Luận án Phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh Nghệ An

Nội dung text: Luận án Phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh Nghệ An

1. HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM TRỊNH THỊ HUYỀN THƯƠNG PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN DOANH NGHIỆP TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NGHỆ AN NHÀ XUẤT BẢN ĐẠI HỌC NÔNG NGHIỆP - 2015
2. HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM TRỊNH THỊ HUYỀN THƢƠNG PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN DOANH NGHIỆP TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NGHỆ AN CHUYÊN NGÀNH: KINH TẾ PHÁT TRIỂN MÃ SỐ: 62 31 01 05 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: GS.TS. ĐỖ KIM CHUNG HÀ NỘI, NĂM 2015
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên cứu đƣợc trình bày trong luận án là trung thực, khách quan và chƣa từng dùng bảo vệ để lấy bất kỳ học vị nào. Tôi xin cam đoan rằng, mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận án đã đƣợc cám ơn và các thông tin trích dẫn trong luận án này đều đƣợc chỉ rõ nguồn gốc. Hà Nội, ngày tháng năm 2015 Tác giả luận án Trịnh Thị Huyền Thƣơng i
4. LỜI CẢM ƠN Luận án này đƣợc thực hiện và hoàn thành tại Học viện Nông nghiệp Việt Nam. Trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận án, tôi đã nhận đƣợc sự hƣớng dẫn, chỉ bảo tận tình của các thầy cô giáo, sự giúp đỡ, động viên của bạn bè, đồng nghiệp và gia đình. Nhân dịp hoàn thành luận án, cho phép tôi đƣợc bày tỏ lòng kính trọng và biết ơn sâu sắc tới GS.TS. Đỗ Kim Chung, ngƣời hƣớng dẫn khoa học đã tận tình dành nhiều công sức, thời gian để định hƣớng giúp tôi trƣởng thành trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và thực hiện đề tài. Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành tới Ban Giám đốc, Ban Quản lý đào tạo, Bộ môn Kinh tế Nông nghiệp và Chính sách, Khoa Kinh tế và Phát triển nông thôn - Học viện Nông nghiệp Việt Nam đã tận tình giúp đỡ tôi trong quá trình học tập, thực hiện đề tài và hoàn thành luận án. Luận án này đƣợc thực hiện với sự hỗ trợ của lãnh đạo địa phƣơng, các cơ quan và các doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh Nghệ An trong quá trình điều tra khảo sát thực địa và nghiên cứu đề tài. Tôi xin trân trọng cảm ơn sự hỗ trợ quý báu này. Xin chân thành cảm ơn gia đình, ngƣời thân, bạn bè, đồng nghiệp khoa Tài chính - Kế toán, Trƣờng Đại học Sài Gòn đã luôn động viên, chia sẻ và tạo điều kiện, giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu và hoàn thành luận án của mình. Hà Nội, ngày tháng năm 2015 Tác giả luận án Trịnh Thị Huyền Thƣơng ii
5. MỤC LỤC Lời cam đoan i Lời cảm ơn ii Mục lục iii Danh mục chữ viết tắt vii Danh mục bảng ix Danh mục hình xii Danh mục hộp xii Danh mục sơ đồ xiii Trích yếu luận án xiv Thesis abstract xvii PHẦN 1. MỞ ĐẦU 1 1.1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu 1 1.2 Mục tiêu nghiên cứu của đề tài 4 1.3 Các câu hỏi nghiên cứu 5 1.4 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài 5 1.5 Đóng góp của luận án 6 PHẦN 2. TỔNG QUAN VỀ PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN DOANH NGHIỆP 7 2.1 Cơ sở lý luận về phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp 7 2.1.1 Khái niệm chính sách hỗ trợ và phân tích chính sách hỗ trợ doanh nghiệp 7 2.1.2 Vai trò của phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp 13 2.1.3 Đặc điểm phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp 15 2.1.4 Nội dung phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp 16 2.1.5 Phƣơng pháp luận về phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp 20 2.1.6 Các nhân tố ảnh hƣởng đến hiệu lực, kết quả và hiệu quả của chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp 24 2.2 Cơ sở thực tiễn về hoạch định, triển khai thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp 30 iii
6. 2.2.1 Kinh nghiệm hoạch định, triển khai thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp của một số nƣớc trên thế giới 30 2.2.2 Kinh nghiệm hoạch định, triển khai thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển DN của một số tỉnh ở Việt Nam 33 2.2.3 Bài học kinh nghiệm về chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp cho tỉnh Nghệ An 38 PHẦN 3. PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 41 3.1 Đặc điểm địa bàn nghiên cứu 41 3.1.1 Điều kiện tự nhiên tỉnh Nghệ An 41 3.1.2 Về kinh tế - xã hội tỉnh Nghệ An 41 3.2 Phƣơng pháp tiếp cận và khung phân tích 44 3.2.1 Phƣơng pháp tiếp cận 44 3.2.2 Khung phân tích 45 3.3 Phƣơng pháp chọn mẫu khảo sát 47 3.4 Phƣơng pháp thu thập thông tin, số liệu 49 3.4.1 Thu thập thông tin, số liệu đã công bố 49 3.4.2 Thu thập thông tin, số liệu mới 50 3.5 Phƣơng pháp tổng hợp thông tin và xử lý số liệu 52 3.6 Phƣơng pháp phân tích thông tin 52 3.6.1 Phƣơng pháp thống kê kinh tế 52 3.6.2 Phƣơng pháp cho điểm 53 3.6.3 Phƣơng pháp đánh giá tác động 54 3.7 Hệ thống chỉ tiêu phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp 55 3.7.1 Nhóm chỉ tiêu thể hiện mục tiêu, nội dung chính sách 55 3.7.2 Các chỉ tiêu phân tích quá trình thực thi và kết quả thực thi chính sách 55 3.7.3 Các chỉ tiêu phân tích tác động của chính sách đến sự phát triển doanh nghiệp 56 3.7.4 Các chỉ tiêu phân tích công tác hoàn thiện chính sách 58 PHẦN 4. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN DOANH NGHIỆP TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NGHỆ AN 60 4.1 Phân tích mục tiêu, nội dung chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh Nghệ An 60 iv
7. 4.1.1 Tổng quan về chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh Nghệ An 60 4.1.2 Chính sách hỗ trợ lãi suất 61 4.1.3 Chính sách miễn, giảm, gia hạn thuế 64 4.1.4 Chính sách hỗ trợ khoa học công nghệ 66 4.2 Tình hình triển khai thực thi chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp ở tỉnh Nghệ An 67 4.2.1 Công tác chuẩn bị triển khai chính sách 67 4.2.2 Công tác phổ biến tuyên truyền chính sách 72 4.2.3 Tổ chức thực hiện chính sách 74 4.2.4 Công tác duy trì chính sách 77 4.2.5 Công tác giám sát, kiểm tra, đánh giá công tác thực thi chính sách 79 4.2.6 Công tác điều chỉnh chính sách 82 4.2.7 Kết quả thực thi chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp 87 4.3 Tác động của chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh Nghệ An 95 4.3.1 Tác động đến sự phát triển của doanh nghiệp tỉnh Nghệ An 95 4.3.2 Tác động đến sự phát triển kinh tế - xã hội ở tỉnh Nghệ An 108 4.4 Các nhân tố ảnh hƣởng đến hiệu lực, kết quả và hiệu quả của chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp ở tỉnh Nghệ An 112 4.4.1 Các nhân tố liên quan đến hoạch định, ban hành chính sách 113 4.4.2 Các nhân tố liên quan đến công tác thực thi chính sách 120 4.4.3 Năng lực và trách nhiệm của các doanh nghiệp thụ hƣởng 125 4.4.4 Bối cảnh tự nhiên, kinh tế - xã hội 128 PHẦN 5. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN DOANH NGHIỆP Ở TỈNH NGHỆ AN 131 5.1 Quan điểm, định hƣớng về chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp của tỉnh Nghệ An 131 5.1.1 Quan điểm 131 5.1.2 Định hƣớng 131 5.2 Giải pháp hoàn thiện chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp ở tỉnh Nghệ An 134 v
8. 5.2.1 Giải pháp cho công tác hoạch định và ban hành chính sách 134 5.2.2 Giải pháp cho công tác thực thi chính sách 138 5.2.3 Giải pháp đối với đối tƣợng thụ hƣởng chính sách 141 PHẦN 6. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 146 6.1 Kết luận 146 6.2 Kiến nghị 147 Danh mục các công trình đã công bố 150 Tài liệu tham khảo 151 Phụ lục 157 vi
9. DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT BHXH Bảo hiểm xã hội BQ Bình quân BTB – DHMT Bắc Trung Bộ - Duyên hải miền Trung CNH - HĐH Công nghiệp hóa - hiện đại hóa CTTC Công ty tài chính DN Doanh nghiệp DNNN Doanh nghiệp Nhà nƣớc DNNNN Doanh nghiệp ngoài Nhà nƣớc DNNVV Doanh nghiệp nhỏ và vừa ĐTNN Đầu tƣ nƣớc ngoài ĐVT Đơn vị tính GDP Tổng sản phẩm quốc nội (Gross Domestic Product) GRDP Tổng sản phẩm trong tỉnh GTGT Giá trị gia tăng HTLS Hỗ trợ lãi suất HTX Hợp tác xã KH Khách hàng KH&ĐT Kế hoạch và Đầu tƣ KHCN Khoa học công nghệ KT - XH Kinh tế - xã hội LĐ Lao động NHLD Ngân hàng liên doanh NHNN Ngân hàng nhà nƣớc NHTM Ngân hàng thƣơng mại NHTMCP Ngân hàng thƣơng mại cổ phần NHTMNN Ngân hàng thƣơng mại nhà nƣớc NLN Nông Lâm Nghiệp PRA Phƣơng pháp đánh giá nhanh có sự tham gia QLNN Quản lý Nhà nƣớc SXKD Sản xuất kinh doanh vii
10. TM - DV Thƣơng mại - Dịch vụ TNDN Thu nhập doanh nghiệp TNHH Trách nhiệm hữu hạn TN - MT Tài nguyên - Môi trƣờng TSCĐ Tài sản cố định UBND Ủy ban nhân dân XD - VLXD Xây dựng - Vật liệu xây dựng WTO Tổ chức Thƣơng mại Thế giới viii
11. DANH MỤC BẢNG TT bảng Tên bảng Trang 3.1 Tốc độ tăng trƣởng và cơ cấu kinh tế theo ngành của tỉnh (2008 - 2013) 42 3.2 Đối tƣợng, nội dung, phƣơng pháp thu thập thông tin, số liệu mới 48 3.3 Nguồn thông tin và nội dung thu thập thông tin, số liệu đã công bố 50 3.4 Tác động của chính sách 55 4.1 Chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp ở Nghệ An 62 4.2 Tỷ lệ doanh nghiệp tiếp cận đƣợc chính sách hỗ trợ theo các kênh thông tin 73 4.3 Kết quả cho vay hỗ trợ lãi suất qua các năm theo đối tƣợng triển khai 78 4.4 Tỷ lệ hồ sơ sai phạm của các ngân hàng thƣơng mại và doanh nghiệp 80 4.5 Tổng hợp các điều chỉnh trong quá trình triển khai chính sách 85 4.6 Kết quả cho vay hỗ trợ lãi suất qua các năm theo chính sách triển khai 88 4.7 Kết quả cho vay hỗ trợ lãi suất theo đối tƣợng khách hàng 89 4.8 Ngân sách chi hỗ trợ lãi suất cho các doanh nghiệp trên địa bàn Nghệ An qua các năm 90 4.9 Tỷ lệ ngân sách chi cho hỗ trợ lãi suất phân theo ngành, lĩnh vực kinh tế qua các năm 91 4.10 Kết quả hỗ trợ giảm thuế thu nhập doanh nghiệp của quý 4/2008 và năm 2009 92 4.11 Kết quả thực hiện hỗ trợ gia hạn thuế thu nhập doanh nghiệp của năm 2009 92 4.12 Kết quả thực hiện giảm 50% mức thuế suất thuế giá trị gia tăng trên địa bàn tỉnh năm 2009 - 2010 93 4.13 Kết quả thực hiện chính sách hỗ trợ khoa học công nghệ qua các năm 94 4.14 Kết quả hỗ trợ khoa học công nghệ phân theo địa bàn năm 2009 - 2011 94 4.15 Biến động số lƣợng doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh Nghệ An (2007 - 2013) 96 4.16 Vốn bình quân của doanh nghiệp trƣớc và sau khi thực hiện chính sách hỗ trợ phân theo nhóm ngành 97 4.17 Giá trị tài sản cố định bình quân của doanh nghiệp trƣớc và sau khi thực hiện chính sách hỗ trợ lãi suất theo nhóm ngành 98 ix
12. 4.18 Số lƣợng lao động bình quân của doanh nghiệp trƣớc và sau khi thực hiện chính sách hỗ trợ phân theo nhóm ngành 99 4.19 Tỷ lệ doanh nghiệp đánh giá về tác động của chính sách hỗ trợ đến việc duy trì việc làm cho ngƣời lao động 100 4.20 Tỷ lệ doanh nghiệp trả lƣơng và đóng bảo hiểm xã hội trƣớc và sau khi đƣợc hỗ trợ lãi suất 101 4.21 Số lƣợng doanh nghiệp đánh giá về tác động của chính sách hỗ trợ đến giảm chi phí sản xuất của doanh nghiệp 101 4.22 Tỷ lệ doanh nghiệp đánh giá về tác động của chính sách hỗ trợ đến giảm giá thành sản phẩm 102 4.23 Tỷ lệ doanh nghiệp đánh giá về tác động của chính sách hỗ trợ đến giảm giá bán sản phẩm 103 4.24 Số lƣợng doanh nghiệp đánh giá về nguyên nhân làm giảm giá bán sản phẩm 103 4.25 Tỷ lệ doanh nghiệp đánh giá về khả năng cạnh tranh trong và ngoài nƣớc trƣớc và sau khi có chính sách hỗ trợ lãi suất 104 4.26 Tỷ lệ doanh nghiệp đánh giá về khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp trƣớc và sau khi có chính sách miễn, giảm, giãn thuế 105 4.27 Tỷ lệ doanh nghiệp thụ hƣởng đánh giá về ảnh hƣởng của chính sách hỗ trợ khoa học công nghệ đến hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp 105 4.28 Tỷ lệ doanh nghiệp đánh giá về khả năng mở rộng quy mô sản xuất của doanh nghiệp trƣớc và sau khi có chính sách hỗ trợ 106 4.29 Kết quả, hiệu quả sản xuất kinh doanh bình quân của doanh nghiệp trƣớc và sau khi thực hiện chính sách hỗ trợ phân theo nhóm ngành 107 4.30 Tình hình thu ngân sách của tỉnh Nghệ An từ các doanh nghiệp trong giai đoạn 2008 - 2013 108 4.31 Cơ cấu doanh nghiệp phân theo lĩnh vực hoạt động 110 4.32 Kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp ở tỉnh Nghệ An giai đoạn 2010 - 2013. 111 4.33 Xếp hạng doanh nghiệp tỉnh Nghệ An năm 2011 112 4.34 Tỷ lệ doanh nghiệp và cơ quan thực thi đánh giá về công tác hoạch định và ban hành chính sách hỗ trợ lãi suất 115 x
13. 4.35 Tỷ lệ doanh nghiệp và cơ quan thực thi đánh giá về mức độ khẩn trƣơng trong công tác ban hành và thực thi các chính sách hỗ trợ 116 4.36 Tỷ lệ doanh nghiệp đánh giá về cơ chế chính sách giảm, gia hạn thuế 118 4.37 Tỷ lệ doanh nghiệp đánh giá về thái độ phục vụ của cơ quan thực thi chính sách 124 4.38 Tỷ lệ doanh nghiệp đánh giá về mặt thủ tục hồ sơ nhận hỗ trợ 125 4.39 Số lƣợng doanh nghiệp đánh giá về các nguyên nhân khó tiếp nhận nguồn hỗ trợ 126 4.40 Số lƣợng doanh nghiệp phân theo mục đích sử dụng nguồn vốn vay hỗ trợ 127 5.1 Một số đề xuất của cơ quan thực thi và doanh nghiệp nhằm nâng cao hiệu quả của chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp trong thời gian tới 136 xi
14. DANH MỤC HÌNH TT hình Tên hình Trang 2.1 Mô phỏng tác động trƣớc và sau khi có chính sách 54 DANH MỤC HỘP TT hộp Tên hộp Trang 3.1 Điều kiện vay vốn của doanh nghiệp 114 3.2 Chúng tôi biết có chính sách giảm thuế nhƣng không đƣợc thụ hƣởng 117 3.3 Mức hỗ trợ 119 3.4 Khó khăn khi thực hiện thủ tục cho ngƣời lao động thôi việc 123 xii
15. DANH MỤC SƠ ĐỒ TT sơ đồ Tên sơ đồ Trang 3.1 Chuỗi tác động của chính sách 20 3.2 Khung phân tích phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh Nghệ An 46 4.1 Chƣơng trình hành động triển khai chính sách hỗ trợ lãi suất 69 4.2 Chƣơng trình hành động triển khai chính sách hỗ trợ thuế 70 4.3 Công tác tổ chức thực hiện chính sách hỗ trợ lãi suất 75 4.4 Công tác tổ chức thực hiện chính sách hỗ trợ thuế 76 4.5 Công tác tổ chức thực hiện chính sách hỗ trợ khoa học, kỹ thuật 77 4.6 Sự thay đổi lao động trƣớc và sau khi thụ hƣởng chính sách hỗ trợ 100 xiii
16. TRÍCH YẾU LUẬN ÁN 1. Thông tin tóm tắt - Tên tác giả: Trịnh Thị Huyền Thƣơng - Tên luận án: Phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh Nghệ An. - Chuyên ngành: Kinh tế phát triển - Mã số: 62 31 01 05 - Tên cơ sở đào tạo: Học viện Nông nghiệp Việt Nam 2. Nội dung bản trích yếu 2.1. Mục tiêu nghiên cứu - Hệ thống hoá, làm rõ thêm lý luận và thực tiễn về phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp. - Phân tích thực trạng chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp và các nhân tố ảnh hƣởng đến kết quả, hiệu lực và hiệu quả của chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp trên địa bàn Nghệ An. - Đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh Nghệ An trong tƣơng lai. 2.2. Các phương pháp nghiên cứu đã sử dụng Luận án sử dụng các phƣơng pháp: Phƣơng pháp tiếp cận (tiếp cận theo chuỗi, tiếp cận theo loại hình sở hữu doanh nghiệp, tiếp cận theo nhóm ngành, tiếp cận trƣớc - sau); Phƣơng pháp chọn điểm nghiên cứu và mẫu điều tra; Phƣơng pháp khảo sát nhanh có sự tham gia (PRA) và phƣơng pháp thảo thảo luận nhóm; Phƣơng pháp phỏng vấn trực tiếp các đối tƣợng để thu thập thông tin, số liệu sơ cấp; Phƣơng pháp phân tích (Phƣơng pháp thống kê mô tả, phƣơng pháp so sánh, và phƣơng pháp cho điểm). 2.3. Các kết quả, phát hiện chính và kết luận - Luận án đã hệ thống hoá, phát triển và làm rõ đƣợc cơ sở lý luận cho phân tích chính sách nói chung, đặc biệt là chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp, đƣa ra đƣợc khung lý thuyết để phân tích đƣợc chính sách hỗ trợ doanh nghiệp. Luận án xiv
17. cũng đã xác định nội dung phân tích chính sách đƣợc thực hiện trên cơ sở chuỗi tác động: đầu vào, triển khai thực thi, kết quả và tác động. - Luận án sử dụng phƣơng pháp đánh giá bằng cách chia doanh nghiệp ra các nhóm và xác định các thời điểm trƣớc - sau, có - không để xem xét và phân tích; đã xác định các chỉ tiêu để đo lƣờng các kết quả, tác động. - Luận án phân tích thực trạng thực thi và tác động của các chính sách, trên cơ sở đó chỉ ra đƣợc những bất cập trong hoạch định (Cơ chế chính sách chƣa thực sự phù hợp với yêu cầu thực tiễn về mức hỗ trợ, quy định phạm vi đối tƣợng thụ hƣởng còn bất cập, văn bản chính sách chƣa bảo đảm tính khoa học), trong triển khai thực thi chính sách (Quá trình thực thi chính sách còn một số tồn tại trong công tác tổ chức, phối hợp thực thi, cách thức tuyên truyền, công tác duy trì và kiểm tra giám sát chƣa đƣợc thƣờng xuyên, liên tục), trong tiếp nhận (Thụ động, không thực hiện đúng quy định). Tuy nhiên, chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp đã làm thay đổi số lƣợng, chất lƣợng doanh nghiệp trên địa bàn; tăng số tiền đóng góp vào nguồn thu ngân sách địa phƣơng; tăng nguồn vốn SXKD, đặc biệt nhóm doanh nghiệp ngành XD - VLXD, thay đổi giá trị TSCĐ, máy móc thiết bị, giúp DN chi trả lƣơng, đóng bảo hiểm, duy trì việc làm cho ngƣời lao động. - Luận án phân tích các nhân tố ảnh hƣởng đến hiệu lực, hiệu quả của chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh Nghệ An bao gồm các nhân tố liên quan đến công tác hoạch định (trình độ của ngƣời hoạch định, phƣơng pháp tiếp cận, nguồn vốn) và các nhân tố liên quan đến thực thi (Năng lực cơ quan thực thi, Trách nhiệm của cán bộ thực thi, nguồn lực và sự phối kết hợp ) và các nhân tố liên quan đến năng lực của doanh nghiệp thụ hƣởng (Trình độ/Thái độ, nội lực của doanh nghiệp). - Luận án chỉ ra rằng để hoàn thiện chính sách thì trong công tác hoạch định cần phải tìm hiểu yêu cầu về lĩnh vực cần hỗ trợ trong thời gian tới của các doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh, xác định rõ đối tƣợng, phạm vi và điều kiện hỗ trợ cho phù hợp với đặc điểm vùng miền, ngành nghề kinh doanh, loại hình doanh nghiệp trên địa bàn. Đối với công tác thực thi chính sách, cần làm tốt công tác tuyên truyền, linh hoạt về hình thức để phù hợp với địa hình phức tạp của tỉnh, đồng thời đơn giản hóa thủ tục hành chính, làm tốt công tác tập huấn, phân công cán bộ triển khai, tăng cƣờng kiểm tra giám sát. Đối với doanh nghiệp thụ hƣởng, phải thực hiện đúng chủ xv
18. trƣơng của chính sách, đồng thời chủ động nâng cao năng lực nội tại của doanh nghiệp về nhân lực, nguồn vốn cũng nhƣ kế hoạch phát triển thị trƣờng. Luận án là nguồn cung cấp thông tin khoa học về phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp cho các nhà nghiên cứu, các cơ quan tham mƣu hoạch định chính sách ở Trung ƣơng và điạ phƣơng, các cơ quan thực thi chính sách và các doanh nghiệp thụ hƣởng trên cả nƣớc nói chung và của tỉnh Nghệ An nói riêng. xvi
19. THESIS ABSTRACT 1. Information - Name of PhD students: Trinh Thi Huyen Thuong - The thesis’name: Policy analysis to support business development in the province of Nghe An. - Major: Economics Development Code: 62 31 01 05 - Instructor: Prof. Dr. Do Kim Chung - Training Institution: Vietnam Academy of Agricultural 2. Summary 2.1. Objectives - Systematize and clarify the theoretical and practical of analysis of policies to support enterprise development. - Analyzing the situation of policies to support enterprise development and the factors affect the results, effectiveness and efficiency of policies to support enterprise development in Nghe An province. - Propose solutions in order to improve policies to support enterprise development in Nghe An province in the future. 2.2. Methods The thesis uses the method: Approach method (approach sequence, approach by type of business ownership, approach the industry group, approach before - after); Study selection and sample surveys method; Participatory rapid appraisal (PRA) and group discussion method; Direct interviewing subjects to gather information, primary data; Analysis method (Descriptive statistics method, comparative method, and scoring method). 2.3. Results and conclusion - The thesis systematized, developed and clarified the rationale for policy analysis in general, especially policy to support enterprise, offering theoretical framework to analyze policy to support enterprise. The thesis which also xvii
20. determined the content of policy analysis is performed on the basis of impact chains: input, executable implementation, results and impacts. - The thesis’s evaluation methods was used by separating enterprise out group and determining the time before - after, yes - no for reviewing and analyzing; has defined the criteria for measuring the results, impacts. - The thesis analyzed the status of implementation and impact of policies, thereby pointing out the shortcomings in planning (the policy mechanism was not really consistent with the practical requirements for the support, regulations of the beneficiaries scope had some shortcomings, the policy document did not ensure scientific), in implementing policy (policy implementation process had some exist in the organization, implementation coordination, method of propagate, the maintenance and inspection and supervision had not been regularly and continuously), in reception (passive, no implementation of regulations). However, policies to support enterprise development changed the quantity and quality of enterprises in the area; increased the amount which contributed to the local budget revenues; increased production and business capital, especially enterprise group of construction sector - construction materials, changed in value of fixed assets, machinery and equipment, helped enterprises to pay wages, insurance premiums, maintained employment for workers, the most of the enterprise group received support from science and technology policy supports. - The thesis analyzed the factors that influence the effectiveness and efficiency of policies to support enterprise development in Nghe An province, including factors related to the formulation (the level of planners, approach method, capital) and the factors related to enforcement (capabilities of enforcement authorities, responsibilities of enforcement officers, resources and collaboration ) and the factors related to the capacity of the beneficiary enterprise (qualification/ attitude, internal resources of enterprise). - The thesis pointed out that to complete the policy: the formulation needs to learn required in the field to support enterprises of the province in the future, determine the object, scope and conditional support to suit regional characteristics, line of business, type of enterprises in the province. For policy enforcement, we need to do the good propaganda, flexibility of form to match the complex terrain in xviii
21. the province, and simplify administrative procedures, do well the training, assign staff to deploy, strengthen inspection and supervision. For the beneficiary enterprises, we have to comply with the guidelines of the policy, and actively improve internal capacity of enterprises about human resources, capital as well as market development plan. The thesis is a source of scientific information for analyzing policies to support enterprise development for researchers, the advisory bodies to policy making at the central and local, the policy enforcement authorities and the beneficiary enterprises across the country in general and Nghe An province in particular. xix
22. PHẦN 1. MỞ ĐẦU 1.1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU Ở bất kỳ quốc gia nào Chính phủ cũng đóng vai trò quan trọng đối với sự tăng trƣởng và phát triển kinh tế của đất nƣớc. Vai trò của Chính phủ đƣợc thể hiện rõ trong các chính sách định hƣớng và điều tiết kinh tế vĩ mô của nền kinh tế. Tuy nhiên, mức độ tác động của các chính sách của Chính phủ không hoàn toàn giống nhau đối với mọi loại hình kinh tế, từng vùng miền, thậm chí là từng doanh nhiệp thụ hƣởng. Từ những tháng cuối năm 2007 và đầu năm 2008, tình hình kinh tế thế giới có những biến động tiêu cực do cuộc khủng hoảng tài chính, tất cả các quốc gia đều không tránh khỏi tác động bất lợi này. Tuy nhiên, các quốc gia khác nhau chịu tác động của khủng hoảng khác nhau bởi độ mở khác nhau của các nền kinh tế. Thời điểm đó, nền kinh tế Việt Nam không những phải gánh chịu tác động của cơn bão lạm phát cao trong nƣớc mà còn đối mặt với những ảnh hƣởng nặng nề từ cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu và suy thoái trầm trọng của nền kinh tế thế giới. Tình hình kinh tế tài chính của Việt Nam bắt đầu diễn biến xấu từ quý IV năm 2008, tăng trƣởng kinh tế so với cùng kỳ năm trƣớc của quý 1 năm 2009 sụt giảm nghiêm trọng, từ 15,8% vào quý 3 năm 2008, xuống 14,1% vào quý 4 và chỉ còn 2,9% vào quý 1 năm 2009 (Ủy ban Kinh tế của Quốc hội, 2011). Điều này đã ảnh hƣởng đến hoạt động của các thành viên trong nền kinh tế, đặc biệt là các DN - thành viên rất quan trọng đối với kinh tế Việt Nam nói chung và tỉnh Nghệ An nói riêng trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế, tạo việc làm, cung cấp đa dạng các sản phẩm và dịch vụ, thu hút nguồn vốn nhàn rỗi trong dân cƣ, góp phần thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế Vì vậy cần có các chính sách hỗ trợ phát triển DN, đặc biệt trong điều kiện hàng loạt các DN đứng trƣớc khó khăn do ảnh hƣởng biến động kinh tế thế giới, suy thoái kinh tế (Võ Đức Toàn, 2012). Phát triển các DN, đặc biệt là DNNVV là một mục tiêu trọng tâm của các nền kinh tế nhằm phát huy mọi nguồn lực cho phát triển. Tuy nhiên, đứng trƣớc những biến động kinh tế, đƣơng đầu với sự cạnh tranh khốc liệt. Chỉ bằng sự nỗ lực đơn lẻ của chính DN thì khó có thể thành công mà cần có sự hỗ trợ tích cực của nhà nƣớc trong chính sách phát triển, qua đó khắc phục những hạn chế, tồn 1
23. tại, tạo điều kiện thuận lợi, rõ ràng và minh bạch nhằm khuyến khích các DN phát triển (Nguyễn Thế Bính, 2013). Nghệ An mặc dù là trung tâm kinh tế của vùng Bắc Trung bộ, nhƣng với các trở ngại của DN tại địa phƣơng nhƣ công nghệ lạc hậu, đội ngũ cán bộ quản lý và trình độ của ngƣời lao động chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu, khả năng tiếp cận nguồn tín dụng kém, đặc biệt là thiếu sự liên kết, hợp tác trong hoạt động và phát triển doanh nghiệp cộng với ảnh hƣởng của suy thoái kinh tế đã khiến cho hoạt động sản xuất kinh doanh của các DN ở Nghệ An gặp rất nhiều khó khăn. Thực tế trong thời gian qua, không ít DN của tỉnh đã không “đủ sức” để đứng vững trên thị trƣờng, phải chấp nhận thu hẹp sản xuất, hoạt động không hiệu quả và dẫn đến tình trạng thua lỗ, giải thể DN. Năm 2011 trên địa bàn tỉnh có 785 DN đã giải thể, 590 DN chƣa giải thể, nhƣng đã đóng mã số thuế, có 28 DN thông báo ngừng hoạt động (Hoàng Vĩnh, 2011). Trong bối cảnh đó, hàng loạt chính sách của Chính phủ Việt Nam và tỉnh Nghệ An đã đƣợc ban hành, bổ sung và sửa đổi kịp thời nhằm góp phần tích cực đƣa nền kinh tế Việt Nam vƣợt qua giai đoạn khó khăn nhất. Ngƣời lao động, doanh nghiệp luôn đƣợc quan tâm bằng nhiều chính sách hỗ trợ nhƣ vay vốn lãi suất ƣu đãi (Quyết định 131/QĐ-TTg ngày 23 tháng 01 năm 2009; Quyết định 433/QĐ-TTg ngày 4/4/2009; Quyết định 579/QĐ-TTg ), tạo công ăn việc làm, hỗ trợ mặt bằng (Quyết định 15/2009/QĐ-UBND ngày 15/1/2009 của UBND tỉnh Nghệ An), hỗ trợ khoa học, kỹ thuật (Quyết định 10/2009/QĐ- UBND ngày 15/1/2009 của UBND tỉnh Nghệ An) phần nào đã giúp DN đứng vững và phát triển trên thị trƣờng, làm giảm chênh lệch mức sống giữa các hộ giàu - nghèo; an ninh chính trị đƣợc giữ vững. Tuy nhiên, trong quá trình ban hành và thực thi chính sách hỗ trợ phát triển DN đã nảy sinh nhiều vấn đề bất cập cần quan tâm giải quyết. Trên thực tế các chính sách hỗ trợ chƣa thật sự khuyến khích sự phát triển của các DN, một bộ phận không nhỏ DN vẫn không tiếp cận đƣợc với các chính sách hỗ trợ, hơn nữa đối với các DN tiếp cận đƣợc thì tác động của chính sách cũng chƣa đƣợc đánh giá một cách thấu đáo. Trong quá trình thực hiện, các chính sách còn bộc lộ nhiều nhƣợc điểm cần phải đƣợc tiếp tục đổi mới và hoàn thiện (Nguyễn Đình Long và Nguyễn Hoài Nam, 2011). Vì vậy, việc phân tích các chính sách hỗ trợ của chính phủ một cách toàn diện từ khâu hoạch định, thực thi, đến kết quả và tác động là rất cần thiết để có thể chỉ ra những vấn đề cần hoàn thiện của mỗi chính sách. 2
24. Thời gian qua, đã có một số công trình khoa học nghiên cứu đƣợc công bố đề cập các vấn đề về chính sách hỗ trợ DN, chính sách kích cầu nền kinh tế và tác động của nó nhƣ: i) Trung tâm nghiên cứu và hỗ trợ pháp lý (2001) với nghiên cứu “Chính sách, pháp luật và một số giải pháp hỗ trợ DNNVV ngoài quốc doanh”, nghiên cứu đã chỉ ra một số vấn đề cơ bản về phát triển DNNVV, thực trạng các DNNVV ở Việt Nam và các chính sách liên quan đến vấn đề phát triển DNNVV ở Việt Nam; chỉ ra đƣợc một số tác động của khung khổ chính sách hiện hành đối với DNNVV và một số kiến nghị đối với việc hoạch định chính sách; ii) Nguyễn Mạnh Hùng (2012) với đề tài “Tác động của chính sách tài chính - tiền tệ đến tình hình tài chính của doanh nghiệp dệt may Việt Nam”. Theo tác giả, chính sách tài chính - tiền tệ là công cụ điều tiết kinh tế vĩ mô có tầm quan trọng hàng đầu của Nhà nƣớc trong nền kinh tế thị trƣờng. Chính sách tài chính tiền tệ không chỉ tác động tới các biến số chủ yếu của nền kinh tế nhƣ tăng trƣởng kinh tế, lạm phát và thất nghiệp, mà còn trực tiếp tác động tới mỗi chủ thể trong nền kinh tế; iii) Đinh Tuấn Minh và cs. (2010) thuộc Trung tâm nghiên cứu kinh tế và chính sách, Trƣờng Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội, Ảnh hƣởng của chính sách hỗ trợ lãi suất đối với hoạt động của các doanh nghiệp, tác giả chỉ ra rằng chính sách hỗ trợ lại suất 4%, đã giúp các doanh nghiệp giải quyết đƣợc sự khan hiếm vốn lƣu động, mạnh dạn vay vốn sản xuất, mở rộng đầu tƣ, và nhờ đó đạt đƣợc kết quả kinh doanh khả quan hơn. Tuy nhiên, nghiên cứu cũng cho thấy tác động của gói hỗ trợ kinh tế đối với doanh nghiệp không thực sự lớn. Trong thời gian tới Nhà nƣớc cần có các điều chỉnh về mặt cơ chế cũng nhƣ cách thức thực thi; iv) Chuyên đề nghiên cứu khoa học “Đánh giá tác động của gói kích thích kinh tế tại Việt Nam” của Ủy ban Kinh tế của Quốc hội (2011), đã tổng hợp các chính sách đƣợc ban hành với tên gọi gói kích thích kinh tế tại Việt Nam, kết quả triển khai và tác động của chính sách đến các doanh nghiệp và toàn bộ nền kinh tế. Đồng thời nghiên cứu cũng so sánh các chính sách hỗ trợ kinh tế của một số nƣớc, phân tích những tồn tại để rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam; v) Đỗ Thiên Anh Tuấn (2010), “Bài học từ hỗ trợ lãi suất”, đã đƣa ra một cách tiếp cận vi mô để phân tích hiệu quả của chính sách hỗ trợ lãi suất 4% vay vốn lƣu động phục vụ sản xuất kinh doanh trong năm 2009. Qua đó cho thấy không phải ngẫu nhiên mà ít quốc gia áp dụng chính sách này. Mỗi chính sách của chính phủ đều có những khoảng cách giữa mục tiêu mong muốn và thực tế đạt đƣợc. Bên cạnh một số kết quả tích cực đã đạt đƣợc thì còn nhiều hệ quả mà ngay khi thiết kế chính sách, ngƣời làm chính sách cũng không thể lƣờng trƣớc hết đƣợc, gây tốn kém nguồn lực cho xã hội. Điều đáng lƣu ý mà nghiên cứu này 3
25. đƣa ra là chính sách hỗ trợ lãi suất gây ra những mất mát vô ích mà cả doanh nghiệp và ngân hàng đều không nhận đƣợc; vi) Chad and Cox (2008), với nghiên cứu Chính sách kinh tế đối với nền kinh tế suy thoái: Các nguyên tắc thực hiện đối với kích thích tài khóa, Trung tâm Ngân sách và chính sách ƣu tiên (Center on Budget and Policy Priorites) đã đƣa ra các nguyên tắc cần thiết đối với gói kích thích nền kinh tế, trong đó có ba nguyên tắc quan trọng đó là: kích thích phải đúng lúc, đúng đối tƣợng và không nên ảnh hƣởng đến tăng trƣởng kinh tế dài hạn. Đồng thời nghiên cứu cũng đƣa ra một số khuyến nghị về các giải pháp trong khủng hoảng, bao gồm tăng bảo hiểm thất nghiệp, phát các phiếu mua hàng hay viện trợ của chính phủ là những kích thích hiệu quả. Ngƣợc lại, việc cắt giảm thuế thu nhập, thuế đánh trên lợi tức vốn hay cổ tức, mở rộng cắt giảm thuế sau năm 2010 hay các dự án đầu tƣ cở sở hạ tầng mới là biện pháp kích thích tồi. Nhƣ vậy, các công trình nghiên cứu trên chủ yếu tập trung nghiên cứu về quá trình phát triển DN ở Việt Nam, các chính sách liên quan đến DN, cũng nhƣ tác động của các chính sách đến toàn bộ nền kinh tế, không phân tích chi tiết quá trình triển khai thực thi, kết quả và tác động của từng chính sách hỗ trợ đến DN, đặc biệt ở tỉnh Nghệ An. Trong những năm gần đây, mặc dù nền kinh tế đã dần phục hồi, nhƣng Chính phủ vẫn ban hành liên tiếp các chính sách nhằm hỗ trợ các DN phát triển nhanh, mạnh hơn. Để các chính sách, đặc biệt là chính sách hỗ trợ của Chính phủ đƣợc hoàn thiện và phát huy hơn nữa vai trò điều tiết, hỗ trợ tốt cho các DN phát triển thì việc phân tích chính sách, làm rõ những mặt đƣợc và chƣa đƣợc trong việc hoạch định, thực thi và mức độ tác động của nó tới hoạt động sản xuất kinh doanh của DN trong thời gian qua là rất cần thiết. Nghiên cứu phân tích các chính sách hỗ trợ phát triển DN tại tỉnh Nghệ An sẽ là cơ sở quan trọng cho việc ban hành, thực thi các chính sách hỗ trợ giúp DN ở tỉnh phát triển bền vững trong các năm tiếp theo. 1.2. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI 1.2.1. Mục tiêu chung Phân tích chính sách hỗ trợ phát triển DN trên địa bàn tỉnh Nghệ An từ khâu hoạch định, thực thi, đến kết quả và tác động, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện chính sách hỗ trợ phát triển DN trong tƣơng lai, thúc đẩy phát triển DN trên địa bàn tỉnh một cách bền vững. 4
26. 1.2.2. Mục tiêu cụ thể - Hệ thống hoá, làm rõ thêm lý luận và thực tiễn về phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp. - Phân tích thực trạng chính sách hỗ trợ phát triển DN và các nhân tố ảnh hƣởng đến kết quả, hiệu lực và hiệu quả của chính sách hỗ trợ phát triển DN trên địa bàn Nghệ An. - Đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện chính sách hỗ trợ phát triển DN trên địa bàn tỉnh Nghệ An trong tƣơng lai. 1.3. CÁC CÂU HỎI NGHIÊN CỨU Nghiên cứu đề tài này sẽ tập trung trả lời các câu hỏi sau đây: - Cơ sở lý luận, phƣơng pháp và các chỉ tiêu phân tích chính sách hỗ trợ phát triển DN là gì? - Kết quả thực thi chính sách hỗ trợ phát triển DN ở Nghệ An nhƣ thế nào? - Tác động của chính sách hỗ trợ phát triển DN đến các DN ở Nghệ An ra sao? - Những nhân tố nào ảnh hƣởng đến kết quả, hiệu lực và hiệu quả của chính sách hỗ trợ phát triển DN trên địa bàn Nghệ An? - Để hoàn thiện các chính sách hỗ trợ phát triển DN ở tỉnh Nghệ An cần có những giải pháp nào? 1.4. ĐỐI TƢỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI 1.4.1. Đối tƣợng nghiên cứu Luận án tập trung nghiên cứu mục tiêu, nội dung, thực trạng thực thi, kết quả và tác động của chính sách hỗ trợ DN trên địa bàn tỉnh Nghệ An. Đối tƣợng đƣợc chọn để khảo sát bao gồm: i) Các chính sách hỗ trợ: lãi suất, giảm, giãn thuế, KHCN; ii) Các doanh nghiệp trên địa bàn; iii) Cán bộ quản lý ở các cơ quan hoạch định, thực thi chính sách. 1.4.2. Phạm vi nghiên cứu - Về nội dung: Đề tài tập trung phân tích chính sách hỗ trợ phát triển DN đƣợc triển khai thực thi có tác động tới nhiều DN ở tỉnh Nghệ An, gồm các lĩnh vực hỗ trợ: lãi suất, thuế (do Trung ƣơng ban hành) và KHCN (do tỉnh Nghệ An ban hành). - Về không gian: Địa bàn đƣợc chọn khảo sát là 6 huyện, thị, thành phố 5
27. mang tính đại diện cho các tiểu vùng phát triển kinh tế của tỉnh là thành phố Vinh, huyện Nghi Lộc (vùng ven đô) huyện Diễn Châu và Quỳnh Lƣu (các huyện ven biển), huyện Quỳ Hợp và Tân Kỳ (các huyện miền núi). - Về thời gian: Đề tài nghiên cứu các chính sách hỗ trợ DN đƣợc ban hành, thực thi trong thời gian 2008 - 2011, đây là giai đoạn nền kinh tế suy thoái và do đó Chính phủ đã thực hiện nhiều chính sách hỗ trợ DN. Số liệu đƣợc điều tra của các năm 2008 - 2013, giải pháp đƣợc đề xuất cho đến năm 2020. 1.5. ĐÓNG GÓP CỦA LUẬN ÁN Về mặt lý luận: Hệ thống hoá, luận giải và phát triển cơ sở lý luận, thực tiễn, xây dựng khung lý thuyết về phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp. Phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp là việc xem xét bản chất chính sách, quá trình triển khai, kết quả đạt đƣợc và các tác động của chính sách hỗ trợ đối với sự phát triển doanh nghiệp và KT - XH trên địa bàn nghiên cứu. Việc phân tích chính sách đƣợc thực hiện trên cơ sở chuỗi phân tích chính sách từ công tác hoạch định, triển khai đến kết quả và tác động. Kết quả và tác động của các chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp có tính tƣơng đối do khó đo lƣờng đƣợc ảnh hƣởng trƣớc - sau, cũng nhƣ tác động của từng chính sách đối với doanh nghiệp và sự hấp thụ chính sách của các doanh nghiệp là khác nhau. Luận án đƣa ra đƣợc phƣơng pháp phân tích bằng cách chia doanh nghiệp ra các nhóm và xác định các thời điểm trƣớc - sau, có - không để xem xét và phân tích; xác định các chỉ tiêu để đo lƣờng các kết quả, tác động. Về mặt thực tiễn: Luận án đã hệ thống các chính sách hỗ trợ phát triển DN ở tỉnh Nghệ An và phân tích thực trạng thực thi, tác động của các chính sách hỗ trợ phát triển DN trên ba lĩnh vực (hỗ trợ lãi suất, thuế và KHCN). Đồng thời chỉ ra các nhân tố ảnh hƣởng hiệu lực, kết quả và hiệu quả của chính sách hỗ trợ DN. Trên cơ sở các quan điểm và định hƣớng của Nhà nƣớc và tỉnh Nghệ An, luận án đã đề xuất các nhóm giải pháp cho cơ quan hoạch định, cơ quan thực thi và các DN thụ hƣởng, đây là các giải pháp quan trọng để hoàn thiện chính sách hỗ trợ phát triển DN ở tỉnh Nghệ An. Luận án là tài liệu để các nhà khoa học, nhà hoạch định, thực thi chính sách và các DN, nhất là chính quyền địa phƣơng tham khảo nhằm nâng cao hiệu lực, kết quả và hiệu quả của các chính sách hỗ trợ đƣợc ban hành, thực thi ở địa phƣơng trong thời gian tới. 6
28. PHẦN 2. TỔNG QUAN VỀ PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN DOANH NGHIỆP 2.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN DOANH NGHIỆP 2.1.1. Khái niệm chính sách hỗ trợ và phân tích chính sách hỗ trợ doanh nghiệp 2.1.1.1. Chính sách và phân loại chính sách Trƣớc hết, theo Vũ Cao Đàm (2011), chính sách là sự nhận thức và vận dụng yêu cầu của các quy luật khách quan vào điều kiện và hoàn cảnh thực tiễn của đất nước trong từng giai đoạn lịch sử nhất định nhằm thực hiện mục tiêu chính trị, kinh tế, xã hội của nhà nước đã đặt ra. Nhƣ vậy, về bản chất, chính sách thuộc về tƣ duy nhận thức của Nhà nƣớc, mà trực tiếp là những ngƣời thiết kế, soạn thảo và ban hành chính sách. Đỗ Kim Chung (2010) lại cho rằng chính sách là tập hợp các chủ trương và hành động về phương diện nào đó của nền kinh tế xã hội do Chính phủ thực hiện. Nó bao gồm mục tiêu mà Chính phủ muốn đạt được và cách làm để đạt được các mục tiêu đó. Chính sách của Nhà nƣớc bao gồm: Chính sách kinh tế; Chính sách đối ngoại; Chính sách quốc phòng; Chính sách KHCN; Chính sách giáo dục; Chính sách dân tộc; Chính sách tôn giáo, Chính sách của cơ quan, đơn vị, công ty bao gồm: Chính sách phát triển; Chính sách nhân lực; Chính sách kinh doanh Theo Giáo trình Chính sách Kinh tế Xã hội của Khuyết danh (2000), chính sách kinh tế là sự nhận thức và vận dụng các quy luật kinh tế khách quan trong sự tác động qua lại giữa chúng với các quy luật tự nhiên và các quy luật xã hội nhằm đạt được các mục tiêu tăng trưởng và phát triển kinh tế đặt ra. Nền kinh tế quốc dân là một hệ thống kinh tế, xã hội, một hệ thống hoạt động bởi những con ngƣời trong sản xuất, phân phối, trao đổi và tiêu dùng. Do đó, thực chất của chính sách kinh tế là trên cơ sở vận dụng các quy luật kinh tế khách quan để gây tác động đến các tổ chức và cá nhân trong hệ thống kinh tế, hƣớng hoạt động của họ đến các mục tiêu tăng trƣởng và phát triển kinh tế đặt ra. Nhìn chung, hệ thống các chính sách kinh tế có thể đƣợc phân loại theo 7
29. nhiều tiêu thức khác nhau nhƣ: + Theo phạm vi tác động của chính sách bao gồm chính sách kinh tế vĩ mô, chính sách kinh tế vi mô, chính sách ngành. + Theo phƣơng hƣớng tác động của chính sách bao gồm chính sách sản xuất, chính sách tiêu dùng, chính sách lƣu thông, chính sách phân phối, + Theo hình thức biểu hiện tác động của chính sách, chính sách hạn chế và chính sách khuyến khích kinh tế. Các loại văn bản chính sách ở Việt Nam hiện nay bao gồm: i) Nghị định; ii) Nghị quyết; iii) Quyết định; iv) Chỉ thị/ Công văn; v) Thông tƣ. 2.1.1.2. Chính sách hỗ trợ phát triển Trƣớc hết, cần có sự phân biệt giữa hỗ trợ với trợ cấp, hay giữa hỗ trợ với bảo hộ. Chính sách hỗ trợ của Nhà nƣớc là sự giúp đỡ của Nhà nƣớc thông qua các công cụ kinh tế vĩ mô bảo đảm cho các thực thể kinh tế, toàn bộ nền kinh tế nói chung phát triển tốt hơn theo mục tiêu kinh tế đã đặt ra trong đó, đối tƣợng đƣợc hƣởng chính sách hỗ trợ của Nhà nƣớc không nhất thiết phải là đối tƣợng đang gặp khó khăn và phƣơng tiện hỗ trợ không chỉ bằng vật chất. Chẳng hạn, Nhà nƣớc có thể đƣa ra các trợ giúp cho mọi DN trong nền kinh tế về cung cấp thông tin, đàm phán mở cửa thị trƣờng với nƣớc ngoài Còn chính sách trợ cấp là sự giúp đỡ của Nhà nƣớc đối với đối tƣợng đang gặp khó khăn và trực tiếp bằng vật chất. Chẳng hạn, Nhà nƣớc có chính sách trợ cấp cho ngƣời nghèo (bằng tiền, lƣơng thực, thuốc men, ), hay tại các nƣớc phát triển, Nhà nƣớc thực hiện chính sách trợ cấp cho lĩnh vực nông nghiệp để giảm bớt khó khăn cho ngƣời nông dân khi phải hạn chế sản xuất theo yêu cầu của Nhà nƣớc, hoặc do Nhà nƣớc phải mở cửa thị trƣờng cho hàng nông sản nƣớc ngoài (theo nguyên tắc có đi, có lại) làm giảm thu nhập của nông dân trong nƣớc Nhƣ vậy, chính sách hỗ trợ có phạm vi rộng hơn so với chính sách trợ cấp (Phạm Tất Định, 2000). Chính sách bảo hộ nhƣ bảo hộ mậu dịch là chính sách nhằm ngăn cản sự nhập khẩu hàng hóa từ bên ngoài để phát triển các ngành kinh tế trong nƣớc. Nếu nhƣ các biện pháp bảo hộ hƣớng sự điều chỉnh đến các đối tác, hàng hóa và dịch vụ nƣớc ngoài nhằm giảm sức ép cạnh tranh lên các DN, hàng hóa và dịch vụ trong nƣớc, thì các biện pháp hỗ trợ nhằm bảo đảm cho các DN (không phân biệt DN trong nƣớc hay có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài) cũng nhƣ hàng hóa dịch vụ trong nƣớc nâng cao khả năng cạnh tranh trên thị trƣờng trong và ngoài nƣớc (Phạm Tất Định, 2000). 8
30. Chính sách hỗ trợ phát triển hƣớng tới mục tiêu phát triển các thực thể kinh tế, từ đó phát triển toàn bộ nền kinh tế theo mục tiêu đã định, chính sách này có phạm vi tác động lớn và mang tính khuyến khích phát triển kinh tế. Vì vậy khi phân loại theo phạm vi tác động của chính sách thì chính sách hỗ trợ phát triển chính là chính sách kinh tế vĩ mô. Từ những vấn đề lý luận chung về chính sách hỗ trợ, có thể đƣa ra khái niệm về chính sách hỗ trợ phát triển nhƣ sau: Chính sách hỗ trợ phát triển là tập hợp những chính sách kinh tế vĩ mô có tác dụng giúp đỡ trực tiếp hay gián tiếp đến các thực thể kinh tế (tổ chức hoặc cá nhân) nhằm bảo đảm cho các thực thể kinh tế, toàn bộ nền kinh tế nói chung phát triển tốt hơn theo các mục tiêu đã xác định, đồng thời phù hợp với lợi ích quốc gia. 2.1.1.3. Doanh nghiệp và phát triển doanh nghiệp Quan niệm về doanh nghiệp Doanh nghiệp là một phạm trù đa nghĩa, vì thế khi nói đến doanh nghiệp, có rất nhiều cách hiểu khác nhau dựa trên những tiêu chí khác nhau: Theo Giáo trình Kinh tế học vi mô của Ngô Đình Giao (1997), "Doanh nghiệp là một đơn vị kinh doanh hàng hóa, dịch vụ theo nhu cầu thị trường và xã hội để đạt lợi nhuận tối đa và đạt hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất". Từ điển thuật ngữ Kinh tế học của Mai Hữu Khuê (2001) lại đƣa ra định nghĩa nhƣ sau: "Doanh nghiệp là đơn vị kinh doanh được thành lập nhằm mục đích chủ yếu là thực hiện các hoạt động kinh doanh của những chủ sở hữu (nhà nước, tập thể, tư nhân) về một hay nhiều ngành". Ở Việt Nam, khái niệm doanh nghiệp cũng đã có nhiều thay đổi theo từng giai đoạn phát triển của nền kinh tế đất nƣớc. Khoản 1, Điều 4, Luật Doanh nghiệp Quốc hội nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2005) ghi rõ: "Doanh nghiệp là một tổ chức kinh tế có tên riêng, có tài sản, có trụ sở giao dịch ổn định, được đăng ký kinh doanh theo quy định của pháp luật nhằm mục đích thực hiện các hoạt động kinh doanh". Các tiêu chí đánh giá về sự phát triển của doanh nghiệp Khi đánh giá về sự phát triển của DN ngƣời ta thƣờng dựa vào các chỉ tiêu định tính và định lƣợng thể hiện sự tăng trƣởng cả về lƣợng và sự thay đổi về chất của DN. Căn cứ theo khả năng định lƣợng, các nhà kinh tế thƣờng đánh giá sự phát triển của DN theo chỉ tiêu (Trần Thị Vân Hoa, 2008): 9
31. Tăng số lượng các doanh nghiệp: Đây là chỉ tiêu đánh giá sự thay đổi về số lƣợng của các DN qua các thời kỳ khác nhau. Thực tế hiện nay, ở nhiều nƣớc trên thế giới các nhà quản lý chính quyền ở địa phƣơng hầu nhƣ mới chỉ nắm đƣợc con số tƣơng đối về số lƣợng các DN mới thành lập và đăng ký kinh doanh (UNCTAD, 1999). Con số này không bao gồm đầy đủ các DN thực tế đang hoạt động và mới tham gia thị trƣờng vì có nhiều DN, do những nguyên nhân rất khác nhau đã không hoặc chƣa tham gia đăng ký kinh doanh trong một thời gian dài (Trần Thị Vân Hoa, 2008). Tăng qui mô lao động: Cùng với chỉ tiêu số lƣợng DN đăng ký kinh doanh tăng lên trong một thời gian nhất định thì chỉ tiêu về tăng số lƣợng lao động cũng thƣờng xuyên đƣợc sử dụng để đánh giá về sự tăng trƣởng và phát triển của các DN trong nền kinh tế. Tuy nhiên, khi sử dụng chỉ tiêu này, ngƣời ta không tính đến một cách chi tiết sự tăng hay giảm lao động của một DN cụ thể mà chỉ quan tâm tới tổng số lao động của toàn bộ khu vực này (Trần Thị Vân Hoa, 2008). Tăng quy mô vốn đầu tư: Trong một DN đơn lẻ, khi vốn đầu tƣ của DN đó đã đƣợc nâng cao và DN đó có khả năng tăng trƣởng và mở rộng sản xuất kinh doanh. Cũng nhƣ chỉ tiêu về lao động, để đánh giá sự tăng trƣởng vốn đầu tƣ của các DN ở Việt Nam thì có thể dựa vào các chỉ tiêu về tổng số vốn đầu tƣ hay tỉ trọng vốn đầu tƣ của khu vực kinh tế ngoài quốc doanh trong toàn bộ nền kinh tế. Tăng thị phần thị trường: Chỉ tiêu này thƣờng dễ dàng đƣợc lƣợng hóa khi xem xét về sự tăng trƣởng qui mô thị trƣờng của một DN cụ thể trong một ngành nhất định. Do vậy, khi đánh giá sự phát triển của DN các nhà kinh tế cũng xem xét đến chỉ tiêu này và coi đây nhƣ 1 chỉ tiêu lƣợng hóa mức độ mở rộng qui mô thị trƣờng của các DN. Tăng giá trị đóng góp vào tổng sản phẩm quốc nội GDP: Giá trị đóng góp vào GDP của các DN trong một thời kỳ cũng đƣợc các nhà kinh tế sử dụng nhƣ một chỉ tiêu định lƣợng quan trọng để đánh giá về sự tăng trƣởng và phát triển của các DN. Khi sử dụng nhóm chỉ tiêu này, ngƣời ta không chỉ quan tâm tới giá trị tuyệt đối một cách thông thƣờng mà còn quan tâm tới tỷ trọng GDP mà các DN đóng góp trong tổng GDP của nền kinh tế. Ngoài các chỉ tiêu định lƣợng nói trên, sự phát triển DN còn đƣợc thể hiện thông qua các chỉ tiêu định tính cơ bản (Trần Thị Vân Hoa, 2008): Tăng cường và mở rộng các cơ hội kinh doanh: Đây chỉ là chỉ tiêu phản 10
32. ánh sự thay đổi về chất của môi trƣờng kinh doanh nhằm khuyến khích DN phát triển. Chỉ tiêu này sẽ chỉ ra nền tảng cho sự phát triển ổn định và lâu dài cho các DN, mở rộng quyền đƣợc lựa chọn hình thức và ngành nghề kinh doanh của các DN trong nền kinh tế. Việc tăng cƣờng các cơ hội kinh doanh của các DN sẽ đồng nghĩa với môi trƣờng đầu tƣ và kinh doanh của các DN đƣợc cải thiện Nâng cao kỹ năng quản lý của chủ doanh nghiệp: Năng lực quản lý của DN một phần phản ánh khả năng nắm bắt và đón nhận các cơ hội kinh doanh hiện có trên thị trƣờng của các DN. Vì thế, chỉ tiêu về mức độ cải thiện và nâng cao năng lực quản lý của DN cũng đƣợc các nhà phân tích xem xét khi đánh giá về mức độ phát triển của DN. Kỹ năng quản lý của DN có thể đƣợc thể hiện ở trình độ đào tạo của ngƣời chủ và các nhà quản lý trong DN. Hoặc cũng có thể đƣợc thể hiện ở kinh nghiệm của các nhà quản lý DN khi tham gia thƣơng trƣờng. Tăng khả năng cạnh tranh trên thị trường: Khả năng cạnh tranh của các DN đƣợc phản ánh qua khả năng quản lý chi phí, khả năng mở rộng thị phần thị trƣờng và khả năng phản ứng với các thay đổi trên thị trƣờng có thể đến từ nhà sản xuất khác, có thể đến từ ngƣời tiêu dùng hoặc chính phủ thông qua các chính sách và chiến lƣợc cạnh tranh của DN. Môi trƣờng đầu tƣ kinh doanh ngày càng trở nên khó khăn với phần lớn các DN, đặc biệt là với các DNNVV khi phải đối mặt với các tác động tích cực từ cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu. Khó khăn này lại càng gấp bội đối với các DN khi tham gia xuất khẩu do thị trƣờng quốc tế bị co lại khá nhiều, nhiều tập đoàn đa quốc gia phải cắt các hợp đồng với DN bên ngoài từ đó làm thu hẹp thị trƣờng đối với nhiều DN (Nguyễn Trƣờng Sơn, 2014). 2.1.1.4. Chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp Doanh nghiệp là tác nhân đóng vai trò là nhà sản xuất, kinh doanh cung cấp hàng hóa, dịch vụ trong nền kinh tế, góp phần thúc đẩy sự tăng trƣởng và phát triển của toàn bộ nền kinh tế. Tuy nhiên, để tác nhân này hoạt động có hiệu quả và tạo nên những đóng góp ngày càng lớn hơn đối với sự phát triển của một quốc gia thì ngoài sự vận động của bản thân mỗi DN còn cần phải có sự trợ giúp của Nhà nƣớc thông qua các chính sách kinh tế (Nguyễn Cúc và cs., 1997). Nhà nƣớc có thể tác động đến sự mất cân bằng, hay trì trệ của tổng cung, tổng cầu của nền kinh tế bằng cách khuyến khích sự gia tăng của cung, cầu hoặc cả của cung và cầu, hay hạn chế sự gia tăng quá nóng của nó (Lê Đăng Doanh, 11
33. 2002). Thông thƣờng, khi áp dụng các chính sách kinh tế vĩ mô nhằm khuyến khích sự gia tăng của tổng cung, hay tổng cầu hoặc cả hai, khi đó Nhà nƣớc phải thực hiện một hay nhiều các biện pháp nhƣ cắt, giảm thuế, tăng chi tiêu của chính phủ, giảm lãi suất, tăng chỉ số tiền lƣơng Điều này cũng đồng nghĩa các tổ chức kinh tế và cá nhân sẽ nhận đƣợc một sự hỗ trợ trực tiếp hay gián tiếp nào đó thông qua việc Nhà nƣớc thực hiện khuyến khích phát triển kinh tế từ các chính sách kinh tế vĩ mô. Trong bối cảnh nhất định, DN gặp khó khăn thì cần phải có sự hỗ trợ từ Nhà nƣớc. Lúc này, sự hỗ trợ sẽ có tác dụng làm “mồi”, “đốm lửa” hay nền tảng để DN đứng lên. Những lĩnh vực can thiệp thƣờng là lĩnh vực công, ít khu vực tƣ nhân. Nhƣ vậy, có thể nói chính sách hỗ trợ phát triển DN là tập hợp những chính sách kinh tế vĩ mô có tác dụng giúp đỡ trực tiếp hay gián tiếp đến các DN nhằm bảo đảm cho các DN, toàn bộ nền kinh tế nói chung phát triển tốt hơn theo các mục tiêu đã xác định, đồng thời phù hợp với lợi ích quốc gia. 2.1.1.5. Phân tích chính sách hỗ trợ phát triển DN Phân tích chính sách đƣợc nhiều học giả đƣa ra các khái niệm khác nhau. Các tác giả Vũ Cao Đàm và cs. (2011) đã định nghĩa: Phân tích chính sách là xem xét chính sách từ nhiều giác độ khác nhau, phát hiện điểm mạnh và điểm yếu của chính sách để phục vụ cho các mục đích khác nhau. Trong khi đó, Cling et al. (2008) cho rằng “Phân tích chính sách là quá trình xem xét, so sánh, đánh giá mục tiêu, nội dung và các tác động của chính sách để đề xuất chính sách trên cơ sở lợi ích xã hội”. Phân tích chính sách có thể đƣợc chia thành hai loại: phân tích bản thân chính sách (analysis of policy) và phân tích để xây dựng chính sách (analysis for policy). Phân tích bản thân chính sách là quá trình mô tả, phân tích với mục đích để giải thích bản chất và sự phát triển chính sách. Phân tích để xây dựng chính sách là quá trình đề ra những quy tắc, chuẩn mực bao gồm việc xây dựng và lựa chọn các phƣơng án chính sách. Phân tích chính sách công chủ yếu thực hiện bởi các cơ quan hoạch định chính sách (Bührs et al., 1993). Trong quá trình phân tích chính sách cần xác định mục tiêu của việc phân tích để vận dụng phƣơng pháp phân tích phù hợp. Do thuật ngữ phân tích chính sách có hai hàm ý: Một là, phân tích chính sách trƣớc khi chính sách đó đƣợc ban hành. Hai là phân tích sau khi chính sách đó đã đƣợc ban hành. Phân tích chính 12
34. sách trƣớc khi chính sách đƣợc ban hành là quá trình xác định mục tiêu chính sách, xây dựng các phƣơng án chính sách và xem xét tính khả thi của từng phƣơng án chính sách để đi đến lựa chọn phƣơng án chính sách giúp đạt đƣợc mục tiêu chính sách một cách tốt nhất. Phân tích chính sách sau khi chính sách đƣợc ban hành là xem xét bản chất, quá trình hình thành và phát triển, tác động và tầm ảnh hƣởng của chính sách công đó (William, 1994). Doanh nghiệp là một tác nhân trong nền kinh tế, đóng vai trò rất lớn trong việc thúc đẩy tăng trƣởng và phát triển của một nền kinh tế. Tuy nhiên, trong nền kinh tế thị trƣờng cạnh tranh khốc liệt với sự tồn tại và gia nhập ngày càng nhiều của các DN nƣớc ngoài, các DN Việt Nam, đặc biệt các DNVVN thƣờng quá yếu ớt với những hạn chế nhƣ: năng lực quản lý yếu, công nghệ lạc hậu, vốn ít Do đó, để các DN phát huy đƣợc vai trò của mình, cần thiết phải có sự hỗ trợ của Nhà nƣớc. Hơn nữa, có nhiều vấn đề mà các DN không thể tự giải quyết đƣợc nhƣ tạo môi trƣờng kinh doanh thuận lợi, xây dựng cơ sở hạ tầng, mở rộng thị trƣờng, đào tạo nguồn nhân lực Ngoài ra còn nhiều vấn đề khác nếu đƣợc sự hỗ trợ của Nhà nƣớc sẽ làm giảm bớt những khó khăn cho DN, tạo điều kiện cho DN đứng vững đƣợc trên thị trƣờng và phát triển thuận lợi. Kinh nghiệm của nhiều nƣớc cho thấy, để các DN đứng vững và vƣơn lên, Nhà nƣớc cần có chính sách và các giải pháp hỗ trợ đắc lực cho các DN (Nguyễn Cúc và cs., 1997). Nhƣ vậy, phân tích chính sách hỗ trợ phát triển DN sau khi đƣợc ban hành là việc xem xét, so sánh, đánh giá mục tiêu, nội dung và các tác động của chính sách đối với sự phát triển doanh nghiệp, trên cơ sở xem xét cơ chế, mức hỗ trợ Chính phủ đã bỏ ra có thực sự đóng góp cho sự phát triển của doanh nghiệp hay không, có làm thay đổi kết quả sản xuất kinh doanh, thay đổi cơ cấu, quy mô của doanh nghiệp hay không và theo chiều hƣớng nào, nếu có thì những tác động đó đã giúp doanh nghiệp đó phát triển nhƣ thế nào. Có thể khái quát, phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp là việc xem xét bản chất chính sách, đánh giá mục tiêu, nội dung, quá trình hình thành, triển khai và các tác động của chính sách hỗ trợ đối với sự phát triển doanh nghiệp. 2.1.2. Vai trò của phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp Phân tích chính sách là một khoa học dựa trên cơ sở các lý thuyết kinh tế vĩ mô và mối quan hệ giữa chúng, nhằm thực hiện sự cân bằng ổn định giúp cho các nhà hoạch định chính sách lựa chọn phƣơng án hiệu quả để đạt mục tiêu đề ra. 13
35. Phân tích chính sách hỗ trợ phát triển DN là sự cần thiết nhằm chuẩn bị cho các nhà hoạch định chính sách bổ sung, lựa chọn đúng đắn các chính sách, đồng thời giúp cho việc hiểu biết và nắm đƣợc sự vận động của chính sách (Ngô Đức Cát và cs., 2001). Bất kỳ chính sách nào sau khi ban hành cũng trải qua những giai đoạn hiệu lực khác nhau, có những tác động và những hệ lụy xã hội hết sức khác nhau, khi thì diễn biến phù hợp với ý đồ chủ thể chính sách, khi thì không thật sự phù hợp, thậm chí đi ngƣợc lại với ý đồ ban đầu. Chính vì vậy, ngƣời quản lý luôn luôn phải phân tích chính sách để cập nhật tình hình thực hiện chính sách, để biết biến động xã hội liên quan các tác động của chính sách, để biết đƣợc thái độ của dân chúng trƣớc một chính sách, và cuối cùng, để biết đƣợc khi nào cần điều chỉnh chính sách, thậm chí thay đổi chính sách (Vũ Cao Đàm và cs., 2011). Phân tích chính sách có vai trò quan trọng cả trong hoạch định và thực hiện chính sách. Trong hoạch định chính sách, phân tích chính sách là công cụ giúp cho cơ quan hoạch định chính sách xây dựng đƣợc chính sách một cách khoa học, đúng đắn và phù hợp, bảo đảm hài hòa đƣợc mục tiêu của chính phủ với các nhóm lợi ích trong xã hội. Khi phân tích chính sách cần lƣu ý đến các mục tiêu đề đạt ra đến mức nào? Những mục tiêu nào chƣa đạt đƣợc. Mặt khác phải xem văn bản chính sách có liên quan đến việc thực hiện mục tiêu đó (Weimer et al., 2005). Trong thực hiện chính sách, phân tích chính sách giúp hiểu thêm bản chất của sự can thiệp chính sách, quá trình tiến hóa của chính sách, thái độ chính trị của Chính phủ đối vấn đề mà chính sách thể hiện, phản ứng của xã hội đối với chính sách, những tác động tích cực và tiêu cực của chính sách, tạo ra căn cứ để hoàn thiện chính sách (Weimer et al., 2005). Việc phân tích chính sách giúp cho các cơ quan các cấp, các nhà lãnh đạo, các nhà hoạch định chính sách thấy rõ những tác động đúng hƣớng hay không đúng hƣớng của chính sách đƣợc ban hành đối với sự phát triển của DN từng địa phƣơng. Bổ sung, trao đổi, từ đó rút ra sự cần thiết trong việc cải tiến, hoàn thiện hay làm mới những chính sách hỗ trợ đối với DN. Đối với DN đƣợc hỗ trợ, phân tích chính sách hỗ trợ giúp đánh giá đúng thực tế tác động của chính sách đến phát triển DN, tìm ra các nhân tố ảnh hƣởng đến kết quả, hiệu quả của chính sách. Từ đó, làm căn cứ để DN có những thay đổi để thu đƣợc hiệu quả cao hơn. 14
36. Đối với nền kinh tế, phân tích chính sách hỗ trợ có tác dụng đánh giá tác động của chính sách về mặt kinh tế, xã hội, môi trƣờng. Là cơ sở để phân tích lợi ích - chi phí hay mục tiêu - kết quả. Từ đó, thấy đƣợc khả năng đáp ứng của chính sách trong thực tiễn, tính hiệu quả của chính sách và làm căn cứ để ban hành các chính sách tiếp theo (Vũ Cao Đàm và cs., 2011). 2.1.3. Đặc điểm phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp Dựa trên việc phân tích các dự án phát triển, các chƣơng trình, các chính sách, Judy L. Baker (2000) đã chỉ ra một số đặc điểm cơ bản, đây là những đặc điểm chung của việc phân tích các chƣơng trình, chính sách nhƣng cũng là đặc điểm của phân tích chính sách hỗ trợ phát triển DN: Thứ nhất, mỗi chính sách hỗ trợ phát triển DN khác nhau có những mục tiêu cụ thể khác nhau nhƣng đều hƣớng tới mục tiêu chung là giúp đỡ trực tiếp hay gián tiếp đến các DN nhằm bảo đảm cho các DN, toàn bộ nền kinh tế nói chung phát triển tốt hơn theo các mục tiêu đã xác định, đồng thời phù hợp với lợi ích quốc gia. Do đó, khi phân tích chính sách hỗ trợ phát triển DN phải gắn với những mục tiêu cụ thể của từng vùng, từng địa phƣơng. Thứ hai, đối tƣợng can thiệp của các chính chính sách hỗ trợ phát triển DN là các DN đa dạng ngành nghề, vùng miền, điều kiện và khả năng tiếp cận chính sách là khác nhau. Vì vậy, khi phân tích kết quả, xem xét tác động của một chính sách hỗ trợ phát triển DN, cần xem xét tác động cụ thể theo từng nhóm DN theo ngành hoặc theo loại hình, theo vùng miền để tách bỏ ảnh hƣởng của sự khác biệt do phụ thuộc vào sự hấp thu của các DN khác nhau. Thứ ba, thực tế trong cùng một thời gian có rất nhiều chƣơng trình, chính sách hỗ trợ phát triển DN cùng đồng thời đƣợc triển khai. Do đó, có hiện tƣợng thụ hƣởng chồng chéo và điều đó tạo ra thách thức rất lớn trong việc đánh giá kết quả và tác động riêng lẻ của từng chính sách tới sự phát triển của DN. Điều này cũng đồng nghĩa với việc rất khó để bóc tách đƣợc tác động của từng chính sách hỗ trợ đối với sự phát triển doanh nghiệp. Mặt khác, bản thân các DN cũng đạt đƣợc kết quả sản xuất kinh doanh bằng chính năng lực hiện có của mình ngay cả khi không nhận đƣợc sự hỗ trợ. Vì vậy, khi đánh giá kết quả, tác động thì phải xác định các kết quả, hiệu quả đánh giá chính sách đối với sự phát triển DN chỉ mang tính tƣơng đối. 15
37. 2.1.4. Nội dung phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp Nội dung phân tích chính sách bao gồm việc xem xét mục tiêu, nội dung, đầu vào của một chính sách, điều kiện thực hiện, việc phân công trách nhiệm, đầu ra và kết quả đạt đƣợc nhờ việc thực hiện chính sách, từ đó xác định liệu chính sách này có tạo ra những tác động mong muốn tới các cá nhân, hộ gia đình và các thể chế, và liệu những tác động này có phải do việc thực hiện chƣơng trình mang lại hay không. Các đánh giá tác động cũng có thể phát hiện những hậu quả không dự kiến trƣớc, có thể là tích cực hay tiêu cực, tới những đối tƣợng thụ hƣởng (Vũ Cao Đàm, 2011). Khi nghiên cứu phân tích chính sách nói chung và chính sách hỗ trợ đối với phát triển DN nói riêng, theo chu trình chính sách, cần thực hiện theo những nội dung: Phân tích cơ sở khoa học và thực tiễn của chính sách; Phân tích về tính cấp thiết (tính kịp thời, thời điểm) của chính sách; Tính đồng bộ; Sự hƣởng ứng của các đối tƣợng trong chính sách; Phân tích kết quả thực hiện, tác động và yêu cầu hoàn thiện của chính sách (Phạm Vân Đình và cs., 2009). 2.1.4.1. Phân tích công tác hoạch định và ban hành chính sách Mục tiêu của công tác hoạch định chính sách là phải đáp ứng đòi hỏi của sự phát triển KT - XH, xác định cơ hội và những vấn đề cần giải quyết và hiện thực hoá triển vọng, khắc phục và hạn chế những nguy cơ. Công tác hoạch định và ban hành chính sách ảnh hƣởng rất nhiều đến tác động của một chính sách. Vai trò của công tác hoạch định chính sách thể hiện ở giai đoạn lập kế hoạch, là căn cứ để đánh giá toàn bộ chu trình chính sách, quyết định kết quả hoạt động thực tiễn, đƣa ra các hành động can thiệp kịp thời để điều chỉnh nền kinh tế xã hội phát triển đúng hƣớng, bảo đảm cho nền kinh tế phát triển ổn định bền vững và hiệu quả, thực hiện đƣợc các mục tiêu KT - XH của Chính phủ (Weimer et al., 2005). Phân tích công tác hoạch định và ban hành chính sách nhằm trả lời cho các câu hỏi: i) Về tính khoa học: Chính sách có dựa trên cơ chế vận hành của các quy luật khách quan hay không? Chính sách có chặt chẽ, logic không? Chính sách có phù hợp với tình hình KT - XH của đất nƣớc trong từng thời kỳ hay không?; ii) Về tính cấp thiết: Sự ra đời của CS có thực sự cần thiết đối với quá trình phát triển KT - XH không? Có giải quyết đƣợc những vấn đề bức xúc của cuộc sống không? 16
38. Việc phân tích công tác hoạch định cũng dựa trên cơ sở phân tích đầu vào của chính sách, trƣớc hết là việc xác định mục tiêu, nội dung của chính sách, cơ quan hoạch định và nguồn lực (nhân lực, vật lực, tài lực ) của chính sách. Khi xác định nguồn lực cho chính sách cần chỉ rõ số lƣợng nguồn lực: tài chính, vật chất, nhân lực và thời gian để dùng vào việc thực hiện chính sách. Cụ thể, số tiền dùng để chi cho việc thực hiện chính sách; các công cụ, máy móc, phƣơng tiện cần đầu tƣ để thực hiện chính sách; cá nhân, tổ chức, cơ quan sẽ tham gia điều hành, thực hiện chính sách; và thời gian bắt đầu có hiệu lực và kết thúc thực thi chính sách (Phạm Vân Đình và cs., 2009). Nguồn lực này đƣợc cung cấp bởi chính phủ (ngân sách), nguồn lực từ các cấp địa phƣơng và nguồn lực từ các tổ chức kinh tế xã hội trong nƣớc (tài chính tƣ) hay các tổ chức quốc tế. 2.1.4.2. Phân tích quá trình triển khai thực thi chính sách Quá trình triển khai thực thi là quá trình biến các chính sách thành những kết quả trên thực tế thông qua các hoạt động có tổ chức trong bộ máy Nhà nƣớc nhằm hiện thực hoá những mục tiêu mà chính sách đã đề ra, bao gồm các giai đoạn: Chuẩn bị triển khai; Phổ biến tuyên truyền chính sách; Phân công phối hợp thực hiện chính sách; Duy trì chính sách; Điều chỉnh chính sách; Theo dõi, kiểm tra, đánh giá việc thực hiện chính sách; Đánh giá, tổng kết rút kinh nghiệm, hoàn thiện chính sách (Phạm Vân Đình và cs., 2009). Nghiên cứu tình hình triển khai chính sách, tổ chức thực hiện chính sách bằng việc xác định cơ quan hoạch định chính sách, cơ quan gián tiếp và trực tiếp thực thi chính sách, cách thức tổ chức triển khai chính sách trong thực tiễn; trình tự thực thi và trách nhiệm thực thi. Trong khi mô tả việc thực thi chính sách cần xác định nội dung chính sách; cách can thiệp của Chính phủ: trực tiếp (làm công trình thủy lợi, làm đƣờng) hay gián tiếp (tạo môi trƣờng cho các tổ chức kinh tế tham gia ví dụ cung cấp nƣớc sạch); cách thức triển khai chính sách (Phạm Vân Đình và cs., 2009). Khi nghiên cứu tình hình thực hiện chính sách hỗ trợ ở một địa phƣơng, các nội dung cần phân tích là: Quy trình thực hiện chính sách ở địa phƣơng, tình hình thực hiện quy trình, công tác chuẩn bị tổ chức thực thi chính sách, phƣơng án triển khai, tìm hiểu những thuận lợi và khó khăn khi thực thi chính sách, các nhân tố ảnh hƣởng đến việc thực thi chính sách, 17
39. 2.1.4.3. Phân tích kết quả thực hiện chính sách Phân tích kết quả thực hiện chính sách (đối với đối tƣợng thụ hƣởng mà mục tiêu đã đề ra) là việc điều tra, tổng hợp để trả lời câu hỏi: Chính sách mang lại kết quả cụ thể gì?. Đồng thời, phân tích kết quả thƣờng đƣợc so sánh với mục tiêu, hay so sánh với chi phí bỏ ra cho thấy hiệu quả của chính sách (Phạm Vân Đình và cs., 2009). Kết quả của việc thực thi chính sách là những kết quả đạt đƣợc thể hiện bằng chỉ tiêu nhất định, có thể là định lƣợng hoặc định tính nhờ thực hiện các hoạt động triển khai chính sách. Trong khi kết quả đƣợc biểu hiện bằng các chỉ tiêu định lƣợng thƣờng do cơ quan thực thi tổng hợp, báo cáo thì kết quả định tính có đƣợc chủ yếu do kết quả điều tra (William et al., 2007). Với ba lĩnh vực của chính sách hỗ trợ mà đề tài đề cập đến là hỗ trợ lãi suất; miễn giảm, giãn thuế; hỗ trợ khoa học công nghệ thì kết quả thực thi đƣợc thu thập từ các đơn vị thực thi chính sách, các báo cáo tổng kết, có thể đo lƣờng bằng cách chỉ tiêu: Số lƣợng DN vay đƣợc hỗ trợ lãi suất; Dƣ nợ cho vay đƣợc hỗ trợ lãi suất; Số lãi tiền vay phải trả tính theo lãi suất trong hợp đồng tín dụng; Số DN đƣợc miễn, giảm, giãn thuế, Số tiền thuế đã miễn, giảm, giãn; Tổng số kinh phí hỗ trợ cho từng nội dung; Số lƣợng DN đƣợc hỗ trợ áp dụng hệ thống quản lý chất lƣợng phù hợp theo tiêu chuẩn ISO; Số lƣợng DN đƣợc hỗ trợ đầu tƣ đổi mới công nghệ, nghiên cứu, ứng dụng các tiến bộ KHCN vào sản xuất, kinh doanh và dịch vụ . 2.1.4.4. Phân tích tác động của chính sách Phân tích tác động của chính sách là việc chỉ ra các tác động tích cực và tiêu cực của chính sách đó mang lại. Các tác động của chính sách là ảnh hƣởng của các mục tiêu chính sách, kết quả của chính sách đối với nền kinh tế, đối với DN. Tác động có nhiều cấp, vì vậy trong quá trình đánh giá tác động của chính sách cần dừng lại ở cấp liên quan đến đối tƣợng thụ hƣởng chính sách. Kết quả và tác động của chính sách phụ thuộc vào bản chất, nội dung của các hoạt động chính sách, phụ thuộc vào quá trình thực hiện chính sách (cấp Trung ƣơng, cấp cơ sở). Các tác động chính có thể có hai mặt tiêu cực và tích cực (Phạm Vân Đình và cs., 2009). Phân tích tác động chỉ là một trong những thành phần của công tác đánh giá nghiêm khắc các chính sách. Có thể phân thành ba nội dung (Cling et al., 2008): 18
40. Đánh giá nhu cầu: xác định đối tƣợng mục tiêu là ai, bản chất vấn đề cần giải quyết là gì, chƣơng trình nằm trong khuôn khổ nào, hoạt động can thiệp có vị trí nhƣ thế nào. Đánh giá quy trình: chƣơng trình đƣợc triển khai thế nào trong thực tế, các dịch vụ đã hứa đƣợc cung cấp chƣa, dịch vụ có đến đƣợc đối tƣợng mục tiêu không, khách hàng có hài lòng không. Đánh giá tác động: liệu chƣơng trình có tạo ra tác động mong đợi đối với các cá nhân hay đối tƣợng mục tiêu, các đối tƣợng thụ hƣởng của chƣơng trình, chỉ rõ những tác động này là nhờ chƣơng trình hay nhờ vào các yếu tố khác. Các phân tích tác động cũng có thể phát hiện những hậu quả không dự kiến trƣớc, có thể là tích cực hay tiêu cực, tới những đối tƣợng thụ hƣởng (Ngân hàng thế giới, 2002). Nhƣ vậy, phân tích tác động là tìm hiểu xem những thay đổi trong phúc lợi có thực sự là kết quả của can thiệp chính sách hay không. (Nguyễn Thanh Nguyên, 2012). Có thể phân tích lợi ích - chi phí của từng chính sách để thấy đƣợc tác động của chính sách đối với nền kinh tế, bằng cách: Tổng lợi ích xã Tổng chi phí xã hội phải Phúc lợi hội do chính xã hội sách mang lại gánh chịu do chính sách Tác động của chính sách vào xã hội có 3 loại: tác động dƣơng tính; tác động âm tính; và tác động ngoại biên (ngoại biên dƣơng tính, ngoại biên âm tính, ngoại biên của ngoại biên) (Vũ Cao Đàm và cs., 2011). Các tác động đối với DN có thể bao gồm sự thay đổi các chỉ tiêu trƣớc và sau khi có chính sách, nhƣ: Thay đổi về số lƣợng DN; Thay đổi về lợi nhuận; Thay đổi về qui mô lao động; Thay đổi về quy mô vốn đầu tƣ; Thay đổi về thị phần thị trƣờng; Thay đổi về cơ hội kinh doanh; Thay đổi về kỹ năng quản lý của chủ DN; Thay đổi về khả năng cạnh tranh trên thị trƣờng. 2.1.4.5. Công tác hoàn thiện chính sách Nghiên cứu công tác hoàn thiện chính sách là việc tìm hiểu xem trong quá trình ban hành, thực thi chính sách đến các đối tƣợng thụ hƣởng, các cơ quan ban hành đã điều chỉnh, bổ sung chính sách nhƣ thế nào; công tác kiểm tra, giám sát thực 19
41. hiện chính sách để phát hiện các sai sót, các vấn đề tồn tại ra sao và động thái, cách thức xử lý để thu đƣợc kết quả và hiệu quả cao hơn cho chính sách là gì (Vũ Cao Đàm, 2011). Nhƣ vậy, mục tiêu cuối cùng của mỗi chính sách ban hành ra là chính sách đó sẽ dẫn đến những tác động tích cực gì cho nhóm đối tƣợng thụ hƣởng nói riêng và cho toàn xã hội nói chung. Kết quả và tác động của chính sách phụ thuộc vào bản chất, nội dung của các hoạt động chính sách, phụ thuộc vào quá trình thực hiện chính sách (cấp Trung ƣơng, cấp cơ sở). Đây chính là nội dung phân tích chính sách, các nội dung trên đƣợc thực hiện trình tự theo sơ đồ 3.1. Sơ đồ 3.1. Chuỗi tác động của chính sách 2.1.5. Phƣơng pháp luận về phân tích chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp 2.1.5.1. Phương pháp phân tích chính sách Cách tiếp cận khi phân tích chính sách là cách nhìn nhận, xem xét phân tích một chính sách trên các khía cạnh: bản chất, mục tiêu, công cụ, kết quả và tác động của chính sách. Phân tích chính sách là một nội dung hết sức nhạy cảm đỏi hỏi các nhà phân tích phải dùng hàng loạt những biện pháp phân tích định tính và định lƣợng khác nhau tùy theo tính chất của từng loại chính sách cũng nhƣ các điều kiện dữ liệu khác nhau mà các nhà phân tích có thể thu thập đƣợc trên cơ sở các chỉ tiêu định tính và định lƣợng nhƣ đã phân tích ở trên. Ngoài các phƣơng pháp so sánh những biến động của các chỉ tiêu phát triển qua các thời kỳ, việc đánh giá các chính sách có thể áp dụng một số phƣơng pháp định tính và định lƣợng khác. Các phƣơng pháp đó có thể phân loại theo hai nhóm phƣơng pháp cơ bản là: nhóm 20
42. các phƣơng pháp phân tích mô hình và phƣơng pháp điều tra phỏng vấn lấy ý kiến chuyên gia và các đối tƣợng có liên quan (William et al., 2007). Khi sử dụng mô hình để phân tích chính sách có thể giúp đơn giản hóa và làm sáng tỏ quan điểm của nhà phân tích chính sách về chính sách, xác định các khía cạnh quan trọng của vấn đề chính sách, định hƣớng cho các nhà phân tích hiểu rõ hơn về chính sách thông qua phát hiện điều gì là quan trọng và điều gì là không quan trọng, đồng thời gợi ý cho nhà phân tích cách giải thích về chính sách công và dự đoán kết quả cuả chính sách. Các mô hình sử dụng trong phân tích chính sách bao gồm mô hình thể chế, mô hình quá trình/tiến trình, mô hình hợp lý, mô hình nhóm, mô hình nhóm cầm quyền, Đối với phƣơng pháp phân tích chính sách theo hƣớng định lƣợng, nguồn thông tin cho phân tích chủ yếu sử dụng số liệu điều tra: Điều tra tổng thể và điều tra chọn mẫu. Về phƣơng pháp phân tích định lƣợng, sử dụng các phƣơng pháp phân tích: Phân tích một (đơn) biến và phân tích hai biến; Phân tích biến động (ANOVA); Phân tích hồi quy đa biến; Phân tích chuỗi giá trị theo thời gian; Phân tích lịch sử sự kiện; Phân tích nhân tố Đối với phƣơng pháp phân tích chính sách theo hƣớng định tính, nguồn thông tin thu thập đƣợc từ việc quan sát, phỏng vấn và đọc tài liệu. Phƣơng pháp phân tích định tính bao gồm: Phân tích “kể chuyện”; Phân tích diễn giải; Phân tích “kịch bản”; Phân tích xếp loại/phân tích theo phạm trù. Bản chất của phƣơng pháp mô hình là việc áp dụng các mô hình khác nhau để chỉ ra sự tác động của các yếu tố có liên quan đến sự phát triển. Các mô hình có thể đƣợc khái quát trên cơ sở các hàm số toán học với các biến độc lập và các biến phụ thuộc khác nhau hoặc cũng có thể tồn tại dƣới dạng các mô hình lý thuyết. Tùy theo các mục đích và nội dung phân tích khác nhau ngƣời ta có thể lựa chọn các mô hình phân tích khác nhau. Khi sử dụng hàm toán học các nhà kinh tế có thể chỉ ra đƣợc mối quan hệ của các yếu tố khác nhau liên quan đến sự phát triển của DN qua đó so sánh sự tác động của các yếu tố này với các yếu tố chính sách của chính phủ qua các thời kỳ. Tuy nhiên, trong nền kinh tế, các nhân tố tác động đến sự tăng trƣởng và phát triển DN không phát huy tác dụng đơn giản nhƣ chúng ta nhìn trong hàm sản 21
43. xuất, do tác động của các hành vi của con ngƣời và sự biến động rất đa dạng của môi trƣờng qua từng thời kỳ. Hơn nữa việc áp dụng hàm sản xuất này để phân tích chính sách có các đòi hỏi nhất định đối với số liệu phân tích. Các đòi hỏi đó là số liệu phải đƣợc thu thập trong một thời gian dài ít nhất là 10 năm và các số liệu phải đảm bảo sự nhất quán về tiêu thức nội dung và tính so sánh đƣợc. Trong trƣờng hợp các DN ở Việt Nam, các số liệu qua các thời kỳ bao gồm những nội dung không thống nhất do một thời kỳ dài chúng ta không có quan niệm thống nhất về DN. Vì thế, các số liệu này lại thiếu nhất quán do đó rất khó lƣợng hóa sự tác động của chính phủ trong mô hình đa nhân tố (Vũ Cao Đàm, 2011). Để chỉ ra sự thay đổi về lƣợng của các DN qua các thời kỳ tác giả chỉ dùng chỉ tiêu số lƣợng các DN thay đổi qua các năm trƣớc và sau mỗi chính sách của chính phủ kết hợp với các số liệu có đƣợc từ điều tra phỏng vấn để phân tích và rút ra kết luận. 2.1.5.2. Các tiêu chí sử dụng trong phân tích chính sách Tiêu chí ra quyết định cho phân tích chính sách là những chỉ tiêu định lƣợng hay định tính phản ánh một phƣơng diện nào đó về tác động kinh tế, chính trị, thể chế, văn hóa, xã hội và môi trƣờng của chính sách đƣợc dùng để ra các quyết định chính sách. Sau khi một chính sách đƣợc ban hành chủ thể quản lý không thể không quan tâm đến kết quả, hiệu quả và hiệu lực của chính sách. Xem xét hiệu quả và hiệu lực của chính sách, nhờ đó mà chủ thể chính sách có đƣợc biện pháp kịp thời chỉnh lý, sửa đổi chính sách, bảo đảm chính sách luôn có hiệu lực tác động thúc đẩy xã hội phát triển phù hơp với mục tiêu đã đặt ra. Kết quả của việc thực thi chính sách là những kết quả đạt đƣợc thể hiện bằng chỉ tiêu nhất định, có thể là định lƣợng hoặc định tính nhờ thực hiện các hoạt động triển khai chính sách. Trong khi kết quả đƣợc biểu hiện bằng các chỉ tiêu định lƣợng thƣờng do cơ quan thực thi tổng hợp, báo cáo thì kết quả định tính có đƣợc chủ yếu do kết quả điều tra (Phạm Vân Đình và cs., 2009). Khi một chính sách đƣợc công bố, nó phải có sức tác động vào xã hội, hƣớng xã hội đi theo mục tiêu mà chính sách kỳ vọng. Chính sách có tác động đƣợc vào xã hội đƣợc hay không đƣợc gọi là hiệu lực của chính sách (Vũ Cao Đàm và cs., 2011). Một chính sách đƣợc xem là có hiệu lực khi nó gây ra đƣợc phản ứng trong xã hội, tạo động lực hoạt động của xã hội hƣớng vào thực hiện mục tiêu của chính sách. Đƣơng nhiên một chính sách sẽ không còn hiệu lực khi nó không còn gây ra bất cứ phản ứng nào trong dân chúng. 22
44. Hiệu quả của chính sách là những lợi ích mà một chính sách mang lại cho toàn hệ thống có thể bao gồm hai mặt: Thực hiện với kết quả dƣơng tính của mục tiêu; và hình thành một biến đổi xã hội dƣơng tính về mọi mặt văn hóa, xã hội (Vũ Cao Đàm và cs., 2011). Một chính sách đƣợc xem là có hiệu quả khi nó thúc đẩy việc thực hiện mục tiêu phát triển xã hội, đƣợc dân chúng tán thƣởng, mang lại uy tín cho chủ thể quản lý. Một chính sách đƣợc xem là kém hiệu quả khi mục tiêu phát triển xã hội không đƣợc thực hiện, tạo ra tâm lý bất mãn trong dân chúng, chủ thể quản lý ngày càng mất uy tín trong dân chúng. Các tiêu chí cụ thể để phân tích chính sách bao gồm: (1) Tính toàn vẹn của chính sách Mục tiêu chung của chính sách: Chính sách phải tiến tới mục tiêu phát triển chung, mục tiêu chung và mục tiêu chính sách luôn có sự gắn bó mật thiết với nhau vì vậy khi hoạch định chính sách phải đạt đƣợc cả hai mục tiêu. Cần phải đối chiếu với đƣờng lối chung để xem chính sách có thể hiện đầy đủ đƣờng lối chung không. Tính phù hợp với tình hình thực tế: nghĩa là khi ban hành một chính sách phải xuất phát từ thực tế và tình hình nẩy sinh mới và phải giải quyết đƣợc các vấn đề đó, để làm đƣợc điều này chính sách ban hành ra phải phù hợp với điều kiện cụ thể, đáp ứng đƣợc yêu cầu bức xúc của đời sống xã hội vừa không làm phát sinh hoặc hạn chế đƣợc với vấn đề mâu thuẫn thực tế và mục tiêu quản lý. Vì vậy, khi phân tích chính sách phải đối chiếu với yêu cầu của thực tế xem chính sách có đáp ứng đầy đủ yêu cầu của thực tế không (2) Đánh giá tính thống nhất của chính sách Sự thống nhất giữ các bộ phận trong một chính sách và giữa một chính sách với hệ thống chín sách sẽ ảnh hƣởng đến kết quả và hiệu quả của chính sách. Chính sách sẽ rất khó thực hiện nếu cơ chế chính sách không có sự thống nhất, xuyên suốt hay chính sách đƣợc ban hành lại mâu thuẫn với các chính sách khác. Vì vậy, cần thiết phải đối chiếu các bộ phận của một chính sách và một chính sách với hệ thống chính sách xem có thống nhất không. (3) Đánh giá tính khả thi của chính sách Đánh giá bằng cách đối chiếu chính sách với điều kiện thực hiện chính 23
45. sách về nhân lực (số lƣợng, năng lực, phẩm chất, sự sẵn sàng), tài lực, vật lực và thời gian vật chất. Một chính sách không là tốt nếu không có tính khả thi, vì nó không thực hiện đƣợc trong cuộc sống. Tính khả thi của chính sách thể hiện trên nhiều phƣơng diện nhƣ nguyên nhân của vấn đề tạo ra chính sách, lựa chọn thời điểm ban hành (4) Đánh giá các tác nhân của chính sách – động lực của chính sách Động lực của chính sách: có nghĩa là chính sách phải đề cập đƣợc những vấn đề bức xúc mà xã hội đang quan tâm giải quyết tác động tích cực đến nguyên nhân của vấn đề có mục tiêu cụ thể rõ ràng với biện pháp khoa học chứa đựng cơ chế tác động thích hợp sẽ có ảnh hƣởng tích cực đến kinh tế - xã hội. Tính hợp lý: muốn chính sách đi vào đời sống xã hội đƣợc thuận lợi thì ngoài những yêu cầu trên còn phải đáp ứng yêu cầu là tính hợp lý. Tính này có thể hiện là sự cân đối hài hoà giữa mục tiêu của chính sách với đối tƣợng thụ hƣởng của chính sách. (5) Đánh giá tác động của chính sách Là ảnh hƣởng của chính sách đối với các đối tƣợng khác nhau trong xã hội và đối với sự phát triển của xã hội nói chung. Các tác động có thể là: Tác động tích cực (dƣơng tính)/tác động tiêu cực (âm tính); Tác động trực tiếp/tác động gián tiếp; Tác động chính/tác động phụ; Tác động đơn lẻ/tác động dây chuyền. (6) Tính hiệu quả cho đời sống xã hội: chính sách đạt đƣợc hiệu quả khi chi phí nguồn lực để đạt tới mục tiêu thấp. 2.1.6. Các nhân tố ảnh hƣởng đến hiệu lực, kết quả và hiệu quả của chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp Kết quả, hiệu lực và hiệu quả của chính sách hỗ trợ phát triển DN bị ảnh hƣởng bởi trƣớc hết là yếu tố văn bản chính sách, và tiếp đến là năng lực của cơ quan thực thi chính sách, năng lực của đối tƣợng thụ hƣởng và môi trƣờng, bối cảnh kinh tế xã hội khách quan trong thời gian thực thi chính sách đó. Dƣới góc độ vi mô, các yếu tố đó có thể bao gồm: Nội dung, cơ chế chính sách hỗ trợ; Bối cảnh KT - XH - chính trị trong và ngoài nƣớc; Thực hiện quy trình thực thi chính sách; Bộ máy cán bộ tổ chức thực thi chính sách; Tiềm lực tài chính của Nhà nƣớc; Tiềm lực tài chính và đặc điểm của nhóm đối tƣợng thụ hƣởng chính sách; Thái độ, trình độ của đối tƣợng chịu tác động (Phạm Vân Đình và cs., 2009). 24
46. 2.1.6.1. Các nhân tố liên quan đến hoạch định và ban hành chính sách Yêu cầu cần đạt đƣợc của chính sách là chính sách phải đáp ứng đƣợc các yêu cầu về tính khoa học, thực tiễn, quần chúng, thời điểm và tính hoàn thiện. Để đáp ứng các yêu cầu trên đòi hỏi cơ quan hoạch định phải xác định đƣợc vấn đề cấp bách của thực tiễn của DN tại thời điểm đó là gì, đối tƣợng DN nào cần phải hỗ trợ, hỗ trợ bao nhiêu, cơ chế hỗ trợ hỗ trợ nhƣ thế nào cho hợp lý. Những vấn đề cụ thể đƣợc thể hiện trong nghiên cứu Phân tích và thiết kế chính sách cho phát triển nhƣ sau (Vũ Cao Đàm, 2011): (1) Bối cảnh ra đời (quá trình hoạch định chính sách): có ảnh hƣởng lớn tới kết quả, hiệu lực và hiệu quả của chính sách. Hoạch định chính sách liên quan đến chất lƣợc và tính khả thi của chính sách. Hoạch định chính sách hỗ trợ phản ánh đƣợc những vấn đề khó khăn trong DN, phản ánh đƣợc lợi ích của cả bên thụ hƣởng, thực thi chính sách và lợi ích KT - XH sẽ đảm bảo cho chính sách hỗ trợ phát triển DN đƣợc khả thi hơn. (2) Xác định đối tượng thụ hưởng: Trong mỗi giai đoạn, mỗi thời kỳ và mỗi địa phƣơng và cả ngành nghề sản xuất khác nhau thì có đặc điểm khác nhau. Vì vậy, những khó khăn xảy ra đối với các DN cũng có sự khác nhau nên vấn đề xác định đúng đối tƣợng đƣợc thụ hƣởng tránh đƣợc tình trạng hỗ trợ sai đối tƣợng gây thất thoát về nguồn lực của xã hội, tốn kém kinh phí và ảnh hƣởng không nhỏ đến hiệu quả chính sách. Bên cạnh đó, địa bàn thực hiện của các chính sách hỗ trợ đối với DN đƣợc hỗ trợ thƣờng trải trên khắp tất cả các địa phƣơng, DN hoạt động dƣới rất nhiều ngành nghề và loại hình, quy mô hoạt động khác nhau. Các chính sách hỗ trợ là chung trên cả nƣớc, nhƣng đối với mỗi địa phƣơng, mỗi ngành nghề, loại hình DN phải có sự điều chỉnh hợp lý để phù hợp với ở điều kiện khác nhau, khó khăn khác nhau của từng địa bàn khác nhau. (3) Nhân lực thực hiện: Đối tƣợng thụ hƣởng ở khắp các tỉnh của cả nƣớc, tồn tại dƣới nhiều hình thức khác nhau, mỗi địa phƣơng lại có những đặc thù khác nhau, vì vậy để đảm bảo hiệu quả của chính sách thì nhân lực thực thi rất quan trọng. Họ phải nắm đƣợc chủ trƣơng của chính sách, mục tiêu của Nhà nƣớc và nội dung thực thi. Do đó, đào tạo, bồi dƣỡng hay tập huấn cho cán bộ triển khai trƣớc khi thực hiện là việc làm cần thiết. (4) Kinh phí thực hiện: Khi ban hành thực thi chính sách, một trong những vấn đề quan trọng ảnh hƣởng đến sự thành, bại của chính sách đó là kinh phí, nó đƣợc thể hiện ở nguồn huy động, số lƣợng, tính kịp thời và cơ cấu phân 25
47. bổ cho các mục tiêu. Chỉ khi vật lực đƣợc huy động hoặc chi trả với số lƣợng đầy đủ vững chắc thì chính sách mới có thể thực hiện đƣợc. Không những thế, kinh phí còn phải đƣợc phân bổ hợp lý, kịp thời mới bảo đảm đƣợc tiến độ thời gian của chính sách, bảo đảm đƣợc hiệu quả đầu tƣ, tránh đƣợc dàn trải gây lãng phí, thất thoát. (5) Tính khoa học, hợp lý của chính sách: Các chính sách hỗ trợ đƣợc ban hành là để phục vụ giải quyết khó khăn của thực tiễn. Do đó, nhà hoạch định cần phải cân nhắc nội dung, lĩnh vực, tính toán mức hỗ trợ, thời điểm hỗ trợ để làm sao chính sách đạt đƣợc hiệu quả cao nhất, bảo đảm khoa học, kịp thời, đúng đối tƣợng và đáp ứng yêu cầu cấp bách của thực tiễn. 2.1.6.2. Các nhân tố liên quan đến quá trình thực thi chính sách Quy trình thực thi chính sách bao gồm: Xây dựng kế hoạch triển khai; Tuyên truyền, phổ biến chính sách; Duy trì chính sách; Điều chỉnh chính sách; Theo dõi, kiểm tra và đánh giá, tổng kết chính sách (Vũ Cao Đàm, 2011). Khi năng lực của cán bộ thực hiện chính sách đƣợc bảo đảm thì mới bảo đảm đƣợc việc thực hiện đúng và đầy đủ quy trình thực thi chính sách đã ban hành, đƣợc xem là một nguyên tắc hành động của các nhà quản lý . Nếu thiếu một trong các năng lực cần thiết cho việc thực thi chính sách, ví dụ ý thức kỷ luật hoặc năng lực thiết kế dẫn đến cắt bớt, bỏ qua một vài bƣớc của quy trình thực hiện sẽ dẫn đến hậu quả nhƣ thiếu nhân lực, nguồn lực, thiếu thời gian thực thi chính sách; hay đối tƣợng thụ hƣởng không tiếp cận đƣợc chính sách; hay chính sách chỉ đƣợc thực hiện trong thời gian quá ngắn Tác động của từng công đoạn trong quy trình thực thi chính sách ảnh hƣởng đến kết quả và hiệu quả của chính sách: (1) Công tác tổ chức/phối hợp thực hiện Sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các bộ ngành liên quan, chính quyền các cấp trong chỉ đạo, điều hành và tổ chức thực hiện các chính sách sẽ làm tăng hiệu quả kinh tế xã hội của các chƣơng trình. Càng phân công rõ ràng trách nhiệm và sự phối hợp chặt chẽ của các bộ ngành liên quan và chính quyền các cấp trong thực thi chính sách thì hiệu quả của chính sách càng cao. Do đặc trƣng của các chính sách thƣờng trên phạm vi rộng và số lƣợng đối tƣợng thụ hƣởng là rất lớn nên sự phối kết hợp của các Ban, Ngành có ảnh hƣởng mạnh mẽ đến sự thành công và hiệu quả của việc thực thi chính sách. Có tổ chức thực hiện đƣợc tốt thì chủ trƣơng của Nhà nƣớc mới đến đƣợc DN, mới giải quyết đƣợc 26
48. những khó khăn, bức xúc của DN trong lúc khó khăn. Còn ngƣợc lại, khi việc tổ chức thực hiện không tốt sẽ dẫn đến những kết quả xấu, làm giảm hiệu quả chính sách, gây lãng phí đồng vốn của nhà nƣớc và nguồn lực của xã hội, tác động xấu đến toàn bộ nền kinh tế. Chính sách hỗ trợ chỉ đạt đƣợc kết quả khi đối tƣợng thụ hƣởng tiếp cận đƣợc với nguồn hỗ trợ. Vì vậy, để các DN tiếp cận đƣợc thì trƣớc hết phải nắm bắt đƣợc thông tin về chính sách, nội dung cụ thể chính sách. Làm tốt công tác tuyên truyền tức là dẫn dắt đối tƣợng đến với mục tiêu của chính sách. ự giám sát, đánh giá trong thực hiện các chính sách sẽ đảm bảo hiệu quả của các chƣơng trình. Các cơ quan, tổ chức tham gia giám sát có thể gồm các Bộ, ngành, chính quyền các cấp và đối tƣợng thụ hƣởng của chính sách. Nội dung giám sát, đánh giá có thể bao gồm: đánh giá nội dung chính sách và đánh giá giám sát tình hình thực hiện chính sách. (2) Nguồn lực thực hiện Mục tiêu của các chính sách sẽ đạt đƣợc khi Chính phủ không những huy động đƣợc đủ nguồn vốn để thực hiện mà còn phân bổ nguồn vốn này kịp thời cho các cơ quan thực thi. Trong điều kiện các nguồn lực thực hiện không đƣợc cung cấp đầy đủ và không kịp thời sẽ dẫn đến tình trạng các cơ quan thực thi bị động về nguồn hỗ trợ, không thực hiện hỗ trợ đúng tiến độ và không đạt đƣợc kết quả hỗ trợ nhƣ mong muốn. (3) Năng lực của cơ quan thực thi Năng lực của cơ quan thực thi chính sách là thƣớc đo bao gồm nhiều tiêu chí phản ánh về đạo đức công vụ, về năng lực thiết kế tổ chức, năng lực thực tế, năng lực phân tích, dự báo để có thể chủ động ứng phó đƣợc với những tình huống phát sinh trong tƣơng lai. Nó đƣợc thể hiện ở trình độ chuyên môn, khả năng quản lý điều hành, khả năng tuyên truyền vận động và tinh thần trách nhiệm, ý thức kỷ luật, đạo đức công vụ và vấn đề ban hành thủ tục giải quyết những vấn đề trong quan hệ giữa các cơ quan nhà nƣớc với cá nhân và tổ chức trong xã hội (thủ tục hành chính) (Vũ Cao Đàm, 2011). Các chủ trƣơng, chính sách của Nhà nƣớc nói chung, việc hoạch định là do các bộ, ngành, cơ quan trung ƣơng nhƣng việc thực hiện, cụ thể hóa lại do cơ sở. Do đó năng lực của địa phƣơng và cơ quan thực thi có ảnh hƣởng không nhỏ tới hiệu quả của chính sách, nếu địa phƣơng tổ chức thực hiện tốt, chủ động, linh 27
49. hoạt, sáng tạo chính sách sẽ hỗ trợ đúng đối tƣợng, đảm bảo hoàn thành đúng thời hạn và đạt đƣợc hiệu quả cao. Còn ngƣợc lại, khi năng lực của địa phƣơng hạn chế, thụ động, kém linh hoạt, chỉ trông chờ vào cấp trên thì mặc dù mục tiêu chính sách là rất tốt, chủ trƣơng là hết sức đúng đắn nhƣng vẫn không làm thoả mãn đƣợc yêu cầu, nguyện vọng của đối tƣợng thụ hƣởng. 2.1.6.3. Năng lực và sự tham gia của doanh nghiệp thụ hưởng Chính sách có thành công hay không, có tác động tích cực hay tiêu cực nhƣ thế nào đến đối tƣợng thụ hƣởng bị ảnh hƣởng bởi sự đồng tình ủng hộ của đối tƣợng thụ hƣởng, bởi thái độ, trình độ cũng nhƣ tiềm lực (nguồn lực) của nhóm đối tƣợng thụ hƣởng. Bất cứ một chủ trƣơng, chính sách nào nếu đƣợc lòng dân, đƣợc nhân dân đồng tình ủng hộ thì đều dễ dàng đạt đƣợc kết quả tốt. Và để ngƣời dân ủng hộ, không có cách nào khác là phải tuyên truyền, vận động để ngƣời dân hiểu mục tiêu và chủ trƣơng của Nhà nƣớc, đồng thời chính quyền địa phƣơng và cán bộ phải là ngƣời đi tiên phong trong nỗ lực thực hiện chính sách (Vũ Cao Đàm, 2011). Doanh nghiệp là đối tƣợng chịu tác động, vừa là ngƣời trực tiếp tham gia hiện thực hoá mục tiêu chính sách, vừa trực tiếp thụ hƣởng những lợi ích mang lại từ chính sách. Một chính sách đáp ứng đƣợc nhu cầu thực tế của xã hội về mục tiêu và biện pháp thừa hành thì nó sẽ nhanh chóng đi vào lòng dân, đƣợc nhân dân ủng hộ thực hiện. Còn một chính sách không thiết thực với đời sống nhân dân, không phù hợp với điều kiện và trình độ hiện có của dân thì sẽ bị tẩy chay hoặc “bỏ rơi” không thực hiện. Thái độ của đối tƣợng thụ hƣởng là những tính chất đặc trƣng mà các đối tƣợng có đƣợc từ bản tính cố hữu hoặc do môi trƣờng sống tạo nên qua quá trình vận động mang tính lịch sử. Đó là tính tự giác, tính kỷ luật, tính sáng tạo, lòng quyết tâm, tính truyền thống Một chính sách sẽ đƣợc thực thi đúng quy trình, đạt đƣợc mục tiêu và có hiệu quả khi có sự nhận thức cũng nhƣ sự phối hợp cao của đối tƣợng thụ hƣởng. Các cơ quan ban hành, thực thi chính sách cần biết cách khơi gợi hay kiềm chế nó để có đƣợc kết quả tốt nhất cho quá trình tổ chức thực thi chính sách. Đối với chính sách hỗ trợ phát triển DN, các DN phải nhận thức đƣợc họ là ngƣời thụ hƣởng trực tiếp và học cần phải có trách nhiệm tạo ra tác động tích đối với đối tƣợng thụ hƣởng gián tiếp. Để đạt đƣợc điều đó, ngoài việc nhận thức 28
50. đúng đắn mục tiêu của chính sách, DN phải có ý thức chấp hành các quy định ban hành kèm theo, đồng thời tận dụng mọi cơ hội, năng lực sẵn có của mình, tích cực học hỏi để sử dụng hiệu quả nguồn hỗ trợ, đóng góp phần nâng cao hiệu quả của chính sách. Ví dụ, ngân hàng cho vay với lãi suất thấp: đấy chỉ mới là phía cung tín dụng. Phía cầu tín dụng thì sao? DN có vay không và nếu vay thì có sử dụng tiền vay đúng mục đích không? Các DN đƣợc vay bù lãi suất có tạo ra thêm nhiều cầu hơn so với không có bù lãi suất không? Ngoài ra, tác động chính sách còn bị ảnh hƣởng bởi tiềm lực của các nhóm đối tƣợng chính sách. Là thực lực và tiềm năng mà mỗi nhóm có đƣợc trong mối quan hệ so sánh với các nhóm đối tƣợng khác nhau. Tiềm lực của nhóm hƣởng lợi đƣợc thể hiện trên các phƣơng diện chính trị, kinh tế, xã hội về cả qui mô và trình độ của chủ DN, ví dụ giữa nhóm DN nhà nƣớc và DN ngoài quốc doanh, giữa DN lớn, DNNVV, hay giữa các DN trong các nhóm ngành khác nhau, DN thành phố và DN địa phƣơng, DN ở đồng bằng và DN ở miền núi 2.1.6.4. Bối cảnh tự nhiên, kinh tế - xã hội Bối cảnh KT - XH - chính trị trong và ngoài nƣớc là môi trƣờng kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội, an ninh quốc phòng, môi trƣờng tự nhiên và quốc tế. Một xã hội ổn định, ít biến động về chính trị sẽ đƣa đến sự ổn định về hệ thống chính sách, cũng góp phần thuận lợi cho thực thi chính sách. Ngoài ra, tác động của chính sách còn bị ảnh hƣởng bởi các nhân tố sau (Phạm Vân Đình và cs., 2009): Chu kỳ kinh tế, còn gọi là chu kỳ kinh doanh, là sự biến động của GDP thực tế theo trình tự ba pha lần lƣợt là suy thoái, phục hồi và hƣng thịnh. Các nền kinh tế theo định hƣớng thị trƣờng có đặc điểm là tăng giảm theo chu kỳ kinh tế. Trong quá trình hoạt động SXKD, khi bƣớc vào giai đoạn suy thoái kinh tế, các DN và cơ sở sản xuất gặp phải rất nhiều khó khăn. Do đó, chính sách hỗ trợ sẽ có nhiều cơ hội phát huy tác dụng khi DN đang trong thời kỳ này. Tiềm lực tài chính (ngân sách) của Nhà nƣớc cũng góp phần vào thành công của việc thực thi một chính sách. Các khoản kinh phí hỗ trợ đều lấy từ ngân sách Nhà nƣớc, chỉ có số ít là từ đóng góp hoặc lấy từ phần thu khác bù sang. Chính vì lý do này mà đƣợc hỗ trợ bao nhiêu, trong thời gian nào, bao lâu, hỗ trợ cho những đối tƣợng nào cần phải căn cứ vào ngân sách Nhà nƣớc và tình hình kinh tế đất nƣớc. 29
51. Nhu cầu về lĩnh vực hỗ trợ để đầu tƣ và ổn định phát triển kinh tế của các DN. Dù hoạt động SXKD đang ở giai đoạn nào thì các cơ sở SXKD đều mong muốn mở rộng quy mô và ổn định sản xuất. Tuy nhiên, nhu cầu ở các DN trong từng giai đoạn, từng thời điểm là khác nhau, có thời điểm một số các DN rất cần bổ sung nguồn vốn trong khi DN thì lại có nhu cầu về vấn đề mở rộng thị trƣờng, hay có những DN thì ƣu tiên đổi mới công nghệ Chính vì vậy, tác động của chính sách cũng phụ thuộc vào nhu cầu của DN thời điểm hiện tại. 2.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN VỀ HOẠCH ĐỊNH, TRIỂN KHAI THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN DOANH NGHIỆP 2.2.1. Kinh nghiệm hoạch định, triển khai thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp của một số nƣớc trên thế giới 2.2.1.1. Kinh nghiệm của Trung Quốc Trung Quốc là một trong những nền kinh tế đầu tiên tung ra các gói kích cầu trị giá 586 tỷ USD để đối phó với khủng hoảng tài chính và đã áp dụng một số giải pháp hỗ trợ DN tƣơng đối thành công. Trung Quốc đã ban hành một loạt chính sách nhằm tăng quy mô cũng nhƣ tổng số tiền vốn cho các DN. Một trong những giải pháp đƣợc chú trọng áp dụng là xây dựng hệ thống tổ chức tài chính về bảo lãnh trên toàn quốc. Hiện nay, Trung Quốc có 4.347 tổ chức tài chính đứng ra bảo lãnh cho DN vay vốn. Nguồn vốn chủ yếu là từ ngân sách nhà nƣớc và chỉ đƣợc rót 1 lần. Ngoài ra, cũng có một số tổ chức tài chính trong số này huy động vốn từ việc thực hiện xã hội hóa. Trung Quốc đã chia các tổ chức tài chính này ra 3 loại hình: Công ty 100% vốn nhà nƣớc, hiệp hội và công ty thƣơng mại (Nguyễn Mạnh Hùng, 2012). Trong 3 năm đầu tiên thành lập, Chính phủ miễn thuế thu nhập cho tất cả các tổ chức tài chính và khi thực hiện, đến năm thứ 8, họ vẫn đƣợc hoàn toàn miễn thuế. Hiện nay, các DN khó khăn về vốn có thể vay ở các tổ chức này số vốn gấp 3 - 5 lần tài sản của họ. Để tăng thêm nguồn vốn cho các tổ chức tài chính cũng nhƣ bù đắp thêm nguồn tiền khắc phục rủi ro, Chính phủ Trung Quốc có trích phần trăm trong thuế DN để các tổ chức này lập quỹ đối phó rủi ro. Mô hình này đã đƣợc xây dựng từ tháng 6/1999. Đến nay, các tổ chức tài chính thực hiện bảo lãnh cho DN đã hoạt động đƣợc 10 năm. Ngoài ra, chính phủ Trung Quốc cũng đề ra nhiều quy định để giảm chi phí huy vộng vốn, SXKD cho DN (Trần Thị Vân Hoa, 2001). Cũng giống nhƣ Việt Nam, khi DN vay vốn thì ngân hàng sẽ yêu cầu thế 30
52. chấp và bảo lãnh. Trong khi đó, phần lớn các DN không thể có tài sản lớn để thế chấp và bản thân các ngân hàng cũng không muốn đứng ra bảo lãnh DN. Vì thế, để cấp vốn cho DN thì tiền vốn của các tổ chức tài chính chủ yếu đƣợc lấy từ ngân sách nhà nƣớc. Phần lớn các DN của Trung Quốc đều đƣợc tiếp cận nguồn vốn từ các tổ chức tài chính. Nhờ đó, hoạt động của các DN khởi sắc và phát triển. Đã có 31% DN đã đƣợc đƣa vào danh sách tín dụng ngân hàng và đã có 1/10 trong tổng số các DN này đƣợc tiếp xúc với các nguồn vốn vay là Ngân hàng Trung Quốc do đã có những bƣớc phát triển vững chắc. Bên cạnh đó, Trung Quốc cũng thành lập quỹ tiền tệ dành riêng cho DN. Năm 2008 số tiền là 1 tỷ NDT, năm 2010 con số này đã lên tới 2,5 tỷ NDT. Ngoài ra, Chính phủ cũng có những giải thƣởng cho những DN đã có những giải pháp "thoát hiểm" cũng nhƣ cải cách quản trị, quản lý, huy động vốn trong thời kỳ khủng hoảng. Đặc biệt, đối với DN có kết quả sản xuất - kinh doanh tốt, Nhà nƣớc có thể giảm hoặc miễn chi phí bảo lãnh về vốn. Chính phủ Trung Quốc đã sử dụng 20 tỷ USD trong gói kích cầu để điều chỉnh hoàn thuế DN, điều chỉnh thuế suất giá trị gia tăng. Với những chính sách và biện pháp tích cực nhƣ vậy, các DN của Trung Quốc cũng đã giải quyết đƣợc những khó khăn trƣớc mắt (Nguyễn Mạnh Hùng, 2012). 2.2.1.2. Kinh nghiệm của Singapore Singapore là một quốc gia nhỏ bé ở khu vực Đông Nam Á, nằm giữa Malaysia và Indonesia. Tổng diện tích tự nhiên là 682,7 km2, dân số 4,6 triệu ngƣời; mật độ dân số cao, nguồn tài nguyên khoáng sản không có, nông nghiệp không phát triển. Nhìn chung nếu so sánh với các quốc gia khác trong khu vực, Singapore gặp nhiều khó khăn, khó có điều kiện phát triển. Tuy nhiên, những năm gần đây Singapore có những bƣớc tiến thần kỳ: tốc độ tăng trƣởng cao, GDP bình quân đầu ngƣời thuộc nhóm đứng hàng đầu thế giới, cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất và đời sống đƣợc đầu tƣ phát triển hiện đại, môi trƣờng sống sạch sẽ đứng thứ nhất châu Á Để có đƣợc những thành tựu trên Chính phủ Singapore đã có nhiều chính sách đổi mới, trong đó phải kể đến những chính sách hỗ trợ DNNVV, tạo điều kiện cho khu vực kinh tế này phát triển. Bởi vì hiện tại các DNNVV chiếm tới 99% tổng số DN, 62% tổng số lao động, 48% tổng số giá trị gia tăng của Singapore; có khả năng khai thác có hiệu quả các tiềm năng, đóng góp đáng kể cho nền kinh tế, đồng thời góp phần giải quyết hàng loạt các vấn đề xã hội khác nhƣ: giải quyết việc làm cho lao động, giảm các tệ nạn xã hội, cải 31
53. thiện đời sống ngƣời dân (Vũ Quốc Tuấn và Trần Thu Hòa, 1999). Chính sách hỗ trợ của Chính phủ rất quan tâm đến vấn đề vốn cho sản xuất, kinh doanh của DN; hỗ trợ cho các sinh viên tài năng, có ý tƣởng tốt nhƣng gặp khó khăn để họ thành lập DN, đƣợc thực hiện thông qua việc Chính phủ bảo lãnh với ngân hàng; Nhà nƣớc đã hỗ trợ kinh phí hình thành quỹ đào tạo nhằm nâng cao năng lực cho các giám đốc, nhà quản lý để họ có kiến thức sâu rộng khi tham gia kinh doanh tại các thị trƣờng trọng điểm nhƣ Trung Quốc, Ấn Độ, Việt Nam, Nga ; Cung cấp thông tin cho DN; và vấn đề đổi mới cơ chế quản lý DN cũng đƣợc chính phủ quan tâm nhiều nhằm rà soát các văn bản pháp quy xem còn phù hợp với tình hình thực tế không, kiến nghị kịp thời cấp có thẩm quyền thay thế, sửa đổi Đặc biệt, cuối mỗi năm Chính phủ đều mời các DN đến gặp gỡ và lắng nghe ý kiến của họ (Vũ Quốc Tuấn và Trần Thu Hòa, 1999). 2.2.1.3. Kinh nghiệm của Pháp Pháp là quốc gia có thành công lớn trong việc hỗ trợ tài chính cho DN. Từ cuối những năm 80, Pháp đã bắt đầu tiến hành tƣ nhân hóa các Ngân hàng thuộc sở hữu Nhà nƣớc. Chính điều này cùng với sự lùi lại phía sau của hệ thống trợ cấp đã làm giảm dần gánh nặng của khu vực tài chính công. Hiện nay, ngân hàng phát triển DNNVV là cơ quan đóng vai trò trung tâm trong khu vực tài chính công để hỗ trợ tài chính cho DNNVV tại Pháp. Pháp có một chính sách hỗ trợ riêng cho việc khởi sự DN. Do tỷ lệ thất nghiệp ở Pháp là khá cao nên chính sách này tập trung chính vào việc tạo ra công ăn việc làm cho xã hội. Bên cạnh đó, do các DN mới thƣờng tồn tại không lâu nên một trong những mục tiêu khác của chính sách này là hỗ trợ duy trì sự hoạt động và phát triển của các công ty sau khi thành lập. Đồng thời, tại Pháp các ngân hàng tƣ nhân thƣờng thiếu các khoản hỗ trợ cho các DN mới thành lập, chỉ có khoảng 29% các công ty nhận đƣợc vốn vay từ phía các ngân hàng khi bắt đầu tiến hành các hoạt động kinh doanh. Không những thế chƣơng trình hỗ trợ khởi sự DN không chỉ đƣợc thực hiện trong phạm vi quốc gia mà còn hỗ trợ các DN Pháp ở cả nƣớc ngoài (Nguyễn Đức Tâm, 2013). Ngoài ra, các chƣơng trình hỗ trợ cụ thể cũng đƣợc chia thành 4 nhóm chính gồm: - Cung cấp thông tin: APEC (Agence Pour la Creation d’Entreprise) là cơ quan cung cấp các thông tin về thị trƣờng, BHXH, thuế và hệ thống pháp luật tại Pháp. 32
54. - Đào tạo và hƣớng dẫn DN: Pháp có cả một hệ thống tổ chức quốc gia cung cấp các chƣơng trình đào tạo từ việc xây dựng kế hoạch trƣớc khi tiến hành hoạt động kinh doanh cho đến hƣớng dẫn quản lý sau khi khởi sự. - Hỗ trợ tài chính: Chính phủ Pháp áp dụng 3 mô hình bảo lãnh tín dụng gồm bảo lãnh tín dụng của cơ quan tài chính Chính phủ; bảo lãnh tín dụng của các tổ chức phi lợi nhuận và các chƣơng trình vay vốn của Bộ Lao động Thƣơng binh và Xã hội Pháp (Nguyễn Đức Tâm, 2013). 2.2.2. Kinh nghiệm hoạch định, triển khai thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển DN của một số tỉnh ở Việt Nam 2.2.2.1. Khái quát chung về chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp ở Việt Nam Theo kết quả đánh giá tình hình thực hiện chính sách trợ giúp phát triển DN của Bộ Kế hoạch và đầu tƣ, một số kết quả mà các chƣơng trình hỗ trợ đã đạt đƣợc trong những năm vừa qua (dẫn theo Trang Nhung, 2014): Thứ nhất, chƣơng trình hỗ trợ đã đẩy mạnh đƣợc việc xây dựng đƣợc các trang thông tin, nâng cấp nội dung thông tin của các bộ ngành địa phƣơng các DN tiếp cận, tra cứu và tìm hiểu. Về nội dung đào tạo nguồn nhân lực, đã đầu tƣ khoảng 2 triệu USD/năm cho hoạt động hỗ trợ chi phí đào tạo nguồn nhân lực cho DN. Bên cạnh đó, cơ quan quản lý còn khuyến khích phát triển các vƣờn ƣơm DN. Hiện cả nƣớc đã có 8 vƣờn ƣơm DN trong lĩnh vực: công nghệ, công nghệ thực phẩm Các chính sách hỗ trợ từng bƣớc đã đƣợc lồng ghép vào các ngành, lĩnh vực, nhằm hỗ trợ nhiều hơn cho các DNNVV nhƣ chƣơng trình đào tạo nguồn nhân lực, hỗ trợ lãi suất vay vốn, hỗ trợ KHCN Một số biện pháp khác về thuế cũng đƣợc áp dụng nhƣ việc gia hạn giảm thuế TNDN, thuế giá trị gia tăng Tuy nhiên, việc thực hiện chính sách hỗ trợ cho các DNNVV còn nhiều hạn chế: có hơn 80% các chính sách hỗ trợ chƣa có bộ tiêu chí để đánh giá các kết quả tác động của những chính sách trợ giúp DN. Quy mô hỗ trợ chính sách cho các DNNVV còn hạn hẹp. Hiện chỉ có Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh mới có vƣờn ƣơm DN. Các chƣơng trình chính sách chƣa phù hợp với quy mô các loại hình DN do mỗi DN có quy mô khác nhau thì có nhu cầu về hỗ trợ đào tạo khác nhau. Việc thực hiện chính sách còn rất chậm. Thông tin về các chính 33
55. sách hỗ trợ xuất hiện trên báo chí từ rất lâu nhƣng DN chờ mãi không thấy chính sách đƣợc áp dụng vào thực tiễn. Các chính sách còn rời rạc chƣa có tính kết nối khiến các DN khó tham gia vào các chƣơng trình, chính sách. Mức độ triển khai các chính sách tại các địa phƣơng còn yếu, nhiều DN vẫn chƣa chủ động để tiếp cận các chính sách mới. Những nguyên nhân làm cho tình hình trợ giúp các chính sách cho DNNVV còn hạn chế bao gồm: Thứ nhất, có đến 6/8 nhóm chính sách hỗ trợ cho DN có đối tƣợng quá rộng, nội dung chƣa phù hợp, ví dụ nhƣ chƣơng trình sở hữu trí tuệ không nhằm đến đối tƣợng DNNVV. Hoặc, các chính sách chỉ có tác động đến một bộ phận không lớn trong cộng đồng DN. Do đó tác động lan tỏa không cao. Thứ hai, chính sách hỗ trợ thƣờng kèm theo những điều kiện khắt khe dẫn đến cơ chế “xin - cho”. Đồng thời, nhiều chính sách hỗ trợ chƣa tập trung vào tháo gỡ khó khăn chủ yếu mà cộng đồng DN đang gặp phải. Thứ ba, các chính sách trợ giúp còn chịu sự điều chỉnh của các luật chuyên ngành khác nhau. Thứ tƣ, sự phối hợp giữa các bộ ngành, trung ƣơng và địa phƣơng còn yếu. các chính sách chƣa có tính đột phá. Thứ năm, năng lực trợ giúp của các địa phƣơng còn yếu. Nhiều sở Kế hoạch và Đầu tƣ tại các tỉnh chƣa lập đƣợc các đơn vị chuyên trách hỗ trợ DN. Ví dụ nhƣ một địa phƣơng lớn nhƣ Thành phố Hồ Chí Minh cũng mới chỉ có 1 ngƣời theo dõi mảng trợ giúp chính sách cho DN. Cuối cùng là những yếu kém xuất phát từ nội tại DNNVV khi DN không nỗ lực tham gia các chính sách và cập nhật các thông tin một cách đầy đủ. Tầm nhìn của các DNNVV còn ngắn hạn, chỉ hƣớng đến lợi nhuận trƣớc mắt mà ít quan tâm đến vấn đề đổi mới sáng tạo, nâng cao năng lực cạnh tranh (Trang Nhung, 2014). 2.2.2.2. Thực tiễn thực hiện chính sách hỗ trợ phát triển doanh nghiệp ở một số tỉnh 1) Tỉnh Hải Dương Theo Sở Kế hoạch và Đầu tƣ tỉnh Hải Dƣơng (2013), những thành công trong phát triển DN ở tỉnh xuất phát từ các giải pháp phát triển DN của Hải Dƣơng đã tiến hành trong các năm qua bao gồm: 34