. Viện trợ chí nh sách hợp lý. của các n†ớc Bắc Âu nhằm vào các quốc gia nghèo nhất, †u tiên các nền kinh tế mở và dân chủ. Viện trợ đa ph†ơng Hình 6: Viện trợ song đã h†ớng đúng hơn so với viện trợ song ph†ơng cho các ph‡ơng và quan hệ quốc gia có cơ chế quản lý tốt, mặc dù vẫn cần cải thiện thuộc địa nhiều. Nói chung, khi đ†ợc đ†a vào các n†ớc nghèo nh†ng Đôla theo đầu ng‡ời quản lý tốt thì viện trợ thúc đẩy tăng tr†ởng và giảm nghèo hiệu quả hơn. Viện trợ thêm 10 tỷ đôla nữa sẽ cứu giúp cho 25 triệu ng†ời thoát khỏi cảnh nghèo khổ hàng năm - nếu viện trợ này là cho các quốc gia có cơ chế quản lý tốt. Nếu trái lại, cho dù viện trợ ở tất cả các lĩnh vực tăng lên cũng Tr‡ớc đây là chỉ cứu đ ợc 7 triệu ng ời thoát khỏi nghèo khổ. thuộc địa † † Tr‡ớc đây không Kém dân phải là thuộc địa chủ hơn Dân chủ Có hai lý do để hy vọng rằng viện trợ n†ớc ngoài trong hơn t†ơng lai có thể đ†ợc phân bổ hiệu quả hơn. Thứ nhất, chiến tranh lạnh kết thúc, áp lực phải viện trợ cho các đồng minh chiến l†ợc không còn lớn nh† tr†ớc nữa. Vào đầu những năm 1990, viện trợ đã giảm một cách khủng khiếp ở một vài nền kinh tế có chính sách bị bóp méo nghiêm trọng (nh† Mianma, Nigiêria, Daia). Thứ hai, xu h†ớng cải cách kinh tế Tr‡ớc đây là đã lan rộng trên phạm vi toàn thế giới ở các quốc gia đang thuộc địa Tr‡ớc đây không Đóng cửa phải là thuộc địa phát triển. Do vậy, ngày càng nhiều n†ớc nghèo ban hành Mở cửa những chính sách t†ơng đối tốt. Êtiôpia, ấn Độ, Uganđa và Nguồn: Alesina và Dollar 1998 Việt Nam chẳng hạn, có số dân lớn và nhiều ng†ời nghèo, nh†ng trong những năm qua đã có rất nhiều nỗ lực cải cách kinh tế. Viện trợ nhằm vào những n†ớc cải cách có thu nhập thấp này có thể có tác động lớn tới tăng tr†ởng và giảm nghèo. Vì vậy nên phần lớn tài chính không thể đ†ợc sử dụng hiệu quả nếu các n†ớc ch†a tiến hành cải cách. Trong những môi tr†ờng đã bị bóp méo nghiêm trọng, các nhà tài trợ cần 18
30. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Tổng quan tìm ra những công cụ khác để hỗ trợ cho sự phát triển. Viện trợ có thể làm bà đỡ cho các chí nh sách tốt Ngoài việc cung cấp tiền, viện trợ n†ớc ngoài cần phải Cải cách chí nh thúc đẩy các chính sách phù hợp và giúp phát triển các thể sách phụ thuộc phần chế. Các tài liệu gần đây cho thấy cải cách chính sách nếu lớn vào các yếu tố không khó khăn về mặt kỹ thuật (ổn định hoá và tự do hoá chí nh trị và xị hội ở th†ơng mại) có thể tăng thêm 2-3% cho tăng tr†ởng ở các trong n‡ớc. n†ớc đang phát triển. Do mức tăng tr†ởng bình quân của những n†ớc này chỉ đạt 1% tính theo đầu ng†ời nên đây sẽ là một sự cải thiện lớn. Mục tiêu của phần lớn viện trợ phát triển là đẩy nhanh cải cách chính sách và kết quả thu đ†ợc có cả thành công lẫn thất bại. Những cải cách nh† vậy phụ thuộc phần nhiều vào các yếu tố chính và xã hội trong n†ớc, mà những yếu tố này ng†ời bên ngoài khó mà tác động. Nh†ng ở những nơi nào viện trợ phát triển dành cho những n†ớc có chính sách bị bóp méo nghiêm trọng thúc đẩy đ†ợc cải cách chính sách thì khía cạnh phi tài chính của viện trợ th†ờng là yếu tố quan trọng. Do đó, các nhà tài trợ có thể đi đầu trong việc thúc đẩy cải cách chính sách trong những môi tr†ờng khó khăn mà không mâu thuẫn với khuyến nghị đầu tiên: cấp nhiều tiền hơn cho những n†ớc thực hiện cải cách chính sách hiệu quả. Trong những môi tr†ờng chính sách nghèo nàn, ý t†ởng quan trọng hơn tiền. Khó có thể đo l†ờng đ†ợc một số cách thức thúc đẩy quan trọng nhất của viện trợ n†ớc ngoài đối với cải cách chính sách. Vào những năm 1990, trên khắp thế giới diễn ra xu thế tự do hoá kinh tế và việc tuyên truyền về những ý t†ởng chính sách tốt của các cơ quan phát triển chắc chắn đã phát huy tác dụng. Các nhà tài trợ và các tổ chức cũng đóng vai trò quan trọng trong việc đào tạo các nhà hoạch định chính sách ở n†ớc ngoài. Nhóm cựu sinh viên ở Berkeley, tác giả của hàng loạt các chính sách cải cách ở Inđônêsia vào những năm 1970, là một ví dụ đ†ợc nhắc đến nhiều lần. Nhiều cuộc cải cách đầy ấn t†ợng ở Mỹ Latinh vào những năm 1980 và 1990 đ†ợc khởi x†ớng bởi các chính trị gia và các quan chức đã đ†ợc đào tạo lên trình độ cao. Một phần nguồn tài chính của hoạt động đào tạo này đ†ợc lấy từ viện trợ. Một số nỗ lực chỉ có thể có tác dụng trong dài hạn. Vào đầu những năm 1990, chẳng hạn, Ngân hàng Thế giới đã phát động chiến dịch giáo dục quần chúng ở Ucraina nhằm khuấy động cuộc tranh luận về cải cách kinh tế trong xã hội dân sự. Ucraina phải có đ†ợc những chính sách thực sự hợp 19
31. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Đánh giá Viện trợ: khi nào có tác dụng, khi nào không, và tại sao lý nh†ng sự hỗ trợ cho giáo dục quảng đại cũng có thể không đạt đ†ợc thành công lớn. Khó có thể xác định đ†ợc một cách chính xác ảnh h†ởng của việc truyền bá kiến thức, giáo dục các quan chức và khuyến khích tranh luận trong công chúng. Tuy nhiên, các nghiên cứu tình huống cho thấy chúng đều đóng vai trò quan trọng để có đ†ợc một ch†ơng trình cải cách thành công. Một cách thúc đẩy cải cách chính sách nhanh hơn thông qua viện trợ là đặt điều kiện tài trợ, bắt buộc áp dụng một số chính sách nhất định -ph†ơng pháp tiếp cận mà Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) và Ngân hàng Thế giới đã áp dụng khá lâu. Các kết quả ch†a bao giờ đồng nhất với nhau. Trong nhiều tr†ờng hợp, các biện pháp chính sách đã không đ†ợc tiến hành, tuy nhiên, vốn vay vẫn đ†ợc giải ngân. Khoảng một phần ba khoản vay điều chỉnh của Ngân hàng Thế giới đã không đạt đ†ợc mục tiêu cải cách đó: “cải cách chính sách hiếm khi thành công trừ khi chính phủ thực sự bị thuyết phục rằng cần phải cải cách và coi ch†ơng trình cải cách là của chính bản thân mình” (Ngân hàng Thế giới 1997a, tr.37). Mặc dù những năm 1990 đã có những biến chuyển về mặt kết quả, nh†ng vẫn cần tiếp tục đạt nhiều tiến bộ hơn nữa - kết hợp bài học kinh nghiệm vừa qua của Đông á. Một nghiên cứu gần đây phát hiện ra rằng thành công Các chí nh phủ mới (hay thất bại) của những khoản cho vay điều chỉnh hầu nh† lên nắm quyền hào có thể đoán tr†ớc đ†ợc chủ yếu bằng cách xem xét các đặc hứng cải cách hơn. điểm chính trị và thể chế nổi bật của một quốc gia, kể cả việc liệu lãnh tụ của n†ớc đó có đ†ợc bầu một cách dân chủ hay Hình 7: Bầu cử, nhiệm không và chính phủ nắm đ†ợc quyền hành trong bao lâu. Đối kỳ, và khả năng cải cách với một chính phủ cải cách mới lên nắm quyền thì khả năng thành công thành công lớn hơn so với chính phủ độc đoán nắm quyền Khả năng thành công (%) hành đã lâu (hình 7). Nói chung, các chính phủ mới, kể cả những chính phủ mới nổi lên sau xung đột, th†ờng tiến hành cải cách với tỷ lệ thành công cao và là các ứng cử viên xứng đáng đ†ợc hỗ trợ. Nghiên cứu này cũng cho thấy rằng các biến số thuộc sự kiểm soát của Ngân hàng Thế giới nh† số Їợc bầ u l†ợng các điều kiện hay nguồn lực cho công tác chuẩn bị và giám sát, không có tác động đáng kể tới khả năng thành công hay thất bại của cải cách. ý nghĩa: việc áp đặt điều kiện có thể không mang lại cải Không đ‡ợc bầu cách lâu bền nếu trong n†ớc không có động thái mạnh mẽ cho sự thay đổi. Khi các khu vực cử tri trong n†ớc cam kết cải cách, các khoản cho vay điều chỉnh và viện trợ n†ớc ngoài có thể giúp thống nhất các thành tựu về mặt chính Số nă m nắ m quyền sách bằng ba cách. Thứ nhất, cho vay có điều kiện là cách Nguồn: Dollar và Svensson 1998. thức để một chính phủ chủ tr†ơng cải cách có thể công khai 20
32. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Tổng quan cam kết thực hiện các biện pháp chính sách. Thứ hai, đ†a ra điều kiện chính là để phát tín hiệu thông báo cho khu vực t† nhân biết rằng ch†ơng trình cải cách là đáng tin cậy và điều này sẽ khuyến khích các nhà đầu t† h†ởng ứng nhanh hơn. Thứ ba, viện trợ thúc đẩy tăng tr†ởng trong một môi tr†ờng chính sách tốt. Bởi vậy, nếu các cải cách thúc đẩy nhanh và cải thiện đ†ợc môi tr†ờng chính sách thì hỗ trợ tài chính sẽ phát huy nhiều tác dụng, đổi lại điều đó sẽ giúp tăng c†ờng sự hỗ trợ về mặt chính trị đối với cải cách. Đây là kết luận Một đôla viện trợ sẽ rút ra từ đánh giá về tám n†ớc cải cách thành công trong giai đoạn sau chiến tranh (Sachs 1994). Sachs nhận xét rằng làm cho đầu t‡ công trong tất cả các tr†ờng hợp này các chính phủ đã hoàn toàn cộng tăng đúng cam kết cải cách nh†ng viện trợ kịp thời của n†ớc ngoài bằng l‡ợng mà bất đóng vai trò quan trọng. Cái mà viện trợ đã làm đó là "giúp kỳ một đồng đôla các chính phủ có chính sách tốt này tồn tại để có đủ thời nào của ngân sách gian giải quyết vấn đề" (tr. 512). Các nhà tài trợ dần dần đã nhà n‡ớc tạo ra. nhận thức đ†ợc bài học này và thực tế cho thấy họ đã thận trọng hơn khi viện trợ trên cơ sở chính sách: trong giai đoạn 1990-1995, tỷ lệ thành công của các khoản cho vay điều chỉnh của Ngân hàng Thế giới lên tới 76%, so với 67% tr†ớc năm 1990 (Ngân hàng Thế giới, 1997a). Hình 8: Đầu t‡ công cộng Do đó, để hỗ trợ cho cải cách chính sách, việc kết hợp từ một đôla của doanh cung cấp một cách kịp thời các ý t†ởng và tài chính đóng vai thu từ thuế hay viện trợ trò quan trọng cho sự hỗ trợ hiệu quả. Tại những n†ớc không phát triển chí nh thức có phong trào cải cách, các nhà tài trợ có thể nuôi d†ỡng chúng thông qua các công trình nghiên cứu, các hoạt động Mức tăng của đầu t‡ công cộng (cent) đào tạo và hỗ trợ kỹ thuật. Những hỗ trợ phi tài chính đó cũng vẫn rất quan trọng khi phong trào cải cách đã phát triển và các kế hoạch cải cách đ†ợc củng cố. Thời điểm cung cấp tài chính trên quy mô lớn cũng cần phải chính xác. Nếu cung cấp quá sớm thì sự khởi đầu của một ch†ơng trình chặt chẽ có thể bị phá vỡ và nguồn tài chính đó có thể không có tác động mấy tới tăng tr†ởng. Nếu cung cấp quá muộn thì cơ hội sẽ qua đi - lỡ dịp phát huy ảnh h†ởng của cải cách đối với tăng tr†ởng và giúp củng cố cơ chế chính sách. Trong vấn đề quyết định thời gian, các nhà tài trợ phải theo dõi tiến trình cải cách, cũng nh† những điều kiện cơ bản để cải cách thành công (chính phủ mới thắng cử chẳng hạn). Đặt điều kiện ràng buộc cũng cần thiết - để cho phép chính phủ cam Doanh thu từ thuế ODA kết với cải cách và tạo tín hiệu thông báo về mức độ nghiêm Nguồn: Feyzioglu, Swaroop túc của cải cách - nh†ng để có thể hiệu quả cần phải nhấn và Zhu 1998. mạnh một vài biện pháp thực sự quan trọng. 21
33. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Đánh giá Viện trợ: khi nào có tác dụng, khi nào không, và tại sao Tiền cũng quan trọng - trong một môi tr‡ờng thể chế tốt Thành phần và mức độ hiệu quả của chi tiêu công cộng ảnh h†ởng tới cả tăng tr†ởng lẫn giảm nghèo. Mặc dù việc nhà n†ớc cung cấp một số dịch vụ là cần thiết nh†ng trong những dịch vụ khác thì sự tham gia của nhà n†ớc tốt nhất là ở mức trung lập -sự can thiệp này đôi khi làm méo mó nền kinh tế và làm mất đi sự quan tâm và nguồn lực dành cho các nhiệm vụ cấp bách hơn của khu vực nhà n†ớc. Mặc dù hầu hết viện trợ n†ớc ngoài đều dành cho các dự án đầu t† cụ thể nh†ng cái bạn thấy ch†a chắc là cái bạn nhận đ†ợc. Trong nhiều tr†ờng hợp, nguồn tài chính phát triển mang tính bất phân định. Ví dụ, mặc dù mục tiêu của hầu hết các khoản viện trợ là nhằm trang trải các chi phí đầu t† nh†ng các con số †ớc tính cho thấy tác động ròng của một đồng đôla viện trợ sẽ làm cho đầu t† công cộng chỉ tăng đ†ợc 29 cent - hoàn toàn bằng với l†ợng mà bất cứ đồng đôla ngân sách nào cũng tạo ra đ†ợc (hình 8). T†ơng tự, một đôla viện trợ đ†ợc sử dụng để tài trợ cho các dự án giáo dục có xu h†ớng làm tăng chi tiêu của chính phủ ở mọi lĩnh vực, ngang với mức một đôla của chính phủ thu từ bất cứ một nguồn nào. Nếu viện trợ mang tính bất phân định thì tác động của “viện trợ bằng tiền” và “viện trợ bằng ý t†ởng” cần phải đ†ợc đánh giá một cách riêng biệt. Tính bất phân định có nghĩa là một chính phủ có thể sử dụng các nguồn lực bổ sung tuỳ theo sự lựa chọn của chính phủ đó - để tăng chi tiêu, bù đắp phần thuế giảm, hay giảm thâm hụt ngân sách. Mức độ hiệu quả của tài chính phụ thuộc vào chất l†ợng của tất cả các đầu t† và chi tiêu công cộng, chứ không chỉ đơn giản phụ thuộc vào các khu vực và dự án nhận viện trợ. Phát hiện này có ý nghĩa quan trọng đối với việc quản lý và đánh giá viện trợ. Các cơ quan th†ờng lấy tỷ lệ thành công của các dự án đơn lẻ làm th†ớc đo hiệu quả của họ. Thoạt nhìn, cách này d†ờng nh† tập trung vào vấn đề “chất l†ợng” nh†ng có thể dẫn tới những biện pháp khuyến khích méo mó, lệ thuộc vào tiêu chí đánh giá thành công. Vì tiền th†ờng mang tính bất phân định đ†ợc nên tỷ lệ hoàn vốn của bất kỳ một dự án nhận tài trợ nào cũng không cho thấy tác động thực chất của viện trợ. Hơn thế nữa, nếu các tổ chức đ†ợc đánh giá chủ yếu dựa trên tỷ lệ thành công của các dự án (đ†ợc xác định theo nghĩa hẹp, không tính tới phần lợi ích ngoại hiện) thì các nhà quản lý sẽ tránh né những dự án rủi ro, đổi mới mà chỉ muốn thực hiện cái mà họ đã biết. Tỷ lệ hoàn vốn phụ thuộc vào mức hiệu quả nói 22
34. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Tổng quan chung của chi tiêu công cộng. Ngoài ra, còn có một câu hỏi quan trọng là dự án đã đ†ợc thực hiện khác đi nh† thế nào khi có và không có sự tài trợ. Một khi tính bất phân định đã đ†ợc công nhận thì việc lựa chọn mức viện trợ và công cụ viện trợ đòi hỏi phải có sự Những quốc gia có hiểu biết về chất l†ợng quản lý tổng thể đối với khu vực khu vực nhà n‡ớc công. Nh†ng làm thế nào để đánh giá đ†ợc cơ cấu và mức độ cung cấp các dịch vụ hiệu quả của chi tiêu công cộng? Các chính phủ cần phải cân hiệu quả và chất nhắc trong chi tiêu, luôn luôn l†u ý tới tác động ròng của chi l‡ợng cao là những tiêu bổ sung cho tăng tr†ởng và giảm nghèo. Và điều đó phụ ứng cử viên hàng đầu thuộc vào cái mà khu vực t† nhân sẽ cung ứng khi không có để đ‡ợc nhận khoản nhà n†ớc. Quá nhiều n†ớc đang phát triển đã dùng ngân sách viện trợ tài chí nh lớn để chi cho các hoạt động không có tiềm năng tăng tr†ởng và không có tác động tới nghèo khổ: các doanh nghiệp nhà n†ớc phi hiệu quả và lãng phí, trợ cấp nhiên liệu, điện cho tầng lớp trung l†u và hơn thế nữa phần lớn trợ cấp là cho ng†ời giàu, ví dụ nh† trợ cấp tín dụng và giáo dục đại học miễn phí. Thêm vào đó, mức hiệu quả của chi tiêu công cộng cũng không kém phần quan trọng nh† cơ cấu của chi tiêu công cộng. Nên đánh giá chính phủ không chỉ ở khía cạnh họ chi tiêu bao nhiêu mà còn ở khía cạnh họ thực hiện đ†ợc bao nhiêu. Những quốc gia có khu vực nhà n†ớc cung cấp các dịch vụ hiệu quả và chất l†ợng cao là những ứng cử viên hàng đầu để đ†ợc nhận khoản viện trợ tài chính lớn và một phần nên d†ới dạng hỗ trợ chung cho ngân sách. Cách tiếp cận này công nhận tính bất phân định là một thực tế và tiết kiệm đ†ợc chi phí phân bổ viện trợ (đối với cả n†ớc nhận viện trợ và n†ớc viện trợ). Các nghiên cứu về viện trợ n†ớc ngoài trong một thời gian dài đã chỉ ra sự phối hợp không tốt giữa các nhà tài trợ và gánh nặng nó gây ra cho các n†ớc đang phát triển. Tài trợ nhiều hơn nữa theo hình thức hỗ trợ chung cho ngân sách sẽ loại bỏ đ†ợc vấn đề này. Nh† đã l†u ý, nhiều quốc gia có thu nhập thấp đã rơi vào Các nhà tài trợ nên vùng xám giữa quản lý tốt và quản lý tồi. Vì về mặt kỹ thuật sẵn sàng cắt giảm thì việc tiến hành các cải cách kinh tế vĩ mô và th†ơng mại tài chí nh dành cho dễ dàng hơn so với việc củng cố các thể chế (chẳng hạn bộ các n‡ớc có khu vực máy công vụ và nhà n†ớc pháp quyền) nên những n†ớc này nhà n‡ớc hoạt động th†ờng có các chính sách kinh tế vĩ mô t†ơng đối tốt nh†ng kém hiệu quả triền cung cấp các dịch vụ lại không có hiệu quả. Do vậy, cần miên. phải tăng c†ờng hỗ trợ hơn nữa cho việc xây dựng chể chế và tiến hành cải cách ở những khu vực khác nhau - nhiều ý t†ởng hơn, ít tiền đi. Phần tài chính lớn hơn nên đổ vào các dự án có giá trị gia tăng đ†ợc tính bằng mức độ đóng góp của quá trình thiết kế và thực hiện dự án vào việc cải thiện 23
35. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Đánh giá Viện trợ: khi nào có tác dụng, khi nào không, và tại sao kết quả hoạt động của các khu vực đó. Cuối cùng, các nhà tài trợ nên sẵn sàng cắt giảm tài chính dành cho các n†ớc có khu vực nhà n†ớc hoạt động kém hiệu quả triền miên. Mặc dù việc ngừng cung cấp tài chính không phải là dễ dàng nh†ng những nỗ lực để phối hợp với khu vực nhà n†ớc kém chất l†ợng có thể sẽ chẳng làm đ†ợc điều gì có giá trị hoặc lâu bền. Viện trợ của các nhà tài trợ trong những tr†ờng hợp này nên h†ớng vào giảm việc cung cấp tài chính và tăng c†ờng các hoạt động về lâu dài có thể đặt nền móng cho cải cách thể chế và chính sách – một lần nữa quay trở lại với các ý t†ởng, với một l†ợng tài chính vừa đủ để làm cho các ý t†ởng trở thành hiện thực. Điểm chung ở đây là các môi tr†ờng quốc gia khác nhau đòi hỏi các công cụ hỗ trợ khác nhau. Viện trợ có thể làm bà đỡ cho các thể chế hiệu quả Nhiều dịch vụ công cộng quan trọng - chẳng hạn nh† phần lớn cơ sở hạ tầng cơ bản - khó (hoặc không thể) phân bổ thông qua thị tr†ờng. Nh†ng các đặc tính kinh tế làm cho nhà n†ớc trở thành ứng cử viên cung cấp các dịch vụ này cũng gây trở ngại khi thiết kế các thể chế và chính sách khuyến khích khu vực nhà n†ớc hoạt động hiệu quả. Một thách thức lớn đối với vấn đề phát triển từ năm 2000 trở đi là làm cho các chính phủ làm tốt chức năng mà họ đáng phải làm. Viện trợ với thiết kế tốt có thể giúp cho các tổ chức nhà n†ớc hoạt động hiệu quả và quản lý tốt bằng cách giúp tiến hành thử nghiệm, học hỏi, truyền bá và thực hiện những ý t†ởng mới trong lĩnh vực cung cấp dịch vụ. ở nơi nào có nhu cầu cần thay đổi thì viện trợ có thể có đóng góp lớn, th†ờng là qua các dự án. Nh† đã đề cập, yếu tố tài chính của một dự án không nhất thiết gắn liền với một ngành cụ thể bởi vì thu ngân sách của chính phủ mang tính bất phân định. Do vậy, mục tiêu chính của các dự án phải là hỗ trợ cải cách thể chế và chính sách của ngành và chỉ ra ph†ơng h†ớng mới để đạt đ†ợc kết quả phát triển. Điều kiện về lịch sử, pháp lý, chính trị và kinh tế làm cho mỗi n†ớc có hoàn cảnh đặc thù - và th†ờng đòi hỏi phải có những kiến thức mới. Viện trợ có thể giúp các chính phủ rút ra các bài học từ chính bản thân mình, hay từ kinh nghiệm của quốc tế và tạo điều kiện cho việc tiến hành thử nghiệm và quan trọng hơn cả là đánh giá. Các dự án viện trợ có thể hỗ trợ các quốc gia cải thiện hoạt động cho toàn bộ các khu vực kinh tế của mình. 24
36. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Tổng quan Đáng tiếc là viện trợ đôi khi lại gây ra một phần rắc rối. Hình 9: Thành công Viện trợ tr†ớc đây hầu nh† chỉ dành cho (hoặc chuyển qua) trong các dự án cung chính quyền trung †ơng và đã tác động tới cách thức cung cấp n‡ớc ở nông thôn với các mức độ tham gia cấp các dịch vụ công cộng. Mặc dù một số chính quyền địa khác nhau của đối t‡ợng ph†ơng có thể cung cấp các dịch vụ hiệu quả hơn nh†ng thụ h‡ởng các n†ớc đang phát triển có xu h†ớng tập quyền một cách không cần thiết đối với việc cung cấp dịch vụ có đóng góp Các dự án thành công (phần của viện trợ. Kiểu thiết kế và quản lý viện trợ truyền thống trăm so với tổng số) cũng đã hạn chế sự tham gia của cộng đồng địa ph†ơng vào việc thiết kế và thực hiện các dự án phát triển. Những phản ứng tr†ớc đây của nhà tài trợ đối với các thể chế yếu kém th†ờng không có tác dụng. Do năng lực thực hiện kém và do áp lực phải “làm cho đồng tiền vận động”, các cơ quan viện trợ trong một thời gian dài đã cố gắng “làm kén” cho các dự án của mình khi sử dụng hỗ trợ kỹ thuật một cách biệt lập, các đơn vị thực hiện dự án độc lập và các chuyên gia n†ớc ngoài - chứ không phải cố gắng cải thiện môi tr†ờng thể chế cho việc cung cấp dịch vụ. Những nỗ lực này trong nhiều tr†ờng hợp đã gặp thất bại thảm hại nh† hoặc thậm chí còn hơn cả những nỗ lực tác Mức tham gia Mức tham gia ít động tới cải cách chính sách kinh tế vĩ mô. Chúng không nhiều cải thiện đ†ợc các dịch vụ trong ngắn hạn mà cũng không Nguồn: Isham, Narayan và Pritchett 1995. tạo ra những thay đổi thể chế trong dài hạn. Viện trợ bằng nhiều cách có thể giúp cải thiện các thể Những n‡ớc nghèo chế và chính sách ở cấp độ ngành: có chí nh sách tốt lẽ ƒ Công trình phân tích của các cơ quan tài trợ, nh† ra phải nhận đ‡ợc Ngân hàng Thế giới đã đ†ợc chứng minh là làm tăng khả nhiều viện trợ hơn năng thành công của các dự án công cộng. Một nghiên cứu so với những n‡ớc cho biết 10.000 đôla đ†ợc bổ sung vào công việc nghiên có chí nh sách bình cứu đã làm tăng thêm 80.000 đôla lợi ích cho dự án. th‡ờng - nh‡ng trên ƒ Trong mẫu điều tra về các dự án cung cấp n†ớc nông thực tế họ lại nhận thôn có nhận tài trợ, tỷ lệ thành công là 68% đối với những đ‡ợc í t hơn dự án mà bên thụ h†ởng tham gia nhiều nh†ng chỉ là 12% đối với những dự án mà bên thụ h†ởng tham gia ít (hình 9). Quan trọng hơn cả là các nỗ lực của nhà tài trợ nhằm tăng c†ờng sự tham gia của các bên thụ h†ởng đã góp phần để ph†ơng pháp này đ†ợc áp dụng cho lĩnh vực cung cấp dịch vụ. ƒ So sánh các tr†ờng hợp thực hiện thành công dự án ở các n†ớc cho thấy tầm quan trọng của môi tr†ờng thể chế đối với các hoạt động đầu t† công cộng. Nói chung, trong n†ớc càng có nhiều yếu tố tự do (tự do báo chí, tự do hội họp ) thì càng có nhiều dự án thành công. Để cung cấp 25
37. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Đánh giá Viện trợ: khi nào có tác dụng, khi nào không, và tại sao một cách hiệu quả các dịch vụ cộng đồng thì các ý kiến của công dân phải đ†ợc lắng nghe. Hình 10: Sự phân bổ viện trợ trên thực tế, 1996 và ƒ Khoảng 40% dự án của Ngân hàng Thế giới đã tác sự phân bổ tối ‡u để động đáng kể tới việc phát triển thể chế - đó là chúng đã giảm nghèo. góp phần làm thay đổi cách hoạt động của khu vực công. Các phát hiện cho thấy vai trò chủ yếu của các dự án Viện trợ (phần trăm GDP) Sự phân bổ tối viện trợ phát triển là không phải làm đồng tiền vận động ‡u để giảm nghèo mà là hỗ trợ quá trình xây dựng khu vực công thành khu Sự phân bổ vực hiệu quả. Các cơ quan viện trợ có thể đ†a ra những ý thực t†ởng về việc làm thế nào để cải thiện dịch vụ và hỗ trợ cho cách tiếp cận sáng tạo. Học hỏi từ những sáng kiến này sẽ cho kiến thức để nhận biết đ†ợc cái gì có tác dụng và cái gì không có tác dụng. Quan điểm này của các dự án phát triển có ý nghĩa quan trọng, tác động không chỉ tới sự lựa chọn và đánh giá dự án mà còn tới cách thức thiết kế và đánh giá các cơ quan tài trợ. Việc đánh giá các dự án trên quan điểm của các nhà tài trợ đặc biệt phải chú trọng tới việc liệu các dự án đó có tác động tích cực đối với các thể chế và chính Chính sách Chính sách Chính sách kém bình th‡ờng tốt sách khu vực hay không. Nguồn: Collier và Dollar 1998. Tiền, nh‡ng cũng nhiều ý t‡ởng hơn Hơn ai hết các n†ớc đang phát triển đang nắm trong tay số phận của mình. Quản lý kinh tế trong n†ớc còn quan trọng hơn cả viện trợ tài chính n†ớc ngoài. Các nền kinh tế bị tụt hậu là do những khiếm khuyết về chính sách và thể chế hơn là do thiếu tài chính. Viện trợ bằng tiền có tác dụng chỉ khi các n†ớc đạt đ†ợc tiến bộ đáng kể trong cải cách chính sách và thể chế. Những n†ớc nghèo có chính sách tốt lẽ ra phải nhận đ†ợc nhiều viện trợ hơn so với những n†ớc có chính sách bình th†ờng - nh†ng trên thực tế họ lại nhận đ†ợc ít hơn (hình 10). Viện trợ n†ớc ngoài đã tập trung quá nhiều vào việc chuyển giao vốn mà (th†ờng) hiếm khi chú ý tới môi tr†ờng chính sách và thể chế qua đó các nguồn lực có thể l†u chuyển. Cách làm này là hậu quả của việc hiểu sai khái niệm phát triển - nhấn mạnh quá nhiều vào tài chính mà bỏ qua chính sách và thể chế - và là do các cơ quan viện trợ phải chịu áp lực từ trong và ngoài n†ớc. Đối với các cơ quan phát triển thì việc giải ngân (các khoản vay và viện trợ) có thể dễ dàng tính đ†ợc và có xu h†ớng trở thành một th†ớc đo đầu ra quan trọng. Các cơ quan viện trợ cảm thấy mình chủ yếu có vai trò chi tiền, do vậy chẳng có gì ngạc nhiên khi phần lớn viện trợ đ†ợc đổ vào các n†ớc có cơ chế 26
38. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Tổng quan quản lý tồi - với kết quả đạt đ†ợc rất ít ỏi. Do đó, cộng đồng quốc tế có thể làm đ†ợc gì có ích trong những môi tr†ờng bị méo mó nhiều nh† vậy? Dĩ nhiên vấn đề này chẳng có câu trả lời đơn giản. Trong ba thập kỷ qua, hầu nh† chẳng có điều gì khả quan xảy ra ở Mianma hay ở Nigiêria, bởi vậy sẽ quá chủ quan khi nói rằng có một số giải pháp thần kỳ cho các n†ớc này và các n†ớc t†ơng tự. Tuy nhiên, ở những n†ớc đó cũng có những ví dụ về viện trợ thành công trong việc cải thiện cuộc sống của ng†ời dân. Ch†ơng cuối cùng của bản báo cáo này đ†a ra bốn nghiên cứu tình huống về viện trợ có hiệu quả ở những điều kiện khó khăn: điều chỉnh mà không cần vay điều chỉnh ở Việt Nam; hỗ trợ cho phân cấp giáo dục ở En Xanvađo, Pakixtan và Braxin; đổi mới công tác tài trợ cho y tế ở Camêrun; và sáng kiến bảo d†ỡng đ†ờng sá ở châu Phi. Xuyên suốt những tr†ờng hợp thành công này trong những môi tr†ờng khó khăn là bốn chủ đề: Khung 5 Quan điểm của các bên liên quan về mức độ hiệu quả của viện trợ Để chuẩn bị cho báo cáo này, các thông điệp đã Điều này bảo đảm sự tham gia nhiệt tình của công đ†ợc gửi đi và đ†ợc thảo luận rộng rãi với hàng loạt chúng và duy trì tính bền vững cho dự án. n†ớc liên quan thuộc khu vực đang phát triển và Toru Shinotsuka, phát triển. Mặc dù chắc chắn sẽ có một số quan điểm khác nhau nh†ng đã có sự nhất trí cao về Kinh tế tr†ởng, OECD tại Nhật Bản những yếu tố tạo nên thành công trong viện trợ phát triển: Sự phối hợp chặt chẽ với các tổ chức phi chính phủ Chẳng có gì phải ngạc nhiên, những yếu tố này (NGO) trong các dự án phát triển đã chứng tỏ có hiệu hoá ra là một môi tr†ờng chính sách và thể chế quả trong việc tăng c†ờng ý thức sở hữu và tham gia thuận lợi cho việc đạt đ†ợc nhiều lợi ích từ các của cộng đồng, do đó củng cố sự bền vững của các dự nguồn lực dành cho phát triển; vai trò hàng đầu án, đặc biệt các dự án cung cấp các dịch vụ (và trao của n†ớc nhận viện trợ trong việc thiết kế và quản quyền) cho các cộng đồng địa ph†ơng. Nh†ng thái độ lý các ch†ơng trình viện trợ, góp phần củng cố cam của cả các cơ quan tài trợ lẫn chính phủ nhận tài trợ kết đối với thành công và sự điều hành thông đối với sự tham gia của các NGO là quan trọng và ở thoáng nhằm tăng c†ờng tinh thần trách nhiệm và đây thái độ đó không thuần nhất. Không phải tất cả sự thận trọng. các nhà tài trợ đều hoan nghênh vai trò mạnh mẽ của Benno Ndulu, NGO. T†ơng tự nh† vậy, ở mỗi n†ớc thì thái độ tiếp Viện tr†ởng Viện nghiên cứu kinh tế châu Phi nhận sự tham gia của NGO từ phía chính phủ - ch†a nói tới sự phối hợp - là khác nhau. Thậm chí trong nội bộ một n†ớc, nh† Philippin chẳng hạn, giữa các cấp Khái niệm mới về "làm chủ" đ†ợc nhấn mạnh chính quyền đã có sự khác nhau về quan điểm. Phần trong chiến l†ợc phát triển mới của Uỷ ban hỗ trợ lớn công tác viện trợ vẫn phải tiến hành và vai trò chỉ phát triển là nhằm mục đích nâng cao mức hiệu đạo của Ngân hàng Thế giới để tăng c ờng sự phối quả và tác dụng bằng cách phân tán trách nhiệm † hợp của xã hội dân sự trong quá trình hợp tác phát rủi ro và chi phí cho các bên liên quan. Chính triển là cần thiết. quyền trung †ơng của các n†ớc đang phát triển có vai trò đầu tầu trong việc hoạch định chính sách Cielito Habito, phát triển. Tuy nhiên, đối với hình thức phát triển Bộ tr†ởng Kế hoạch Kinh tế -Xã hội tham gia thì các công dân tham gia - và gánh chịu Cộng hoà Philippin một phần gánh nặng - hợp tác với nhau để bảo đảm Nguồn: OECD/Ngân hàng Thế giới 1998, tr. 23,15,21. 27
39. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Đánh giá Viện trợ: khi nào có tác dụng, khi nào không, và tại sao cho dự án đạt hiệu quả. Công chúng sẽ lập kế hoạch và kêu gọi viện trợ, chịu một số chi phí xây dựng và lãnh trách nhiệm bảo d†ỡng và quản lý. ƒ Tìm một nhà vô địch. Các n†ớc, các chính phủ và Để cải cách tận gốc cộng đồng là những thành phần không đồng nhất. Trong khi đòi hỏi phải chứng việc xếp Mianma về cơ bản là "n†ớc có cơ chế quản lý tồi" là minh đ‡ợc rằng cải công bằng thì trong cộng đồng và thậm chí trong chính phủ cách trên thực tế có n†ớc này có thể có những yếu tố h†ớng tới cải cách. Nếu viện phát huy tác dụng. trợ có thể tìm ra ph†ơng thức hỗ trợ cho những quốc gia cải cách này thì ảnh h†ởng của nó có thể rất lớn. ƒ Sự nhìn nhận dài hạn về những thay đổi mang tính hệ thống. Những n†ớc cải cách thành công đã nhìn thấy điều gì sẽ có thể khác đi trong 10 năm nữa - khác cả về kết quả (nhiều trẻ em tới tr†ờng hơn, nhiều sinh viên tốt nghiệp hơn, nhiều công ăn việc làm hơn) lẫn quy trình (sự tham gia của cộng đồng vào tr†ờng học, công chúng hỗ trợ rộng rãi hơn cho các chính sách cải cách). ƒ Hỗ trợ quá trình tạo ra kiến thức. Mặc dù đặc tr†ng của các n†ớc cải cách là có tầm nhìn dài hạn nh†ng họ cần phải th†ờng xuyên bổ sung chi tiết bằng cách cải tiến và đánh giá. Hơn thế nữa, để cải cách tận gốc đòi hỏi phải chứng minh đ†ợc rằng cải cách trên thực tế có phát huy tác dụng. Đánh giá và cung cấp tài chính cho các hoạt động cải tiến là vai trò chính yếu của viện trợ phát triển. ƒ Sự tham gia của xã hội dân sự. Trong những môi tr†ờng bị méo mó nhiều, chính phủ không thể đ†a ra đ†ợc những chính sách hỗ trợ và các dịch vụ hiệu quả. Bởi vậy, việc chuyển giao tài chính từ chính phủ này sang cho chính phủ khác lại gây ra những kết quả không tốt. Trong tr†ờng hợp này, viện trợ hiệu quả th†ờng phải có sự tham gia hỗ trợ của xã hội dân sự hoặc để gây áp lực cho chính phủ phải thay đổi hoặc để lôi kéo việc cung cấp dịch vụ trực tiếp về tay mình. Những điểm trình bày ở trên cho thấy các đặc điểm của những môi tr†ờng thuận lợi cho sự thay đổi và việc làm thế nào để các nhà tài trợ có thể tăng c†ờng đ†ợc những đặc điểm này. Những khoản viện trợ thành công cũng rút ra bài học về hành vi của nhà tài trợ. Tài trợ sẽ có hiệu quả hơn khi: ƒ Các cơ quan tài trợ tập trung vào cải cách dài hạn. Điều đáng l†u ý đối với thành công trong các môi tr†ờng khó khăn điển hình là các nhà tài trợ cần phải sử dụng nhiều cán bộ và giải ngân nhỏ giọt. V†ợt ra ngoài khuôn khổ dự án, thành công này còn hỗ trợ cho các cải cách mang tính hệ thống. Viện trợ hiệu quả trong các môi 28
40. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Tổng quan tr†ờng khó khăn th†ờng thiên về hỗ trợ ý t†ởng hơn là tiền hay dự án. Tiền có thể là một đầu vào, nh† trong các ví dụ ở ch†ơng 5. Các dự án cũng có thể là một đầu vào có ích. Nh†ng trọng tâm của hỗ trợ trong những tr†ờng hợp này là nhằm cung cấp những ý t†ởng mới hay giúp tìm kiếm ý t†ởng mới. ƒ Các nhà tài trợ hoạt động bằng ph†ơng thức hợp tác chứ không phải cạnh tranh. Các nghiên cứu về viện trợ trong một thời gian dài đã cho biết số l†ợng các nhà tài trợ trong thời gian qua đã gia tăng nhanh nh†ng họ vẫn ch†a phối hợp chặt chẽ với nhau. Các quốc gia có cơ chế quản lý tốt buộc các nhà tài trợ phải phối hợp với nhau nh†ng trong các môi tr†ờng yếu kém các nhà tài trợ th†ờng hay “mạnh ai ng†ời nấy chạy”. Khó có thể giải thích đ†ợc hành vi này, ngoại trừ việc các nhà tài trợ muốn "cắm cờ của mình" trên một cái gì đó hữu hình. Trong những tr†ờng hợp viện trợ thành công, chúng tôi thấy có sự phối hợp chặt chẽ giữa các nhà tài trợ chú trọng vào sự chuyển đổi rộng lớn hơn, chứ không phải vào từng dự án và sắc cờ cụ thể. Vì mục tiêu của viện trợ là nhằm vào vấn đề tiền và ý Trong tr‡ờng hợp t†ởng nên công việc quản lý và đánh giá trở nên nghiêm viện trợ thành công, ngặt hơn. Các cơ quan tài trợ đang cố gắng hỗ trợ cho cải các nhà tài trợ chú cách chính sách và phát triển thể chế ở cả cấp kinh tế vĩ mô trọng vào sự chuyển lẫn cấp ngành. Thành phần đ†ợc †u tiên sẽ là ch†ơng trình đổi rộng lớn hơn, chứ quốc gia hay ch†ơng trình ngành. Các dự án đơn lẻ sẽ đóng không phải vào từng vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ ngành phát triển nh†ng dự án và sắc cờ cụ nên đánh giá những dự án này tr†ớc hết trên cơ sở đóng thể. góp của chúng đối với công cuộc cải cách thể chế và chính sách ngành, nh† khi xây gạch để thử móng. “Đánh giá hiệu quả của Ngân hàng Thế giới có thể sẽ chẳng còn chỉ chú trọng tới các hoạt động dự án mà cần phải đo l†ờng đ†ợc tác động của hàng loạt các hoạt động về ngân hàng ở cấp ngành và quốc gia. Điều này đòi hỏi phải có các công cụ và hình thức mới ” (Ngân hàng Thế giới 1997a, tr.1). Từ thành công và thất bại, các cơ quan tài trợ đã rút ra đ†ợc bài học cho mình. Trong những năm 1990, tất cả các cơ quan tài trợ lớn đều đã tiến hành cải cách với mục tiêu củng cố việc h†ớng trọng tâm vào kết quả. Hầu hết các cơ quan này cũng đã triển khai các chiến l†ợc hỗ trợ quốc gia sao cho ngày nay các hoạt động đơn lẻ phải phù hợp với kế hoạch tổng thể hơn của công cuộc cải cách chính sách và thay đổi thể chế. Cũng với tinh thần nh† vậy, trọng tâm của đánh giá đã v†ợt qua cấp độ dự án mà chú trọng vào việc đánh giá tổng thể ch†ơng trình quốc gia. Điều này chắc chắn sẽ dẫn tới câu hỏi: liệu các cơ quan này đã sử dụng 29
41. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Đánh giá Viện trợ: khi nào có tác dụng, khi nào không, và tại sao nguồn lực của mình để thúc đẩy quá trình thay đổi thể chế và chính sách từ đó cải thiện dịch vụ và chất l†ợng cuộc sống hay ch†a? Câu hỏi này khó có thể trả lời, nh†ng lại là câu hỏi nên đặt ra. Hội đồng phát triển hải ngoại vừa qua đã tài trợ cho một đánh giá tác động tổng thể của viện trợ tại tám n†ớc châu Phi, do chuyên gia của các n†ớc đang phát triển liên quan và các n†ớc tài trợ lớn cùng phối hợp tiến hành - d†ờng nh† đây là một ph†ơng pháp hữu hiệu. T†ơng tự, các cổ đông của IMF vừa qua đã cử một nhóm các chuyên gia bên ngoài đi đánh giá viện trợ của Quỹ đối với các n†ớc có thu nhập thấp đang cải cách. Ngân hàng Thế giới cũng đã bắt đầu đề x†ớng các đánh giá viện trợ quốc gia với nguồn đầu vào do hàng loạt các thành viên của nó cung cấp. Các đánh giá độc lập của các cơ quan phát triển với đầu vào đ†ợc huy động mạnh mẽ từ các n†ớc đang phát triển chú trọng tới hai vấn đề: Liệu khoản tài chính khổng lồ đó có đ†ợc đầu t† vào môi tr†ờng chính sách và thể chế phù hợp không? Các cơ quan đã đóng góp cho cải cách chính sách và thay đổi thể chế ch†a? Đánh giá những vấn đề phù hợp phải đ†ợc áp dụng vào công tác quản lý và khuyến khích trong nội bộ các cơ quan. Với việc quản lý và đánh giá tốt hơn, các cơ quan phát triển sẽ trở nên: ƒ Chọn lọc kỹ hơn - đổ nhiều tiền hơn vào những Có lý do để tin t‡ởng n†ớc có cơ chế kinh tế tốt. rằng cải cách của ƒ Chú trọng tới kiến thức hơn - sử dụng các nguồn các cơ quan tài trợ lực để hỗ trợ cho các ph†ơng thức tiếp cận mới trong lĩnh sẽ thành công. vực cung cấp dịch vụ, mở rộng kiến thức về sự hiệu quả của các ph†ơng thức đó và truyền bá thông tin này, coi đó là công việc chính yếu. ƒ Phối hợp tốt hơn - các cơ quan chú trọng tới kết quả sẽ ít quan tâm hơn tới việc cắm cờ của mình trên một dự án cụ thể nào đó mà chú trọng vào việc làm thế nào để các cộng đồng, các chính phủ và các nhà tài trợ phối hợp với nhau cùng cải thiện các dịch vụ. ƒ Có ý thức tự phê bình hơn - các cơ quan sẽ không ngừng tự hỏi mình: Tại sao chúng ta làm cái chúng ta đang làm? Và có tác động gì? Khi đã hiểu rõ hơn về phát triển và tác dụng của viện trợ, cùng với việc kết thúc áp lực của chiến tranh lạnh, ng†ời ta có lý do để tin t†ởng rằng công cuộc cải cách của các cơ quan viện trợ sẽ thành công. 1 Thậm chí một phần danh mục tài liệu cũng đã bao gồm cả những cuốn sách của các cơ quan tài trợ 30
42. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Tổng quan bên ngoài (Cassen 1986, cập nhật năm 1994); Riddell 1996; Mosley 1987; Krueger, Michalopoulos và Ruttan 1989), các đánh giá thể chế khác nhau và danh mục sách tham khảo về các chủ đề chuyên sâu, nh† viện trợ và kinh tế học vĩ mô (White 1992), cho vay trên cơ sở chính sách (Killick 1991), viện trợ và các tổ chức phi chính phủ (Riddell, Bebbington và Peck 1995) và viện trợ và tái thiết sau xung đột (Ngân hàng Thế giới 1998b). 2 Trên cơ sở những số liệu hiện có, trọng tâm của nghiên cứu này là hỗ trợ của các n†ớc OECD cho các n†ớc đang phát triển, không đề cập viện trợ Nam-Nam (chẳng hạn, từ Côoét hay Arập Xêút) hay viện trợ mở rộng của Liên bang Xô viết. 3 Trọng tâm của bản báo cáo này là những nỗ lực quốc tế nhằm hỗ trợ cho tăng tr†ởng dài hạn và giảm nghèo ở các quốc gia đang phát triển. Còn có các hình thức hợp tác quốc tế khác nữa không đ†ợc đề cập trong nghiên cứu này, nh† các nỗ lực nhằm hạn chế vận chuyển ma tuý qua biên giới hay xúc tiến giải quyết xung đột bằng con đ†ờng hoà giải. Ngoài ra, viện trợ nhân đạo chiếm gần 10% của viện trợ phát triển và chủ yếu là những nỗ lực cứu trợ trong ngắn hạn là vấn đề riêng biệt không đề cập trong báo cáo này. 4 Sự đồng tình lúc đầu là về đầu t† vật chất và gần đây là đầu t† con ng†ời - đó là nhận xét th†ờng thấy mà các tài liệu và thực tế đã chứng minh là sai. Tác phẩm Vở ca kịch châu á cổ của Gunnar Myrdal, đ†ợc viết vào những năm 1950 đã báo hiệu cho thấy giới trí thức đã có cách nhìn t†ơng đối công bằng giữa vốn nhân lực và vật lực. 5 Sẽ sai lầm nếu quá coi trọng những quan điểm tr†ớc đây hay những ng†ời có quan điểm đó vì kinh tế học không phải là môn khoa học chính xác và vấn đề luận chứng là vấn đề khó. Một nhà kinh tế phát triển 50 tuổi hoạch định chính sách năm 1960 trong cuộc đời sẽ đ†ợc chứng kiến: cuộc Đại suy thoái, Chiến tranh thế giới thứ hai chấm dứt tình trạng thất nghiệp và tăng mức sản xuất của thời chiến, sự nổi lên kỳ diệu của Liên bang Xô viết với chế độ kế hoạch hoá tập trung và việc Nhật Bản đuổi kịp đ†ợc các c†ờng quốc châu Âu. 31
43. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Đánh giá Viện trợ: khi nào có tác dụng, khi nào không, và tại sao Chơng 1 Tiền cũng quan trọng - trong một môi tr‡ờng chí nh sách tốt Trong nhiều năm qua, nhiều n†ớc đang phát triển đã Nhiều biện pháp nhận đ†ợc một số l†ợng viện trợ n†ớc ngoài rất lớn. Liệu thúc đẩy tăng tr‡ởng những khoản viện trợ này có thể làm giảm nghèo và tỷ lệ tử dài hạn cũng góp vong ở trẻ em hay không? Viện trợ n†ớc ngoài có góp phần phần giảm nghèo. làm tăng thu nhập theo đầu ng†ời hay không? Viện trợ hiệu quả hơn có tăng thu nhập và giảm nghèo trong t†ơng lai hay không? Và liệu tác dụng của viện trợ tới tình hình nghèo khổ có thể đ†ợc cải thiện bằng cách phân bổ lại viện trợ giữa các n†ớc hay không? Cho dù là các mục tiêu trung gian là gì, thì mục tiêu cuối cùng của viện trợ vẫn là thúc đẩy tăng tr†ởng và giảm nghèo. Trong một thế giới lý t†ởng, viện trợ một triệu đôla cho một n†ớc sẽ có tác dụng đối với tăng tr†ởng và quá trình giảm nghèo giống nh† kết quả khi viện trợ cùng một số tiền cho một quốc gia khác. Thực tế điều này không xảy ra. Một số n†ớc thu đ†ợc kết quả cao hơn so với các n†ớc khác. Tại sao? Hiệu quả của viện trợ phụ thuộc chủ yếu vào các thể chế và chính sách của các n†ớc nhận viện trợ. Với những n†ớc quản lý kinh tế tốt, viện trợ sẽ làm tăng đầu t† t† nhân, thúc đẩy tăng tr†ởng, hạ thấp tỷ lệ tử vong ở trẻ em, đẩy nhanh quá trình giảm nghèo. Với các n†ớc quản lý kinh tế kém, viện trợ có tác dụng rất ít tới quá trình phát triển. Phần đầu ch†ơng này tổng kết các diễn biến tăng tr†ởng khác nhau của các n†ớc đang phát triển. Tăng tr†ởng góp phần làm giảm nghèo và cải thiện các chỉ tiêu về xã hội, đây chính là lý do giải thích tầm quan trọng của mối quan hệ giữa viện trợ và tăng tr†ởng. Sau đó ch†ơng này xem xét một số bài học thực tiễn về sự tăng tr†ởng, các thể chế, chính sách và câu hỏi đặt ra là - tại sao viện trợ lại có sự ảnh h†ởng tới sự tăng tr†ởng. Chúng ta cũng sẽ xem xét các mối quan hệ giữa viện trợ và tăng tr†ởng, viện trợ và nghèo khổ, viện trợ và đầu t† t† nhân. Sau đó là một câu hỏi khác đ†ợc đặt ra: viện trợ (cả song ph†ơng và đa ph†ơng) đã đ†ợc phân bổ nh† thế nào. Sau cùng là một số kiến nghị về cách nâng cao hiệu quả viện trợ. 32
44. ÀAÁNH GIAÁ VIẽÅN TRÚÅ Tiền cũng quan trọng - trong một môi tr‡ờng chí nh sách tốt Các nớc khác nhau - vận mệnh khác nhau Năm 1966, Êtiôpia, ấn Độ và Thái Lan đều là các n†ớc Tốc độ tăng tr†ởng GDP đầu ng†ời thực tế luôn thay nghèo. ở đó, đa số ng†ời dân sống với mức d†ới 1 đổi, ngay cả trong một thời đôla/ng†ời/ngày (giá năm 1995). Trong giai đoạn từ năm kỳ ổn định. Trong thời kỳ 1966 đến 1990, so với nhiều n†ớc đang phát triển khác ấn 1960-1980, chúng tôi đã thấy Độ đã đạt kết quả tốt, thu nhập đầu ng†ời thực tế tăng gấp hai rằng tốc độ tăng tr†ởng GDP lần và giảm số ng†ời nghèo xuống còn 53% số dân. Nh†ng đầu ng†ời thực tế của ấn Độ cũng trong thời kỳ này, Thái Lan đã tăng thu nhập theo đầu là 1,4%, Ai Cập là 3,4%, Hàn Quốc là 7% Từ giữa ng†ời lên gấp ba lần và giảm tỷ lệ ng†ời nghèo xuống còn thập niên 1960 đến giữa thập 2% số dân. Sự khác biệt này đ†ợc Robert Lucas gọi là niên 1970, tốc độ tăng tr†ởng “những kết quả về phúc lợi gây sửng sốt” của tốc độ tăng của Inđônêsia tăng từ 3,9% tr†ởng và phát triển khác nhau. Sự t†ơng phản giữa Thái Lan lên 7,5%. và Êtiôpia thậm chí càng rõ rệt hơn. Năm 1966, mức thu Tôi không hiểu làm sao nhập bình quân theo đầu ng†ời của Thái Lan cao gấp bốn lần mà một ng†ời có thể xem xét mức thu nhập bình quân theo đầu ng†ời của Êtiôpia. Đến những con số mà lại không năm 1990, thu nhập của Êtiôpia không tăng tr†ởng trong khi xem chúng nh† là các khả năng đang trở thành hiện thu nhập theo đầu ng†ời của Thái Lan cao hơn gấp 10 lần. thực. Có cách nào để Chính Các vấn đề tăng tr†ởng không chỉ vì mục đích tăng phủ ấn Độ có thể làm cho tr†ởng mà còn vì mục tiêu nâng cao mức sống. Năm 1967, nền kinh tế n†ớc này tăng cứ 1000 trẻ em sinh ra ở Thái Lan thì có đến 84 em bị chết ở tr†ởng nhanh nh† Inđônêsia d†ới một năm tuổi. Đến năm 1994, con số trẻ em tử vong không? Nếu có, chính xác đó là gì? Kết quả của việc đ†a sau khi sinh ở Thái Lan đã giảm đi 2/3. ấn Độ và Êtiôpia phúc lợi con ng†ời vào trong cũng có những tiến bộ nh†ng không bằng Thái Lan. Tỷ lệ trẻ các câu hỏi này là: Một khi tử vong sau khi sinh ở ấn Độ trong thời kỳ này giảm một một ng†ời bắt đầu suy nghĩ nửa, còn ở Êtiôpia tử vong ở trẻ em chỉ giảm 27%. Các chỉ đến các câu hỏi này thì tiêu xã hội khác cũng phản ánh đ†ợc thực tiễn t†ơng tự. Vào chẳng còn đầu óc đâu mà năm 1990, Thái Lan đã phổ cập tiểu học cho toàn bộ các bé nghĩ đến các điều khác. Robert E. Lucas, Jr. gái trong khi ở ấn Độ mới chỉ là 91% và ở Êtiôpia là 19%. "Bàn về cơ chế phát triển Tăng tr†ởng không loại bỏ hết nghèo khổ nh†ng thu kinh tế", tr. 4-5. nhập đầu ng†ời và các chỉ tiêu xã hội khác đ†ợc cải thiện (hoặc xấu đi). Điều này có nghĩa là tuổi thọ, tỷ lệ nhập học, tử vong ở trẻ em và trẻ em suy dinh d†ỡng đều có mối liên hệ chặt chẽ với thu nhập bình quân đầu ng†ời. Mặc dù trên toàn cầu, mức sống đã cao hơn, song sự khác biệt lớn về mức sống giữa các n†ớc nói lên tầm quan trọng của quá trình phát triển. Đơn cử đối với tỷ lệ tử vong ở trẻ em; trong giai đoạn từ 1967-1994 hầu hết ở các n†ớc đang phát triển nói chung, tỷ lệ tử vong ở trẻ em đều đã giảm. Tuy nhiên, mức độ giảm lại có sự khác nhau rất lớn giữa các n†ớc (hình 1.1). Các quốc gia có nền kinh tế trì trệ nh† Daia (Cộng hoà dân chủ Cônggô ngày nay), Êtiôpia, Nigiêria, Dămbia có tỷ lệ tử vong ở trẻ em giảm rất ít, 33