Giáo trình Luật đất đai và môi trường

Nội dung text: Giáo trình Luật đất đai và môi trường

1. TRƯỜNG ĐẠI HỌC VINH TRUNG TÂM ĐÀO TẠO TỪ XA Chủ biên Lê Hồng Hạnh GIÁO TRÌNH LUẬT ĐẤT ĐAI VÀ MÔI TRƯỜNG Vinh - 2011 1
2. TRƯỜNG ĐẠI HỌC VINH TRUNG TÂM ĐÀO TẠO TỪ XA Chủ biên Lê Hồng Hạnh GIÁO TRÌNH LUẬT ĐẤT ĐAI VÀ MÔI TRƯỜNG (Giáo trình đào tạo từ xa) Vinh – 2011 2
3. Phân công biên soạn Chủ biên: Lê Hồng Hạnh Phần A – Từ Chương 1 đến Chương 6 Phần B – Từ Chương 1 đến Chương 6 3
4. MỤC LỤC Trang Phần A: Luật Đất đai 1 Chương 1: Các vấn đề lý luận cơ bản về ngành luật đất đai 1 1. Khái niệm Luật đất đai 1 2. Đối tượng và phương pháp điều chỉnh của ngành Luật đất đai 3 3. Các nguyên tắc cơ bản của ngành Luật đất đai 4 4. Quan hệ pháp luật đất đai 6 5. Nguồn của Luật đất đai 12 Chương 2: Chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai 14 1. Cơ sở lý luận của việc xây dựng chế độ sở hữu toàn dân 14 2. Khái niệm chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai 17 3. Các quy định về sở hữu đất đai trong luật đất đai năm 2003 19 Chương 3: Chế độ quản lý nhà nước về đất đai 23 A. Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai 23 1. Vai trò của hệ thống cơ quan quyền lực Nhà nước 23 2. Hệ thống cơ quan hành chính Nhà nước 24 3. Hệ thống cơ quan chuyên ngành quản lý đất đai 24 B. Nội dung cơ bản của pháp luật về quản lý Nhà nước đối với đất đai 28 1. Các quy định về quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai 28 2. Các quy định về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất 32 3. Các quy định về thu hồi đất 37 4. Các quy định về đăng ký quyền sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận 41 quyền sử dụng đất Chương 4: Địa vị pháp lý của người sử dụng đất 48 1. Các quyền của người sử dụng đất 48 2.Nghĩa vụ của người sử dụng đất 49 3. Quyền và nghĩa vụ của các tổ chức trong nước sử dụng đất 49 4. Quyền và nghĩa vụ của hộ gia đình, các nhân, cơ sở tôn giáo và cộng 54 đồng dân cư sử dụng đất 5. Quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam 4
5. định cư ở nước ngoài sử dụng đất ở Việt Nam 59 Chương 5: Thủ tục hành chính trong quản lý, sử dụng đất đai 67 1. Khái quát chung về thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai 67 2. Trình tự, thủ tục hành chính trong việc thực hiện các quyền của người 69 sử dụng đất 77 Chương 6: Giải quyết tranh chấp, khiếu nại tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật đất đai 77 1. Giải quyết tranh chấp đất đai 84 2. Giải quyết khiếu nại và tố cáo về đất đai 87 3. Xử lý vi phạm pháp luật đất đai 94 Phân B: Luật Môi trường Chương 1: Khái quát lịch sử phát triển và nguồn của Luật Môi trường 94 1. Khái niệm chung về Luật Môi trường 94 2. Bảo vệ môi trường và vai trò của pháp luật 96 3. Khái niệm Luật Môi trường 98 Chương 2: Pháp luật về phòng chống, khắc phục ô nhiễm, suy thoái và sự cố 101 môi trường 101 1. Khái niệm 103 2. Pháp luật về kiểm soát ô nhiễm, suy thoái và sự cố môi trường 112 Chương 3: Đánh giá tác động môi trường 112 1. Khái niệm đánh giá tác động môi trường 114 2. Nội dung cơ bản của pháp luật đánh giá tác động môi trường 119 3. Cam kết bảo vệ môi trường 121 Chương 4: Pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nước 121 1. Khái niệm 123 2. Nội dung cơ bản của pháp luật kiểm soát ô nhiễm nước 125 3. Xử lý vi phạm pháp luật về nguồn tài nguyên thiên nhiên nước 126 Chương 5: Pháp luật về kiểm soát suy thoái đất 126 1. Khái niệm 127 2. Nội dung cơ bản của pháp luật kiểm soát suy thoái tài nguyên đất 130 3. Xử lý vi phạm pháp luật về nguồn tài nguyên thiên nhiên đất 5
6. Chương 6: Pháp luật về kiểm soát suy thoái rừng 132 1. Pháp luật về tài nguyên rừng 132 2. Pháp luật về kiểm soát suy thoái tài nguyên rừng 132 3. Xử lý vi phạm pháp luật về nguồn tài nguyên thiên nhiên rừng 137 6
7. PHẦN A: LUẬT ĐẤT ĐAI CHƯƠNG 1 CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ NGÀNH LUẬT ĐẤT ĐAI 1. KHÁI NIỆM LUẬT ĐẤT ĐAI Đất đai là tài sản quý giá của mỗi Quốc gia trên thế giới, nó không chỉ là nguồn tài nguyên mà còn là nền tảng không gian để phân bố dân cư và các hoạt động kinh tế - xã hội, không chỉ là đối tượng của lao động mà còn là tư liệu sản xuất không thể thay thế được trong sản xuất nông nghiệp và lâm nghiệp. Đặc biệt đối với nước ta là một nước có nguồn gốc nông nghiệp, đất đai gắn liền với sản xuất và đời sống của nhân dân thì đất đai trở thành một phần không thể thiếu của Tổ quốc. Do đó cần có một ngành Luật điều chỉnh vấn đề quan trọng này. Ở Việt Nam, nhiều ngành luật có tên như văn bản luật quan trọng tạo thành nguồn của ngành luật đó, ví dụ như Luật hình sự có Bộ luật hình sự là nguồn cơ bản của ngành luật này, hoặc Luật dân sự có Bộ luật Dân sự. Ngành Luật đất đai cũng thuộc trường hợp trên, vừa là ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam, vừa có nguồn luật cơ bản là Luật đất đai. Như vậy, khái niệm Luật đất đai được hiểu theo hai nghĩa, nghĩa thứ nhất là một ngành luật, nghĩa thứ hai là văn bản luật được Quốc Hội thông qua và đang có hiệu lực thi hành. 1.1. Ngành Luật đất đai. Theo cách phân chia ngành luật truyền thống, các ngành luật có đối tượng điều chỉnh riêng và phương pháp điều chỉnh riêng. Ngành Luật đất đai có nhóm quan hệ xã hội chuyên biệt được các quy phạm pháp luật đất đai điều chỉnh và các chủ thể tham gia vào quan hệ đất đai được Nhà nước dùng pháp luật tác động vào cách xử sự của họ với các phương pháp và cách thức khác nhau. Nói tóm lại, ngành Luật đất đai có đối tượng và phương pháp điều chỉnh riêng. Ngành Luật đất đai gắn liền với quá trình xây dựng và phát triển của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà và Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Qua mỗi giai đoạn lịch sử, Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 và Hiến pháp 1992 đã có những quy định khác nhau về vấn đề sở hữu đất đai từ đó để xác lập chế độ quản lý và sử dụng đất. Nếu như Hiến pháp 1946 xác lập nhiều hình thức sở hữu về đất đai, sau đó qua Luật cải cách ruộng đất năm 1953 còn lại hai hình thức sở hữu chủ yếu là sở hữu Nhà nước và sở hữu của người nông dân, thì Hiến pháp 1959 tuyên ngôn cho ba hình thức sở hữu về đất đai là: sở hữu Nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân về đất đai. Đến Hiến pháp 1980 và đặc biệt là Hiến pháp 1992, chế độ sở hữu đất đai được quy định là: Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai. 7
8. Như vậy, nếu như trước năm 1980 còn nhiều hình thức sở hữu về đất đai tạo nên sự đặc trưng trong quản lý và sử dụng đất đai trong thời kỳ quan liêu bao cấp, thì sau Hiến pháp 1980 ở Việt Nam chỉ còn một hình thức sở hữu duy nhất đối với đất đai là sở hữu toàn dân, một chế độ sở hữu chuyển từ giai đoạn nền kinh tế tập trung hoá cao độ sang nền kinh tế thị trường có điều tiết, tạo thành sự đặc trưng trong quan hệ đất đai dưới tác động của các quy luật kinh tế thị trường. Quan hệ đất đai hiện nay được xác lập trên cơ sở chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai. Nói một cách khác, các quan hệ này xác định trách nhiệm và quyền hạn của Nhà nước trong vai trò người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý đất đai. Quan hệ đất đai ở Việt Nam trên nền tảng đất đai thuộc sở hữu toàn dân mà Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu được thiết kế có sự tách bạch giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng đất. Vì vậy, quan hệ đất đai đó xuất phát từ quan hệ mang tính quyền lực, thể hiện quyền lực đó thông qua vai trò hệ thống các cơ quan Nhà nước trong việc tổ chức, quản lý đất đai, đồng thời không chỉ là quan hệ quản lý mà thông qua đó địa vị của người sử dụng đất được đánh giá đúng vị trí góp phần làm đa dạng quan hệ sử dụng, làm thay đổi căn bản nếp nghĩ và cách làm của người sử dụng khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất sử dụng ổn định và lâu dài. Vậy, tổng hợp các quy phạm pháp luật mà Nhà nước ban hành nhằm thiết lập quan hệ đất đai trên cơ sở chế độ sở hữu toàn dân về đất đai và sự bảo hộ đầy đủ của Nhà nước đối với các quyền của người sử dụng đất tạo thành một ngành luật quan trọng trong hệ thống pháp luật của Nhà nước ta, đó là Luật đất đai. Hay luật đất đai là một lĩnh vực pháp luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam gồm toàn bộ những quy phạm pháp luật điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trực tiếp trong sở hữu, quản lý và sử dụng đất đai. 1.2. Các văn bản Luật đất đai. Cần có sự phân biệt giữa văn bản Luật đất đai với hệ thống văn bản pháp luật về đất đai. Luật đất đai với tính cách là một văn bản luật do Quốc hội ban hành là một trong các văn bản pháp luật về đất đai, nhưng là văn bản quan trọng bậc nhất trong số các văn bản pháp luật về đất đai. Các văn bản Luật Đất đai: - Luật đất đai 1997 được Quốc hội thông qua ngày 29/12/1987 và được Chủ tịch Hội đồng Nhà Nước ra lệnh công bố ngày 08/01/1988; - Luật đất đai 1993 được Quốc hội thông qua ngày14/7/1993 và có hiệu lực chính thức ngày 15/10/1993; - Luật đất đai sửa đổi bổ sung năm 1998 được Quốc hội khóa X kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 2/12/1998; - Luật đất đai sửa đổi, bổ sung năm 2001được Quốc hội khóa X kỳ họp thứ 9 thông qua và có hiệu lực chính thức từ ngày 01/10/2001; 8
9. - Luật đất đai năm 2003 được Quốc hội khóa XI kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 26/11/2003 và có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2004; - Đến nay, Luật đất đai năm 2003 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Luật trưng mua, trưng dụng tài sản được Quốc hội khóa XII kỳ họp thứ 3 thông qua ngày 03/6/2008; Như vậy, khái niệm Luật đất đai hiểu theo phương diện thứ hai xuất phát từ các văn bản luật đất đai được ban hành trong thời gian vừa qua và là nguồn cơ bản của ngành Luật đất đai. Cần phân biệt khái niệm luật đất đai với tư cách là một lĩnh vực pháp luật với khái niệm luật đất đai với tư cách là một đạo luật. 2. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHƯƠNG PHÁP ĐIỀU CHỈNH CỦA NGÀNH LUẬT ĐẤT ĐAI 2.1. Đối tượng điều chỉnh của ngành Luật đất đai Đối tương điều chỉnh của Luật Đất đai là các quan hệ xã hội được các quy phạm pháp luật đất đai điều chỉnh. Điều cần lưu ý ở đây là chỉ những quy phạm pháp luật điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trực tiếp trong sở hữu và quản lý đất đai mới được coi là các quy phạm pháp luật đất đai. Ví dụ trong việc thu tiền sử dụng đất, các quy phạm pháp luật đất đai chỉ bao gồm các quy phạm quy định về đối tượng phải nộp tiền sử dụng đất, giá đất để tính tiền sử dụng, mức thu, cách thức tổ chức thực hiện còn việc Nhà nước phân bổ, sử dụng nguồn thu này như thế nào lại thuộc đối tượng điều chỉnh của lĩnh vực pháp luật khác. Căn cứ vào chủ thể tham gia các quan hệ pháp luật đất đai, đối tượng điều chỉnh của Luật Đất đai được phân chia thành các nhóm quan hệ sau: a, Nhóm quan hệ giữa các cơ quan Nhà nước với nhau Đất đai thuộc sở hữu Nhà nước, nhưng bản than Nhà nước cũng không thể tham gia vào các quan hệ pháp luật đất đai cụ thể mà phải thông qua các cơ quan thuộc bộ máy Nhà nước như Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, UNBD các cấp, Do vậy, các quy phạm pháp luật quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện quyền sở hữu và quản lý đất đai có vai trò đặc biệt quan trọng. b, Nhóm quan hệ giữa các cơ quan Nhà nước với người sử dụng đất và các chủ thể khác của quan hệ pháp luật đất đai Là chủ sở hữu đối với đất đai nhưng Nhừ nước thường không trực tiếp sử dụng đất đai của mình mà phải thực hiện quyền sử dụng một cách gián tiếp thông qua các chủ thể sử dụng đất. Thông qua mối quan hệ giữa các cơ quan Nhà nước và người sử dụng đất, Nhà nước sẽ xác lập quyền sử dụng đất cho chủ thể sử dụng dưới các hình thức như giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất hoặc lấy lại quyền sử dụng đất thông qua hoạt động thu hồi đất. 9
10. Ngoài ra, quan hệ thuộc nhóm này còn bao gồm quan hệ phát sinh trong lĩnh vực cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất , giải quyết tranh chấp đất đai, đăng ký quyền sử dụng đất c, Nhóm quan hệ giữa người sử dụng đất và các chủ thể khác của quan hệ pháp luật đất đai với nhau Quyền sử dụng đất của người sử dụng đất được coi là quyền tài sản dù người sử dụng đất không có quyền sở hữu đối với đất đai, do đó họ được phép đưa nó vào lưu thông dân sự thông qua các hình thức giao dịch quyền sử dụng đất như chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, thừa kế, thế chấp, bảo lãnh Như vây, trên cơ sở quyền sử dụng đất của mình, người sử dụng đất có thể xác lập các mối quan hệ với các tổ chức, cá nhân khác tham gia giao dịch dưới dạng các quan hệ dân sự. Ngoài ra, trong nhóm quan hệ này còn phải nói tới quan hệ giữa những người sử dụng đất lân cận với nhau và những quan hệ phát sinh trong tranh chấp về quyền sử dụng đất 2.2. Phương pháp điều chỉnh của ngành Luật đất đai Phương pháp điều chỉnh của luật đất đai là cách thức mà Nhà nước dùng pháp luật tác động vào các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật đất đai. Có hai phương pháp: - Phương pháp hành chính – mệnh lệnh: Được sử dụng để điều chỉnh các quan hệ pháp luật đất đai phát sinh khi Nhà nước thực hiện quyền của chủ sở hữu đại diện, quyền thống nhất quản lý đất đai đối với các chủ thể sử dụng đất. - Phương pháp bình đẳng thỏa thuận: Được áp dụng để điều chỉnh những quan hệ phap luật đất đai phát sinh giữa những người sử dụng đất với nhau. 3. CÁC NGUYÊN TẮC CƠ BẢN CỦA NGÀNH LUẬT ĐẤT ĐAI Khi đề cập tới các nguyên tắc tức là nói đến phương hướng chỉ đạo, là nền tảng pháp lý xuyên suốt trong quá trình xây dựng và thực hiện pháp luật. Hệ thống pháp luật và hệ thống các ngành luật được chỉ đạo bởi các nguyên tắc có tính định hướng chung cơ bản, mỗi ngành luật đến lượt mình lại có các nguyên tắc chỉ đạo và thậm chí trong từng vấn đề cụ thể thì phương hướng, đường lối được khái quát hoá bằng các nguyên tắc áp dụng rất quan trọng. Luật đất đai áp dụng các nguyên tắc cơ bản sau: 3.1. Nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Đây là nguyên tắc quan trọng nhất của Luật Đất đai và có ý nghĩa quyết định đến các hoạt động quản lý và sử dụng đất đai hiện nay. Nguyên tắc này đặt ra cho Luật đất đai những yêu cầu: 10
11. - Xác định rõ trách nhiệm của Nhà nước và cụ thể hơn là của các cơ quan Nhà nước, các cá nhận có thẩm quyền với tư cách là đại diện chủ sở hữu trước toàn dân với tư cách là chủ sở hữu đất đai. - Thực hiện có hiệu quả quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai, đảm bảo sự công bằng, linh hoạt trong việc điều phối đất đai và điều tiết giá trị tạo ra từ đất. - Bảo vệ được quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai cả về nội dung và hình thức, bảo hộ và bảo đảm thực hiện có hiệu quả quyền và lợi ích chính đáng của người sử dụng đất 3.2. Nguyên tắc Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật. Để quản lý, sử dụng đất đai có hiệu quả, Nhà nước cần phải thống nhất quản lý đất đai bằng những công cụ hữu hiệu là quy hoạch và pháp luật. Đây chính là cơ sở xác lập nguyên tắc Nhà nước thônga nhất quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật.Nguyên tắc này đặt ra cho Luật đất đai những yêu cầu - Cần phải có một cơ quan đứng ra thống nhất quản lý đất đai trên phạm vi cả nước theo hướng quy hoạt động quản lý đất đai về một cơ quan đầu mối, trên cơ sở đó cơ quan này sẽ điều phối hoạt động của các Bộ, ban, ngành và các cấp chính quyền địa phương nhằm tránh tình trạng phân tán, cục bộ, mâu thuẫn, chồng chéo giữa các cấp ngành trong quản lý đất đai được phân công đa dạng theo nhiều tầng cấp và lĩnh vực. - Trong hoạt động quản lsy và sử dụng đất, các cơ quan quản lý Nhà nước và người sử dụng đất phải tuân thủ theo đúng các quy định của pháp luật như một yêu cầu sơ đẳng và tối thượng theo nguyên tắc pháp chế. Đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng về đất đai không thể áp dụng trực tiếp mà phải được thể chế hóa dưới dạng các quy định của pháp luật. - Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất khi đã được cơ quan Nhà nước coa thẩm quyền xét duyệt có giá trị như một văn bản pháp quy kỹ thuật và phải được áp dụng làm căn cứ trong quản lý đất đai theo quy định của pháp luật. Muốn vây, việc lập và xét duyệt quy hoạch kế hoạch đất cần phải được kiện toàn, đảm bảo tính hợp lý, tính khả thi. Nhất là đối với quy hoạch, kế hoạch đẩt chi tiết. 3.3. Nguyên tắc ưu tiên bảo vệ và phát triển quỹ đất nông nghiệp. Việt Nam là nước có bình quân đầu người về đất nông nghiệp thuộc loại thấp trên 2 thế giới. Trong khi bình quân chung của thế giới là 4000m /người, thì ở Việt Nam 2 khoảng 1000m /người. Là một nước còn chậm phát triển, hơn 70% dân số còn tập trung ở khu vực nông thôn, đất đai là điều kiện sống còn của một bộ phận lớn dân cư, vì vậy để bảo đảm an ninh lương thực quốc gia, đáp ứng nhu cầu về lương thực, thực phẩm cho xã hội thì vấn đề bảo vệ và phát triển quỹ đất nông nghiệp có vai trò vô cùng quan trọng trong sự nghiệp phát triển đất nước. Trên thực tế, đất nông nghiệp đang bị thu hẹp diện tích với tốc độ cao do việc đô thị hóa, mở mang các khu công nghiệp, Đất nông nghiệp khi được chuyển đổi sang sử dụng vào mục đích khác thường đem lại lợi ích trước mắt 11
12. cao nhưng lại tiềm chứa những hậu quả bất lợi mang tính hệ thống lâu dài. Do vậy đây là một trong những nguyên tắc quan trọng hàng đầu của Luật Đất đai, đặt ra cho Luật Đất đai những yêu cầu cụ thể sau: - Các quy định của Luật Đất đai phải hạn chế đến mức thấp nhất việc chuyển đất nông nghiệp sang sử dụng vào những mục đích khác. - Cần phải có các quy định ưu đãi về quyền lợi cho người sử dụng đất nông nghiệp như ưu đãi trong việc thực hiện nghĩa vụ tài chính, mở rộng quyền năng của hộ gia đình, các nhân sử dụng đất nông nghiệp 3.4. Nguyên tắc sử dụng đất đai hợp lý và tiết kiệm. Việt Nam tuy vốn đất không lớn, song nhìn vào cơ cấu sử dụng đất hiện nay, khi mà đất chưa sử dụng còn chiếm khoảng 40% diện tích tự nhiên thì có thể nhận xét rằng, chúng ta còn rất lãng phí trong việc khai thác, sử dụng tiềm năng đất đai. Vì vậy, với quá trình phát triển của đất nước, công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cần đi trước một bước tạo cơ sở khoa học cho việc sử dụng đất một cách hợp lý và tiết kiệm. Nguyên tắc này đặt ra cho Luật đất đai những yêu cầu sau: - Trong công tác quy hoạch sử dụng đất cần đặc biệt lưu ý đến những đặc tính tự nhiên của đất đai và nhu cầu xã hội đảm bảo việc khoanh định các loại đất để sử dụng vào các mục đích khác nhau phù hợp với công năng của đất và nhu cầu thực tiễn. - Cần gắn lợi ích của người sử dụng đất với hiệu quả sử dụng đât thông qua việc mở rộng quyền tài sản của người sử dụng đối với đất đai, hình thành hệ thống nghĩa vụ tài chính có hiệu quả ngăn chặn tình trạng bao chiếm đất đai, không quan tâm đến hiệu quả sử dụng bên cạnh những hình thức chế tài nghiêm khắc đối với những trường hợp không đưa đất đai vào sử dụng theo đúng quy định của pháp luật 3.5. Nguyên tắc thường xuyên cải tạo và bồi bổ đất đai. Đất đai tự nhiên dưới bàn tay lao động và sáng tạo của con người sẽ tạo ra những sản phẩm quan trọng trong đời sống, và mảnh đất đó thực sự có giá trị. Nếu so sánh với một mảnh đất không có lao động kết tinh của con người, thì mảnh đất đó là hoang hoá không có giá trị. Tuy nhiên, đất đai có đời sống sinh học riêng của nó. Nếu con người tác động với thái độ làm chủ, vừa biết khai thác, vừa cải tạo nó thì đất đai luôn mang lại hiệu quả kết tinh trong sản phẩm lao động của con người. Ngược lại, nếu con người bạc đãi thiên nhiên, tác động vào nó với một thái độ vô ơn, thiếu ý thức thì kết quả mang lại cho chúng ta nhiều tiêu cực. Vì vậy, việc giữ gìn bảo vệ nguồn tài nguyên đất nhắc nhở con người biết khai thác nhưng cũng thường xuyên cải tạo và bồi bổ đất đai vì mục tiêu trước mắt và lợi ích lâu dài. 4. QUAN HỆ PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI Quan hệ pháp luật đất đai là các quan hệ xã hội được các quy phạm pháp luật đất đai điều chỉnh. 12
13. Do tầm quan trọng của đất đaitrong sản xuất và trong đời sống cũng như chế độ sở hữu đất đai và cơ chế thực hiện nó maf quan hệ pháp luật đất đai có một số lưu ý: - Quan hệ pháp luật đất đai có vai trò đặc biệt quan trọng mang tính quyết định đến sự phát triển kinh tế - xã hội, đến hệ thống thị trường và ảnh hưởng đến lợi ích của đại bộ phận dân cư. - Quan hệ pháp luật đất đai có cấu trúc phức tạp về chủ thể thực hiện và sự phân chia, cắt lớp về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể ở từng tầng lớp cụ thể - Xuất phát từ tính lien quan phổ biến của mình mà quan hệ pháp luật đất đai được điều chỉnh bởi các quy phạm pháp luật nằm ở nhiều văn bản khác nhau Trong mỗi quan hệ pháp luật cụ thể, các yếu tố cấu thành bao gồm 3 bộ phận: Chủ thể, khách thể và nội dung của quan hệ pháp luật. Vậy quan hệ pháp luật đất đai cũng gồm chủ thể, khách thể và nội dung của quan hệ pháp luật đất đai. 4.1. Chủ thể của quan hệ pháp luật đất đai. 4.1.1. Chủ thể sở hữu Theo quy định tại Điều 17 của Hiến pháp 1992, đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Bộ Luật dân sự 2005 quy định rõ hình thức sở hữu đối với đất đai là hình thức sở hữu Nhà nước. Do vậy, chủ thể của quyền sở hữu đất đai hiện nay ở Việt Nam là Nhà nước CHXHCN Việt Nam. 4.1.2. Chủ thể quản lý Phương thức thực hiện quyền sở hữu và vai trò quản lý xã hội của Nhà nước đối với đất đai là thông qua các cơ quan Nhà nước với côngcuj là quyền lực Nhà nước. Do vậy, vai trò của chủ thể quản lý Nhà nước theo Luật Đất đai không chỉ là thực hiện quản lý xã hội trong lĩnh vực đất đai mà còn thực hiện quyền sở hữu đất đai của Nhà nước. Hệ thống cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai hiện nay ở Việt Nam bao gồm: - Các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền chung: Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp. - Cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền riêng: Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Tài chính, Bộ xây dựng, Bộ Nông nghiệp, Sở Tài nguyên và Môi trường, Phòng Tài nguyên và Môi trường, Cán bộ đại chính xã, phường, thị trấn. 4.1.3. Người sử dụng đất Muốn trở thành người sử dụng đất, một chủ thể phải có một hoặc nhiều thửa đất thuộc quyền sử dụng của mình và phải có quyền và nghĩa vụ của một chủ thể sử dụng đất theo quy định của pháp luật. Không phải chủ thể nào trực tiếp khai thác, sử dụng đất cũng là người sử dụng đât, phải xem xét mối quan hệ của chủ thể đấy với Nhà nước. Người sử dụng đất bao gồm 7 trường hợp quy định tài Điều 9 Luật Đất đai 2003: 1. Các tổ chức trong nước bao gồm cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - 13
14. nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, tổ chức kinh tế – xã hội, tổ chức sự nghiệp công, đơn vị vũ trang nhân dân và các tổ chức khác theo quy định của Chính phủ (sau đây gọi chung là tổ chức) được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất; tổ chức kinh tế nhận chuyển quyền sử dụng đất; 2. Hộ gia đình, cá nhân trong nước (sau đây gọi chung là hộ gia đình, cá nhân) được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất; 3. Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc và các điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ được Nhà nước giao đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất; 4. Cơ sở tôn giáo gồm chùa, nhà thờ, thánh thất, thánh đường, tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo và các cơ sở khác của tôn giáo được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất hoặc giao đất; 5. Tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao gồm cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan đại diện khác của nước ngoài có chức năng ngoại giao được Chính phủ Việt Nam thừa nhận; cơ quan đại diện của tổ chức thuộc Liên hợp quốc, cơ quan hoặc tổ chức liên chính phủ, cơ quan đại diện của tổ chức liên chính phủ được Nhà nước Việt Nam cho thuê đất; 6. Người Việt Nam định cư ở nước ngoài về đầu tư, hoạt động văn hoá, hoạt động khoa học thường xuyên hoặc về sống ổn định tại Việt Nam được Nhà nước Việt Nam giao đất, cho thuê đất, được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở; 7. Tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư vào Việt Nam theo pháp luật về đầu tư được Nhà nước Việt Nam cho thuê đất. 4.1.4. Các chủ thể khác Là chủ thể tham gia vào quan hệ sử dụng đất mà không phải là chủ thể sử dụng. Ví dụ như người thuê và thuê lại quyền sử dụng đất, chủ thể nhận thế chấp quyền sử dụng đất, 4.2. Khách thể của quan hệ pháp luật đất đai Lợi ích mà các chủ thể hướng tới trong quan hệ pháp luật đất đai có thể khác nhau. Nhà nước không trực tiếp sử dụng đất vì vậy khách thể trong quan hệ pháp luật đất đai không hướng tới nhu cầu sử dụng đất. Trong vai trò là người đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý đất đai, nhà nước hướng mục tiêu cuối cùng là mọi đất đai đều khai thác, sử dụng có hiệu quả nhất. Cho nên, khách thể quan hệ pháp luật đất đai trên phương diện nhà nước là ban hành một hệ thống pháp luật đất đai và tổ chức một bộ máy quản lý đất đai nhằm thực thi, bảo đảm vốn đất quốc gia, kiểm soát mọi quá trình khai thác sử dụng đất. Đối với người sử dụng đất, họ không có mục đích là quản lý như nhà nước, thực chất họ thực hiện các quyền của mình theo luật định. Vì vậy, mục đích mà họ luôn 14
15. hướng tới là có đất để sử dụng, khai thác các công năng của đất. Mục đích sử dụng của mọi chủ thể sử dụng cũng không đồng nhất, người thì sử dụng vào mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp, người thì do nhu cầu ở, xây dựng, kinh doanh. Cho nên mỗi một loại đất, việc giao hoặc cho thuê đất đối với từng loại đất đối với từng chủ thể có từng đặc trưng khác nhau không thể giống nhau giữa đất nông nghiệp hay đất chuyên dùng. Mỗi một loại đất cần có các quy định cụ thể để Nhà nước thực hiện việc quản lý, người sử dụng được thực hiện các quyền theo đúng quy định. Tổng hợp các quy định để Nhà nước thực hiện chức năng quản lý đất đai và người sử dụng khai thác vốn đất có hiệu quả tạo thành từng chế độ pháp lý cụ thể. Vì vậy, có thể định nghĩa khách thể của quan hệ pháp luật đất đai là: Toàn bộ vốn đất quốc gia, từng khoảnh đất cụ thể được nhà nước xác lập các chế độ pháp lý nhất định. 4.3. Nội dung của quan hệ pháp luật đất đai Nội dung của quan hệ pháp luật đất đai là những quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật, cụ thể ở đây là quyền và nghĩa vụ của Nhà nước với tư cách là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và các quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất được nhà nước giao đất, cho thuê đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất và công nhận quyền sử dụng đất. 4.3.1. Quyền và nghĩa vụ của Nhà nước trong quan hệ đất đai Nhà nước tham gia quan hệ pháp luật đất đai hoàn toàn khác với tư cách pháp lý của người sử dụng. Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và người thực hiện đầy đủ chức năng quản lý nhà nước về đất đai. Vì vậy, nhà nước có những quyền rất đặc trưng và nghĩa vụ đặc thù khi tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai. Tính đặc thù ở đây thể hiện, trên cơ sở các quy định của pháp luật do chính Nhà nước ban hành, các quyền của Nhà nước được cụ thể hoá và được thực thi trên cơ sở hệ thống các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chung và thẩm quyền chuyên môn. Các quyền đó chính là quyền được thực thi các nội dung quản lý nhà nước về đất đai, đồng thời đó cũng chính là nghĩa vụ của nhà nước, trách nhiệm của người đại diện chủ sở hữu trong việc hiện thực hoá các nhiệm vụ do mình quy định. Về cụ thể có thể xác định các quyền và nghĩa vụ đặc trưng của nhà nước như sau: 4.3.1.1. Các quyền của nhà nước Với tư cách là người đại diện lợi ích toàn dân, tất cả “Vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và văn minh” Nhà nước được trao nhiệm vụ rất quan trọng trước xã hội là thực hiện vai trò người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai nhằm tối đa hoá trong việc khai thác mọi tiềm năng đất đai phục vụ sự nghiệp phát triển đất nước. Là người đại diện chủ sở hữu một tài nguyên quan trọng bậc nhất vì sự sống còn của con người, Nhà nước có mọi quyền năng bình thường như mọi người đại diện chủ sở hữu tài sản khác. Nghĩa là nhà nước có quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt đất đai. Đây là các quyền năng tối cao mà bất kỳ một tổ chức, hộ gia đình, cá nhân nào ở Việt Nam đều không thể có được. Điều đặc trưng là, nhà nước là người duy nhất có 3 quyền năng này, còn tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thực chất khi tham gia quan hệ pháp 15
16. luật đất đai chỉ có 2 quyền năng cơ bản là quyền chiếm hữu và quyền sử dụng đất đai. Dù các quyền chuyển quyền của người sử dụng có được mở rộng bao nhiêu thì một thực tế là họ không có quyền định đoạt đất đai. Song, quyền định đoạt của nhà nước lại thể hiện tính đặc trưng là không bao giờ Nhà nước tự chấm dứt quyền đại diện chủ sở hữu của mình, Nhà nước chỉ có thể chấm dứt quyền sử dụng của tổ chức hộ gia đình và cá nhân nếu thấy cần thiết vì lợi ích chung. Quyền định đoạt đất đai của Nhà nước là một trình tự pháp luật xác định việc hình thành lập thay đổi hay chấm dứt một quan hệ sử dụng đất, trong đó một bên Nhà nước thể hiện quan hệ quyền lực và một bên là người sử dụng đất. Vì vậy, quyền định đoạt đất đai là khả năng tối thượng trong các phán quyết của Nhà nước áp dụng đối với người được Nhà nước cho sử dụng đất. Bên cạnh quyền năng đại diện chủ sở hữu, Nhà nước thực hiện việc thống nhất quản lý đất đai. Quyền năng này được quy định tại Điều 17, 18 của Hiến pháp 1992. Thể chế những quy định này, Luật đất đai năm 2003 dành toàn bộ Chương II, từ Điều 16 đến Điều 65 để xác định quyền của Nhà nước đối với đất đai và nhiệm vụ quản lý của Nhà nước. Quản lý đất đai không chỉ bằng pháp luật, Nhà nước còn xác lập quy hoạch tạo cơ sở khoa học cho việc quản lý đất đai. Vì vậy, chức năng xuyên suốt của Nhà nước trong việc thực hiện quyền năng này là thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật. Tóm lại, Nhà nước khi tham gia quan hệ pháp luật đất đai có các quyền năng bao trùm của người đại diện chủ sở hữu và người quản lý đất đai. 4.3.1.2. Nghĩa vụ của nhà nước Tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai Nhà nước có nhiều quyền đặc trưng như đã phân tích ở trên, đồng thời cũng có các nghĩa vụ đặc trưng. Các nghĩa vụ này không đề cập trong từng quan hệ đất đai cụ thể mà được xác định mang tính tổng quan. Để phân biệt giữa nghĩa vụ của Nhà nước xin nêu ví dụ trong trường hợp là hộ gia đình hoặc cá nhân sử dụng đất. Tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai, người sử dụng có các nghĩa vụ chung được quy định tại Điều 107 của Luật đất đai năm 2003, đối với từng giao dịch dân sự về đất đai họ có nghĩa vụ cụ thể phát sinh từ các hợp đồng chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thế chấp quyền sử dụng đất. Tuy nhiên Nhà nước không sử dụng đất, vì vậy nhà nước không quy định về nghĩa vụ của mình. Nhà nước chỉ quy định nghĩa vụ của người sử dụng, từ nghĩa vụ chung tới các nghĩa vụ cụ thể của người sử dụng đất. Nghĩa vụ của Nhà nước khi tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai nhìn nhận từ góc độ quản lý. Vì vậy, Điều 6 Luật đất đai năm 2003 xác định hàng loạt các nội dung quản lý đất đai, đồng thời đó cũng chính là các nghĩa vụ của Nhà nước. Cụ thể là: + Nghĩa vụ của Nhà nước là nắm chắc toàn bộ quỹ đất quốc gia thông qua các kỹ thuật nghiệp vụ mà cơ quan quản lý đất đai thực hiện là: Điều tra, khảo sát, đánh giá đất đai, đăng ký sử dụng và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. + Nghĩa vụ trong việc xác lập, xây dựng quy hoạch, kế hoạch để phân chia một cách hợp lý quỹ đất đai thống nhất vì lợi ích Nhà nước và xã hội. 16
17. + Nhà nước thực hiện việc kiểm tra, giám sát quá trình quản lý và sử dụng đất, bảo hộ quyền lợi chính đáng của người sử dụng đất, giải quyết các bất đồng mâu thuẫn trong quan hệ đất đai. 4.3.2. Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất Người sử dụng đất ở đây theo quy định tại Điều 9 của Luật đất đai năm 2003 là các tổ chức trong nước, cơ sở tôn giáo, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư sử dụng đất, tổ chức, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài sử dụng đất ở Việt Nam. Các hình thức xác lập quyền sử dụng đất có thể là giao đất, cho thuê đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất. Vì vậy, khi nhìn nhận các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất là xác định các quyền và nghĩa vụ chung được quy định tại Luật đất đai và các quyền nghĩa vụ cụ thể được xác lập ở nhiều văn bản pháp luật về đất đai. 4.3.2.1. Quyền của người sử dụng đất Luật đất đai năm 2003 ra đời một mặt không chỉ cải cách một cách mạnh mẽ vấn đề quản lý nhà nước về đất đai mà phần chủ yếu xoay quanh các quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Như vậy, vấn đề trung tâm nhất của Luật đất đai là mở rộng các quyền năng của người sử dụng đã được xác lập một cách cụ thể. Tuy nhiên nói đến quyền của người sử dụng phải phân biệt thành các quyền chung và các quyền cụ thể. Các quyền chung áp dụng cho mọi đối tượng sử dụng đất và các quyền riêng áp dụng cho từng nhóm người sử dụng đất cụ thể. Việc quy định này có thể phân biệt theo loại chủ thể là đối tượng sử dụng đất ở trong nước hay nước ngoài. Từ đó đề cập tới từng văn bản pháp luật cụ thể. * Các quyền chung: Các quyền này được nêu tại Điều 105 của Luật đất đai năm 2003 bao gồm: + Được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Đây là quyền lợi rất cơ bản của người sử dụng đất, giúp các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân thiết lập quan hệ hợp pháp với Nhà nước đồng thời được thực hiện trên thực tế các quyền cụ thể của người sử dụng trong các giao dịch dân sự về đất đai. + Hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư từ đất được giao hoặc cho thuê một cách hợp pháp. + Được hưởng các lợi ích do các công trình công cộng về bảo vệ và cải tạo đất mang lại. + Được Nhà nước hướng dẫn và giúp đà trong việc cải tạo và bồi bổ đất đai. + Được Nhà nước bảo hộ khi quyền sử dụng đất đai hợp pháp của mình bị người khác xâm hại, được bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất. + Được quyền khiếu nại, tố cáo về những hành vi vi phạm quyền sử dụng đất hợp pháp của mình và những hành vi khác vi phạm pháp luật đất đai. 17
18. * Đối với các quyền cụ thể của người sử dụng đất sẽ được trình bày tại các chế định tiếp theo. Có thể nêu các quyền cụ thể được thiết lập trên cơ sở Điều 106 một cách khái quát như sau: người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất, quyền được Nhà nước bồi thường khi thu hồi đất. Tuy nhiên, cần phải phân biệt rằng, các chủ thể khác nhau có các quyền năng không đều nhau do đất có thể được giao bằng hình thức không thu tiền, giao có thu tiền, người sử dụng thuê đất của Nhà nước trả tiền hàng năm hay một lần cho Nhà nước. Điều đó có nghĩa là, các quyền cụ thể của người sử dụng đất phụ thuộc vào hình thức sử dụng đất do Nhà nước quyết định hoặc do họ lựa chọn và cũng có thể do nguồn gốc tiền sử dụng đất mà người sử dụng đất đã trả cho Nhà nước có từ nguồn gốc ngân sách Nhà nước hay từ tiền của chủ sử dụng đất 4.3.2.2. Nghĩa vụ của người sử dụng đất Cũng giống như việc quy định về quyền của người sử dụng đất, các nghĩa vụ của họ cũng được xây dựng trên cơ sở các nghĩa vụ chung và nghĩa vụ cụ thể. Các nghĩa vụ chung được nêu tại Điều 107 Luật đất đai năm 2003 gồm những nghĩa vụ chủ yếu sau đây: - Sử dụng đất đúng mục đích, đúng ranh giới thửa đất, đúng quy định về sử dụng độ sâu trong lòng đất và chiều cao trên không, bảo vệ các công trình công cộng trong lòng đất và tuân theo các quy định khác của pháp luật. - Đăng ký quyền sử dụng đất, làm đầy đủ thủ tục khi chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất; thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật. - Đối với các nghĩa vụ của người sử dụng đất cần đặc biệt lưu tâm tới nghĩa vụ tài chính của họ. Việc thực hiện các nghĩa vụ tài chính góp một phần quan trọng vào nguồn thu cho ngân sách Nhà nước, giúp Nhà nước thực hiện chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia. Các nghĩa vụ tài chính gồm: + Tiền sử dụng đất. Cơ sở pháp lý xác định nghĩa vụ nộp tiền sử dụng đất của người sử dụng là Nghị định số 198/2004/NĐ - CP ngày 3/12/2004 của Chính phủ về thu tiền sử dụng đất. Các đối tượng được quy định tại Nghị định này phải nộp đủ một lần ngay từ ban đầu trước khi được Nhà nước giao đất, cho chuyển mục đích sử dụng đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất. + Tiền thuê đất. Đây là khoản tiền mà tổ chức, hộ gia đình, cá nhân khi được Nhà nước cho thuê đất phải nộp vào ngân sách Nhà nước. Trong khi còn chờ văn bản mới của Chính phủ về thu tiền thuê đất, việc thu tiền thuê đất đối với từng đối tượng cụ thể vẫn áp dụng bởi các 18
19. quyết định của Bộ Tài chính về thu tiền thuê đất đối với tổ chức, cá nhân trong nước, tổ chức, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài đầu tư vào Việt Nam. + Tiền lệ phí địa chính Là khoản tiền phải nộp vào ngân sách Nhà nước khi được các cơ quan địa chính thực hiện một số công việc địa chính theo yêu cầu của người sử dụng đất. + Tiền thuế sử dụng đất. Là khoản tiền phải nộp vào ngân sách Nhà nước đối với việc sử dụng từng loại đất nhất định. Hiện nay có các văn bản sau, thứ nhất là Luật thuế sử dụng đất nông nghiệp ngày 10/7/1993, thứ hai là Pháp lệnh thuế nhà đất ngày 31/7/1992 đã được sửa đổi, bổ sung ngày 19/5/1994. Như vậy, người sử dụng được Nhà nước giao đất, công nhận quyền sử dụng loại đất nào nộp thuế cho Nhà nước theo mục đích sử dụng của loại đất đó. + Tiền thuế thu nhập cá nhân Khi tổ chức, hộ gia đình và cá nhân có hành vi chuyển đổi, chuyển nhượng, chuyển quyền sử dụng đất của mình cho người khác thì họ phải nộp thuế thu nhập cá nhân trừ một số trường hợp được miễn quy định tại Luật thuế thu nhập cá nhân 2008 + Tiền thuế phụ thu đối với hộ gia đình, cá nhân vượt quá hạn mức đất. Đối với hộ gia đình, cá nhân có diện tích đất nông nghiệp trồng cây hàng năm và trồng cây lâu năm vượt quá mức quy định tại Điều 70 của Luật đất đai năm 2003 thì phải nộp thêm một phần thuế bổ sung. Khoản nộp này nhằm điều tiết đối với trường hợp hộ nông dân có quy mô sử dụng đất quá lớn so với quy định của Nhà nước. - Thực hiện các biện pháp bảo vệ đất; - Tuân theo các quy định về bảo vệ môi trường, không làm tổn hại đến lợi ích của người sử dụng đất có liên quan. - Tuân theo các quy định của pháp luật về tìm thấy vật trong lòng đất; - Giao lại đất cho Nhà nước khi có quyết định thu hồi hoặc hết thời hạn sử dụng đất. 5. NGUỒN CỦA LUẬT ĐẤT ĐAI Do có sự kết hợp giữa nhiệm vụ thực hiện quyền sở hữu, thực hiện vai trò quản lý Nhà nước nói chung cũng như những nét đặc thù trong việc thực hiện quyền sở hữu, để điều chỉnh quan hệ phát sinh trong việc thực hiện quyền sở hữu và quyền quản lý của Nhà nước đối với đất đai cần có một đạo luật điều chỉnh các quan hệ này là Luật Đất đai. Ngoài ra, các quy phạm pháp luật đất đai được quy định trong rất nhiều các văn bản thuộc các lĩnh vực khác nhau do những cơ quan khác ban hành. Trên thực tế khi nghiên cứu nguồn của Luật đất đai cũng như nguồn của bất cứ ngành luật nào trong những thời điểm nhất định, chúng ta chỉ xem xét những văn bản có hiệu lực ở thời điểm đó. Nếu căn cứ vào thẩm quyền ban hành, chúng ta có thể chia văn bản quy phạm pháp luật thành các loại sau: 19
20. - Các văn bản quy phạm pháp luật do Trung ương ban hành như: Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, Nghị định, Nghị quyết, Thông tư, - Các văn bản quy phạm pháp luật do địa phương ban hành như Nghị quyết, Quyết định, của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân. Nếu căn cứ vào lĩnh vực và nội dung điều chỉnh, chúng ta có thể chia các văn bản quy phạm pháp luật đất đai thành các loại: - Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992: Đây là những quy phạm pháp luật có chứa đựng các quy định mang tính nền tảng cho quan hệ sở hữu đất đai ở Việt Nam. - Luật đất đai và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Đây chính là các văn bản quan trọng nhất trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật đất đai với những quy định về quyền hạn, trách nhiệm của Nhà nước đại diệnc hủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý về đất đai, chế độ quản lý, sử dụng đất đai, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. - Bộ luật dân sự, là văn bản chứa đựng những quy phạm pháp luật điều chỉnh những quan hệ tài sản nói chung . Bộ luật dân sự có vai trò quan trọng trong việc xác định những vấn đề mang tính nguyên tắc trong việc thực hiện quyền sở hữu đất đai của Nhà nước,quyền sử dụng của người sử dụng đất đối với đất đai dưới góc độ quan hệ tài sản như hình thức sử dụng đất đai, đại vị pháp lý của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân nói chung và đối với đất đai nói riêng Dưới góc độ quan hệ tài sản, mối quan hệ giữa Bộ Luật dân sự và Luật Đất đai chính là mối quan hệ giữa luật chung và luật chuyên ngành. - Luật Kinh doanh bất động sản. Đất đai luôn được coi là “bất động sản thứ nhất” vì bản than đất đai là bất động sản, những tài sản khác muốn trở thành bất động sản cũng phải đáp ứng điều kiện gắn liền với đất. Do vậy, Luật Kinh doanh bất động sản là đạo luật quan trọng trong việc kinh doanh quyền sử dụng đất với ý nghĩa là quyền đối với bất động sản. - Ngoài các văn bản quy phạm pháp luật nói trên, các quy phạm pháp luật đất đai còn xuất hiện ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác có lien quan như Luật Xây dựng, Luật Nhà ở, Luật Doanh nghiệp, - CÂU HỎI ÔN TẬP: Câu 1: Trong các nguyên tắc của ngành luật đất đai, nguyên tắc nào quan trọng nhất, tại sao? Câu 2: Nguyên tắc Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật có phụ thuộc vào chế độ sở hữu đất đai không, tại sao? Câu 3: Tại sao ngành Luật đất đai lại xây dựng nguyên tắc ưu tiên và bảo vệ đất nông nghiệp? Nguyên tắc đó được thể hiện trong việc xây dựng pháp luật như thế nào? 20
21. Câu 4: Có người nói luật đất đai vừa có đặc điểm của luật dân sự vừa có đặc điểm của luật hành chính. Đúng hay sai. Tại sao? Câu 5: Tại sao luật đất đai lại sử dụng cả hai phương pháp điều chỉnh là phương pháp mệnh lệnh và phương pháp bình đẳng? Câu 6: Năng lực chủ thể của người sử dụng đất được xác lập như thế nào? Phân tích điều kiện trực tiếp tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai của các chủ thể sử dụng đất. CHƯƠNG 2 CHẾ ĐỘ SỞ HỮU TOÀN DÂN VỀ ĐẤT ĐAI 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC XÂY DỰNG CHẾ ĐỘ SỞ HỮU TOÀN DÂN Trên thế giới ngoài một số nước vừa tồn tại song song sở hữu nhà nước và sở hữu tập thể thì đa phần thuộc sở hữu tư nhân. Có thể nói rằng, sở hữu tư nhân chiếm ưu thế tuyệt đối trong quan niệm về sở hữu và vì vậy mà các quan hệ đất đai được điều chỉnh bởi các quy phạm pháp luật dân sự. ở Việt Nam, quan hệ đất đai có những đặc thù nhất định, chính vì vậy nền tảng của nó là chế độ sở hữu đất đai cũng khác với nhiều nước trên thế giới. Tại khoản 1 Điều 5 Luật đất đai năm 2003 quy định: đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Chúng ta sẽ nghiên cứu một số luận điểm khoa học của các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác ư Lênin và một số đặc trưng của chế độ chiếm hữu ruộng đất ở Việt Nam thời phong kiến nhằm rút ra các kết luận cho việc lựa chon chế độ sở hữu toàn dân ở nước ta. 1.1. Một số quan điểm của chủ nghĩa Mác-Lênin về tính tất yếu khách quan của việc quốc hữu hoá đất đai Dưới xã hội tư bản, quyền sở hữu tư nhân đối với đất đai được thừa nhận cả về mặt thực tế và pháp lý, tuy nhiên phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa đã chi phối người sử dụng đất khiến họ coi rằng: “Ruộng đất không có ý nghĩa khác hơn là một khoản thuế nhất định bằng tiền, mà độc quyền của hắn thu được của nhà tư bản công nghiệp”. Như vậy, tham gia vào quan hệ đất đai dưới chế độ tư bản bao gồm 3 thành phần cơ bản, đó là người sở hữu đất đai, người lĩnh canh hay nói một cách khác đi là nhà tư bản nông nghiệp và người công nhân làm thuê cho nhà tư bản. Các mối quan hệ này luôn luôn đối lập nhau nhưng lại gắn bó chặt chẽ với nhau, nếu người công nhân không đi làm thuê cho nhà tư bản thì họ sẽ không thể nào đầu tư tư bản vào mảnh đất đi thuê và nếu nhà tư bản không đi thuê đất thì quyền sở hữu của chủ đất chỉ còn là danh nghĩa, và nếu người công nhân không đi làm thuê thì cũng chẳng có việc gì làm và đời sống của họ sẽ bị đe doạ. Trong các mối quan hệ đó thì người chủ đất là kẻ chiếm ưu thế, vì họ cho rằng, kẻ đã chiếm đoạt một phần bề mặt trái đất đương nhiên có quyền phát canh thu tô để thực hiện vai trò của chủ sở hữu. Và như vậy, với việc phát canh thu tô người chủ sở hữu sẽ độc quyền thu một khoản tiền từ việc cho thuê ruộng đất để trên thực tế thực hiện quyền sở hữu. Số tiền đó được gọi là địa tô. 21
22. Mục đích cuối cùng của các nhà tư bản là lợi nhuận cho nên họ luôn tìm cách kéo dài thời hạn hợp đồng thuê đất để thực hiện việc đầu tư lâu dài, hoàn lại vốn và tiếp tục đầu tư tư bản. Trong quá trình đầu tư, họ phải xây dựng trang trại, nhà xưởng, nhà ở và các công trình khác. Nhưng hết thời hạn thuê, nhà tư bản phải trả lại cho ông chủ đất vốn đất đã thuê, toàn bộ công trình xây dựng trên đất. Như vậy, ông chủ đất không cần phải làm gì cũng có vốn đất đã được cải tạo, lại được thêm toàn bộ nhà cửa công xưởng có thể sử dụng tốt vào việc đầu tư tiếp theo. Vì thế, hợp đồng thuê đất tiếp theo có địa tô cao hơn so với hợp đồng trước đó, dù rằng vẫn là nhà tư bản đó, thuê đúng đất đó. Cuối cùng để được lợi nhuận tối đa cho nhà tư bản thì người công nhân làm thuê phải gánh chịu mọi hậu quả, dù hợp đồng thuê đất ngắn hạn hay dài hạn họ cũng bị bóc lột tối đa. Từ đó có thể kết luận rằng, quyền tư hữu đất đai là cái cớ để sinh ra địa tô đất đai, là cơ sở của việc bóc lột một cách tinh vi và thậm tệ của giai cấp thống trị đối với giai cấp công nhân và nhân dân lao động. Vì lẽ đó mà một câu hỏi được đặt ra là làm sao để thủ tiêu đi cái quyền tư hữu đất đai vốn sinh ra sự bóc lột và làm sao để người công nhân thoát khỏi thân “trâu ngựa” được giải phóng khỏi sự bóc lột? Ở một khía cạnh khác thì dưới chế độ tư bản chủ nghĩa, quyền tư hữu nói chung và tư hữu đất đai nói riêng là thiêng liêng và bất khả xâm phạm. Họ luôn luôn mưu toan che đậy bản chất của sự bóc lột bằng cách giải thích địa tô theo kiểu mới và họ cho rằng, đất đai là một hàng hoá cho nên “quyền sở hữu đất đai là chính đáng, viện cớ rằng người mua đất đã trả một vật ngang giá để mua đất như khi mua bất cứ hàng hoá nào khác” và “Đại bộ phận tài sản ruộng đất đã được chuyển từ người nọ sang người kia bằng cách đó”. Theo Mác thì tính giai cấp trong sở hữu ruộng đất dưới xã hội tư bản thể hiện rất rõ nét. Việc độc chiếm đất đai là tất yếu rồi, nhưng dưới chế độ tư bản thì việc quyết định các đạo luật là do nghị viện, nhưng nghị viện ở đây đa số là chủ đất. Khi phân tích về vấn đề này Mác đã đưa ra dẫn chứng lời phát biểu trắng trợn của Panưmecưxtơn về quyền sở hữu ruộng đất “Hạ nghị viện là một nghị viện của các chủ đất”. Cho nên, bằng mọi lý lẽ, bằng mọi thủ đoạn giai cấp tư sản bảo vệ cho bằng được lợi ích giai cấp gắn liền với các quyền tư hữu. Mác tố cáo “ngay cả nhà nước, lấy cớ là chỉ quan tâm đến của cải quốc gia và tài nguyên của nhà nước, trên thực tế họ tuyên bố rằng quyền lợi của giai cấp các nhà tư bản và việc làm giàu nói chung là mục đích cuối cùng của nhà nước”. Như vậy, dưới chế độ tư bản chủ nghĩa, người duy nhất bênh vực cho quyền lợi của giai cấp công nhân là chính bản thân họ, họ không thể trông chờ vào nhà nước, càng không thể trông chờ vào ông chủ của họ. Từ thực tế Mác đã rút ra kết luận: “Sở hữu ruộng đất, nguồn gốc đầu tiên của mọi của cải, đã trở thành một vấn đề lớn, mà việc giải quyết sẽ quyết định tương lai của giai cấp công nhân”. Trong cuộc đấu tranh giai cấp này, cái mà giai cấp công nhân đánh mất chính là sự xiềng xích, còn cái được của họ là cả một tương lai. Các nhà tư bản, các ông chủ trang trại không bao giờ từ bỏ quyền sở hữu đối với đất đai, càng không chối bỏ các khoản địa 22
23. tô chênh lệch và địa tô tuyệt đối nhưng cũng phải nhận thức ra rằng, sự phát triển đi lên của xã hội đứng trước yêu cầu phải tập trung hoá đất đai, áp dụng các hình thức lao động tập thể và áp dụng các phát minh thành tựu khoa học, kỹ thuật cho quá trình canh tác. Chính vì thế “ Sẽ làm cho việc quốc hữu hoá ruộngđất ngày càng trở thành một tất yếu xã hội và chống lại nó, mọi lý lẽ về quyền sở hữu đều bất lực”. Để làm rõ quan điểm này, Mác phân tích “Nếu như việc canh tác đại quy mô (ngay cả cái phương thức tư bản chủ nghĩa ngày nay đang làm cho bản thân người sản xuất trở thành trâu ngựa) vẫn có lợi hơn nhiều so với kinh doanh nông nghiệp trên những mảnh đất nhỏ và phân tán, đang chứng minh một cách không thể bác bỏ được rằng, việc quốc hữu hoá đất đai đã trở thành một tất yếu xã hội”. Trung thành với sự nghiệp của Mác, Lênin trong “Sơ thảo đề cương về vấn đề ruộng đất” người đã nêu các biện pháp nhằm thực hiện việc quốc hữu hoá đất đai. Tuy nhiên, theo Lênin, nếu không giải quyết được vấn đề chính quyền, không có sự thiết lập chuyên chính vô sản thì quốc hữu hoá đất đai chỉ là một hình thức tư sản mà thôi. Trong điều kiện chuyên chính vô sản thì quốc hữu hoá đất đai tạo điều kiện xoá bỏ giai cấp tư sản, địa chủ và những tàn dư của chế độ phong kiến, giải phóng cho người nông dân khỏi sự gắn bó nô lệ vào mảnh đất, đó là điều kiện quan trọng để xây dựng nền nông nghiệp hiện đại. Song thực tế lịch sử cũng như các luận điểm Mác và Lênin đã chỉ ra rằng, không phải sau khi thắng lợi của cách mạng vô sản thì quốc hữu hoá đất đai là một yêu cầu bắt buộc. Tuỳ vào điều kiện, hoàn cảnh của mỗi nước mà có thể thực hiện ngay hoặc thực hiện từng bước một tiến trình quốc hữu hoá đất đai. ở nước Nga sở dĩ ngay sau cách mạng tháng Mười thì họ thực hiện ngay việc quốc hữu hoá đất đai, bởi lẽ một thời gian dài trong lịch sử, đa phần người nông dân Nga phụ thuộc vào các trang trại của các điền chủ, họ sống trong một chế độ nông nô khắc nghiệt. Vì vậy, đất đai luôn là ước mơ vươn tới làm chủ của họ. ở Việt Nam, quốc hữu hóa đất đai là một qúa trình dần dần, từ trao quyền sở hữu tư nhân đối với đất đai cho người nông dân, tiến tới tập thể hóa đất đai bằng phong trào hợp tác hóa và bằng Hiến pháp 1980 thực tế đất đai ở nước ta đã hoàn toàn xã hội hóa. 1.2. Một số đặc điểm của việc chiếm hữu ruộng đất ở Việt Nam trong lịch sử So với hầu hết các nước ở Đông Nam á, Việt Nam là nước duy nhất cho đến tận đầu thế kỷ 20 thì quá trình tư hữu hoá vẫn chưa hoàn thành và chưa bao giờ hoàn thành đối với đất đai. Nhưng nếu quan niệm này đồng nhất với việc các học giả châu Âu khi đến Việt Nam vẫn cho rằng: ở xứ sở này không có ruộng đất tư hữu. Đó là một sự hiểu lầm. Thực tế ở Việt Nam trong lịch sử hàng nghìn năm phong kiến luôn tồn tại hai thiết chế về ruộng đất, đó là sở hữu ruộng công và sở hữu ruộng tư. Điều cần nói ở đây là sự bảo lưu, tồn tài một cách dai dẳng chế độ ruộng công bên cạnh sự phát triển của chế độ tư hữu, cả hai chế độ này không hề mai một đi trong suốt lịch sử hàng nghìn năm phong kiến. Và đó chính là đặc thù của chế độ ruộng đất ở Việt Nam. 1.2.1. Quyền sở hữu tối cao về ruộng đất của Nhà nước 23
24. Đây là quyền lực rất đặc trưng của một nhà nước ở phương Đông, bên cạnh quyền quản lý lãnh thổ, còn có quyền lực tối cao đối với toàn bộ đất đai sinh lợi như một người chủ sở hữu. Quyền sở hữu tối cao của nhà nước về đất đai bắt đầu manh nha hình thành vào cuối thế kỷ XI dưới triều Lý, khi nhà nước bắt đầu tiến hành xây dựng các công trình đê điều với quy mô lớn. Quyền lực đó lớn dần lên cùng với uy tín của nhà nước do liên tục hai lần liền chống sự xâm lược của nhà Tống thắng lợi và ba lần đại thắng quân xâm lược Mông Cổ. Vì lẽ đó mà tư tưởng công hữu, xem vua là đấng chúa đất tối cao tương đối thịnh hành và phổ biến trong nhân dân thời đó. Có hai bộ phận cấu thành nên chế độ sở hữu nhà nước thời Lý, Trần là: bộ phận ruộng công do nhà nước tập quyền trung ương trực tiếp quản lý và bộ phận ruộng đất công làng xã. Có thể coi thế kỷ thứ XV là thời điểm quyền sở hữu tối cao của nhà nước về đất đai được xác lập hoàn toàn. Đời nhà Lê, chính quyền trung ương đặt ra biện pháp “Thâm nhập sở hữu nhà nước phong kiến với sở hữu làng xã” nhằm can thiệp vào quyền sở hữu ruộng đất làng xã. Cùng với chính sách “hạn danh điền” thời nhà Hồ và theo đó hạn chế việc biến ruộng công thành ruộng tư. Biện pháp trên đã trở thành một mốc giới, nhà nước chính thức tuyên bố bằng hàng loạt đạo dụ và theo luật quân điền thời Hồng Đức ban hành vào năm 1481 cấm việc biến ruộng công thành ruộng tư, và tuyên bố đất đai là tài sản của nhà nước. Như vậy, từ chỗ đặt quan hệ ruộng đất trong cái “quyền sở hữu kép” ở thời Lý, Trần thì đến đời Lê nhà nước thống nhất quản lý và đặt quyền sở hữu làng xã trong sự chi phối mạnh mẽ của pháp luật nhà nước trung ương. 1.2.2. Quyền sở hữu tư nhân đối với đất đai Dù rằng chế độ ruộng công được Nhà nước phong kiến bảo hộ và phát triển mạnh trong thời kỳ hưng thịnh nhất của chế độ phong kiến, nhưng không vì thế mà ruộng tư không có cơ may để tồn tại. Thực tế ngay thời Lý, Trần, loại hình sở hữu này đã được các chế định của nhà nước bảo đảm như việc ban hành quy định cụ thể về một văn khế bán ruộng công với giá 5 quan tiền một mẫu ruộng. Chính vì vậy, với sự suy yếu của nhà Lê dần dần ruộng đất tư hữu phát triển đến nỗi đã lấn át ruộng công. Sau này với nạn “cát cứ” “đàng trong” “đàng ngoài” và do chính sách khác nhau cho nên sở hữu tư nhân bắt đầu chiếm ưu thế. Trong sở hữu tư nhân thì sở hữu lớn của địa chủ có nguy cơ tiêu diệt sở hữu nhỏ của người nông dân. Việc dân chúng lưu tán hồi thế kỷ XVII chính là hậu quả tất yếu của chính sách thời đó và các địa chủ hoành hành cướp phá ruộng đất của nông dân. Từ đó, kết cấu ruộng đất mà sở hữu nhà nước trung ương và sở hữu làng xã là trung tâm bước vào giai đoạn phân hoá và tan rã. Sang thế kỷ XIX, bất chấp những nhân tố mới nảy sinh trong quan hệ ruộng đất, triều đại nhà Nguyễn chủ trương tái lập chế độ sở hữu làng xã phong kiến. Khác với các triều đại trước, chủ trương của nhà Nguyễn rất cực đoan. Từ trung ương đến địa phương, nhà Nguyễn hầu như sắp đặt sở hữu làng xã phong kiến làm cơ sở duy nhất cho hệ thống chính quyền. 24
25. Như vậy từ cơ sở lý luận và thực tế lịch sử có thể nhận xét rằng, những luận điểm khoa học mà các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác - Lênin đã dày công nghiên cứu bằng học thuyết quốc hữu hoá đất đai chính là cơ sở khoa học của việc xây dựng chế độ sở hữu toàn dân. Thêm vào đó nghiên cứu chế độ ruộng đất ở Việt Nam trong lịch sử cho chúng ta thấy tính chất đặc thù là sự tồn tại song song của chế độ ruộng công và chế độ ruộng tư. Hiện nay chúng ta kiên trì quan điểm xây dựng và hoàn thiện chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai chính là xuất phát từ nền tảng tư tưởng khoa học và truyền thống quan niệm canh tác của tổ tiên. 2. KHÁI NIỆM CHẾ ĐỘ SỞ HỮU TOÀN DÂN ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI Xuất phát từ Điều 19 Hiến pháp 1980, Điều 17 Hiến pháp 1992 và Điều 5 Luật đất đai năm 2003, toàn bộ vốn đất nằm trên lãnh thổ Việt Nam, trên đất liền hay các hải đảo và thềm lục địa đều thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Trên cơ sở đó, chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai đã ra đời. Đất đai là một tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là kết quả lâu dài của một quá trình đấu tranh vô cùng anh dũng của cả dân tộc trong hành trình 4000 năm lịch sử, là máu xương nhiều thế hệ con người Việt Nam trong chiến đấu và lao động. Vì thế, đất đai không là của riêng ai. Mặt khác, chỉ có Nhà nước xã hội chủ nghĩa Việt Nam mới có sở hữu toàn dân và chỉ có chế độ xã hội chủ nghĩa là người đại diện lợi ích toàn dân về đất đai. Quyền sở hữu đất đai thuộc về toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, tức là đất đai không còn thuộc quyền sở hữu của một tổ chức hay một cá nhân công dân nào. Các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân công dân chỉ là chủ thể của quyền sử dụng đất đai mà thôi. Hiện nay tại Điều 17 của Hiến pháp 1992 cũng ghi nhận lại hình thức sở hữu đất đai duy nhất này và trong kinh nghiệm luật pháp chúng ta đã tiến khá xa khi quy định cụ thể vấn đề sở hữu chứ không chung chung như hơn hai mươi năm trước. Thực tế từ sau năm 1980, chúng ta đã quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý, còn mọi tổ chức và cá nhân công dân thuần tuý chỉ là người sử dụng đất. Tuy nhiên, vai trò của Nhà nước tỏ ra quá mờ nhạt, một khái niệm người đại diện chủ sở hữu trừu tượng, chung chung khiến cho người đại diện cho Nhà nước quản lý đất đai cứ tưởng rằng mình là chủ sở hữu đất đai, có mọi quyền cấp, phát và ban ơn đất đai cho các tổ chức và cá nhân. Thêm vào đó, điều vô cùng quan trọng là phải xác định cho được người chủ cụ thể của đất đai, đó chính là các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân. Để đưa quan hệ ruộng đất tham gia vào nền kinh tế thị trường thì vấn đề đầu tiên cần phaỉ làm rõ khi xác định mối quan hệ sở hữu đất đai hiện nay là quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Cấu trúc mới của quan hệ sở hữu về đất đai thực chất là xác định rõ quyền năng của Nhà nước và quyền của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất. Do tính chất đặc biệt, quan hệ ruộng đất chứa đựng hai phương diện chủ yếu sau đây: 25
26. - Đất đai là lãnh thổ quốc gia, là tài nguyên vô giá không thể thay thế được của một quốc gia trong sản xuất nông nghiệp. Đó cũng là kết quả của quá trình chế ngự tự nhiên, chống giặc ngoại xâm của cả dân tộc từ thế hệ này sang thế hệ khác. Do đó, Nhà nước và mọi công dân có trách nhiệm phải bảo vệ và gìn giữ nguồn tài nguyên quốc gia quý báu này. - Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, là kết quả của đầu tư lao động, vốn, công sức cải tạo của người lao động cụ thể. Vì vậy, người sử dụng không thể trừu tượng được mà phải rất rõ ràng, được hưởng các lợi ích thiết thực. Như vậy quan hệ sở hữu làm nền tảng cho chế độ sở hữu toàn dân phải được định chế từ hai phương diện vừa nêu trên thực chất là bảo đảm cho Nhà nước can dự vào quan hệ đất đai với tư cách là người đại diện chủ sở hữu và quản lý tối cao đối với mọi ruộng đất và dưới sự quản lý thống nhất đó thì đất đai với tính cách là tư liệu sản xuất đặc biệt phải thuộc về người chủ cụ thể và có chủ sử dụng cụ thể. Cho nên quan niệm đúng đắn về quan hệ sở hữu đất đai hiện nay không thể là sự trừu tượng nhìn nhận vai trò của Nhà nước như là một ông chủ đứng “chênh vênh” bên trên mà không biết quyền cụ thể của những người lao động có được tôn trọng hay không? Mối quan hệ này phải là một sự thống nhất giữa quyền năng tối cao của Nhà nước với các quyền cụ thể của người sử dụng. Hiện nay, việc mở rộng tối đa quyền của người sử dụng trong việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất, thế chấp, bảo lãnh và góp vốn bằng quyền sử dụng đất trong Luật đất đai năm 2003 chính là xác định khía cạnh thứ hai của quan hệ sở hữu, là gắn người sử dụng với các quyền năng cụ thể để hài hoà lợi ích. Trước kia chúng ta mới tôn trọng một phía, xác định khía cạnh thứ nhất là “tôn sùng” Nhà nước, gắn cho Nhà nước những quyền năng to lớn mà quên rằng, trong khi xác định vai trò của người đại diện chủ sở hữu mà không đếm xỉa đến vai trò của người sử dụng khiến cho có trạng thái vô chủ trong quan hệ ruộng đất. Chính vì vậy, khi chế định quan hệ sở hữu đất đai hiện nay cần phải đạt được các tiêu chí sau: + Phải luật pháp hoá trong việc quy định vai trò của Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu tối cao và là người thống nhất quản lý toàn bộ đất đai. + Xác định vai trò của tổ chức, hộ gia đình và cá nhân là người chủ cụ thể tham gia vào quan hệ sở hữu có nhiều quyền và lợi ích hợp pháp được Nhà nước bảo hộ. + Xác định mối quan hệ giữa Nhà nước người sử dụng đất trong nền kinh tế thị trường hiện nay trong một chỉnh thể thống nhất. 3. CÁC QUY ĐỊNH VỀ SỞ HỮU ĐẤT ĐAI TRONG LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 2003 3.1. Nhà nước trong vai trò người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai. Lần đầu tiên tại khoản 1 Điều 5 Luật đất đai năm 2003 chúng ta quy định một cách chính thức chứ không còn tranh luận về mặt học thuật là: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu”. Như vậy, thông qua nhiều tranh luận khoa học và đặc 26
27. biệt là đợt lấy ý kiến nhân dân cả nước góp ý cho dự thảo Luật đất đai sửa đổi, có thể thấy rằng việc quy định như tại Điều 1 Luật đất đai năm 1993 là: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý” chưa thật chuẩn xác. Trước Hiến pháp 1980, ở nước ta còn tồn tại nhiều hình thức sở hữu đất đai khác nhau, do vậy dù đất đai thuộc hình thức sở hữu nào thì cũng đều do Nhà nước thống nhất quản lý. Đó là vấn đề có tính nguyên tắc. Sau Hiến pháp 1980, đất đai ở Việt Nam đã được xã hội hoá ở hình thức pháp lý cao nhất là: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân” thì việc Nhà nước thống nhất quản lý như một lẽ tất nhiên. Sự mập mờ trong quy định của Luật đất đai năm 1993 về mặt pháp lý không khẳng định được một chủ sở hữu đích thực, dù rằng trên thực tế Nhà nước thực hiện vai trò người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai. Mặt khác, như bất cứ một chủ thể thực hiện quyền sở hữu tài sản của mình, Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai thì đương nhiên có các quyền cụ thể để thể hiện vai trò của mình. Trước đây, các quyền của Nhà nước xuất phát từ việc thống nhất quản lý đất đai thì nay theo quy định tại khoản 1 Điều 5 Luật đất đai năm 2003 thì quyền của Nhà nước xuất phát từ vai trò của người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai. Từ đó Nhà nước được trao quyền của người đại diện và thực hiện quyền của người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai. Cho nên, với những gì quy định hiện nay về vai trò của Nhà nước, Luật đất đai năm 2003 không còn sự mập mờ giữa tư cách người đại diện chủ sở hữu với người thống nhất quản lý, mà được xác định rõ là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và người thống nhất quản lý toàn bộ đất đai. 3.2. Các quyền cụ thể của Nhà nước 3.2.1. Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai Quyền định đoạt là một trong 3 quyền năng của chủ sở hữu tài sản. Đất đai là tài sản quốc gia. Vì vậy, là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai Nhà nước có quyền của người đại diện và một trong những quyền năng quan trọng nhất chính là quyền định đoạt đất đai. Trước đây, quyền định đoạt đối với đất đai của Nhà nước không được thể hiện rõ ràng trong các Luật đất đai. Quyền này phần nào được thể hiện dưới dạng liệt kê một số nội dung quản lý Nhà nước về đất đai nhưng thực ra không phải mọi nội dung quản lý Nhà nước về đất đai đều thể hiện quyền định đoạt của Nhà nước, mà chỉ một số nội dung có tính quyết định thể hiện vai trò tối cao của Nhà nước mới thể hiện quyền định đoạt về đất đai. Khoản 2 Điều 5 Luật đất đai năm 2003 xác định rõ quyền định đoạt của người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai như sau: Thứ nhất, quyết định mục đích sử dụng đất thông qua việc quyết định, xét duyệt quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất. Thứ hai, quy định về hạn mức giao đất và thời hạn sử dụng đất. Thứ ba, quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. Thứ tư, Nhà nước có quyền định giá đất. 27
28. Như vậy, lần đầu tiên quyền định đoạt của Nhà nước về đất đai được xác định rõ trong luật và các quyền đó được thực hiện thông qua hoạt động quản lý Nhà nước về đất đai được quy định tiếp ở phần chương II về các quyền của Nhà nước và quản lý Nhà nước về đất đai. (Xem Luật đất đai năm 2003). Với tư cách là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý đất đai, Nhà nước chứ không phải ai khác có quyền quyết định những vấn đề về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Xét về mặt nội dung thực hiện, quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất thể hiện cơ sở khoa học của việc quản lý và sử dụng đất nhằm hướng tới hiệu quả cao nhất trong việc khai thác công năng đất đai. Việc khai thác đó phải có tầm nhìn chiến lược trong phạm vi quốc gia, của từng vùng kinh tếư kỹ thuật, của từng địa phương cụ thể, để lợi ích được khai thác ở đây không có sự đối lập nhau mà nằm trong một chỉnh thể thống nhất do Nhà nước hoạch định. Với việc Quốc hội thông qua quy hoạch sử dụng đất của cả nước, việc phê chuẩn quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Hội đồng nhân dân cùng cấp ở các địa phương trước khi trình lên cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp trên phê duyệt và việc phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền, Nhà nước có toàn quyền từ xây dựng quy hoạch, quyết định quy hoạch đến tổ chức thực hiện quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất. Cùng với vai trò quản lý ở tầm vĩ mô, Nhà nước trên cơ sở chính sách tạo điều kiện cho người sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp có đất để sản xuất có quyền quy định về hạn mức giao đất, thời hạn sử dụng của từng loại đất cụ thể và từ đó khẳng định rằng, việc sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình cá nhân trong nước, tổ chức, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài luôn có giới hạn về quy mô và thời hạn sử dụng. Nhà nước có quyền điều tiết nhu cầu của xã hội thông qua các chính sách của mình để khống chế về quy mô và thời gian sử dụng đối với từng chủ sử dụng và từng loại đất một cách hợp lý. Quyền định đoạt tối cao của Nhà nước gắn liền với việc phân phối nhu cầu sử dụng đất, điều chỉnh các nhu cầu đó bằng những quyết định hành chính về giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất và cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. Các quyết định hành chính đó là cơ sở để thiết lập một quan hệ pháp luật đất đai, làm thay đổi nó hoặc chấm dứt một quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Vì vậy, nguồn gốc đất đai mà người sử dụng tạo lập từ nguồn nào đi chăng nữa thì không thể có tính hợp pháp chừng nào chưa nhận được các chứng thư pháp lý do Nhà nước cấp. Điều đó thể hiện quyền tối thượng của người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai. Trong cơ chế thị trường, Nhà nước quản lý mọi mặt đời sống kinh tế ư xã hội, dĩ nhiên Nhà nước không cho phép giá đất trôi nổi theo thị trường chợ đen để cho giới đầu cơ lũng loạn thị trường. Nhà nước phải định giá đất và ban hành các quy định về nguyên tắc, phương pháp xác định giá đất để chính quyền các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương công bố vào ngày 01/01 hàng năm làm cơ sở để người sử dụng đất thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước. 3.2.2. Quyền của Nhà nước trong việc điều tiết các nguồn lợi từ đất đai 28
29. Nguồn thu ngân sách nhà nước từ đất đai bao gồm toàn bộ các khoản tiền sử dụng đất, tiền thuê đất của tổ chức trong nước, tổ chức cá nhân nước ngoài đầu tư vào Việt Nam, tiền thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế nhà đất và các khoản phí, lệ phí từ đất đai. Tuy nhiên có thể nhận xét rằng, nguồn thu của Nhà nước còn bị thất thoát rất lớn. Đối với thuế nông nghiệp thực hiện theo chủ trương của Nghị quyết trung ương số 13 ngày 18/3/2002 và Nghị quyết số 09/2003/QH11 ngày 26/11/2003 của Quốc hội về việc miễn thuế nông nghiệp trong hạn điền đến năm 2010 cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp thì thuế nông nghiệp sẽ được miễn. Vì vậy, với tư cách người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước không chỉ thực hiện quyền định đoạt đất đai mà còn có quyền điều tiết mọi nguồn lợi từ đất đai thông qua chính sách tài chính về đất đai cho ngân sách Nhà nước. Nhà nước có thể điều tiết từ những nguồn lợi sau: + Thu từ tiền sử dụng đất, tiền thuê đất. + Thu thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất. + Điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại. Với các nguồn thu trên, một trong những băn khoăn lớn là điều tiết như thế nào cho công bằng vào ngân sách nhà nước. Tóm lại, cùng với các chính sách cụ thể về tài chính đất đai và giá đất, nhà nước có quyền ban hành pháp luật, cải cách mạnh mẽ các chính sách về thuế, xây dựng một nền tài chính lành mạnh đáp ứng được nhu cầu của Nhà nước và xã hội đồng thời đảm bảo huy động từ mọi nguồn lực cho sự phát triển của đất nước. 3.2.3. Quyền của Nhà nước trong việc quyết định hình thức pháp lý về sử dụng đất Khác với các nước thực hiện chế độ sở hữu tư nhân về đất đai mà ở đó người chủ sở hữu đất đai có thể quyết định mọi vấn đề về sở hữu, sử dụng thậm chí chấm dứt quyền sở hữu của mình, ở Việt Nam, Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai. Cho nên thực hiện vai trò này Nhà nước quyết định hình thức pháp lý của việc sử dụng đất đối với người sử dụng đất. Người sử dụng đất phải tuân thủ hoàn toàn việc trao quyền sử dụng đất từ phía Nhà nước. Các hình thức này bao gồm: + Hình thức giao đất trong đó có giao đất không thu tiền sử dụng đất và giao đất có thu tiền sử dụng đất tuỳ từng loại đối tượng được quy định tại Điều 33 và 34 Luật đất đai năm 2003. + Hình thức thuê đất áp dụng cho tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân trong nước là trả tiền thuê hàng năm, đối với tổ chức cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thì họ có quyền lựa chọn giữa việc trả tiền thuê hàng năm hoặc một lần cho Nhà nước Việt Nam. 29
30. + Hình thức công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất ổn định mà chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Đồng thời cùng với các hình thức pháp lý nêu trên là các quy định của Nhà nước về các quyền và nghĩa vụ cụ thể của từng loại chủ thể tham gia vào quan hệ sử dụng đất. 3.3. Trách nhiệm của Nhà nước trong việc thực hiện quyền của người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý Nhà nước về đất đai So với Luật đất đai năm 1993, hiện nay trách nhiệm của Nhà nước trong Luật đất đai mới được xác định rõ ràng chứ không trừu tượng, chung chung. Nói người đại diện chủ sở hữu là Nhà nước nhưng phải là cơ quan Nhà nước cụ thể với từng cấp độ và phạm vi khác nhau trong trách nhiệm của mình. Bởi vậy, Điều 7 của Luật đất đai xác định trách nhiệm của từng cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện quyền của chủ sở hữu đại diện và thống nhất quản lý đất đai. Trước hết đó là vai trò của Quốc hội với tính cách là cơ quan quyền lực tối cao của đất nước quyết định những vấn đề lớn như: quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước, ban hành luật và thực hiện quyền giám sát tối cao trong quản lý và sử dụng đất. Hội đồng nhân dân ở các địa phương thực hiện quyền giám sát trong quản lý và sử dụng đất ở địa phương mình. Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai trong phạm vi cả nước và ở từng địa phương trong nhiệm vụ quản lý điều hành nền kinh tế nói chung và quản lý đất đai nói riêng. Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng như cơ cấu của nó tại các địa phương có trách nhiệm giúp Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và trách nhiệm quản lý Nhà nước về đất đai. Như vậy, theo quy định tại Luật đất đai năm 2003 quyền và trách nhiệm của người đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý đất đai được chính thức cụ thể hoá và có sự phân công phân cấp rõ ràng để làm rõ vấn đề sở hữu đất đai. CÂU HỎI ÔN TẬP: Câu 1: Phân tích luận đề: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý”. Câu 2: Tại sao Nhà nước quy định khung giá từng loại đất? Câu 3: Phân tích luận điểm: “ Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại đất đã giao cho người khác sử dụng trong quá trình thực hiện chính sách đất đai của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, Chính phủ cách mạng lâm thời cộng hoà miền nam Việt Nam, Nhà nước CHXHCN VN.” Câu 4: Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Theo anh (chị), việc hoàn thiện chế định sở hữu toàn dân trong cơ chế thị trường ở nước ta hiện nay nên như thế nào? 30
31. CHƯƠNG 3 CHẾ ĐỘ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI Nói đến quản lý đất đai một cách tổng quát nhất tức là nêu hai mặt của một vấn đề là: Hệ thống các cơ quan quản lý đất đai và các nội dung của chế độ quản lý Nhà nước về đất đai. A. HỆ THỐNG CƠ QUAN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI 1. VAI TRÒ CỦA HỆ THỐNG CƠ QUAN QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Hệ thống cơ quan quyền lực Nhà nước từ trung ương đến địa phương có vai trò vô cùng to lớn trong việc quản lý mọi mặt đời sống kinh tế, xã hội của đất nước. Trong quản lý đất đai vai trò to lớn này chưa được đánh giá một cách đầy đủ và đúng mức. Hiện nay theo quy định của Luật đất đai năm 2003, với vai trò của Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, các thẩm quyền của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương càng được thể hiện một cách đầy đủ hơn. 1.1. Vai trò của Quốc hội và cơ quan thường trực của Quốc hội Trước hết Quốc hội là người quyết định nhiều chính sách quan trọng trong sự phát triển của đất nước, là cơ quan thông qua các văn bản luật, quyết định các vấn đề chiến lược để phát triển đất nước, trong quản lý đất đai Quốc hội có thẩm quyền như: + Phê chuẩn các quy hoạch, các chiến lược trong quản lý và sử dụng đất đai. Quốc hội thông qua các quy hoạch sử dụng đất đai đến năm 2010, 2020 của Chính phủ, hoạch định các chính sách phát triển lâu dài trong quản lý và sử dụng đất đai. + Thực hiện quyền quyết định và giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử dụng đất đai trong phạm vi cả nước. * Uỷ ban thường vụ Quốc hội với tính cách là cơ quan thường trực của Quốc hội cũng có các thẩm quyền như: Ra các nghị quyết quan trọng, ban hành pháp lệnh và các quy định khác để Chính phủ quyết định một cách cụ thể. Ví dụ như quy định về thời hạn để Chính phủ cho thuê đất đối với các dự án có thời hạn thuê từ 50 năm đến dưới 70 năm. 1.2. Vai trò của cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương + Phê chuẩn quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất của Uỷ ban nhân dân cùng cấp trước khi trình lên cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt chính thức. + Riêng đối với Hội đồng nhân dân các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương được trao quyền quyết định những vấn đề rất quan trọng. Cụ thể là căn cứ vào quỹ đất đai, tình hình đặc điểm của địa phương mình để quyết định số % để lại đối với đất công ích. Trên cơ sở mức khống chế tối đa không quá 5% vốn đất đai nông nghiệp, Hội đồng nhân dân tỉnh sẽ đưa ra mức đất công ích phù hợp với địa phương đó. Ngoài ra, căn cứ vào Điều 83 và 84 của Luật đất đai năm 2003 để quy định về hạn mức đất ở tại khu vực nông thôn và đô thị phù hợp với điều kiện về quỹ đất ở từng địa phương. Như vậy, với các thẩm quyền được nêu trên, Luật đất đai năm 2003 đã thống nhất được vai trò quan trọng của hệ thống cơ quan quyền lực Nhà nước trong việc quyết định 31
32. và giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử dụng đất ở trung ương và ở từng địa phương. 2. HỆ THỐNG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Với chức năng quản lí Nhà nước về đất đai, Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp có vai trò quan trọng trong việc thực hiện các nội dung của chế độ quản lý Nhà nước về đất đai. Luật đất đai năm 2003 dành một chương để quy định cụ thể về từng nội dung, vai trò tổ chức, chỉ đạo và quyết định của hệ thống cơ quan hành chính Nhà nước. Trên thực tế thẩm quyền cụ thể của Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp được quy định trong từng nội dung của chế độ quản lí. Khái quát chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của hệ thống cơ quan có thẩm quyền chung như sau: + Thống nhất việc quản lý đất đai ở trung ương và ở từng địa phương. + Tổ chức chỉ đạo và thực hiện các nội dung cụ thể của chế độ quản lý Nhà nước về đất đai. 3. HỆ THỐNG CƠ QUAN CHUYÊN NGÀNH QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI Nghị quyết số 02/2002/QH11 ngày 5/8/2002 của Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam kỳ họp thứ nhất quy định về danh sách các bộ và cơ quan ngang bộ của Chính phủ, Nghị định số 91/2002/NĐưCP ngày 11/11/2002 của Chính phủ ra đời quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng như các loại hình tổ chức dịch vụ công trong quản lý và sử dụng đất. Theo đó, hệ thống này bao gồm các loại cơ quan sau: 3.1. Cơ quan chuyên ngành quản lý đất đai 3.1.1. Bộ Tài nguyên và Môi trường Là cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về tài nguyên đất, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, môi trường, khí tượng thuỷ văn, đo đạc bản đồ trong phạm vi cả nước và quản lý các dịch vụ công trong quản lý và sử dụng đất. Trong quản lý về tài nguyên đất, Bộ có các nhiệm vụ chủ yếu sau: - Xây dựng trình Chính phủ để Chính phủ xem xét, trình Quốc hội quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai trong cả nước. - Tổ chức thẩm định các quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai của các tỉnh thành phố trực thuộc trung ương và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh của Bộ Quốc phòng, Bộ Công an trước khi trình Chính phủ xét duyệt. - Chỉ đạo việc thực hiện công tác điều tra, khảo sát, đo đạc, đánh giá, phân hạng đất và lập bản đồ địa chính; hướng dẫn và tổng hợp số liệu thống kê, kiểm kê đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính. - Thống nhất quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển quyền sử dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất, đăng ký và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. 32
33. - Hướng dẫn Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật. - Kiểm tra Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong việc công bố bảng giá đất theo khung giá và nguyên tắc xác định giá đất của Chính phủ. 3.1.2. Sở Tài nguyên và Môi trường Là cơ quan thuộc Uỷ ban nhân dân tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương có chức năng quản lý tài nguyên đất và đo đạc bản đồ, đồng thời chịu sự lãnh đạo về mặt chuyên môn của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Sở Tài nguyên và Môi trường có các nhiệm vụ chủ yếu sau: - Xây dựng trình Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh các quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai. - Lập hồ sơ trình Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và thu hồi đất. - Ký hợp đồng cho thuê đất đối với tổ chức trong nước và tổ chức, cá nhân nước ngoài. - Trình Uỷ ban cấp tỉnh ký giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và giao cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân. - Tổ chức chỉ đạo, thực hiện các nghiệp vụ địa chính về quản lý đất đai trong địa bàn tỉnh. 3.1.3. Phòng tài nguyên và môi trường Là cơ quan chuyên môn trực thuộc Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Cơ quan này có các nhiệm vụ cơ bản sau: - Xây dựng trình Uỷ ban cấp huyện các quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai. - Trình Uỷ ban huyện về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và thu hồi đất. - Quản lý theo dõi biến động về đất đai, kịp thời chỉnh lý các tài liệu địa chính phù hợp với tình hình hiện trạng. - Tổ chức thanh tra, kiểm tra, tham mưu cho Uỷ ban nhân dân cấp huyện trong việc xử lý, giải quyết các tranh chấp, khiếu tố, khiếu nại về đất đai. 3.1.4. Cán bộ địa chính xã Cán bộ địa chính xã là người giúp Uỷ ban xã, phường, thị trấn trong công tác quản lí đất đai. Tuy nhiên vấn đề nổi cộm hiện nay là các địa phương rất thiếu cán bộ địa chính và các cán bộ điạ chính rất yếu về chuyên môn. Họ thường được thuyên chuyển từ các công tác khác sang làm quản lí đất đai, vì vậy trình độ chuyên môn thường không đảm bảo. 33
34. Với 10380 xã, phường, thị trấn trong cả nước thì vấn đề đào tạo cán bộ địa chính cho cấp xã trong thời gian tới là rất cấp bách. Bởi vì, quản lý đất đai trước hết phải đi từ cơ sở. Cán bộ địa chính xã có các nhiệm vụ sau: - Trình xã tổ chức triển khai các quy hoạch kế hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt. - Lập văn bản trình uỷ ban nhân dân xã để xã trình huyện về giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân, cắm mốc giới trên thực địa để bàn giao đất cho hộ gia đình, cá nhân để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp. - Lập và quản lý sổ địa chính, theo dõi biến động về diện tích, loại hạng đất, chủ sử dụng để đăng ký sổ địa chính. - Phối hợp với các tổ chức, đoàn thể ở địa phương để hoà giải các tranh chấp đất đai trong nội bộ nhân dân, cộng đồng dân cư. 3.2. Các cơ quan dịch vụ công trong quản lý và sử dụng đất Từ trước đến nay, trong quản lý nhà nước về đất đai những thủ tục hành chính liên quan đến giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thủ tục để xét cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thủ tục hành chính thực hiện các quyền của người sử dụng đất có tiếng là nhiêu khê, phiền hà, cửa quyền gây nhiều khó khăn cho người sử dụng đất. Vì vậy, một trong những mục tiêu của Luật đất đai năm 2003 là cải cách căn bản các thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai, đẩy nhanh tiến độ giao đất, cho thuê đất, bàn giao mặt bằng trong sản xuất kinh doanh cho các doanh nghiệp trong nước và nước ngoài, hoàn thành việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong phạm vi cả nước vào năm 2005. Cho nên, bên cạnh việc tổ chức, kiện toàn hệ thống cơ quan quản lý chuyên ngành về đất đai, các tổ chức dịch vụ công trong quản lý và sử dụng đất đã được quy định trong Luật đất đai năm 2003. Các tổ chức đó bao gồm: Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất, Tổ chức phát triển quỹ đất và Tổ chức hoạt động tư vấn trong quản lý và sử dụng đất. 3.2.1. Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất Cơ quan này là tổ chức sự nghiệp thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường, thuộc Phòng tài nguyên và môi trường của Uỷ ban nhân dân quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Văn phòng có chức năng tổ chức thực hiện đăng ký quyền sử dụng đất, quản lý hồ sơ địa chính và thực hiện thủ tục hành chính trong quản lý sử dụng đất đai theo cơ chế “một cửa”. Về nhiệm vụ, văn phòng ở từng cấp được giao rất cụ thể. - Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường có các nhiệm vụ sau: + Thực hiện việc đăng ký quyền sử dụng đất đối với các trường hợp thuộc thẩm quyền giao đất, cho thuê đất của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. 34
35. + Lập, chỉnh lý và quản lý hồ sơ địa chính gốc, cung cấp bản sao hồ sơ địa chính gốc, bản sao hồ sơ biến động đất đai cho Sở Tài nguyên và Môi trường, tiếp nhận kết quả biến động đất đai từ cơ quan quản lý đất đai để chỉnh lý thống nhất về hệ thống hồ sơ địa chính gốc. + Xây dựng, cập nhật hệ thống thông tin về đất đai. + Cung cấp số liệu địa chính cho cơ quan thuế để xác định mức thu đối với các loại thuế, phí và lệ phí liên quan đến đất đai. + Thực hiện dịch vụ trích lục bản đồ địa chính, trích sao hồ sơ địa chính, dịch vụ thông tin về đất đai. + Thu phí, lệ phí từ đất đai liên quan đến việc đăng ký quyền sử dụng đất. - Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất thuộc Phòng tài nguyên và môi trường có nhiệm vụ: + Đăng ký quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân. + Thực hiện các dịch vụ về trích lục bản đồ địa chính, trích sao hồ sơ địa chính, dịch vụ thông tin đất đai. + Thu các phí dịch vụ từ việc đăng ký quyền sử dụng đất. Như vậy, từ sau khi có Luật đất đai năm 2003 và sau khi các văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất được thành lập ở các địa phương, các thủ tục hành chính sẽ được đơn giản hoá mang lại nhiều tiện ích cho người sử dụng đất trong việc thực hiện các quyền và thủ tục hành chính tại các cơ quan công quyền. Người sử dụng đất không còn mất nhiều thời gian công sức vào các thủ tục hành chính để được quyền sử dụng đất hoặc thủ tục để thực hiện quyền, họ sẽ nộp hồ sơ tại Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất đồng thời nhận những giấy tờ pháp lý cần thiết tại nơi này. Đây là bước phát triển mới trong việc minh bạch hoá các thủ tục hành chính tại cơ quan công quyền và tạo ra các tiện ích để phục vụ nhân dân của các cơ quan Nhà nước. 3.2.2. Tổ chức phát triển quỹ đất Theo quy định tại khoản 1 Điều 41 của Luật đất đai năm 2003 về việc giao cho Tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng và trực tiếp quản lý quỹ đất đã thu hồi sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố mà chưa có dự án đầu tư. Quy định trên xác định việc thu hồi đất thực hiện theo 2 cơ chế. Thứ nhất, trong trường hợp quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được công bố và đã có dự án đầu tư thì Uỷ ban nhân dân tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương ra quyết định thu hồi đất và thực hiện việc bồi thường giải phóng mặt bằng và bàn giao quỹ đất cho các nhà đầu tư. Thứ hai, trong trường hợp quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được công bố nhưng chưa có dự án đầu tư, thì Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ra quyết định thu hồi đất và giao cho 35
36. tổ chức phát triển quỹ đất tổ chức thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng. Như vậy, tổ chức phát triển quỹ đất là tổ chức do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ra quyết định thành lập theo loại hình hoạt động sự nghiệp có thu hoặc doanh nghiệp công ích có chức năng phát triển quỹ đất, vận động và xúc tiến đầu tư vào khu vực quy hoạch nhưng chưa có các dự án đầu tư. Tổ chức phát triển quỹ đất có các nhiệm vụ chủ yếu sau: + Thực hiện việc quản lý quỹ đất sau thu hồi theo quy định tại khoản 1 và khoản 3 Điều 41 của Luật đất đai năm 2003. + Nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong khu vực có quy hoạch phải thu hồi đất mà người sử dụng đất có nhu cầu chuyển đi nơi khác trước khi Nhà nước có quyết định thu hồi đất. + Thực hiện việc bồi thường, giải phóng mặt bằng theo quyết định thu hồi đất của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. + Giới thiệu địa điểm đầu tư, vận động đầu tư theo quy hoạch được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định. + Tổ chức việc đấu giá quyền sử dụng đất đối với đất được Nhà nước giao quản lý. Như vậy, với các nhiệm vụ nêu trên, tổ chức phát triển quỹ đất sẽ bóc tách dần chức năng quản lý hành chính Nhà nước với chức năng kinh doanh trong lĩnh vực lĩnh vực đất đai và đó chính là xu hướng mới trong quan niệm hiện nay. 3.2.3. Tổ chức hoạt động tư vấn trong quản lý và sử dụng đất Theo quy định tại khoản 1 Điều 57 của Luật đất đai năm 2003 thì tổ chức có đủ điều kiện, năng lực và được hoạt động dịch vụ về giá đất thì được tư vấn giá đất. Tuy nhiên, tư vấn giá đất mới chỉ là 1 phần trong khả năng tư vấn của các doanh nghiệp đối với nhiều hoạt động dịch vụ khác nhau. Vì vậy, Tổ chức hoạt động tư vấn trong quản lý và sử dụng đất đai được hiểu là tổ chức sự nghiệp do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định thành lập hoặc doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế được thành lập theo các Luật về doanh nghiệp và được cấp phép hoạt động tư vấn trong lĩnh vực đất đai. Hoạt động tư vấn bao gồm những lĩnh vực sau: + Thực hiện dịch vụ tư vấn giá đất trong việc xây dựng giá đất tại các địa phương, tư vấn giá đất khởi điểm để đấu giá quyền sử dụng đất theo yêu cầu của Hội đồng đấu giá quyền sử dụng đất hoặc của Toà án nhân dân, tư vấn giá đất cho người sử dụng đất, cho các tổ chức tài chính, tín dụng trong việc thực hiện các giao dịch bảo đảm về quyền sử dụng đất. + Hoạt động dịch vụ tư vấn về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cho Sở Tài nguyên và Môi trường, Phòng tài nguyên và môi trường, Uỷ ban nhân dân xã trong việc lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất chi tiết. 36
37. + Hoạt động dịch vụ tư vấn về đo đạc, lập bản đồ địa chính cho Sở Tài nguyên và Môi trường, phòng tài nguyên và môi trường. Như vậy, với việc thành lập các loại hình tổ chức dịch vụ công trong quản lý và sử dụng đất đai, các thủ tục hành chính được quy về các đầu mối giúp cho người sử dụng đất nhanh chóng tiếp cận các quyền của mình và góp phần làm cho các cơ quan nhà nước quản lý đất đai với hiệu quả cao hơn. B. NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI 1. CÁC QUY ĐỊNH VỀ QUY HOẠCH VÀ KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT ĐAI Quy hoạch đất đai là sự tính toán, phân bổ đất đai cụ thể về số lượng chất lượng, vị trí, không gian cho các mục tiêu kinh tế ư xã hội. Nó là sự bảo đảm cho các mục tiêu kinh tế ư xã hội có cơ sở khoa học và thực tế, bảo đảm cho việc sử dụng đất phù hợp với các điều kiện về đất đai, khí hậu, thổ nhưỡng và từng ngành sản xuất. Quy hoạch đất đai bao giờ cũng gắn liền với kế hoạch hoá đất đai. Bởi vì kế hoạch hoá đất đai chính là việc xác định các biện pháp, các thời gian để sử dụng đất theo qui hoạch, nhiều khi nói quy hoạch hoá đất đai tức là đã bao hàm cả kế hoạch hoá đất đai. Quy hoạch và kế hoạch hoá đất đai có ý nghĩa to lớn trong công tác quản lí và sử dụng đất. Đối với Nhà nước nó đảm bảo cho việc sử dụng đất đai hợp lý và tiết kiệm, đạt các mục tiêu nhất định phù hợp với các qui định của Nhà nước. Đồng thời tạo ra cho Nhà nước theo dõi giám sát được quá trình sử dụng đất. Quy hoạch và kế hoạch hoá đất đai là công việc của tất cả các cơ quan quản lí đất đai và các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng đất của Nhà nước. Pháp luật điều chỉnh hoạt động quy hoạch và kế hoạch hoá đất đai ở chỗ, qui định trách nhiệm của mỗi cơ quan Nhà nước, mỗi ngành, mỗi đơn vị trong xây dựng quy hoạch và kế hoạch hoá sử dụng đất, đồng thời đảm bảo cho các quy hoạch và kế hoạch đó có hiệu lực pháp luật trong thực tế. 1.1. Các nguyên tắc và căn cứ lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất 1.1.1. Các nguyên tắc lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai Nguyên tắc lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai là những phương hướng chỉ đạo, là cơ sở chủ yếu để dựa vào đó mà pháp luật điều chỉnh những quy định về lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất. Trong quá trình xây dựng quy hoạch, các nhà hoạch định chính sách phải có tầm nhìn sâu rộng cho sự phát triển đất nước, vừa thể hiện sự tôn vinh quá khứ vừa có định hướng lâu dài để mọi sự phát triển có tính bền vững. Vì vậy, tại Điều 21 của Luật đất đai đã nêu một cách toàn diện 8 nguyên tắc cơ bản trong việc lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai, trong đó đòi hỏi mỗi quy hoạch phải phù hợp với chiến lược tổng thể phát triển kinh tế xã hội cuả đất nước, các quy hoạch phải được lập từ tổng thể đến chi tiết có 37
38. sự thống nhất cao giữa quy hoạch của cấp trên và cấp dưới thể hiện được đầy đủ nhu cầu sử dụng đất của từng chủ sử dụng đất. Các quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất phải hướng quá trình sử dụng đất theo tiêu chí tiết kiệm và có hiệu quả, đảm bảo việc khai thác nguồn tài nguyên đất một cách hợp lý, góp phần bảo vệ các di tích lịch sử, văn hoá danh lam thắng cảnh và cảnh quan môi trường phù hợp với quan điểm phát triển bền vững trong bảo vệ môi trường. 1.1.2. Căn cứ lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất Như trên đã phân tích, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai là cơ sở khoa học của cả quá trình quản lý và sử dụng đất. Vì vậy, khi xây dựng nó phải thể hiện đầy đủ căn cứ có tính định hướng cho việc thực thi quy hoạch và kế hoạch. Cụ thể, căn cứ xây dựng quy hoạch phải xuất phát từ: + Chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội, quốc phòng, an ninh của cả nước; quy hoạch phát triển của các ngành và từng địa phương. + Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của Nhà nước. + Điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và nhu cầu thị trường. + Hiện trạng sử dụng đất và nhu cầu sử dụng đất. + Định mức sử dụng đất. + Tiến bộ của khoa học và công nghệ liên quan đến sử dụng đất. + Kết quả thực hiện quy hoạch sử dụng đất của kỳ trước. Từ căn cứ lập quy hoạch nêu trên, các căn cứ kế hoạch sử dụng đất cũng được chi tiết hoá và cụ thể hoá góp phần hiện thực hoá mục tiêu quy hoạch trong từng giai đoạn phát triển. 1.2. Nội dung quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai Nếu như trước đây tại Luật đất đai năm 1993 chúng ta mới đề cập đến nội dung của quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất là việc khoanh định các loại đất khác nhau để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, đến nhu cầu sử dụng đất của mọi tổ chức, cá nhân thì hiện nay, Điều 23 của Luật đất đai năm 2003 tiến một bước mới trong việc xác lập nội dung của quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất. Theo đó, khoản 1 Điều 23 đề cập về nội dung quy hoạch sử dụng đất trước tiên gắn với việc điều tra xây dựng cơ bản các điều kiện về tự nhiên, kinh tế xã hội, tình hình hiện trạng sử dụng đất ở từng địa phương và của cả nước để xác định tiềm năng đất đai phục vụ cho quá trình phát triển. Nội dung quy hoạch sử dụng đất bao quát các biện pháp để xác định phương hướng, mục tiêu sử dụng đất trong từng kỳ quy hoạch, xác định diện tích các loại đất phân bổ cho các nhu cầu khác nhau về quốc phòng, an ninh, nhu cầu phát triển kinh tế, nhu cầu sử dụng đất phục vụ đầu tư trong nước và nước ngoài. Qua việc xác định các mục tiêu nêu trên, từ đó là các giải pháp để hiện thực hoá quy hoạch, đưa quy hoạch vào cuộc sống tránh tình trạng không xem xét đầy đủ mọi yếu tố về kinh tế, xã hội, về bảo vệ môi trường làm cho nhiều quy hoạch không mang tính khả thi gây cản trở đời sống và sự phát triển. 38
39. Từ những nội dung quy hoạch được ghi nhận trên, việc chi tiết hoá bằng các nội dung cụ thể trong kế hoạch sử dụng đất thông qua phân tích đánh giá các kết quả đạt được trong kỳ kế hoạch sử dụng đất, các nhu cầu cụ thể về phân bổ đất đai cho từng kế hoạch giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và thu hồi đất phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế và xây dựng hạ tầng xã hội. 1.3. Kỳ quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất Đây là những khái niệm mới lần đầu tiên được quy định tại Điều 24 của Luật đất đai năm 2003. Kỳ quy hoạch, kỳ kế hoạch sử dụng đất là lượng thời gian vật chất mà mỗi cấp chính quyền, từ trung ương cho đến từng địa phương xây dựng chiến lược từ tổng thể đến chi tiết để thực hiện các nội dung quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai. Lượng thời gian vật chất đó không thể quá ngắn cũng không quá dài, vì xét về mặt tổng thể, thời gian quá ngắn chưa thể hiện đầy đủ ý tưởng xây dựng quy hoạch của người xây dựng chính sách, nếu dài quá, e rằng quy hoạch không mang tính khả thi và xa rời cuộc sống. Vì vậy, kỳ quy hoạch sử dụng đất là 10 năm và kỳ kế hoạch sử dụng đất là 5 năm ứng với chiến lược phát triển kinh tế xã hội trong một chu kỳ 10 năm và 5 năm để thực hiện kế hoạch đó đối với cả nước và tất cả các địa phương từ tỉnh, huyện đến xã, phường, thị trấn. 1.4. Lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất Bảo đảm cho quy hoạch, kế hoạch hoá đất đai được thống nhất trong cả nước, Luật đất đai năm 2003 quy định một cơ chế mới về lập, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo hướng xác định rõ nhiệm vụ của từng cấp lập quy hoạch, không giao việc lập quy hoạch cho chính quyền phường, thị trấn cũng như đối với những xã thuộc khu vực phát triển đô thị. Nhằm gắn việc quản lý, sử dụng với việc lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất, nâng cao trách nhiệm của các cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai đồng thời có tính đến tính đặc thù của đất quốc phòng và an ninh, Điều 25 Luật đất đai xác định cụ thể là: - Chính phủ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai trong cả nước trình Quốc hội quyết định. - Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong địa phương mình trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua trước khi trình cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt. - Uỷ ban nhân dân huyện thuộc tỉnh lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương và của các thị trấn thuộc huyện, uỷ ban nhân dân huyện, quận thuộc thành phố trực thuộc trung ương lập quy hoạch kế hoạch sử dụng đất của địa phương và đơn vị hành chính cấp dưới trừ trường hợp các xã không thuộc khu vực phát triển đô thị. Như vậy, khác với Luật đất đai năm 1993, Luật mới không cho phép Uỷ ban nhân dân các phường, thị trấn được phép lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai mà tập trung thẩm quyền này cho cơ quan hành chính cấp trên để quy về một mối trong việc lập quy hoạch và nâng cao tính khả thi của các quy hoạch trừ trường hợp đối với các xã thuộc khu vực không phát triển đô thị. 39
40. - Cơ quan quản lý đất đai ở trung ương và địa phương giúp Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất. 1.5. Thẩm quyền xét duyệt và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai Xét duyệt vừa là thực hiện quyền quản lí đối với đất đai của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, đồng thời làm cho các quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất của cấp dưới hợp lý, phù hợp với nhau và phù hợp với quy hoạch và kế hoạch chung. Khác với lập, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai là đảm bảo hiệu lực pháp lý cho việc thực hiện các quy hoạch kế hoạch đó. Cho nên, xét duyệt bao giờ cũng thuộc thẩm quyền của cơ quan cấp trên cấp lập quy hoạch. Cụ thể Điều 26 Luật đất đai quy định: - Quốc hội quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước do Chính phủ trình. - Chính phủ xét duyệt quy hoạch sử dụng đất của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, kế hoạch sử dụng đất đai 5 năm, kế hoạch điều chỉnh, bổ sung hàng năm của từng tỉnh, đồng thời xét duyệt kế hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh của Bộ Quốc phòng và Bộ Công an. - Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của đơn vị hành chính cấp dưới trực tiếp. - Uỷ ban nhân dân huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của xã không thuộc khu vực phát triển đô thị. - Cơ quan nhà nước nào có thẩm quyền quyết định, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai thì có thẩm quyền cho phép bổ sung, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch đó. Với cơ chế như trên quá trình xây dựng, lập và quyết định, xét duyệt quy hoạch vừa tập trung thống nhất từ trung ương đến địa phương, vừa phân công, phân nhiệm rõ ràng giữa cơ quan quyền lực Nhà nước, cơ quan hành chính Nhà nước và thẩm quyền chuyên môn của cơ quan tài nguyên và môi trường. 1.6. Các quy định về công bố quy hoạch Từ trước đến nay, người dân thường khó tiếp cận với các quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai, phần lớn việc làm quy hoạch cho đến trình tự pháp lý để được phê duyệt và có hiệu lực của quy hoạch là do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện, bản thân người dân không có được đầy đủ thông tin hoặc thông tin không chính xác về quy hoạch. Những trở ngại không đáng có đó dẫn đến sự cửa quyền từ phía cơ quan Nhà nước, sự lạm dụng thông tin quy hoạch của một số người để trục lợi và bản thân người dân do không được thông tin về quy hoạch nên vi phạm quy hoạch đã được phê duyệt và gây cản trở cho việc thực hiện quy hoạch. Bởi vậy, Luật đất đai năm 2003 yêu cầu các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong vòng 30 ngày kể từ khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được phê duyệt phải công bố 40
41. công khai tại Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có quy hoạch chi tiết, cơ quan quản lý đất đai chuyên ngành công bố công khai quy hoạch tại trụ sở cơ quan và thông qua các phương tiện thông tin đại chúng để nhân dân được biết. Từ đây, người dân tiếp cận đầy đủ thông tin về quy hoạch để biết và thực hiện, các cơ quan Nhà nước thể hiện sự công khai và minh bạch trong quá trình xây dựng, lập, phê duyệt và đưa quy hoạch vào đời sống đồng thời thể hiện sự dân chủ, công khai trong công tác quy hoạch. 2. CÁC QUY ĐỊNH VỀ GIAO ĐẤT, CHO THUÊ ĐẤT, CHUYỂN MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT Vốn đất đai của Nhà nước là hơn 33 triệu ha. Các khả năng cung ứng nhu cầu về đất đai là hữu hạn, để đáp ứng những nhu cầu đó Nhà nước phải thực hiện việc phân chia lại đất đai hợp lý và công bằng. Vì vậy, các quyết định về giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất là tổng hợp các hành vi pháp lý có liên quan chặt chẽ với nhau của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong việc phân chia và phân chia lại một cách hợp lý quỹ đất đai thống nhất vì lợi ích của Nhà nước và mọi tổ chức, cá nhân sử dụng đất. 2.1. Các quy định về giao đất, cho thuê đất 2.1.1. Các căn cứ giao đất, cho thuê đất Điều 31 của Luật đất đai nêu 2 căn cứ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất một cách tổng quát là: - Căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hoặc quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. - Căn cứ vào nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong dự án đầu tư, đơn xin giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất. Với căn cứ thứ hai cần phải xác định 2 vấn đề, thứ nhất là nhu cầu đó thể hiện ở những loại dự án nào? và thứ hai, nhu cầu sử dụng đất ghi nhận trong đơn xin giao đất, thuê đất của những chủ thể sử dụng đất thì cần thiết phải có cơ quan Nhà nước xác nhận nhu cầu đó không? Vì vậy, các loại dự án cần phải phân biệt thành: + Dự án đầu tư của tổ chức có sử dụng nguồn vốn từ ngân sách Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt hoặc dự án có vốn đầu tư nước ngoài đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp giấy phép đầu tư. + Dự án đầu tư của tổ chức không sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước hoặc không phải dự án đầu tư có vốn đầu tư nước ngoài thì phải có văn bản thẩm định nhu cầu sử dụng đất của Sở Tài nguyên và Môi trường. + Dự án xây dựng cơ sở tôn giáo đã được Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương xét duyệt. 41
42. Đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư sử dụng đất thì trong đơn xin giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất nhất thiết phải có xác nhận của Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn về nhu cầu sử dụng đất. Như vậy, để đáp ứng các nguyện vọng khác nhau của các chủ sử dụng đất, việc xác nhận nhu cầu sử dụng đất là yêu cầu bắt buộc. Qua đó, căn cứ để giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất trở nên minh bạch, thể hiện nhu cầu thực trong sử dụng đất và tránh được tình trạng giao đất, cho thuê đất, cho chuyển mục đích sử dụng đất còn tuỳ tiện ở một số địa phương hiện nay. 2.1.2. Hình thức giao đất, cho thuê đất Kế thừa và phát triển Luật đất đai năm 1993 và các Luật đất đai sửa đổi bổ sung, Luật đất đai năm 2003 vẫn giữa nguyên các hình thức về giao đất và cho thuê đất. Cho nên, từ Điều 33 đến Điều 35 vẫn thể hiện các hình thức giao đất không thu tiền, giao đất có thu tiền sử dụng đất và hình thức thuê đất. Tuy nhiên, cần lưu ý ở đây 3 vấn đề mới: Thứ nhất, phạm vi các đối tượng trong từng hình thức giao đất, cho thuê đất có sự thay đổi rất lớn, cả về quan niệm cũng như chủ thể. Ví dụ, trường hợp là doanh nghiệp Nhà nước được giao đất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản và làm muối từ trước 1/1/1999 với hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất, nay để đảm bảo công bằng với các chủ thể kinh doanh khác họ phải chuyển sang hình thức giao đất có thu tiền hoặc lựa chọn hình thức thuê đất. Thứ hai, đối với tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân trong nước chỉ còn hình thức thuê đất trả tiền hàng năm, những tồn tại mang tính lịch sử của việc thuê đất trả tiền 1 lần hoặc trả tiền nhiều năm cho Nhà nước theo quy định của các Luật đất đai sửa đổi bổ sung năm 1998 và 2001 thì nay được lựa chọn hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất nếu có nhu cầu hoặc tiếp tục thuê đất trong thời hạn thuê đất còn lại. Thứ ba, đối với tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư vào Việt Nam hoặc xây dựng trụ sở cơ quan đại diện ngoại giao thì áp dụng hình thức thuê đất trả tiền hàng năm hoặc trả tiền 1 lần. Riêng đối với người Việt Nam đầu tư vào Việt Nam thì có quyền lựa chọn giữa hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc thuê đất. 2.2. Các quy định về chuyển mục đích sử dụng đất Trong quá trình sử dụng đất những biến động thường xuyên về mục đích sử dụng đất phù hợp với những dự liệu của Nhà nước là điều bình thường. Đất nước ta đang trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá nên nhu cầu sử dụng đất cho các mục tiêu kinh tế là một tất yếu, mặt khác ngay trong sản xuất nông nghiệp việc chuyển dịch cơ cấu cây trồng, vật nuôi cũng khiến người sử dụng đất phải suy nghĩ về khả năng khai thác công năng từ đất đai. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa là Nhà nước không thực hiện việc quản lý chặt chẽ trong quá trình chuyển mục đích sử dụng đất mà trái lại, trong Luật đất đai năm 2003 Nhà nước thiết kế các trường hợp khác nhau khi chuyển mục đích sử dụng đất vừa không gây phiền hà cho người sử dụng đồng thời động viên sự đóng góp của người khi chuyển mục đích sử dụng đất thực hiện các nghĩa vụ tài chính. Theo quy định tại Điều 36 của Luật đất đai, việc chuyển mục đích sử dụng đất được chia thành 2 loại: 42