Giáo trình Luật hành chính và tố tụng hành chính

Nội dung text: Giáo trình Luật hành chính và tố tụng hành chính

1. TRƯỜNG ĐẠI HỌC VINH TRUNG TÂM ĐÀO TẠO TỪ XA Chủ biên Nguyễn Văn Quang Nguyễn Thị Bích Ngọc GIÁO TRÌNH LUẬT HÀNH CHÍNH VÀ TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH Vinh - 2011 1
2. TRƯỜNG ĐẠI HỌC VINH TRUNG TÂM ĐÀO TẠO TỪ XA Chủ biên Nguyễn Văn Quang Nguyễn Thị Bích Ngọc GIÁO TRÌNH LUẬT HÀNH CHÍNH VÀ TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH (Giáo trình đào tạo từ xa) 2
3. Vinh - 2011 Phân công biên soạn: - Chủ biên: Nguyễn Văn Quang, Nguyễn Thị Bích Ngọc - Các tác giả: Nguyễn Văn Quang: Chương 3, Chương 7. Bùi Thị Đào : Chương 5. Nguyễn Thị Bích Ngọc: Chương 1, 2, 6, 8, 13. Nguyễn Thị Hà : Chương 9, 10, 12. Nguyễn Thị Thùy Dung: Chương 4, 11. 3
4. MỤC LỤC PHẦN THỨ NHẤT 6 NHỮNG VẤN ĐỀ KHÁI QUÁT CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM 6 CHƯƠNG 1 6 LUẬT HÀNH CHÍNH VÀ KHOA HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH 6 1.Luật hành chính là ngành luật về tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước 6 2 . Khoa học Luật hành chính Việt Nam 16 CHƯƠNG 2 18 QUY PHẠM PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH, 18 QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH 18 1. Quy phạm pháp luật hành chính 18 2. Quan hệ pháp luật hành chính 25 CH ƯƠNG 3 30 CÁC NGUYÊN TẮC CƠ BẢN 30 CỦA QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 30 1. Khái niệm và hệ thống các nguyên tắc cơ bản của quản lý hành chính nhà nước 30 2. Các nguyên tắc cơ bản của quản lý hành chính nhà nước 32 CHƯƠNG 4 47 HÌNH THỨC VÀ PHƯƠNG PHÁP QUẢN LÍ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 47 1. Hình thức quản lý hành chính nhà nước 47 2. Phương pháp quản lý hành chính nhà nước 51 CHƯƠNG 5 57 THỦ TỤC HÀNH CHÍNH 57 1. Khái niệm thủ tục hành chính 57 2. Các nguyên tắc xây dựng và thực hiện thủ tục hành chính 60 3. Chủ thể của thủ tục hành chính 64 4. Các loại thủ tục hành chính 66 5. Các giai đoạn của thủ tục hành chính 68 CHƯƠNG 6 71 QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH 71 1. Khái niệm, đặc điểm của quyết định hành chính 71 2. Các loại quyết định hành chính của cơ quan quản lý hành chính nhà nước 72 3. Thẩm quyền đình chỉ, sửa đổi hoặc bãi bỏ đối với quyết định hành chính 76 4. Trình tự xây dựng và ban hành quyết định hành chính - Quyết định quy phạm 78 CHƯƠNG 7 80 VI PHẠM HÀNH CHÍNH VÀ TRÁCH NHIỆM HÀNH CHÍNH 80 1. Vi phạm hành chính 80 2. Trách nhiệm hành chính 85 PHẦN THỨ HAI 103 CHỦ THỂ CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM 103 CHƯƠNG 8 103 ĐỊA VỊ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 103 1. Những vấn đề chung về cơ quan hành chính nhà nước - chủ thể cơ bản của Luật hành chính 103 2. Địa vị pháp lý hành chính của cơ quan hành chính nhà nước 105 CHƯƠNG 9 123 ĐỊA VỊ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC NHÀ NƯỚC 123 1. Khái niệm cán bộ, công chức, công vụ và những nguyên tắc của chế độ công vụ 123 2. Quy chế pháp lý hành chính của cán bộ, công chức 128 CHƯƠNG 10 135 4
5. QUY CHẾ PHÁP LÍ HÀNH CHÍNH CỦA CÁC 135 TỔ CHỨC XÃ HỘI 135 1. Khái niệm và đặc điểm của tổ chức xã hội 135 2 . Các loại tổ chức xã hội 137 CHƯƠNG 11 142 QUY CHẾ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÔNG DÂN 142 VIỆT NAM - NGƯỜI NƯỚC NGOÀI 142 1. Quy chế pháp lý hành chính của công dân 142 2. Quy chế pháp lý hành chính của người nước ngoài, người không quốc tịch 146 PHẦN THỨ BA 149 LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VIỆT NAM 149 CHƯƠNG 12 149 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VỊÊT NAM 149 1. Khoa học, ngành luật tố tụng hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính 149 2. Chủ thể của quan hệ pháp luật tố tụng hành chính 153 CHƯƠNG 13 162 CÁC GIAI ĐOẠN TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH 162 1. Khởi kiện và thụ lý vụ án hành chính 162 2. Giai đoạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm 166 3. Xét xử sơ thẩm vụ án hành chính 169 4. Thủ tục phúc thẩm vụ án hành chính 176 5. Giai đoạn đặc biệt của tố tụng hành chính 181 6. Thi hành bản án, quyết định của tòa án 185 TÀI LIỆU THAM KHẢO 188 5
6. PHẦN THỨ NHẤT NHỮNG VẤN ĐỀ KHÁI QUÁT CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM CHƯƠNG 1 LUẬT HÀNH CHÍNH VÀ KHOA HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH 1. LUẬT HÀNH CHÍNH LÀ NGÀNH LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Hành chính là một thuật ngữ chỉ hoạt động hoặc tiến trình chủ yếu có liên quan tới những biện pháp để thực thi những mục tiêu, nhiệm vụ đã được vạch sẵn. Khi có hai người trở lên cùng hợp tác để thực hiện một mục tiêu chung mà một cá nhân không làm được thì ở đó xuất hiện thể thức thô sơ của quản lý nói chung và hành chính là một dạng của sự quản lý đó. Luật hành chính là một ngành luật gắn liền với tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước, điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực hành pháp. Do vậy để hiểu rõ luật hành chính trước hết cần nghiên cứu vấn đề quản lý, quản lý nhà nước 1.1. Quản lý, quản lý nhà nước, tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước 1.1.1. Quản lý Quản lý là hoạt động thực tiễn, đồng thời cũng được xem là một khoa học bởi vì bản thân nó có tính quy luật, có các nguyên lý và các mối quan hệ tương hỗ khác với các ngành học thuật khác. Quản lý là một loại hoạt động mang tính ý thức, tổ chức cao của con người, là một phạm trù, đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học tự nhiên và xã hội, trong đó có khoa học luật hành chính. Tuy nhiên, mỗi một ngành khoa học lại có một quan niệm cụ thể về quản lý, tùy theo sự nghiên cứu quản lý ở những góc độ khác nhau. Có quan điểm cho rằng quản lý là hành chính, cai trị; Song điều khiển học lại quan niệm “quản lý là điều khiển, chỉ đạo một hệ thống hay một quá trình, căn cứ vào những quy luật, định luật hay nguyên tắc tương ứng để cho hệ thống hay quá trình đó vận động đến một mục đích nhất định theo ý muốn của người điều khiển, chỉ đạo”. Như vậy khái niệm của điều khiển học phù hợp với mọi trường hợp từ các vật hữu sinh, vô sinh cho đến con người, quan niệm này được coi là một trong những cơ sở phương pháp luận chủ yếu về quản lý cho các ngành khoa học khác. Quản lý mà chúng ta nghiên cứu ở đây là loại hoạt động tác động vào các quá trình, các quan hệ xã hội và hành vi ứng xử của con người. Hay còn gọi chung là loại hình quản lý xã hội. Bên cạnh đó, đối chiếu với thuật ngữ “hành chính” thì đây là một dạng “quản lý” đặc biệt, nó có nghĩa là giúp đỡ, hỗ trợ hay phục vụ và quản lý, hướng dẫn hay cai trị. Như vậy hành chính vừa có nghĩa là phục vụ, hỗ trợ lại vừa có nghĩa là quản lý, điều hành. Các Mác cho rằng “Quản lý là một chức năng đặc biệt nảy sinh từ bản chất xã hội của quá trình lao động”, với ý nghĩa như vậy C.Mác khẳng định “Bất kỳ lao động xã hội hay lao động chung nào mà tiến hành trên một quy mô khá lớn đều yêu cầu phải có quản lý để điều khiển, điều hòa những hoạt động của cá nhân và thực hiện những chức năng chung ”, ông đã hình dung quản lý như một công việc của một người nhạc trưởng chỉ huy một dàn nhạc, biết phối hợp một cách hài hòa âm thanh của những nhạc cụ khác nhau tạo nên những bản nhạc tuyệt vời. Ăng – ghen cũng cho rằng: “Quản lý là tất yếu khi nhiều người cùng hoạt động chung với nhau, khi có sự hiệp tác của một số người, khi có sự phối hợp của nhiều người”. 6
7. Như vậy, muốn có sự tác động tích cực vào các quan hệ xã hội và hành vi ứng xử của đối tượng quản lý để các quan hệ xã hội, hành vi ứng xử đó vận động theo những mục đích đã đặt ra từ trước đòi hỏi quản lý phải dựa vào các yếu tố sau: Tổ chức: Là yếu tố quan trọng nhất, tiền đề của quản lý, không có tổ chức thì không có quản lý hiệu quả. Tổ chức là sự phân công, phối hợp, phân định vị trí, chức năng của từng chủ thể đồng thời tổ chức thể hiện vị trí chủ động thực hiện các hành vi tác động điều chỉnh của chủ thể quản lý và đối tượng quản lý. Tổ chức là biểu hiện tập trung nhất thể hiện sự khác nhau giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý. Quyền uy: Quyền uy là ý chí của người này bắt buộc người khác phải phục tùng mình. Quyền uy vừa là bản chất vừa là cơ sở, phương tiện của quản lý. Nếu không có quyền uy thì không có quản lý. Quyền uy trong quản lý là ý chí của nhà quản lý, do vậy quyền uy phải được thể hiện bằng các quy tắc xử sự, các quy định cụ thể để tác động lên ý chí, hành vi của đối tượng quản lý, từ đó duy trì được trật tự xã hội. Tuy vậy, việc sử dụng quyền uy phải tránh tùy tiện, rập khuôn, máy móc, tránh động cơ chủ quan. Chủ thể quản lý là con người hay tổ chức của con người. Có nhiều cách khác nhau để chủ thể quản lý có được quyền uy, quyền uy có thể tiếm đoạt bằng con đường bạo lực với những đảm bảo của các điều kiện vật chất, tinh thần hay tư tưởng nhất định cho một cá nhân, có thể được cộng đồng tôn vinh, hoặc được phó thác ủy quyền thông qua một bản “khế ước xã hội”. Khách thể của quản lý là trật tự quản lý mà các bên tham gia quan hệ hướng đến. Trật tự quản lý đước quy định bởi nhiều quy phạm khác nhau như quy phạm đạo đức, tín điều tôn giáo, quy phạm pháp luật 1.1.2. Quản lý nhà nước Hoạt động quản lý nhà nước xuất hiện khi nhà nước ra đời. Đây là hoạt động có tính nhà nước, do nhà nước thực hiện thông qua bộ máy của mình. Quản lý nhà nước là hoạt động của nhà nước trên các lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp nhằm thực hiện chức năng đối nội, đối ngoại của mình thông qua các cơ quan nhà nước, các cán bộ công chức trong các cơ quan nhà nước đó. Như vậy qua hoạt động quản lý nhà nước xuất hiện mối quan hệ giữa chủ thể quản lý nhà nước với đối tượng quản lý. Sự tác động bằng quyền uy của chủ thể quản lý nhà nước phải căn cứ vào các quy phạm pháp luật nhằm thiết lập, củng cố và duy trì trật tự quản lý nhà nước một cách có hiệu quả nhất. Muốn vậy phải tạo cho chủ thể quản lý nhà nước có đầy đủ phương tiện để thực hiện các tác động của mình lên đối tượng quản lý đó. Hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực hành pháp gọi là quản lý hành chính nhà nước Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động chấp hành – điều hành của nhà nước. Tính chất chấp hành thể hiện ở khía cạnh là quản lý hành chính nhà nước là hoạt động đưa pháp luật vào thực tiễn quản lý nhà nước. Tính chất điều hành của quản lý hành chính nhà nước thể hiện là để đảm bảo cho các yêu cầu của luật, pháp lệnh và nghị quyết của các cơ quan quyền lực nhà nước thực hiện trong thực tế. Các chủ thể quản lý phải tiến hành các hoạt động thường 7
8. xuyên liên tục nhằm trực tiếp tổ chức và chỉ đạo thực hiện pháp luật đối với đối tượng quản lý của mình. Hoạt động chấp hành – điều hành là hoạt động mà ở đó các cơ quan hành chính nhà nước có quyền nhân danh nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước để tổ chức thực hiện hoạt động quản lý. Hoạt động quản lý hành chính nhà nước mang tính chủ động, sáng tạo. Trên cơ sở phân tích tình hình từng địa điểm, thời gian, từng đối tượng cụ thể để đưa ra chủ trương phù hợp nhằm duy trì trật tự quản lý hành chính nhà nước. Chủ thể của quản lý nhà nước là các cá nhân hay tổ chức của con người mang quyền lực nhà nước trong quá trình tác động tới đối tượng quản lý. Bao gồm: Nhà nước, cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và cá nhân được nhà nước ủy quyền nhân danh nhà nước thực hiện quyền lực nhà nước. Chủ thể của quản lý hành chính nhà nước là cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước có thẩm quyền, các cơ quan kiểm sát, xét xử và các tổ chức xã hôi, các cá nhân được nhà nước trao quyền quản lý hành chính trong một số trường hợp cụ thể. Khách thể của quản lý nhà nước là trật tự quản lý nhà nước. Trật tự này được quy định trong pháp luật của nhà nước, chứa đựng lợi ích, mục đích mà các bên tham gia quan hệ quản lý nhà nước cùng hướng tới và bảo vệ. Khách thể của quản lý hành chính nhà nước là trật tự quản lý hành chính, hay nói cách khác là trật tự quản lý trong lĩnh vực chấp hành – điều hành. Trật tự này được quy định trong các quy phạm pháp luật hành chính, nó xác định trên tất cả các lĩnh vực của quản lý hành chính nhà nước như về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng 1.1.3. Tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước Nhà nước là một tổ chức thực hiện quyền lực của nhân dân. Tuy nhiên tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước trong những năm qua cho thấy, giữa các quy định Hiến pháp về cơ cấu tổ chức, quyền hạn, trách nhiệm và mối quan hệ quyền lực giữa các thiết chế quyền lực cơ bản và thực tiễn vận hành của cơ chế quyền lực Nhà nước vẫn tồn tại một khoảng cách khá lớn. Để tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước, cần thực hiện tốt một số biện pháp sau: + Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, tiếp tục sửa đổi và xây dựng hệ thống pháp luật về kinh tế, hành chính, về quyền và nghĩa vụ của công dân nâng cao trình độ của các cơ quan nhà nước về xây dựng pháp luật. Thường xuyên giáo dục để nâng cao ý thức pháp luật cho nhân dân. + Xác định lại chức năng, nhiệm vụ của cấp tỉnh, huyện, xã để sắp xếp lại tổ chức của mỗi cấp, đề cao quyền chủ động và trách nhiệm của địa phương đồng thời bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của chính quyền trung ương. Xây dựng chính quyền cấp xã vững mạnh. + Tăng cường hiệu lực hoạt động của các cơ quan bảo vệ pháp luật. Xử lý nhanh chóng, kịp thời, nghiêm minh các vi phạm pháp luật. + Kiên quyết sắp xếp lại tổ chức và tinh giảm biên chế các cơ quan hành chính sự nghiệp làm cho bộ máy gọn nhẹ và hoạt động có hiệu quả. Kiên quyết đấu tranh chống tệ tham nhũng, muốn làm được điều này cần phải xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước, cơ chế quản lý và pháp luật, tăng cường giáo dục tư tưởng, quản lý chặt chẽ đối với cán bộ công chức nhà nước. Thực hiện tốt 8
9. các biện pháp trên sẽ góp phần to lớn vào việc xây dựng nhà nước ta thực sự trở thành một tổ chức rộng lớn nhất, tập trung nhất quyền lực của nhân dân lao động ở nước ta. 1.2. Những vấn đề cơ bản của Luật hành chính 1.2.1. Đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính Đối tượng điều chỉnh của luật hành chính là những quan hệ xã hội phát sinh trong tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Những quan hệ này gọi là quan hệ chấp hành – điều hành. Nội dung của chúng thể hiện: Hoạt động quản lý các công tác xây dựng và phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng và an ninh chính trị trong cả nước, ở từng địa phương hay từng ngành. Hoạt động kiểm tra, giám sát đối với các cơ quan nhà nước trong quá trình thực hiện pháp luật của các cơ quan đó. Xử lý hành vi vi phạm pháp luật hành chính, là những hành vi xâm hại đến trật tự quản lý hành chính nhà nước. Việc thành lập, cải tiến cơ cấu bộ máy, cải tiến chế độ làm việc và hoàn chỉnh các quan hệ công tác của các cơ quan nhà nước Các quan hệ quản lý được quy phạm pháp luật hành chính điều chỉnh rất đa dạng. Những quan hệ xã hội được luật hành chính điều chỉnh gồm ba nhóm như sau: Nhóm 1: Những quan hệ xã hội phát sinh trong tổ chức và hoạt động chấp hành - điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước. Hoạt động chấp hành và điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước làm phát sinh nhiều quan hệ xã hội, chủ yếu là những quan hệ trọng tâm sau: Thứ 1: Những quan hệ xã hội phát sinh giữa cơ quan hành chính nhà nước cấp trên và cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới trong quá trình hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Ví dụ như: Chính phủ với Ủy ban nhân dân tỉnh, Ủy ban nhân dân tỉnh với Ủy ban nhân dân huyện Thứ 2: Những quan hệ giữa hai bên đều là cơ quan hành chính cùng cấp, thực hiện các quan hệ phối hợp phục vụ lẫn nhau. Ví dụ: giữa Bộ tài chính và Bộ xây dựng trong việc quản lý ngân sách nhà nước, giữa Bộ Lao động – thương binh và xã hội với các Bộ khác về việc thực hiện các chính sách xã hội đối với cán bộ, công chức. Thứ 3: Những quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính có thẩm quyền với một bên là các tổ chức sự nghiệp và các tổ chức kinh doanh của các thành phần kinh tế trong xã hội. Ví dụ: giữa Ủy ban nhân dân huyện với các hợp tác xã sản xuất nông nghiệp, Giữa Ủy ban nhân dân tỉnh Nghệ An với các xí nghiệp tư nhân Thứ 4: Những quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính có thẩm quyền với một bên là các tổ chức xã hội và các đoàn thể nhân dân. Ví dụ: Giữa Chính phủ với Mặt trận tổ quốc Việt Nam Thứ 5: Những quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính có thẩm quyền và một bên là công dân. Đây là nhóm quan hệ phổ biến nhất trong đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính. Ví dụ: Giữa Ủy ban nhân dân huyện với công dân có đơn khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của Ủy ban nhân dân huyện Kết luận: Chủ thể bắt buộc trong các quan hệ kể trên là cơ quan hành chính nhà nước, cá nhân hoặc tổ chức được nhân danh quyền lực nhà nước trong hoạt động hành pháp. Do đó trong tất cả các quan hệ trên đều có sự tham gia của cơ quan hành chính nhà nước được trao quyền hoặc đại diện cho hành pháp. Nếu không có sự tham gia của cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước có thẩm quyền hoặc đại diện cho quyền hành pháp trong quản lý hành chính nhà nước thì không thể làm xuất hiện quan hệ quản lý hành chính nhà nước do luật hành chính điều chỉnh. 9
10. Nhóm 2: Những quan hệ xã hội mang tính chấp hành và điều hành trong tổ chức và hoạt động nội bộ của các cơ quan quyền lực nhà nước, Tòa án và Viện kiểm sát để hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mình. Ví dụ: quan hệ giữa thủ trưởng và nhân viên cùng cơ quan trong hoạt động tổ chức, các quan hệ phát sinh nội bộ từ vấn đề chuyên môn nghiệp vụ của cán bộ công chức, những công việc văn phòng . Nhóm 3: Những quan hệ xã hội mang tính chất chấp hành và điều hành phát sinh trong hoạt động của các cơ quan nhà nước khác và của các tổ chức xã hội được nhà nước trao quyền hành pháp. Ví dụ: Quan hệ giữa người chỉ huy máy bay, tàu biển với những người có mặt trên máy bay, tàu biển khi máy bay, tàu biển đã rời khỏi sân bay, bến cảng Căn cứ vào đối tượng điều chỉnh, có thể định nghĩa luật hành chính như sau: Luật hành chính là một ngành luật trong hệ thống pháp luật nước ta, bao gồm các quy phạm pháp luật điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình các cơ quan, tổ chức, cá nhân, tổ chức thực hiện hoạt động quản lý hành chính đối với các vấn đề cụ thể do pháp luật quy định. 1.2.2. Phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính Phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính là bằng phương pháp quyết định một chiều, tức là phương pháp chỉ huy, mệnh lệnh. Phương pháp này thể hiện tính chất quyền lực – phục tùng xuất phát từ bản chất quản lý. Các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước là không bình đẳng với nhau giữa quyền lực nhà nước và việc phải phục tùng quyền lực đó. Bởi vì, trong quan hệ pháp luật hành chính chủ thể là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong hoạt động hành pháp được sử dụng quyền lực nhà nước để ra các quyết định hành chính, kiểm tra hoạt động của bên bị quản lý, đồng thời áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước theo quy định của pháp luật. Còn chủ thể là đối tượng quản lý bắt buộc phải thi hành quyết định hành chính, phục tùng mệnh lệnh của chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Bên cạnh đó, chủ thể quản lý dựa vào thẩm quyền của mình, trên cơ sở phân tích, đánh giá tình hình, có quyền ra những mệnh lệnh hoặc đề ra các biện pháp quản lý thích hợp đối với từng đối tượng cụ thể, qua hoạt động này cũng có thể nhận thấy sự bất bình đẳng thể hiện thông qua quyết định hành chính đơn phương và bắt buộc. Những quyêt định hành chính mang tính chất đơn phương vì chúng biểu hiện ý chí của chủ thể quản lý nhà nước trên cơ sở quyền lực đã được pháp luật quy định. Những quyết định hành chính đơn phương này đều mang tính chất bắt buộc đối với các đối tượng quản lý và được bảo đảm bằng các biện pháp cưỡng chế của nhà nước. Tuy nhiên, tính chất bắt buộc thi hành các quyết định hành chính không phải bao giờ cũng dựa vào các biện pháp giáo dục, thuyết phục, nhằm đạt được hiệu quả pháp lý của nó. Ngoài ra, trong quan hệ pháp luật hành chính cũng xuất hiện phương pháp thỏa thuận, tức là có sự thỏa thuận của các bên tham gia quan hệ. Ví dụ như việc tồn tại quan hệ pháp luật hành chính ngang (các bên chủ thể thỏa thuận ra quyết định hành chính chung như nghị quyết liên tịch, thông tư liên bộ), đây chính là tiền đề cho sự xuất hiện các quan hệ dọc; hoặc như trong hợp đồng hành chính, nhưng ở trường hợp này mặc dù có sự thỏa thuận nhưng không có sự bình đẳng tuyệt đối về ý chí giữa các chủ thể. Như vậy, phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính là mệnh lệnh đơn phương. Phương pháp này xây dựng trên nguyên tắc: 10
11. Xác nhận sự không bình đẳng giữa các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính. Bên nhân danh nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước có quyền quyết định công việc một cách đơn phương, xuất phát từ lợi ích chung của nhà nước, của xã hội trong phạm vi quyền hạn của mình để chấp hành pháp luật. Quyết định đơn phương của bên sử dụng quyền lực nhà nước có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với các bên và được đảm bảo bằng sức mạnh cưỡng chế 1.2.3. Hệ thống Luật hành chính Luật hành chính là một hệ thống, một chỉnh thể thống nhất các nhóm quy phạm có quan hệ qua lại với nhau. Bao gồm các quy phạm vật chất và quy phạm thủ tục Các quy phạm vật chất Luật hành chính tạo thành bộ phận luật vật chất Luật hành chính Các quy phạm thủ tục luật hành chính tạo thành ngành luật gọi là Luật tố tụng hành chính. Các quy phạm vật chất Luật hành chính bao gồm hai phần: Phần chung và phần riêng. Phần chung bao gồm các quy phạm điều chỉnh các quan hệ có tính chất chung, phát sinh trong mọi lĩnh vực, phạm vi quản lý hành chính nhà nước: + Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, chế độ công vụ và quy chế cán bộ, công chức nhà nước. + Sự tham gia của cá nhân, tổ chức vào tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước. + Hình thức và phương pháp hoạt động của cơ quan, cán bộ công chức trong thực hiện quyền lực hành pháp. + Các phương thức kiểm tra, giám sát đối với hệ thống hành chính nhà nước để bảo đảm pháp chế, kỷ luật. Phần riêng bao gồm các nhóm quy phạm điều chỉnh hoạt động quản lý hành chính nhà nước đối với các lĩnh vực quản lý liên ngành như kế hoạch, giá cả, tài chính, tín dụng thống kê các nhóm quy phạm điều chỉnh hoạt động quản lý đối với các ngành kinh tế quốc dân . 1.2.4. Nguồn của Luật hành chính Việt Nam Nguồn của Luật hành chính là những hình thức biểu hiện ra bên ngoài của Luật hành chính, hay là những văn bản pháp luật chứa các quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan, người có thẩm quyền ban hành, trong một số trường hợp còn gồm cả các văn bản hướng dẫn xét xử của Tòa án. Do tính chất đa dạng và phức tạp của các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước nên các quy phạm pháp luật hành chính không nằm trong một số văn bản nhất định, mà nằm trong rất nhiều văn bản của nhiều cơ quan nhà nước. Có thể các văn bản đó vừa chứa quy phạm pháp luật hành chính đồng thời với các quy phạm của các ngành luật khác, nhưng có văn bản chỉ chứa quy phạm pháp luật hành chính. Nhưng phần lớn những văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan quyền lực nhà nước và các cơ quan hành chính nhà nước ban hành trong phạm vi thẩm quyền của từng cơ quan là nguồn quan trọng nhất. Căn cứ vào chủ thể ban hành văn bản thì nguồn của Luật hành chính bao gồm: - Văn bản của các cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp). 11
12. - Văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước(Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý đối với ngành, lĩnh vực, Ủy ban nhân dân các cấp, cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân). - Văn bản của cơ quan tổ chức xã hội ban hành để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước khi được nhà nước ủy quyền. - Văn bản liên tịch (giữa các cơ quan nhà nước với nhau, giữa cơ quan nhà nước với tổ chức xã hội ). - Văn bản do Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân Tối cao, Chánh án tòa án nhân dân Tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân Tối cao ban hành trực tiếp liên quan tới hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Hiện nay có một số văn bản quy phạm pháp luật là nguồn đặc biệt quan trọng của Luật hành chính như sau: - Hiến pháp 1992: Đây là đạo luật cơ bản của hệ thống pháp luật, đặc biệt là nguồn cơ bản của Luật hành chính Việt Nam. Có rất nhiều quy phạm Hiến pháp là cơ sở nền tảng hoặc trực tiếp là quy phạm gốc của Luật hành chính Việt Nam. - Luật tổ chức Chính phủ được thông qua ngày 25 tháng 12 năm 2002 có một vị trí quan trọng trong hệ thống nguồn của Luật hành chính Việt Nam, thực chất Luật tổ chức Chính phủ là cơ sở tổ chức và hoạt động của toàn bộ nền hành chính nhà nước của Việt Nam. - Luật tổ chức hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thông qua ngày 26/11/2003 có ý nghĩa quan trọng đối với tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân. Luật này quy định về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân trong các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch ủy ban nhân dân, các vấn đề pháp lý của Ủy ban nhân dân, về các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân - Pháp lệnh và nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước cũng là nguồn quan trọng của Luật Hành chính. Trong đó Pháp lệnh giữ vị trí đặc biệt, có các Pháp lệnh về tổ chức bộ máy quản lý hành chính nhà nước như Pháp lệnh về xử lý vi phạm hành chính, Pháp lệnh về đo lường, tiêu chuẩn chất lượng là những Pháp lệnh tiêu biểu cho nguồn của Luật hành chính. - Nghị định, nghị quyết của Chính phủ, Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ là nguồn phổ biến của Luật hành chính. Trong đó các văn bản quan trọng nhất là những Nghị định quy định về nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm quản lý hành chính nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ, các Nghị định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực. - Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ là phương tiện quyền lực chủ yếu của Bộ trưởng để tổ chức và chỉ đạo thống nhất các ngành và lĩnh vực quản lý nền kinh tế quốc dân trong phạm vi cả nước. - Các nghị quyết, Thông tư liên tịch giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với tổ chức chính trị - xã hội ban hành cũng là nguồn của Luật hành chính - Quyết định, chỉ thị, thông tư của Chánh án tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao có liên quan chặt chẽ đến quản lý hành chính nhà nước - Các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân các cấp có chứa đựng quy phạm pháp luật hành chính cũng là nguồn của Luật hành chính. Như vậy, Luật hành chính là ngành luật có số lượng quy phạm rất lớn trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Bởi do sự phức tạp và phạm vi điều chỉnh rộng của Luật 12
13. hành chính và do rất nhiều cơ quan nhà nước ở các cấp khác nhau có quyền ban hành văn bản chứa đựng quy phạm của Luật hành chính. Vì thế nguồn của Luật hành chính bị chồng chéo, mâu thuẫn, không đồng bộ, ảnh hưởng rất nhiều tới việc áp dụng chúng trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Đặt ra vấn đề hệ thống hóa nguồn của luật hành chính trở nên cấp thiết hơn bao giờ hết. Hệ thống hóa nguồn Luật hành chính thực chất là hoạt động nhằm chấn chỉnh các quy định của Luật hành chính và đưa chúng vào một hệ thống nhất định, từ đó nâng cao vai trò của các quy phạm pháp luật hành chính, tránh được tình trạng mâu thuẫn, lỗi thời, không đồng bộ hiện nay. Có hai phương thức để hệ thống hóa nguồn của luật hành chính: tập hợp hóa và pháp điển hóa Tập hợp hóa là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm tập hợp những văn bản pháp luật hoặc các phần của văn bản pháp luật hiện hành theo một trật tự nhất định. Trong quá trình tập hợp hóa thì các quy phạm pháp luật hành chính không bị thay đổi về nội dung. Kết quả của hoạt động này là tập luật lệ hiện hành ra đời được sắp xếp theo một trình tự nhất định. Pháp điển hóa là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành ra một văn bản quy phạm pháp luật mới để thay thế cho nhiều văn bản quy phạm pháp luật hiện hành. Hình thức pháp điển hóa là bộ luật. Công tác này có ý nghĩa đảm bảo pháp chế, thi hành và áp dụng đúng đắn pháp luật, tạo điều kiện thuận lợi cho việc đào tạo, bồi dưỡng cán bộ pháp lý, cán bộ hành chính Nhà nước, đồng thời thúc đẩy sự phát triển của khoa học luật hành chính. Khác với tập hợp hóa thì pháp điển hóa chỉ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện. Đối với ngành Luật hành chính thì vấn đề pháp điển hóa toàn ngành không thể thực hiện được do tính đa dạng, phức tạp của các quan hệ do pháp luật hành chính điều chỉnh, mà chỉ có thể pháp điển hóa từng vấn đề, từng loại chế định. 1.2.5. Phân biệt luật hành chính với một số ngành luật khác a. Luật hành chính với Luật nhà nước Luật nhà nước điều chỉnh những quan hệ xã hội cơ bản nhất, cấu thành chế độ chính trị, chế độ kinh tế, văn hóa, xã hội, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, các nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Luật nhà nước xác định cơ cấu nhà nước, cơ cấu xã hội, cơ cấu địa giới hành chính. Mặt khác luật hành chính còn giữ vai trò chủ đạo đối với Luật hành chính. Luật nhà nước có đối tượng điều chỉnh rộng hơn Luật hành chính. Các quy pham của Luật nhà nước làm cơ sở pháp lý cho Luật hành chính. Các quy phạm Luật nhà nước quy định những vấn đề chung và cơ bản, còn quy phạm Luật hành chính chi tiết hóa, cụ thể hóa các quy phạm Luật nhà nước để điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hoạt động chấp hành – điều hành. b. Luật hành chính với Luật dân sự Phương pháp điều chỉnh của Luật dân sự là tự nguyện, bình đẳng giữa các bên tham gia quan hệ pháp luật dân sự. Phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính là mệnh lệnh đơn phương. Đối tượng điều chỉnh của Luật dân sự quy định nội dung quyền sở hữu tài sản của nhà nước, của xí nghiệp hay của công dân, những biện pháp và hình thức pháp lý để chuyển nhượng, sử dụng, định đoạt tài sản, quy định về quan hệ trái vụ Đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính là các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực chấp hành và điều hành, mà cụ thể ở đây là quy định các vấn đề về thẩm quyền giải quyết 13
14. các thủ tục cấp phát, thu hồi vốn, vật tư .; quy đinh thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước đối với việc quản lý về trưng dụng, trưng mua . Chủ thể chính của Luật hành chính là các cơ quan hành chính nhà nước có thể trực tiếp điều chỉnh quan hệ tài sản bằng cách ra quyết định mang tính chất quyền lực nhà nước để phân phối tài sản cho các cơ quan quản lý cấp dưới, các tổ chức kinh tế, quyết định chuyển giao tài sản giữa các cơ quan, tổ chức đó. Ngoài ra, các cơ quan quản lý hành chính nhà nước cũng tham gia trực tiếp vào quan hệ pháp luật dân sự, song các cơ quan đó không hoạt động với ý nghĩa là thực hiện chức năng nhà nước, không phải là chủ thể của hoạt động chấp hành – điều hành mà với tư cách pháp nhân, tức là chủ thể của Luật dân sự. c. Luật hành chính với Luật tố tụng hành chính Luật tố tụng hành chính quy định thẩm quyền và thủ tục giải quyết một số loại khiếu kiện hành chính, thủ tục giải quyết khiếu kiện do Luật tố tụng hành chính quy định là thủ tục tố tụng. Luật hành chính chỉ quy định thẩm quyền và thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính, thủ tục để giải quyết khiếu nại hành chính do Luật hành chính quy định là thủ tục hành chính. d. Luật hành chính với Luật hình sự Luật hình sự chỉ quy định về tội phạm và hình phạt, điều kiện và thủ tục áp dụng. Luật hành chính quy định nhiều về vấn đề có liên quan tới quản lý hành chính nhà nước, trong đó có các quy định về vi phạm pháp luật và các biện pháp xử lý, các biện pháp này về bản chất hoàn toàn khác với Luật hình sự. Quy phạm pháp luật hành chính quy định hành vi nào là hành vi vi phạm pháp luật hành chính, song có nhiều hành vi trong số đó có những đặc điểm rất giống với tội phạm, rất khó phân biệt hành vi đó là vi phạm hành chính hay là tội phạm để truy cứu trách nhiệm. Vì vậy để có thể phân biệt được vi phạm hành chính với tội pham cần phải xem xét đồng thời các quy phạm của cả hai ngành luật. Luật hành chính quy định về những vi phạm có tính chất và mức độ nguy hiểm thấp hơn tội phạm, quy định về thẩm quyền xử lý, thủ tục và các hình thức cưỡng chế hành chính. Do đó hình thức xử phạt và biện pháp cưỡng chế khác mà Luật hành chính quy định áp dụng đối với chủ thể thực hiện vi phạm hành chính khác với hình phạt trong Luật hình sự. Trình tự thủ tục xử lý và chủ thể có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính và tội phạm cũng khác nhau. e. Luật hành chính với Luật lao động Có rất nhiều quy phạm của Luật hành chính và Luật lao động xen kẽ, phối hợp để điều chỉnh cùng một vấn đề cá biệt, những vấn đề liên quan tới hoạt động công vụ, lao động của cán bộ, công chức của các cơ quan nhà nước. Nhiều khi Luật hành chính là phương tiện để thực hiện quan hệ pháp luật lao động. Ví dụ: cán bộ công chức có quyền được nghỉ ngơi theo quy định của Bộ luật lao động, nhưng để thực hiện quyền này thì cần phải có quyết định hành chính của thủ trưởng cơ quan đơn vị đó. Ngược lại, có khi quan hệ pháp luật lao động lại là tiền đề của quan hệ pháp luật hành chính. Ví dụ: cá nhân ký hợp đồng lao động với xí nghiệp thì được quyền tham gia vào sản xuất hoặc quản lý xí nghiệp với tư cách là thành viên của tập thể lao động xí nghiệp đó. Luật hành chính và Luật lao động cùng điều chỉnh chế độ phục vụ, hoạt động công vụ nhà nước. 14
15. Ngoài ra, còn có một số vấn đề trong phục vụ nhà nước chỉ do luật hành chính điều chỉnh. Ví dụ những quy định về chế độ phục vụ nhà nước của các cán bộ, chiến sĩ trong các lực lượng vũ trang nhân dân . Tóm lại, Luật hành chính là một bộ phận trong hệ thống pháp luật cho nên có mối liên hệ chặt chẽ với các ngành luật khác. Điểm đặc trưng cơ bản nhất để phân biệt Luật hành chính với các ngành luật khác là tính chất quyền lực – phục tùng của quan hệ xã hội do Luật hành chính điều chỉnh. Từ đó, các quy phạm pháp luật hành chính nhằm bắt buộc và cấm đoán, cho phép và định hướng cho hành vi quản lý và hành vi phục tùng sự quản lý. 1.3. Vai trò của Luật hành chính trong hệ thống pháp luật Việt Nam Luật hành chính giữ vai trò quan trọng trong hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước ta. Các quy phạm hành chính quy định cụ thể các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước Xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các hình thức áp dụng cụ thể các nguyên tắc ấy trong tổ chức và hoạt động quản lý cơ chế bảo đảm thực hiện các nguyên tắc ấy. Các quy phạm của Luật hành chính điều chỉnh mọi vấn đề về tổ chức và hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Việc quy định và điều chỉnh các vấn đề về trình tự thành lập, tổ chức bộ máy, địa vị pháp lý các cơ quan này như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, mối quan hệ qua lại gắn bó chặt chẽ với nhau giữa cơ quan hành chính nhà nước với các cơ quan nhà nước khác, các tổ chức .có ý nghĩa quan trọng nhằm đảm bảo hoạt động trơn tru, đồng bộ, mang lại hiệu quả cao cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Luật hành chính quy định về cán bộ, công chức nhà nước trong thực hiện công vụ; tiêu chuẩn hóa cán bộ, giúp nhà nước nâng cao chất lượng và trách nhiệm của các cán bộ, công chức nhà nước tạo nên nhân tố quyết định tới hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. Luật hành chính có vai trò cụ thể hóa, chi tiết hóa quy định của quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân, đồng thời còn quy định bổ sung những quyền và nghĩa vụ mới trong nhiều lĩnh vực. Luật hành chính định ra cơ chế thực hiện và bảo đảm các quyền và nghĩa vụ cơ bản và không cơ bản của công dân. Luật hành chính tăng cường vai trò của các tổ chức xã hội, thu hút người dân tham gia vào quản lý hành chính nhà nước là một hình thức rất quan trọng, đồng thời với việc phân định rõ chức năng của nhà nước và của tổ chức xã hội. Luật hành chính cũng xác định cơ chế quản lý hành chính nhà nước trên mọi lĩnh vực, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế. Nó tạo ra cơ sở cho một cơ chế quản lý kinh tế năng động. Luật hành chính quy định về tổ chức và hoạt động quản lý hành chính trong các ngành, lĩnh vực của đời sống xã hội. Luật hành chính quy định trình tự kế hoạch hóa quá trình phát triển kinh tế - xã hội, phân phối các nguồn dự trữ vật chất, điều chỉnh công tác vật giá, tiêu chuẩn đo lường chất lượng và kỹ thuật nhà nước, quá trình áp dụng thành quả tiến bộ khoa học – kỹ thuật và điều chỉnh bản thân hoạt động nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ. Ngoài ra, Luật hành chính còn là công cụ điều chỉnh chủ yếu trong nhiều ngành kinh tế, văn hóa – xã hội và hành chính – chính trị cụ thể. Luật hành chính còn đặt ra những quy chế đặc biệt bảo đảm an ninh quốc gia và trật tự xã hội. Qua đây chúng ta có thể thấy rõ vai trò quan trọng của Luật hành chính trong quản lý mọi mặt đời sống xã hội nói chung và bảo vệ đất nước, giữ gìn an ninh trật tự chính trị - xã hội nói riêng, làm cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước đạt hiệu quả cao nhất. 15
16. Như vậy, Luật hành chính có vai trò rất quan trọng trong việc xây dựng, phát triển nền kinh tế quốc dân, củng cố quốc phòng, bảo vệ an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, bảo vệ lợi ích của nhà nước, của tập thể, bảo vệ và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. 2 . KHOA HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM Khoa học luật hành chính là một ngành khoa học pháp lý chuyên ngành gồm một hệ thống những luận thuyết khoa học, những khái niệm, phạm trù, quan niệm về ngành Luật hành chính, được phân bổ, sắp xếp theo một trình tự logic nhất định cấu thành khoa học luật hành chính. Đối tượng nghiên cứu của khoa học luật hành chính bao gồm: + Những vấn đề lý luận về quản lý hành chính nhà nước có liên quan chặt chẽ đến Luật hành chính. + Hệ thống quy phạm pháp luật hành chính điều chỉnh các quan hệ xã hội trong các ngành, các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước; hệ thống hóa, pháp điển hóa Luật hành chính; vấn đề hiệu quả của quy phạm pháp luật hành chính. + Nghiên cứu các chủ thể của Luật hành chính trên cơ sở những quy định của Luật hành chính, những chủ thể này đồng thời là chủ thể của hoạt động quản lý hành chính nhà nước, vấn đề phân chia địa giới hành chính, phân cấp quản lý. + Hình thức và phương pháp quản lý hành chính nhà nước, quyết định quản lý hành chính nhà nước, thủ tục hành chính, các biện pháp cưỡng chế hành chính nhà nước, trách nhiệm hành chính. + Các biện pháp bảo đảm pháp chế trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. + Quan hệ pháp luật hành chính và cơ chế đảm bảo quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật hành chính. + Hoạt động tài phán hành chính nói chung. Khoa học Luật hành chính nghiên cứu và phát hiện những quy luật điều chỉnh pháp luật hành chính đối với các quan hệ trong lĩnh vực nhà nước từ đó đề xuất những kiến nghị khoa học nhằm đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước và phương thức hoạt động của bộ máy nhà nước, đáp ứng nhiệm vụ to lớn trong quản lý hành chính nhà nước, đặc biệt trong bối cảnh nhà nước ta đang chuyển đổi sang nền kinh tế nhiều thành phần, vận động theo cơ chế thị trường, có sự quản lý của nhà nước. Khoa học Luật hành chính làm sáng tỏ nhiều vấn đề lý luận cơ bản của Luật hành chính với tư cách một môn học để làm cơ sở cho hoạt động giảng dạy trong các trường đào tạo về luật, về công chức hành chính nhà nước . - Phương pháp luận của khoa học Luật hành chính là lập trường xuất phát và quan điểm tiếp cận để nghiên cứu ngành Luật hành chính nói chung. Cơ sở lý luận của khoa học luật hành chính là chủ nghĩa Mác – Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh. Phương pháp luận của khoa học luật hành chính là duy vật biện chứng. Phải vận dụng những quy tắc cơ bản, các phạm trù, khái niệm của chủ nghĩa duy vật lịch sử, khái niệm chính trị học, hành chính học hiện đại, giúp chúng ta nhận thức được bản chất của Luật hành chính và mối quan hệ giữa Luật hành chính với các ngành luật khác. Trên cơ sở phương pháp luận chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử và phép biện chứng duy vật thì khoa học Luật hành chính áp dụng các phương pháp nhận thức khoa học như phương pháp phân tích, tổng hợp, phương pháp quy nạp và diễn dịch, phương pháp phân tích quy phạm pháp luật so sánh 16
17. Nguồn tư liệu quan trọng của khoa học luật hành chính là các Nghị quyết của Đảng cộng sản Việt Nam đã vạch ra chủ trương, đường lối, nguyên tắc cơ bản và biện pháp chủ yếu nhằm đổi mới, hoàn thiện bộ máy hành chính nhà nước. Trong các nguồn của khoa học Luật hành chính còn có các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992. Các tác phẩm của các nhà lãnh đạo Đảng và Nhà nước, các nhà luật gia, các nhà nghiên cứu khoa học Hiện nay, khoa học Luật hành chính đang tiếp tục phát triển, đặc biệt là tiếp thu có chọn lọc những nghiên cứu của khoa học Luật hành chính các nước trên thế giới. Chính sự phát triển của ngành khoa học Luật hành chính là yếu tố vô cùng quan trọng góp phần hoàn thiện bộ máy và tăng cường hiệu lực của Nhà nước. CÂU HỎI ÔN TẬP 1. Phân tích khái niệm quản lý, quản lý nhà nước và quản lý hành chính nhà nước 2. Phân tích đối tượng và phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính. 3. Phân biệt ngành Luật hành chính với khoa học Luật hành chính. 4. Trình bày các loại nguồn của Luật hành chính 5. Trình bày vai trò của Luật hành chính trong hệ thống pháp luật Việt Nam. 17
18. CHƯƠNG 2 QUY PHẠM PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH, QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH 1. QUY PHẠM PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH 1.1. Khái niệm và đặc điểm của quy phạm pháp luật hành chính Quy phạm pháp luật hành chính cấu thành nên ngành luật hành chính được ban hành để điều chỉnh các quan hệ quản lý hành chính nhà nước phát sinh trong lĩnh vực chấp hành – điều hành của nhà nước. Quy phạm pháp luật hành chính là một loại quy phạm pháp luật cho nên nó có tính bắt buộc chung, áp dụng nhiều lần và hiệu lực không phụ thuộc vào sự áp dụng. Quy phạm pháp luật hành chính được thể hiện dưới dạng là những quy tắc ứng xử chung mang tính khuôn mẫu cho hành vi con người, những quy tắc xử sự chung này do các chủ thể có thẩm quyền đặt ra, có tính chất bắt buộc phải thực hiện bằng các biện pháp cưỡng chế của nhà nước, được nhà nước bảo đảm thực hiện, là tiêu chí để xác định giới hạn và đánh giá hành vi của con người về tính hợp pháp. Tính bắt buộc chung thể hiện ở chỗ mọi cơ quan, tổ chức và công dân thuộc đối tượng thực hiện quy định của quy phạm có nghĩa vụ thực hiện, nếu không tự giác thực hiện hoặc việc áp dụng các biện pháp tổ chức và giáo dục khác không có hiệu quả thì nhà nước có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhằm đảm bảo sự thi hành. Các quy phạm pháp luật hành chính giống như các quy phạm pháp luật khác là được áp dụng nhiều lần, cũng có những quy phạm pháp luật hành chính được áp dụng một lần, nhưng hiệu lực của nó không phụ thuộc vào sự thực hiện. Quy phạm pháp luật hành chính điều chỉnh một tổng thể quan hệ xã hội phát sinh, phát triển trong việc tổ chức nền kinh tế, văn hóa xã hội, hành chính – chính trị bằng cách định ra tổng thể quyền và nghĩa vụ có quan hệ mật thiết với nhau cho các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính. Nói cách khác quy phạm pháp luật hành chính định ra một tổng thể quyền và nghĩa vụ pháp lý của các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính. Các chủ thể này là cơ quan nhà nước, người có chức vụ quyền hạn, các tổ chức xã hội và công dân. Vì vậy, nếu không có vai trò điều chỉnh của quy phạm Luật hành chính thì khó có thể hình dung được bằng cách nào có thể đảm bảo cho hoạt động quản lý diễn ra một cách đúng đắn, phù hợp với quy luật khách quan, rành mạch. Quy phạm pháp luật hành chính là công cụ pháp luật cần thiết và rất quan trọng trong tay nhà nước cùng với các phương tiện khác như chính sách, kế hoạch, tài chính, giá cả, tiền lương để thực hiện nhiệm vụ, chức năng quản lý hành chính nhà nước. Các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể quản lý được quy định trong quy phạm pháp luật hành chính có đặc trưng là đều xuất phát từ địa vị pháp lý hành chính của các chủ thể đó do Hiến pháp và các Bộ luật, Luật quy định. Cho nên, trong các quan hệ luật hành chính khi được nhà nước trao quyền thực hiện các chức năng quản lý hành chính nhà nước. Quy phạm luật hành chính quy định cụ thể, chi tiết hoặc bổ sung cơ chế bảo đảm quyền và lợi ích của các bên khác trong quan hệ luật hành chính nhất là của công dân. Ngoài ra, Luật hành chính phải quy định thẩm quyền của các chủ thể bắt buộc, để ngăn ngừa khả năng lạm quyền, lộng quyền, xâm hại quyền lợi ích của công dân.Tuy vậy đối với bất kỳ chủ thể nào quyền phải được quy định phù hợp với nghĩa vụ, quyền của chủ thể này phù hợp với nghĩa vụ và trách nhiệm của chủ thể khác. Bên cạnh đó, các chủ thể không bắt buộc cũng có quyền yêu cầu chủ thể kia thực hiện những hành vi nhất định do quy phạm pháp luật hành chính quy định như quyền khiếu nại, tố cáo của công dân. 18
19. Bên cạnh đó, quy phạm pháp luật hành chính cũng có những đặc điểm riêng biệt như: Quy phạm pháp luật hành chính do các chủ thể có thẩm quyền ban hành ra. Do tính đa dạng, phức tạp của quản lý hành chính nhà nước nên chủ thể có thẩm quyền ban hành ra các quy phạm pháp luật hành chính là các cơ quan, cán bộ có thẩm quyền ở các cấp khác nhau nhưng chủ yếu là do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành. Do được nhiều chủ thể khác nhau ban hành ra nên quy phạm pháp luật hành chính có số lượng lớn và hiệu lực pháp lý khác nhau. Vì thế đòi hỏi các chủ thể có thẩm quyền phải triệt để tuân thủ nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa khi ban hành các quy phạm pháp luật hành chính. Các quy phạm pháp luật hành chính hợp thành một hệ thống trên cơ sở các nguyên tắc pháp lý nhất định như: Các quy phạm pháp luật hành chính do cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành. Các quy phạm pháp luật hành chính do cơ quan hành chính nhà nước, chủ tịch nước, tòa án nhân dân ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của quy phạm pháp luật do cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp ban hành. Quy phạm pháp luật hành chính do cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ban hành phải phù hợp với quy phạm pháp luật do cơ quan có thẩm quyền chung cùng cấp ban hành. Các quy phạm pháp luật hành chính được ban hành theo trình tự thủ tục và dưới những hình thức được pháp luật hành chính quy định. Nếu không tuân thủ những quy định này thì bản thân các quy phạm pháp luật hành chính sẽ không có giá trị pháp lý và sẽ không thể thực hiện được trên thực tế. Kết luận: Quy phạm pháp luật hành chính là những quy tắc xử sự chung do các chủ thể có thẩm quyền ban hành ra theo trình tự thủ tục, dưới hình thức nhất định do pháp luật quy định, chuyên điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, có hiệu lực bắt buộc phải thi hành đối với các đối tượng có liên quan và được bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp cưỡng chế của nhà nước. 1.2. Cơ cấu quy phạm luật hành chính Quy phạm pháp luật hành chính là một dạng của quy phạm pháp luật nói chung, vì vậy cơ cấu quy phạm pháp luật hành chính cũng có ba phần: giả định, quy định và chế tài. Giả định là phần của quy phạm nêu rõ những điều kiện thực tế nếu có chúng thì mới có thể thi hành hoặc áp dụng những quy phạm đó. Nó trả lời cho câu hỏi ai? Khi nào, trong những điều kiện hoàn cảnh nào? Quy định là phần của quy phạm đặt ra các quy tắc hành vi, tức là nội dung quyền và nghĩa vụ, trình tự thực hiện các quyền và nghĩa vụ đó. Nó trả lời cho câu hỏi: phải làm gì? Được làm gì? Làm như thế nào? Chế tài là phần quy phạm chỉ rõ các biện pháp tác động của Nhà nước đối với chủ thể vi phạm phần quy định của quy phạm, nó trả lời cho câu hỏi hậu quả gì nếu không làm đúng những quy định của Nhà nước? Ngoài ra, quy phạm pháp luật hành chính còn có những đặc điểm riêng như: Giả định có thể mang tính chính xác tuyệt đối hoặc tương đối, tức là điều kiện để áp dụng quy phạm được mô tả chung, việc quyết định áp dụng hay không áp dụng của quy phạm phụ thuộc vào phần xem xét của cơ quan có thẩm quyền. Giả định của 19
20. quy phạm pháp luật hành chính rất phức tạp với việc nêu nhiều hoàn cảnh, điều kiện do tính đa dạng của hoạt động quản lý hành chính nhà nước Quy định là phần cơ bản của quy phạm pháp luật hành chính, thể hiện rõ mệnh lệnh của chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Chế tài của quy phạm pháp luật hành chính thường không có mặt bên cạnh phần giả định hoặc quy định, có những chế tài còn được nêu ở các văn bản thuộc ngành luật khác. Vì vậy, nếu vi phạm pháp luật hành chính ngoài biện pháp cưỡng chế hành chính còn có thể áp dụng các biện pháp trách nhiệm vật chất, trách nhiệm công vụ. Cần tăng cường tính chính xác, cụ thể, rõ ràng của quy định, giả định, chế tài của quy phạm pháp luật hành chính để làm cho hoạt động quản lý hành chính với những mệnh lệnh đơn phương đạt được hiệu quả cao nhằm duy trì trật tự quản lý hành chính nhà nước. 1.3. Phân loại các quy phạm pháp luật hành chính - Căn cứ vào chủ thể ban hành, các quy phạm pháp luật hành chính có thể phân thành các nhóm sau đây: + Quy phạm pháp luật hành chính của cơ quan quyền lực nhà nước. + Quy phạm pháp luật hành chính của Chủ tịch nước. + Quy phạm pháp luật hành chính của cơ quan hành chính nhà nước và của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. + Quy phạm pháp luật hành chính của Hội đồng thẩm phán tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. + Quy phạm pháp luật hành chính của các cơ quan nhà nước hoặc cơ quan nhà nước phối hợp với các tổ chức xã hội để ban hành. - Căn cứ vào tính chất của các quy phạm pháp luật hành chính thì quy phạm pháp luật hành chính được phân thành các nhóm sau: + Quy phạm pháp luật hành chính vật chất, bao gồm Các quy phạm về nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước. Quy phạm về địa vị pháp lý hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước, các đối tượng bị quản lý, các tổ chức xã hội. Các quy phạm về công vụ, công chức nhà nước. Các quy phạm về địa vị pháp lý hành chính của công dân. Các quy phạm về hình thức và phương pháp quản lý hành chính nhà nước, về quyết định hành chính, cưỡng chế hành chính và trách nhiệm hành chính, các biện pháp bảo đảm pháp chế trong quản lý hành chính nhà nước . + Quy phạm pháp luật hành chính thủ tục: là loại quy phạm pháp luật quy định về trình tự, thủ tục thực hiện các quyền và nghĩa vụ của các đối tượng có liên quan trong quản lý hành chính nhà nước. Quy phạm thủ tục là phương tiện đưa các quy phạm nội dung của Luật hành chính vào cuộc sống. Vì vậy quy phạm thủ tục phát sinh trên cơ sở quy phạm nội dung Quy phạm thủ tục rất đa dạng và có thể phân thành các nhóm sau: Quy định quyền của các bên tham gia thủ tục Quy định các nguyên tắc thủ tục hành chính và thẩm quyền của các cơ quan tiến hành thủ tục. Quy định trình tự tiến hành thủ tục và nội dung, hình thức giấy tờ, công văn. Các quy phạm thủ tục hành chính là đảm bảo pháp lý cho việc thực hiện các quy phạm nội dung. Thiếu các quy phạm thủ tục thì quy phạm nội dung được áp dụng thiếu thống nhất dễ dẫn đến tình trạng mất trật tự quản lý. Tương ứng với từng loại 20
21. quy phạm thủ tục hành chính là các loại thủ tục hành chính khác nhau, bao gồm: Thủ tục hành chính nội bộ, thủ tục hành chính liên hệ và thủ tục văn thư. Thủ tục hành chính nội bộ là thủ tục thực hiện các công việc nội bộ trong cơ quan, trong hệ thống cơ quan nhà nước và trong bộ máy nhà nước nói chung. Nó bao gồm các thủ tục quan hệ kiểm tra, quan hệ cấp trên và cấp dưới, quan hệ hợp tác, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp, ngang cấp, ngang quyền .Đây là vấn đề được quy định khá lỏng lẻo và chưa được thực thi nghiêm túc, vì thế không khó để tìm ra những thủ tục hành chính trong các mối quan hệ trên còn rườm rà, không trật tự và sai phạm. Thủ tục tiến hành những công việc nội bộ các cơ quan nhà nước gồm: thủ tục ban hành quyết định chủ đạo, thủ tục ban hành quyết định quy phạm, thủ tục ban hành quyết định cá biệt cụ thể (thủ tục khen thưởng, kỷ luật ) Thủ tục hành chính liên hệ là thủ tục tiến hành giải quyết các công việc liên quan đến tự do, quyền và lợi ích hợp pháp, phòng ngừa, ngăn chặn, xử phạt các hành vi vi phạm hành chính, trưng thu, trưng mua những thủ tục hành chính này do các chủ thể là cơ quan hành chính, cán bộ công chức nhà nước có thẩm quyền thực hiện quyền lực nhà nước bằng cách áp dụng quy phạm pháp luật để giải quyết các công việc, tình huống cụ thể, làm xuất hiện các quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý của công dân và tổ chức. Thủ tục văn thư là việc giải quyết công việc nội bộ Nhà nước và công việc liên quan đến công dân, thông thường được kết thúc bởi một hoạt động có tính chất đặc quyền của các cơ quan hành chính nhà nước là ra quyết định quản lý hành chính nhà nước hoặc tiến hành những hành vi hành chính trực tiếp trên cơ sở các quyết định đã đưa ra. Đồng thời, đề ra quyết định đúng đắn, phù hợp cần phải đưa vào các căn cứ có tính chất chứng lý, trong đó có nhiều chứng cứ là văn bản, giấy tờ, Toàn bộ các hoạt động lưu trữ, xử lý, cung cấp thông tin giấy tờ và đưa ra những quyết định dưới những hình thức văn bản liên quan chặt chẽ với hoạt động văn thư, tạo thành thủ tục văn thư trong hoạt động hành chính nhà nước. - Căn cứ vào nội dung của các quy phạm pháp luật hành chính, được phân thành các nhóm sau: + Quy phạm pháp luật hành chính ngăn cấm: đây là loại quy phạm pháp luật hành chính bắt buộc các đối tượng liên quan không thực hiện những hành vi nhất định + Quy phạm pháp luật đặt nghĩa vụ: là những quy phạm pháp luật hành chính buộc các đối tượng có liên quan phải thực hiện những hành vi nhất định trong quản lý hành chính nhà nước + Quy phạm pháp luật hành chính trao quyền: đây là những quy phạm pháp luật hành chính cho phép các tổ chức, cá nhân có liên quan được thực hiện những hành vi nhất định hoặc cho phép các chủ thể đó được lựa chọn những cách thức xử sự để hành động phù hợp với các yêu cầu mà quy phạm pháp luật hành chính quy định - Căn cứ hiệu lực pháp luật của các quy phạm pháp luật hành chính, các quy phạm pháp luật hành chính được phân chia thành: + Quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực trên phạm vi toàn quốc + Quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực pháp lý trong phạm vi một địa phương. Đây là những quy phạm pháp luật do các cơ quan có thẩm quyền ở địa phương ban hành. - Căn cứ vào hiệu lực pháp luật của các quy phạm pháp luật hành chính, các quy phạm pháp luật hành chính được chia thành các nhóm sau: 21
22. + Quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực trên phạm vi toàn quốc, đây là những quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương ban hành. Tuy vậy, có một số trường hợp đặc biệt khi các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương thu hẹp phạm vi hiệu lực của các quy phạm này thì chúng chỉ có hiệu lực đối với một số địa phương nhất định. Ngoài ra, có những quy phạm pháp luật hành chính do cơ quan có thẩm quyền ở trung ương ban hành có thể có hiệu lực pháp lý tới các tổ chức, cá nhân là người Việt Nam đang học tập, công tác, lao động ở nước ngoài. + Quy pham pháp luật hành chính có hiệu lực pháp lý trong phạm vi một địa phương. Đây là những quy phạm pháp luật do các cơ quan có thẩm quyền ở địa phương ban hành, không có hiệu lực pháp lý vượt ra bên ngoài phạm vi địa giới của địa phương đó. Tuy nhiên, có trường hợp cơ quan có thẩm quyền của địa phương này cùng phối hợp với cơ quan có thẩm quyền ở địa phương khác cùng ra một quyết định hành chính điều chỉnh một vấn đề chung giữa hai địa phương, thì quy phạm pháp luật hành chính đó có hiệu lực pháp lý trên các địa phương đó. 1.4. Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật hành chính Văn bản quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực trong giới hạn nhất định về không gian, thời gian và đối tượng thi hành. Để đảm bảo tính thống nhất về hiệu lực của các văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật nói chung thì Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định về hiệu lực về thời gian, không gian và đối tượng áp dụng của văn bản quy phạm pháp luật. - Hiệu lực về thời gian và việc đăng công báo văn bản quy phạm pháp luật Thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008: Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong văn bản nhưng không sớm hơn bốn mươi lăm ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành. Văn bản quy phạm pháp luật phải được đăng Công báo; văn bản quy phạm pháp luật không đăng Công báo thì không có hiệu lực thi hành, trừ trường hợp văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nước và trường hợp văn bản quy phạm pháp luật quy định các biện pháp thi hành trong tình trạng khẩn cấp, phòng chống thiên tai, dịch bệnh Trong thời hạn chậm nhất là hai ngày làm việc, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành, cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải gửi văn bản đến cơ quan Công báo để đăng Công báo. Cơ quan Công báo có trách nhiệm đăng toàn văn văn bản quy phạm pháp luật trên Công báo chậm nhất là mười lăm ngày, kể từ ngày nhận được văn bản. Văn bản quy phạm pháp luật đăng trên Công báo là văn bản chính thức và có giá trị như văn bản gốc. + Luật, nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội có hiệu lực kể từ ngày Chủ tịch nước ký lệnh công bố, trừ trường hợp văn bản đó quy định ngày có hiệu lực khác + Văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước có hiệu lực kể từ ngày đăng công báo, trừ trường hợp văn bản đó có quy định ngày có hiệu lực + Văn bản quy phạm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và các văn bản quy phạm pháp luật liên tịch có hiệu lực sau 15 ngày kể từ ngày đăng công báo hoặc có hiệu lực muộn hơn nếu được quy định tại văn bản đó. Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quy định các biện pháp thi hành trong trường hợp khẩn cấp, thì văn bản có thể quy định ngày có hiệu lực sớm hơn 22
23. Trong trường hợp cần thiết văn bản quy phạm pháp luật có thể có hiệu lực pháp luật trở về trước, nghĩa là nó được áp dụng làm căn cứ để giải quyết những vụ việc xảy ra trước khi ban hành văn bản, nhưng không được quy định hiệu lực trở về trước đối với các trường hợp sau: quy định trách nhiệm pháp lý mới đối với hành vi mà vào thời điểm thực hiện hành vi đó pháp luật không quy định trách nhiệm pháp lý; Quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn. - Hiệu lực về không gian: là hiệu lực theo phạm vi lãnh thổ của quy phạm pháp luật hành chính, thông thường văn bản quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực trên phạm vi toàn quốc hay ở địa phương nhất định thì đều phụ thuộc vào thẩm quyền của chủ thể ban hành văn bản đó. Văn bản do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành thì có hiệu lực trong phạm vi cả nước và được áp dụng đối với mọi cơ quan, tổ chức và công dân, trừ trường hợp văn bản đó có quy định khác. Văn bản do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành thì có hiệu lực trong phạm vi ở địa phương. - Hiệu lực về đối tượng thi hành: Có rất nhiều quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực pháp lý đối với tất cả chủ thể là công dân, cơ quan, tổ chức, nhưng cũng có những quy phạm pháp luật hành chính chỉ có hiệu lực đối với các đối tượng cụ thể như các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, cán bộ công chức Có những văn bản quy phạm do cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ban hành có hiệu lực đối với đối tượng trong phạm vi ngành, lĩnh vực mà văn bản quy phạm đó điều chỉnh. Bên cạnh đó, có những quy phạm do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chuyên môn phối hợp ban hành thì sẽ có hiệu lực với các đối tượng mang tính chất liên ngành tương ứng. 1.5. Thực hiện quy phạm pháp luật hành chính Thực hiện các quy phạm pháp luật hành chính trong thực tế của đời sống xã hội diễn ra dưới nhiều hình thức khác nhau và chúng được gọi là hình thức thực hiện quy phạm pháp luật hành chính. Thực hiện pháp luật, thực chất là làm cho những quy định của pháp luật trở thành hoạt động thực tế của chủ thể pháp luật. Do đó, thực hiện quy phạm pháp luật hành chính là việc biến những yêu cầu nội dung quy tắc hành vi của quy phạm luật hành chính thành những hành động của các chủ thể luật hành chính. Có các hình thức thực hiện quy phạm pháp luật hành chính sau đây: - Sử dụng quy phạm pháp luật hành chính: là một hình thức thức hiện pháp luật, trong đó các tổ chức, cá nhân thực hiện các quyền của mình đã được quy phạm pháp luật hành chính trao cho, và đây là quyền của các chủ thể, vì thế nếu họ từ chối không thực hiện các quyền đó thì cũng không phải chịu hình thức trách nhiệm pháp lý nào Ví dụ: Pháp luật quy định công dân có quyền khiếu nại tới cơ quan, người có thẩm quyền để bảo vệ quyền lợi của mình bị vi phạm, có nghĩa là công dân đó đã sử dụng quy phạm pháp luật hành chính. - Tuân thủ quy phạm pháp luật hành chính là một hình thức thực hiện pháp luật, trong đó các cơ quan, tổ chức, cá nhân kiềm chế không thực hiện những hành vi mà pháp luật hành chính ngăn cấm. Việc tuân thủ quy phạm pháp luật hành chính là yêu cầu pháp lý khách quan đối với chủ thể thưc hiện pháp luật và việc không tuân thủ quy phạm pháp luật hành chính được xác định là hành vi trái pháp luật Ví dụ: Nguyễn Văn A kiềm chế không thực hiện những hành vi mà Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ngăn cấm. Không thực hiện hành vi vi phạm hành chính có nghĩa là Nguyễn Văn A đã tuân thủ các quy định của các văn bản pháp luật đó. 23
24. - Chấp hành quy phạm pháp luật hành chính là một hình thức thực hiện pháp luật, trong đó các cá nhân, tổ chức làm theo đúng những gì mà quy phạm pháp luật hành chính yêu cầu phải làm. Chấp hành quy phạm pháp luật hành chính là nghĩa vụ của các chủ thể có liên quan, nếu họ không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ của mình thì họ sẽ chịu trách nhiệm pháp lý. Hay nói cách khác chấp hành quy phạm pháp luật hành chính là việc mà trong đó các chủ thể thực hiện nghĩa vụ của mình bằng hành động tích cực, làm việc mà họ phải làm. Các cá nhân, tổ chức thực hiện quy phạm pháp luật hành chính trong các trường hợp sau: + Khi thực hiện đúng các hành vi mà quy phạm pháp luật hành chính buộc phải thực hiện. + Khi không thực hiện đúng các hành vi mà quy phạm pháp luật hành chính buộc phải thực hiện. + Khi không thực hiện những hành vi mà quy phạm pháp luật hành chính cấm thực hiện. Ví dụ: Pháp luật quy định nam từ 18 tuổi đến 27 tuổi phải làm nghĩa vụ quân sự. Vì thế Nguyễn Văn B, 19 tuổi lên đường nhập ngũ đúng thời hạn quy định có nghĩa là Nguyễn Văn B đã chấp hành pháp luật. - Áp dụng quy phạm pháp luật hành chính là một hình thức thực hiện pháp luật, trong đó các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền căn cứ vào các quy phạm pháp luật hành chính hiện hành để giải quyết các công việc cụ thể phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước. Phương thức thực hiện: chủ thể có thẩm quyền đơn phương ban hành các quyết định hành chính hay thực hiện các hành vi hành chính để tổ chức thực hiện pháp luật một cách trực tiếp đối với các đối tượng quản lý thuộc quyền. Việc áp dụng là cần thiết để thực hiện các quy phạm, nếu các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền không ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật để giải quyết những vụ việc cụ thể phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính thì các quy phạm đó tự nó không thể đi vào cuộc sống. Ví dụ: khi có hành vi vi phạm hành chính mà cơ quan có thẩm quyền xử phạt không ra quyết định xử phạt thì có nghĩa quy phạm pháp luật hành chính về xử phạt hành chính không được thực hiện. Đây là một sự kiện pháp lý trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt một số quan hệ pháp luật cụ thể. Hoạt động này được thực hiện khi: + Quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong quản lý hành chính nhà nước không mặc nhiên phát sinh mà cần thiết phải có hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật hành chính để làm tiền đề cho việc phát sinh các quyền và nghĩa vụ đó. + Các chủ thể quản lý hành chính chủ động tiến hành để thực hiện thẩm quyền của mình trong quản lý hành chính nhà nước, đảm bảo hoàn thành chức năng, nhiệm vụ được giao. + Có hành vi vi phạm trong quản lý hành chính nhà nước và cần thiết phải áp dụng quy phạm pháp luật hành chính để xử lý các vi phạm hành chính này. Hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật hành chính là hoạt động của các chủ thể có thẩm quyền theo quy định pháp luật. Vì thế hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật hành chính phải đáp ứng các yêu cầu pháp lý sau: Áp dụng quy phạm pháp luật hành chính phải đúng với nội dung, mục đích của quy phạm pháp luật được áp dụng Áp dụng quy phạm pháp luật hành chính phải được thực hiện bởi các chủ thể có thẩm quyền. 24
25. Áp dụng quy phạm pháp luật hành chính phải được thực hiện theo đúng thủ tục do pháp luật quy định. Áp dụng quy phạm pháp luật phải được thực hiện trong thời hạn, thời hiệu do pháp luật quy định. Kết quả áp dụng quy phạm pháp luật phải trả lời công khai, chính thức cho các đối tượng liên quan và phải được thể hiện bằng văn bản (trừ trường hợp pháp luật quy định khác). Quyết định áp dụng quy phạm pháp luật hành chính phải được các đối tượng có liên quan tôn trọng và được đảm bảo thực hiện trên thực tế. Khác với tuân thủ quy phạm pháp luật hành chính, chấp hành quy phạm pháp luật hành chính và sử dụng quy phạm pháp luật hành chính, áp dụng quy phạm pháp luật hành chính chỉ do các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền nhân danh quyền lực nhà nước ban hành văn bản cá biệt. Hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật hành chính chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện, ngoài ra có thể các cơ quan nhà nước khác như tòa án, viện kiểm sát, các tổ chức xã hội khi nhà nước trao quyền cho họ trong những khoảng thời gian nhất định. Tóm lại, các hình thức thực hiện quy phạm pháp luật hành chính có mối liên hệ mật thiết với nhau. Việc sử dụng quy phạm pháp luật hành chính hay chấp hành quy phạm pháp luật hành chính đều dẫn đến hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật hành chính. Nếu không chấp hành quy phạm pháp luật hành chính có thể sẽ dẫn đến hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật hành chính, hoặc việc áp dụng quy phạm pháp luật hành chính sẽ dẫn đến việc chấp hành quy phạm pháp luật hành chính. 2. QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH 2.1. Khái niệm, đặc điểm quan hệ pháp luật hành chính Các quan hệ quản lý hành chính nhà nước khi được các quy phạm pháp luật hành chính điều chỉnh thì sẽ trở thành các quan hệ pháp luật hành chính. Quan hệ pháp luật hành chính là một dạng cụ thể của quan hệ pháp luật, là kết quả của sự tác động của quy phạm pháp luật hành chính theo phương pháp mệnh lệnh đơn phương tới các quan hệ quản lý hành chính nhà nước. Các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính rất đa dạng và phong phú như các cơ quan nhà nước, cán bộ công chức, tổ chức xã hội, công dân Việt Nam, người nước ngoài, người không quốc tịch. Quan hệ pháp luật hành chính có cơ sở phát sinh là quy phạm pháp luật, các sự kiện pháp lý và chủ thể có đầy đủ năng lực pháp luật và năng lực hành vi. Đặc điểm của quan hệ pháp luật hành chính: Quan hệ pháp luật hành chính là một dạng cụ thể của quan hệ pháp luật cho nên nó cũng mang những đặc điểm chung của quan hệ pháp luật. Bên cạnh đó, các quan hệ pháp luật hành chính còn có những đặc điểm riêng biệt sau đây: - Quan hệ pháp luật hành chính xuất hiện trong lĩnh vực chấp hành – điều hành, là hoạt động mang tính chất tổ chức – quyền lực. Khi xuất hiện hoạt động chấp hành – điều hành thì quan hệ pháp luật hành chính phát sinh, thay đổi, chấm dứt. Như vậy, phạm vi hoạt động hành chính là giới hạn của quan hệ pháp luật hành chính. - Một bên trong quan hệ pháp luật hành chính phải là chủ thể được sử dụng quyền lực nhà nước để áp đặt ý chí của mình lên chủ thể kia của quan hệ pháp luật hành chính. Nếu không có sự tham gia của chủ thể mang quyền lực nhà nước mà chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước thì quan hệ quản lý hành chính nhà nước không xuất hiện, kéo theo quan hệ pháp luật hành chính không xuất hiện. Khi tham gia quan 25
26. hệ pháp luật hành chính chủ thể này có quyền ra mệnh lệnh, chỉ thị buộc bên khác trong quan hệ phải tuân theo. Vì vậy, không thể có quan hệ pháp luật hành chính giữa các công dân, giữa các cơ quan của tổ chức xã hội, trừ trường hợp một trong các chủ thể đó được giao thực hiện quyền hạn nhà nước. - Quan hệ pháp luật hành chính có thể phát sinh theo yêu cầu hợp pháp của chủ thể quản lý hay đối tượng quản lý hành chính nhà nước, sự thỏa thuận của phía bên kia không phải là điều kiện bắt buộc để hình thành quan hệ pháp luật hành chính. Khác với quan hệ pháp luật dân sự mang tính chất hợp đồng giữa hai bên, quan hệ pháp luật hành chính xuất hiện mà sự đồng ý của bên thứ hai không phải là điều kiện bắt buộc. Tức là nó có thể xuất hiện ngược với ý chí của bên kia trong quan hệ. Vấn đề quan trọng là chủ thể bắt buộc tham gia vào quan hệ với tư cách đại diện quyền lực nhà nước để thực hiện những quyền hạn được quy phạm pháp luật hành chính quy định. Mặt khác, quan hệ pháp luật hành chính phát sinh theo sáng kiến của cơ quan, tổ chức, công dân thì cũng không đòi hỏi phải có sự đồng ý của bên kia, tức là của cơ quan nhà nước. - Nội dung của quan hệ pháp luật hành chính là các quyền và nghĩa vụ pháp lý hành chính của các bên tham gia quan hệ đó, đồng thời gắn liền với hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Các bên tham gia quan hệ là các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân; có thể nhân danh nhà nước, vì lợi ích của nhà nước hoặc nhân danh chính mình nhưng họ đều thực hiện các quyền và nghĩa vụ do quy phạm pháp luật hành chính quy định, nhằm xác lập và duy trì trật tự quản lý hành chính nhà nước - Phần lớn các tranh chấp phát sinh trong quan hệ pháp luật hành chính được giải quyết theo thủ tục hành chính. Tranh chấp phát sinh giữa các chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính gọi là tranh chấp hành chính, thực chất là sự bất đồng về quyền và lợi ích giữa các bên. Trong trường hợp được pháp luật quy định nếu việc giải quyết các tranh chấp hành chính bằng con đường hành chính không thỏa mãn với các yêu cầu của các tổ chức, cá nhân có liên quan thì họ có thể yêu cầu tòa án giải quyết theo con đường tố tụng hành chính. - Bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính vi phạm yêu cầu của pháp luật hành chính phải chịu trách nhiệm pháp lý trước nhà nước, trước cơ quan hoặc người có thẩm quyền đại diện cho nhà nước chứ không phải bên kia của quan hệ pháp luật hành chính. Đại diện cho nhà nước ở đây có thể là cơ quan hành chính nhà nước, có thể là Tòa án trong trường hợp như tòa án xử phạt vi phạm hành chính những người có hành vi cản trở việc xét xử phiên tòa . 2.2. Phân loại quan hệ pháp luật hành chính - Căn cứ vào tính chất mối quan hệ giữa các chủ thể, các quan hệ pháp luật hành chính có thể được phân loại thành các nhóm sau đây + Quan hệ pháp luật hành chính dọc: là những quan hệ pháp luật hành chính hình thành giữa các chủ thể có mối liên hệ phụ thuộc nhau về mặt tổ chức hoặc một bên đại diện cho quyền lực nhà nước, tuy không phải là cấp trên trực tiếp của bên kia, song hành động và quyết định của nó có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với bên kia và được bảo đảm bằng khả năng áp dụng cưỡng chế nhà nước. Đây là loại quan hệ pháp luật hành chính đặc thù và tiêu biểu nhất, chẳng hạn như quan hệ giữa Thủ tướng Chính phủ với các Bộ trưởng, quan hệ giữa Thủ tướng 26
27. Chính phủ với Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh. Hoặc tiêu biểu là mối quan hệ giữa người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính với cá nhân, tổ chức bị xử phạt. + Quan hệ pháp luật hành chính ngang: là những quan hệ pháp luật hành chính hình thành giữa các chủ thể không có sự lệ thuộc với nhau về mặt tổ chức, mà trong quan hệ đó ý chí của các bên được biểu hiện theo phương pháp thỏa thuận. Như mối quan hệ trong việc ban hành các thông tư liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. - Căn cứ vào tính chất quyền và nghĩa vụ của các chủ thể, các quan hệ pháp luật hành chính có thể được phân loại thành các nhóm sau: + Quan hệ pháp luật hành chính nội dung: là những quan hệ pháp luật hành chính được thiết lập để thực hiện quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong các lĩnh vực khác nhau của quản lý hành chính nhà nước. Các quan hệ pháp luật hành chính nội dụng là các quan hệ quản lý hành chính nhà nước do các quy phạm pháp luật hành chính nội dung điều chỉnh + Quan hệ pháp luật hành chính thủ tục: là những quan hệ pháp luật hành chính hình thành trong quá trình các chủ thể tiến hành những thủ tục do quy phạm pháp luật hành chính quy định. Quan hệ pháp luật hành chính thủ tục là hình thức thực hiện những quan hệ pháp luật nội dung. Trong thực tiễn, các quan hệ pháp luật hành chính nội dung và quan hệ pháp luật hành chính thủ tục đan xen lẫn nhau, khó có thể tách biệt rạch ròi. Các chủ thể khi thiết lập với nhau một quan hệ pháp luật hành chính nội dung thì đồng thời cũng phải thực hiện các quan hệ pháp luật hành chính về thủ tục. Lúc đó các chủ thể đồng thời thực hiện quyền và nghĩa vụ phát sinh từ quan hệ pháp luật hành chính, nội dung và quan hệ pháp luật hành chính thủ tục 2.3. Chủ thể, khách thể của quan hệ pháp luật hành chính * Chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính Chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính là các cơ quan, tổ chức, cá nhân có năng lực chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính, mang quyền và nghĩa vụ đối với nhau theo quy định của pháp luật hành chính. Bao gồm: Cơ quan hành chính nhà nước. Các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước. Cán bộ công chức, tổ chức xã hội, đơn vị kinh tế, đơn vị thuộc lực lượng vũ trang nhân dân, công dân Việt Nam, người nước ngoài, người không quốc tịch. Muốn trở thành chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính thì phải đáp ứng đầy đủ yêu cầu về năng lực chủ thể, bao gồm: năng lực pháp luật hành chính và năng lực hành vi hành chính. - Năng lực chủ thể của cơ quan nhà nước phát sinh khi cơ quan đó được thành lập và chấm dứt khi cơ quan đó bị giải thể. Các cơ quan hành chính nhà nước cũng như các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước từ khi được thành lập đều được pháp luật quy định cho những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể để thực hiện những công việc khác nhau phát sinh trong các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Vì vậy, các cơ quan đó có đầy đủ khả năng và điều kiện để tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính với tư cách là chủ thể. - Năng lực chủ thể của cán bộ, công chức phát sinh khi cá nhân được nhà nước giao đảm nhiệm một công vụ nhất định trong bộ máy nhà nước và chấm dứt khi không còn đảm nhiệm công vụ đó nữa. - Năng lực chủ thể của tổ chức xã hội, đơn vị kinh tế, đơn vị vũ trang, đơn vị hành chính sự nghiệp (gọi chung là tổ chức) phát sinh khi nó được thành lập hợp 27
28. pháp và pháp luật hành chính quy định cho những quyền và nghĩa vụ cụ thể. Năng lực này sẽ chấm dứt khi chúng bị giải thể. - Năng lực pháp luật hành chính và năng lực hành vi hành chính của cá nhân không xuất hiện đồng thời cùng một lúc. Năng lực pháp luật hành chính xuất hiện khi người đó sinh ra và chấm dứt khi người đó chết. Nhà nước là người xác định những hạn chế về năng lực pháp luật đối với một số đối tượng cụ thể. Năng lực hành vi hành chính của một người xuất hiện khi người đó đạt độ tuổi theo quy định của pháp luật, không mắc các bệnh tâm thần hoặc các bệnh khác làm mất khả năng nhận thức và khả năng điều khiển hành vi. Có trường hợp xem xét năng lực hành vi hành chính còn dựa vào trình độ đào tạo, khả năng tài chính đối với một số loại quan hệ pháp luật hành chính nhất định. * Khách thể của quan hệ pháp luật hành chính Khách thể của quan hệ pháp luật hành chính là trật tự quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Đây là cái mà các bên chủ thể hướng tới khi thiết lập với nhau một quan hệ pháp luật hành chính nhằm mục đích duy trì, củng cố và bảo vệ trật tự quản lý hành chính nhà nước. 2.4. Cơ sở làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính Bao gồm 3 yếu tố: Quy phạm pháp luật, sự kiện pháp lý và năng lực chủ thể của cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan. Trong đó quy phạm pháp luật hành chính và năng lực chủ thể là điều kiện chung cho việc phát sinh thay đổi hoặc chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính. * Quy phạm pháp luật hành chính: Xác định điều kiện, hoàn cảnh làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính cũng như quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong quan hệ pháp luật hành chính. * Năng lực chủ thể của các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính: đây là cơ sở rất quan trọng cho sự hình thành, thay đổi, chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính bởi quan hệ pháp luật hành chính chỉ phát sinh, thay đổi, chấm dứt khi giữa các chủ thể có đầy đủ năng lực chủ thể theo quy định của pháp luật hành chính. * Sự kiện pháp lý hành chính: Sự kiện pháp lý hành chính là sự kiện thực tế mà việc xuất hiện thay đổi hay chấm dứt chúng được pháp luật hành chính gắn với việc làm phát sinh, thay đổi hoặc làm chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính. Sự kiện pháp lý được chia thành sự biến và hành vi: + Sự biến là những sự kiện xảy ra theo quy luật khách quan và không chịu sự chi phối của con người mà việc xuất hiện, thay đổi hay chấm dứt chúng được pháp luật hành chính gắn với việc làm phát sinh, thay đổi hoặc làm chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính. Nhưng không phải mọi hiện tượng tự nhiên đều là sự kiện pháp lý, chỉ những sự kiện nào được pháp luật quy định thì mới là sự kiện pháp lý. + Hành vi là những sự kiện pháp lý chịu sự chi phối bởi ý chí của con người, mà việc thực hiện hay không thực hiện chúng được pháp luật hành chính gắn với việc làm phát sinh thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính. Hành vi được chia thành hai loại: hành vi hợp pháp và hành vi không hợp pháp. Hành vi hợp pháp rất đa dạng, thường là những quyết định hành chính được ban hành đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và hợp lý, đem lại lợi ích cho nhà nước, cho các đối tượng quản lý.; hoặc hành vi hợp pháp của đối tượng quản lý khi họ đưa đơn yêu cầu, kiến nghị khiếu nại, tố cáo tới các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền 28
29. Hành vi không hợp pháp là những hành vi vi phạm các quy định của quy phạm pháp luật hành chính. Hình thức thể hiện rất đa dạng như là các quyết định hành chính nhà nước trái với pháp luật, không đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, hợp lý, có thể là hành vi bất hợp pháp của công dân, các tổ chức dẫn đến sự xuất hiện quan hệ pháp luật bảo vệ, quan hệ pháp luật về trách nhiệm kỷ luật hoặc quan hệ pháp luật về trách nhiệm hành chính. CÂU HỎI ÔN TẬP 1. Phân tích khái niệm, đặc điểm của quy phạm pháp luật hành chính. 2. Nêu và phân tích các dấu hiệu nhận biết quy phạm pháp luật là quy phạm pháp luật hành chính. 3. Phân tích khái niệm, đặc điểm của quan hệ pháp luật hành chính. 4. Phân biệt hình thức áp dụng quy phạm pháp luật hành chính với các hình thức thực hiện quy phạm pháp luật hành chính. 5. Phân tích cơ sở làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính. 29
30. CH ƯƠNG 3 CÁC NGUYÊN TẮC CƠ BẢN CỦA QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1. KHÁI NIỆM VÀ HỆ THỐNG CÁC NGUYÊN TẮC CƠ BẢN CỦA QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1.1. Khái niệm Cũng giống như bất kì hoạt động có mục đích nào, quản lí hành chính nhà nước được tiến hành trên cơ sở những nguyên tắc nhất định. Đây chính là tư tưởng chủ đạo rất quan trọng trong tổ chức và hoạt động giúp cho các chủ thể quản lí hành chính nhà nước thực hiện có hiệu quả các công việc của mình trên các lĩnh vực đã được phân công. Theo nghĩa chung nhất, “nguyên tắc” được hiểu là những điều cơ bản nhất thiết phải tuân theo trong một loạt các việc làm.  Mỗi ngành khoa học, mỗi lĩnh vực hoạt động cụ thể đề cập vấn đề nguyên tắc theo các góc độ riêng, đặc thù cho ngành khoa học hay lĩnh vực hoạt động đó. Trong khoa học pháp lí, các nguyên tắc của quản lí hành chính nhà nước được xác định là những tư tưởng chủ đạo bắt nguồn từ cơ sở khoa học của hoạt động quản lí, từ bản chất của chế độ, được quy định trong pháp luật, làm nền tảng cho tổ chức và hoạt động quản lí hành chính nhà nước. Xem xét một cách cụ thể, ở góc độ của luật hành chính, nguyên tắc của quản lí hành chính nhà nước là tổng thể các quy phạm pháp luật hành chính có nội dung là những tư tưởng chủ đạo làm cơ sở để tổ chức thực hiện hoạt động quản lí hành chính nhà nước. Các nguyên tắc của quản lí hành chính nhà nước được ghi nhận trong các văn bản pháp luật của Nhà nước, từ hiến pháp, luật đến các văn bản dưới luật. Tính chất pháp lí này xác định cơ sở để buộc các chủ thể phải tuân thủ một cách thống nhất và chính xác các nguyên tắc của quản lí hành chính nhà nước. Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước ghi nhận những nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nói chung, trong đó có các cơ quan hành chính nhà nước. Đến lượt mình, các văn bản luật và dưới luật lại cụ thể hóa nội dung các nguyên tắc này trong các lĩnh vực hoạt động khác nhau của Nhà nước. Những nguyên tắc được quy định trong hiến pháp là những nguyên tắc cơ bản và được coi là cơ sở của hệ thống các nguyên tắc của quản lí hành chính nhà nước. Các nguyên tắc của quản lí hành chính nhà nước mang tính khách quan và khoa học. Các nguyên tắc này phải được xây dựng, tổng kết và rút ra từ thực tiễn quản lí hành chính nhà nước. Vì thế, chúng không thể là những nội dung chủ quan theo ý muốn của các chủ thể quản lí hành chính nhà nước mà được xác định trên cơ sở của hoạt động quản lí hành chính nhà nước. Mặc dù là những nội dung phản ánh thực tiễn khách quan của quản lí hành chính nhà nước, các nguyên tắc của quản lí hành chính nhà nước lại được ghi nhận thông qua nhận thức chủ quan của con người. Bởi vậy, chúng bao giờ cũng chịu sự chi phối của những điều kiện về chính trị, giai cấp và xã hội; nói cách khác, các nguyên tắc trong quản lí hành chính nhà nước phản ánh bản chất giai cấp của hoạt động quản lí hành chính nhà nước. Mức độ chi phối của những yếu tố này lên các nguyên tắc khác nhau là không giống nhau: Có nguyên tắc thể hiện bản chất giai cấp một cách sâu sắc; ngược lại, có những nguyên tắc ít chịu sự chi phối của các điều kiện chính trị hay giai cấp mà chủ yếu do các yếu tố tổ chức-kĩ thuật của hoạt động quản lí hành chính nhà nước quyết định. Trong điều kiện cụ thể ở Việt Nam, nội dung các nguyên tắc  .Xem: Viện ngôn ngữ học, Từ điển tiếng Việt, Nxb. Khoa học-xã hôị - Trung tâm từ điển học, H.1994, tr. 672. 30
31. quản lí hành chính nhà nước thể hiện rõ nét bản chất của Nhà nước ta - Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân. Các nguyên tắc của quản lí hành chính nhà nước có tính ổn định. Do bản thân các nguyên tắc trong quản lí hành chính nhà nước là sự phản ánh các quy luật khách quan của quản lí hành chính nhà nước nên tính ổn định của chúng trong từng thời kì, từng giai đoạn phải được đảm bảo. Tuy vậy, tính ổn định đó chỉ có ý nghĩa tương đối. Trong từng thời kì, từng giai đoạn, tương ứng với nhiệm vụ, mục tiêu cụ thể của chúng mà có các hình thức và phương pháp khác nhau để thực hiện các nguyên tắc trong quản lí hành chính nhà nước. Đồng thời bản thân các nguyên tắc luôn được xem xét, nghiên cứu kịp thời để loại bỏ những nội dung không phù hợp, bổ sung những nội dung mới, nguyên tắc mới. Mỗi nguyên tắc của quản lí hành chính nhà nước có nội dung riêng, phản ánh những quy luật khách quan khác nhau trong quản lí hành chính nhà nước. Những nguyên tắc này có mối liên hệ chặt chẽ với nhau và tạo thành một hệ thống thống nhất. Việc thực hiện tốt nguyên tắc này tạo tiền đề cho việc thực hiện có hiệu quả các nguyên tắc khác. Do vậy, tính hệ thống, thống nhất của các nguyên tắc quản lí hành chính nhà nước trở thành một thuộc tính vốn có của chúng. Trên thực tế, việc tiến hành hoạt động quản lí hành chính nhà nước cần phải dựa trên rất nhiều nguyên tắc tổ chức và hoạt động khác nhau, trong đó có những nguyên tắc được xác định là những nguyên tắc cơ bản của quản lí hành chính nhà nước. Đây là những nguyên tắc có tính bao trùm, chi phối toàn bộ các mặt hoạt động cơ bản của quản lí hành chính nhà nước đồng thời là cơ sở để hình thành, xây dựng và tổ chức thực hiện những nguyên tắc khác trong quản lí hành chính nhà nước. Về phương diện pháp luật, như đã nêu ở phần trên, nội dung của những nguyên tắc cơ bản của quản lí hành chính nhà nước được ghi nhận trong Hiến pháp và chúng được coi là cơ sở của hệ thống các nguyên tắc trong quản lí hành chính nhà nước. Trong phạm vi của chương này, chúng ta chỉ đề cập những nguyên tắc cơ bản của quản lí hành chính nhà nước. 1.2. Hệ thống các nguyên tắc cơ bản của quản lí hành chính nhà nước Các nguyên tắc cơ bản của quản lí hành chính nhà nước với nội dung rất đa dạng có tính thống nhất và liên hệ chặt chẽ với nhau. Việc phân loại chúng một cách khoa học nhằm xác định cụ thể vị trí, vai trò của chúng trong quản lí hành chính nhà nước, trên cơ sở đó xây dựng và áp dụng chúng một cách có hiệu quả trong thực tiễn quản lí hành chính nhà nước là cần thiết. Việc phân loại các nguyên tắc cơ bản của quản lí hành chính nhà nước cần dựa trên những cơ sở khoa học về quản lí nhà nước. Về bản chất, quản lí nhà nước biểu hiện cụ thể ở hoạt động tổ chức, bao gồm tổ chức chính trị và tổ chức kĩ thuật. Trên cơ sở này, các nguyên tắc trong quản lí hành chính nhà nước thường được phân chia thành hai nhóm: Các nguyên tắc chính trị - xã hội và các nguyên tắc tổ chức - kĩ thuật. Các nguyên tắc chính trị - xã hội là các nguyên tắc chung, được quán triệt trong toàn bộ tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước trong đó có hoạt động quản lí hành chính nhà nước. Đây là các nguyên tắc thể hiện sâu sắc bản chất giai cấp của nhà nước. Nhóm này bao gồm các nguyên tắc cơ bản sau đây: - Nguyên tắc Đảng lãnh đạo trong quản lí hành chính nhà nước; - Nguyên tắc nhân dân lao động tham gia đông đảo vào quản lí hành chính nhà nước; - Nguyên tắc tập trung dân chủ; - Nguyên tắc bình đẳng giữa các dân tộc; 31
32. - Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa. Các nguyên tắc tổ chức - kĩ thuật là những nguyên tắc mang tính đặc thù cho hoạt động quản lí hành chính nhà nước. Nội dung của những nguyên tắc này chi phối các yếu tố mang tính chất kĩ thuật của hoạt động quản lí hành chính nhà nước. Dù được thực hiện trong điều kiện chính trị hoặc giai cấp như thế nào, hoạt động quản lí hành chính nhà nước đều phải tuân theo các nguyên tắc đó. Bản thân nhóm nguyên tắc này gồm nhiều nguyên tắc khác nhau nhưng trong phạm vi chương này chỉ đề cập hai nguyên tắc cơ bản sau đây: - Nguyên tắc quản lí theo ngành, chức năng kết hợp với quản lí theo địa phương; - Nguyên tắc quản lí theo ngành kết hợp với quản lí theo chức năng và phối hợp quản lí liên ngành. 2. CÁC NGUYÊN TẮC CƠ BẢN CỦA QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 2.1. Các nguyên tắc chính trị - xã hội 2.1.1 Nguyên tắc Đảng lãnh đạo trong quản lí hành chính nhà nước Dưới sự lãnh đạo của Đảng, cách mạng tháng Tám đã thắng lợi và nước Việt Nam dân chủ cộng hòa - Nhà nước Việt Nam kiểu mới đã ra đời. Kể từ đó sự phát triển của Nhà nước Việt Nam kiểu mới luôn gắn với sự lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam. Thực tế lịch sử đã chỉ rõ, sự lãnh đạo của Đảng cộng sản là hạt nhân của mọi thắng lợi của cách mạng Việt Nam. Bằng những hình thức và phương pháp hoạt động của mình, Đảng cộng sản giữ vai trò quyết định đối với việc xác định phương hướng hoạt động của Nhà nước trên mọi lĩnh vực. Nhìn vào những thành quả cách mạng mà nhân dân ta giành được trong công cuộc đấu tranh bảo vệ tổ quốc, xây dựng đất nước, đặc biệt là những thành công đạt được trong công cuộc đổi mới hiện nay chúng ta có đủ cơ sở để khẳng định vai trò quan trọng của sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động quản lí nhà nước. Vì vậy, sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động của Nhà nước nói chung, hoạt động quản lí hành chính nhà nước nói riêng được ghi nhận là một nguyên tắc cơ bản và được đặt lên hàng đầu trong quản lí hành chính nhà nước. Điều 4 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) đã khẳng định: "Đảng cộng sản Việt Nam - đội tiên phong của giai cấp công nhân Việt Nam, đại biểu trung thành quyền lợi của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc, theo chủ nghĩa Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội". Cần nhấn mạnh rằng, việc ghi nhận sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động của Nhà nước không đồng nghĩa với việc thừa nhận sự can thiệp của các tổ chức Đảng vào các hoạt động chuyên môn của các cơ quan nhà nước. Sự lãnh đạo của Đảng trong quản lý nhà nước chỉ là việc định hướng về mặt tư tưởng, xác định đường lối quan điểm, chủ trương, chính sách và công tác tổ chức trong lĩnh vực chuyên môn. Hơn nữa, sự lãnh đạo của Đảng cộng sản đối với hoạt động của Nhà nước không phải là không có giới hạn. Hiến pháp của nước ta đã xác định rõ: "Mọi tổ chức của Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật" (Điều 4 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001)). Quy định này không những không phủ nhận vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước mà còn nêu cao hơn nữa uy tín lãnh đạo của tổ chức này. Nguyên tắc Đảng lãnh đạo trong quản lí hành chính nhà nước biểu hiện cụ thể ở các hình thức và phương pháp hoạt động của tổ chức Đảng: Trước hết, Đảng lãnh đạo trong quản lí hành chính nhà nước bằng việc đưa ra những đường lối, chủ trương, chính sách của mình về các lĩnh vực hoạt động khác nhau của quản lí hành chính nhà nước. Các vấn đề quan trọng của hoạt động quản lí 32
33. nhà nước nói chung và quản lí hành chính nhà nước nói riêng đều cần phải có đường lối, chủ trương của các tổ chức Đảng có trách nhiệm. Nghị quyết của các cấp ủy Đảng đưa ra phương hướng hoạt động cơ bản tạo cơ sở quan trọng để các chủ thể quản lí hành chính nhà nước có thẩm quyền thể chế hóa thành các văn bản pháp luật thực hiện trong hoạt động quản lí hành chính nhà nước. Điều 22 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành đã xác định: “Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được xây dựng trên cơ sở đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội ”. Khi quyết định những vấn đề cụ thể khác nhau của hoạt động quản lí hành chính nhà nước như ban hành quyết định quản lí, xây dựng các biện pháp thuộc về tổ chức, các biện pháp kinh tế , đường lối chủ trương chính sách của Đảng về những vấn đề có liên quan bao giờ cũng được coi là cơ sở rất quan trọng để các chủ thể quản lí hành chính nhà nước xem xét và đưa ra các quyết định quản lí của mình. Tuy vậy, ở đây cần nhấn mạnh rằng nghị quyết của Đảng không phải là văn bản mang tính quyền lực - pháp lí. Những nghị quyết này được thực hiện trên thực tế thông qua hàng loạt những hoạt động mang tính chất quyền lực nhà nước của các chủ thể quản lí hành chính nhà nước. Qua những hoạt động này, đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng sẽ được hiện thực hóa trong quản lí hành chính nhà nước. Thứ hai, vai trò lãnh đạo của Đảng trong quản lí hành chính nhà nước thể hiện trong công tác tổ chức cán bộ. Đây là công việc có vai trò đặc biệt quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp tới hiệu quả của quản lí hành chính nhà nước. Luật cán bộ, công chức hiện hành đã ghi nhận việc quản lý cán, công chức phải bảo đảm nguyên tắc “sự lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam”.  Sự lãnh đạo của Đảng về công tác này thể hiện ở chỗ các tổ chức Đảng bồi dưỡng, đào tạo những đảng viên ưu tú, có phẩm chất và năng lực để gánh vác những nhiệm vụ trong bộ máy hành chính nhà nước. Tổ chức Đảng có ý kiến về việc bố trí những cán bộ phụ trách vào những vị trí lãnh đạo của các cơ quan hành chính nhà nước. Những ý kiến này có ý nghĩa rất quan trọng đối với công tác tổ chức cán bộ. Tuy nhiên, vấn đề bầu, bổ nhiệm được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước theo nội dung, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. ý kiến của tổ chức Đảng là cơ sở để các cơ quan hành chính nhà nước xem xét và đưa ra quyết định cuối cùng. Thứ ba, Đảng lãnh đạo trong quản lí hành chính nhà nước không chỉ bằng đường lối, chủ trương, chính sách, bằng công tác tổ chức cán bộ mà còn bằng hình thức kiểm tra. Kiểm tra của các tổ chức Đảng là kiểm tra việc thực hiện đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng trong hoạt động quản lí hành chính nhà nước. Việc kiểm tra này nhằm đánh giá tính hiệu quả, tính thực tế của các chính sách mà Đảng đề ra, trên cơ sở đó khắc phục những khiếm khuyết, phát huy những mặt tích cực trong công tác lãnh đạo. Điều này đảm bảo cho hoạt động của các tổ chức Đảng có tính thông tin hai chiều. Cũng chính thông qua công tác kiểm tra Đảng, các tổ chức Đảng biết được tình hình thực hiện các chủ trương, chính sách do mình đề ra, trên cơ sở đó có các biện pháp uốn nắn kịp thời nhằm làm cho hoạt động quản lí hành chính nhà nước đi theo đúng định hướng phù hợp với lợi ích giai cấp, lợi ích dân tộc và lợi ích chung của cả cộng đồng. ở đây cũng cần phân biệt một cách rõ ràng hoạt động kiểm tra của Đảng với hoạt động kiểm tra mang tính quyền lực nhà nước do các chủ thể có thẩm quyền được pháp luật quy định thực hiện. Việc phân biệt này cho ta cách nhìn đúng đắn về tính chất, nội dung, trình tự, thủ tục thực hiện hoạt động kiểm tra của Đảng và kiểm tra của các cơ quan nhà nước.  .Xem: Điều 5 Luật cán bộ, công chức 33
34. Cùng với những hình thức nêu trên, sự lãnh đạo của Đảng trong quản lí hành chính nhà nước còn được thực hiện thông qua uy tín và vai trò gương mẫu của các tổ chức Đảng và các đảng viên. Việc nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật được coi là kỉ luật của tổ chức Đảng. Chính điều đó đã tạo cơ sở quan trọng để nâng cao uy tín của Đảng đối với nhân dân, với cơ quan nhà nước, làm cho các tổ chức Đảng trở thành hạt nhân lãnh đạo của các cơ quan hành chính nhà nước. 2.1.2 Nguyên tắc nhân dân lao động tham gia đông đảo vào quản lí hành chính nhà nước Với bản chất dân chủ sâu sắc, nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân được nhà nước xã hội chủ nghĩa ghi nhận và đảm bảo thực hiện. Nhà nước xã hội chủ nghĩa do chính nhân dân lao động tự tổ chức để thực hiện quyền lực của mình. Nó là một tổ chức được lập ra nhằm phát huy tài năng, sức lực của người lao động trong việc gánh vác các công việc của Nhà nước và xã hội nhằm phục vụ lợi ích của chính họ. Ghi nhận nội dung này, Điều 2 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) nêu rõ: "Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức". Để nhân dân lao động thực sự giữ vai trò là người làm chủ đất nước, việc tạo điều kiện để nhân dân lao động tham gia vào quản lí hành chính nhà nước phải được ghi nhận và đảm bảo thực hiện như là một nguyên tắc cơ bản của quản lí hành chính nhà nước. Điều 3 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) khẳng định: "Nhà nước bảo đảm và không ngừng phát huy quyền làm chủ về mọi mặt của nhân dân". Quyền được tham gia vào quản lí các công việc của Nhà nước và xã hội là quyền cơ bản của công dân được Hiến pháp ghi nhận và trên thực tế nó đã được bảo đảm thực hiện thông qua hàng loạt những hoạt động cụ thể. Nguyên tắc nhân dân lao động tham gia đông đảo vào hoạt động quản lí hành chính nhà nước khẳng định vai trò quan trọng của nhân dân lao động trong quản lí hành chính nhà nước, đúng như nguyên lí khoa học "nhân dân là gốc của quyền lực nhà nước" mà chủ nghĩa Mác-Lênin đã chỉ ra và thực tiễn lịch sử đó chứng minh. Mặt khác, nó cũng xác định những nhiệm vụ mà Nhà nước phải thực hiện trong việc đảm bảo những điều kiện cơ bản để nhân dân lao động tham gia vào quản lí hành chính nhà nước. Trong quản lí hành chính nhà nước, nguyên tắc này thể hiện ở những hình thức tham gia vào hoạt động quản lí hành chính nhà nước của nhân dân lao động. Đây là những hình thức được pháp luật ghi nhận và đảm bảo thực hiện bằng các phương tiện của Nhà nước. Các hình thức tham gia vào quản lí hành chính nhà nước của nhân dân lao động bao gồm: a. Tham gia vào hoạt động của các cơ quan nhà nước Các cơ quan trong bộ máy nhà nước là công cụ để thực hiện quyền lực nhà nước. Vì vậy, tham gia vào hoạt động của các cơ quan nhà nước là hình thức tham gia tích cực, trực tiếp và có hiệu quả của người lao động vào hoạt động quản lí hành chính nhà nước. Người lao động nếu đáp ứng đầy đủ các yêu cầu mà pháp luật quy định đều có thể tham gia vào hoạt động của các cơ quan nhà nước để trực tiếp hay gián tiếp thực hiện công việc quản lí hành chính nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội. Trước hết, người lao động có thể tham gia vào cơ quan quyền lực nhà nước với tư cách là thành viên của cơ quan này - những đại biểu được lựa chọn thông qua con đường bầu cử. ở cương vị này, người lao động trực tiếp xem xét và quyết định các vấn 34
35. đề quan trọng của đất nước, của từng địa phương, trong đó có các vấn đề về quản lí hành chính nhà nước. Bên cạnh đó, nhân dân lao động có thể tham gia vào hoạt động của các cơ quan nhà nước khác (cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan kiểm sát, cơ quan xét xử) với tư cách là những cán bộ, công chức. Là cán bộ, công chức của Nhà nước, nhân dân lao động sẽ sử dụng một cách trực tiếp quyền lực nhà nước để tiến hành những công việc khác nhau của quản lí hành chính nhà nước, thể hiện vai trò người làm chủ đất nước, làm chủ xã hội của mình. Họ sẽ có đầy đủ các điều kiện để biến ý chí, nguyện vọng của mình thành hiện thực nhằm "xây dựng đất nước giàu mạnh, thực hiện công bằng xã hội, mọi người có cuộc sống ấm no, tự do, hạnh phúc, có điều kiện phát triển toàn diện" (Điều 3 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001)). Ngoài ra, những người lao động có thể gián tiếp tham gia vào hoạt động của các cơ quan nhà nước thông qua việc thực hiện quyền lựa chọn những đại biểu xứng đáng thay mặt mình vào cơ quan quyền lực nhà nước ở trung ương hay địa phương. Đây là cách thức rộng rãi nhất để nhân dân lao động có thể tham gia vào quản lí các công việc của Nhà nước. b. Tham gia vào hoạt động của các tổ chức xã hội Nhà nước tạo mọi điều kiện thuận lợi để nhân dân lao động có thể tham gia một cách tích cực vào hoạt động của các tổ chức xã hội. Nhà nước ban hành nhiều quy định liên quan tới vị trí, vai trò, quyền và nghĩa vụ của các tổ chức xã hội trong quản lí hành chính nhà nước nói riêng và quản lí nhà nước nói chung. Điều 9 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định: "Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân". Bên cạnh đó, Nhà nước cũng giúp đỡ về vật chất và tinh thần để cho các tổ chức xã hội thực sự trở thành công cụ đắc lực của nhân dân lao động trong việc thực hiện quyền tham gia quản lí nhà nước của mình. Thông qua các hình thức hoạt động của các tổ chức xã hội, vai trò chủ động sáng tạo của nhân dân lao động được phát huy trong quản lí hành chính nhà nước. Trên thực tế, các tổ chức xã hội đã thu hút một lượng đông đảo quần chúng nhân dân lao động tham gia vào quản lí hành chính nhà nước. Vì vậy, đây là một hình thức hoạt động rất có ý nghĩa đối với việc thúc đẩy và mở rộng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa ở nước ta. c. Tham gia vào hoạt động tự quản ở cơ sở Ở nơi cư trú, sinh hoạt, làm việc, nhân dân lao động thường xuyên thực hiện các hoạt động mang tính chất tự quản. Đây là những hoạt động do chính nhân dân lao động tự thực hiện và chúng có mối liên quan chặt chẽ với các công việc khác nhau của quản lí nhà nước, quản lí xã hội. Các hoạt động tự quản ở cơ sở như bảo vệ an ninh trật tự, vệ sinh môi trường, tổ chức đời sống công cộng đều rất gần gũi và thiết thực đối với cuộc sống của mỗi người dân. Thông qua những hoạt động mang tính chất tự quản mà người dân lao động là những chủ thể tham gia tích cực, quyền tham gia quản lí nhà nước, quản lí xã hội của người dân mà pháp luật đã quy định thực sự được tôn trọng và đảm bảo thực hiện. Nhà nước đã tạo những điều kiện cần thiết về vật chất và tinh thần để phát huy vai trò chủ động, tích cực của nhân dân lao động trong việc tham gia những hoạt động có tính chất tự quản nêu trên. d. Trực tiếp thực hiện các quyền và nghĩa vụ của công dân trong quản lí hành chính nhà nước Điều 53 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) đã quy định công dân có quyền "tham gia quản lí nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận các vấn đề chung 35
36. của cả nước và địa phương, kiến nghị với cơ quan nhà nước, biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân". Để thực hiện quyền cơ bản này, pháp luật đã quy định các quyền và nghĩa vụ cụ thể của công dân trong các lĩnh vực khác nhau của quản lí hành chính nhà nước. Những quyền, nghĩa vụ này của công dân có thể thực hiện thông qua hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội (như đã phân tích ở phần trên) hoặc cũng có thể được chính người dân trực tiếp thực hiện. Việc trực tiếp thực hiện các quyền và nghĩa vụ này cũng chính là một hình thức tham gia vào quản lí hành chính nhà nước của nhân dân lao động. Cùng với sự phát triển của xã hội, các quyền và nghĩa vụ của công dân ngày càng được tôn trọng và đảm bảo thực hiện một cách đầy đủ hơn. Do vậy, đây cũng là một hình thức có ý nghĩa quan trọng để nhân dân lao động phát huy vai trò làm chủ của mình. 2.1.3. Nguyên tắc tập trung - dân chủ Tập trung - dân chủ là nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước và hoạt động quản lí hành chính nhà nước cũng được tổ chức thực hiện trên cơ sở tuân thủ nội dung của nguyên tắc này. Nguyên tắc tập trung dân chủ được quy định ở Điều 6 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001): "Quốc hội, hội đồng nhân dân và các cơ quan khác của Nhà nước đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ". Nguyên tắc này bao hàm sự kết hợp giữa hai yếu tố tập trung và dân chủ, nghĩa là vừa đảm bảo sự lãnh đạo tập trung trên cơ sở dân chủ; vừa đảm bảo mở rộng dân chủ dưới sự lãnh đạo tập trung. Trong quản lí hành chính nhà nước, tập trung nhằm đảm bảo thâu tóm quyền lực nhà nước vào chủ thể quản lí để điều hành, chỉ đạo việc thực hiện chính sách, pháp luật một cách thống nhất. Trong khi đó, dân chủ hướng tới việc mở rộng quyền cho đối tượng quản lí nhằm phát huy trí tuệ tập thể trong hoạt động quản lí, phát huy khả năng tiềm tàng của đối tượng quản lí trong quá trình thực hiện chính sách, pháp luật. Cần phải có sự phối hợp một cách đồng bộ, chặt chẽ việc đảm bảo cả hai yếu tố này trong quản lí hành chính nhà nước. Nếu chỉ có sự lãnh đạo tập trung mà không mở rộng dân chủ thì sẽ tạo điều kiện cho các hành vi lạm quyền, tệ quan liêu, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng phát triển. Ngược lại, không có sự lãnh đạo tập trung thống nhất sẽ dẫn đến tình trạng tùy tiện, vô chính phủ, cục bộ địa phương. Trong điều kiện hiện nay sự lãnh đạo tập trung trên cơ sở dân chủ là yêu cầu khách quan của việc "thực hiện nhất quán chính sách phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa" (Điều 15 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001)). Nguyên tắc tập trung dân chủ trong quản lí hành chính nhà nước biểu hiện ở những nội dung sau: a. Sự phụ thuộc của cơ quan hành chính nhà nước vào cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp Hiến pháp của Nhà nước ta đã ghi nhận nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Người dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước do chính họ bầu ra để thay mặt họ trực tiếp thực hiện quyền lực đó. Điều 6 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) đã quy định: "Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và hội đồng nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân". Để thực hiện chức năng quản lí hành chính nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội, một hệ thống cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương tới địa phương đã được hình thành. Trong tổ chức và hoạt động các cơ quan hành chính nhà nước luôn có sự phụ thuộc vào các cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp. 36