›
›

Giáo trình Kỹ thuật xây dựng văn bản pháp luật

pdf 108 trang Đức Chiến 05/01/2024 830
Download
Bạn đang xem 20 trang mẫu của tài liệu "Giáo trình Kỹ thuật xây dựng văn bản pháp luật", để tải tài liệu gốc về máy bạn click vào nút DOWNLOAD ở trên

Tài liệu đính kèm:

  • pdfgiao_trinh_ky_thuat_xay_dung_van_ban_phap_luat.pdf
  • pdfgtkl0012_p2_6948_530019.pdf

Nội dung text: Giáo trình Kỹ thuật xây dựng văn bản pháp luật

  1. TRƯỜNG ĐẠI HỌC VINH TRUNG TÂM ĐÀO TẠO TỪ XA Chủ biên Cao Thị Kim Oanh Nguyễn Thị Hà GIÁO TRÌNH KỸ THUẬT XÂY DỰNGVĂN BẢN PHÁP LUẬT Vinh - 2011 1
  2. TRƯỜNG ĐẠI HỌC VINH TRUNG TÂM ĐÀO TẠO TỪ XA Chủ biên Cao Thị Kim Oanh Nguyễn Thị Hà GIÁO TRÌNH KỸ THUẬT XÂY DỰNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT (Giáo trình đào tạo từ xa) Vinh - 2011 2
  3. Phân công biên soạn: - Chủ biên: Nguyễn Thị Hà Các tác giả cùng tham gia biên soạn: - Cao Thị Kim Oanh 3
  4. LỜI NÓI ĐẦU Nhà nước quản lí xã hội bằng pháp luật, một trong những hình thức để thể hiện ý chí của mình đó là ban hành văn bản. Văn bản vừa là phương tiện vừa là sản phẩm của quá trình quản lí, tạo lập và duy trì mối quan hệ hai chiều giữa chủ thể quản lí và đối tượng quản lí, giúp cho hoạt động quản lí đạt hiệu quả tốt nhất. Đặc biệt trong quá trình đổi mới này đặt ra yêu cầu cần phải từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật. Do vậy, việc ban hành văn bản đáp ứng yêu cầu xã hội là điều rất thiết thực. Để phục vụ công tác giảng dạy và học tập chương trình đào tạo cử nhân luật, Trường Đại học Vinh xuất bản giáo trình “Kỹ thuật soạn thảo văn bản pháp luật” nhằm cung cấp những kiến thức cơ bản nhất về quá trình hình thành văn bản, kiểm tra và xử lí văn bản pháp luật. Do môn học có liên quan nhiều đến các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội, bên cạnh đó thực tế đối với việc ban hành văn bản pháp luật còn nhiều vấn đề chưa được giải quyết, mặc dù đã rất cố gắng trong biên soạn, song giáo trình Kỹ thuật soạn thảo văn bản pháp luật không thể tránh khỏi những khiếm khuyết nhất định. Rất mong nhận được những ý kiến quý báu của bạn đọc quan tâm để hoàn thiện hơn giáo trình cho lần tái bản sau. 4
  5. MÔ TẢ VẮN TẮT NỘI DUNG MÔN HỌC Kỹ thuật soạn thảo văn bản pháp luật là môn khoa học có tính ứng dụng cao nhằm cung cấp những kiến thức cơ bản được sắp xếp từ những lý luận chung nhất đến những kiến thức cụ thể về quá trình hình thành văn bản pháp luật bao gồm: quy định về thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật; về cách thức trình bày hình thức, nội dung; trình tự, thủ tục ban hành văn bản pháp luật, cách thức diễn đạt ngôn ngữ và phân chia, sắp xếp nội dung văn bản pháp luật do các chủ thể ban hành; về kiểm tra và xử lí văn bản pháp luật khiếm khuyết là cơ sở để vận dụng soạn thảo văn bản hoàn chỉnh giải quyết công việc phát sinh trên thực tế, điều chỉnh các quan hệ xã hội. Ngoài ra môn học còn trang bị những kiến thức cơ bản về việc soạn thảo từng loại văn bản pháp luật cụ thể như: luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định, thông tư, chỉ thị, nghị quyết, công văn, công điện Môn học được chia thành 2 phần: - Phần lí thuyết tập trung giới thiệu một số nội dung cơ bản về văn bản pháp luật và kĩ năng soạn thảo một số văn bản pháp luật điển hình. - Phần thực hành: trên cơ sở lí thuyết được giới thiệu học viên, sinh viên vận dụng và soạn thảo văn bản pháp luật để giải quyết các tình huống cụ thể. Môn học Kỹ thuật soạn thảo văn bản pháp luật được xây dựng trong giáo trình này gồm những nội dung bắt buộc do Đại học Vinh quy định để giảng dạy cho học viên, sinh viên chuyên ngành luật với thời lượng 03 tín chỉ và 06 chương cụ thể là: Chương 1. Khái quát về xây dựng văn bản pháp luật 5
  6. Chương 2. Hình thức của văn bản pháp luật Chương 3. Soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật Chương 4. Soạn thảo văn bản áp dụng pháp luật Chương 5. Soạn thảo văn bản hành chính Chương 6. Kiểm tra, xử lý văn bản pháp luật 6
  7. MỤC TIÊU CỦA MÔN HỌC Khi nghiên cứu môn Kỹ thuật soạn thảo văn bản pháp luật học viên, sinh viên phải đạt được các yêu cầu sau: - Nắm rõ được phần lý thuyết về vấn đề cơ bản của văn bản pháp luật gồm: khái niệm, đặc điểm, phân loại và vai trò của văn bản pháp luật; Thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật; Quy trình ban hành văn bản pháp luật. - Nhận thức đúng về vai trò của văn bản pháp luật phục vụ cho hoạt động quản lí. - Phân biệt được tính chất và thẩm quyền ban hành từng loại văn bản pháp luật của các chủ thể khác nhau và phân biệt được văn bản quy phạm pháp luật với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính. - Nhớ được quy trình kiểm tra, xử lí văn bản pháp luật khiếm khuyết. - Hiểu và vận dụng được những nguyên tắc và kỹ thuật cơ bản để soạn thảo được một số văn bản pháp luật hoàn chỉnh. 7
  8. CHƯƠNG 1 KHÁI QUÁT VỀ XÂY DỰNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT 1. XÂY DỰNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT 1.1 Đối tượng nghiên cứu của môn học Trong quá trình thực hiện hoạt động quản lí, các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản để giải quyết các công việc phát sinh nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội. Văn bản là hình thức cụ thể hóa pháp luật, là phương tiện, công cụ, sản phẩm không thể thiếu để điều hành hoạt động quản lí nhà nước. Xây dựng văn bản pháp luật là hoạt động của các cơ quan nhà nước được pháp luật trao quyền, là môn khoa học pháp lý mang tính ứng dụng, có đối tượng nghiên cứu riêng. Môn học này nghiên cứu toàn bộ những vấn đề có liên quan đến quá trình hình thành văn bản pháp luật. Đó là : - Nghiên cứu về thẩm quyền tổ chức và hoạt động của chủ thể trong quá trình hình thành văn bản. Thẩm quyền ở đây được tiếp cận dưới 2 góc độ: về thẩm quyền hình thức và thẩm quyền về nội dung1 - Nghiên cứu cách thức trình bày văn bản pháp luật về hình thức và nội dung. Đây là hoạt động quan trọng xuyên suốt trong quá trình xây dựng văn bản pháp luật. - Nghiên cứu quy tắc sử dụng ngôn ngữ. Ngôn ngữ sẽ giữ vai trò quan trọng quy định nội dung của văn bản pháp luật. 1 Xem mục 3.1.1 chương 1 9
  9. - Nghiên cứu về kiểm tra, xử lý những văn bản có khiếm khuyết. 1.2. Phương pháp nghiên cứu Xuất phát từ đối tượng nghiên cứu, môn học có nội dung được hình thành trong mối liên hệ mật thiết giữa lý luận với pháp luật thực định và hoạt động thực tiễn. Do đó, khi nghiên cứu về văn bản pháp luật thường sử dụng các phương pháp sau đây : Phương pháp phân tích: Văn bản được nghiên cứu trên mọi bình diện về thẩm quyền, về cách thức xác lập phần hình thức và nội dung, về quy trình ban hành Do vây, sử dụng phương pháp này để xác định nội dung, ý nghĩa, vai trò của các bộ phận cấu thành, từng giai đoạn trong hoạt động xây dựng và những đặc thù của từng loại văn bản. Phương pháp tổng hợp: Sau khi phân tích mô tả về hình thức, nội dung và quy trình ban hành từng loại văn bản cụ thể để khái quát hóa, đưa ra những luận điểm, quan niệm về quá trình xây dựng văn bản nói riêng và sáng tạo pháp luật nói chung. Phương pháp so sánh: trong quá trình ban hành văn bản được tiến hành nghiên cứu bằng phương pháp so sánh trên các phương diện sau: - Giữa các thời kỳ khác nhau của lịch sử xây dựng văn bản để kế thừa thành tựu đạt được nhằm hoàn thiện quá trình ban hành văn bản. - Giữa các loại văn bản khác nhau để phân biệt phục vụ cho quá trình soạn thảo và áp dụng pháp luật vừa hợp pháp vừa hợp lí. - Giữa lý luận với thực tiễn nhằm xây dựng được hệ thống lý thuyết và đưa ra được những kiến giải thực tế góp phần hoàn thiện công tác xây dựng và ban hành văn bản. 10
  10. Ngoài những phương pháp trên, trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản còn sử dụng các phương pháp khác như: phương pháp thống kê, tổng kết thực tiễn, đối chiếu thực tiễn, phương pháp xã hội học nhằm bảo đảm tính toàn diện, tính hệ thống và xác thực những nội dung được nghiên cứu đối với hoạt động xây dựng văn bản pháp luật. 1.3. Các yêu cầu đối với hoạt động xây dựng văn bản pháp luật Hoạt động xây dựng văn bản pháp luật có vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước, đặc biệt đối với Nhà nước pháp quyền, giúp Nhà nước có thể hoàn thiện, tổ chức và thực hiện pháp luật, để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý nhằm đạt được các mực tiêu đã đề ra. Xây dựng văn bản pháp luật là hoạt động thể hiện ý chí của Nhà nước, quá trình ban hành văn bản gồm những hoạt động chuyên môn nghiệp vụ khá phong phú về nội dung và hình thức được lựa chọn trên cơ sở các quy định của pháp luật về thủ tục xây dựng đối với từng nhóm văn bản nhất định. Do đó, để hoạt động hoạt động xây dựng văn bản đạt chất lượng cần phải tuân thủ các nguyên tắc nhất định. 1.3.1. Xây dựng văn bản pháp luật phải đúng thẩm quyền. Thẩm quyền được nói đến trong văn bản pháp luật là thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung nhằm đảm bảo tính hợp pháp cho văn bản được ban hành. * Xây dựng văn bản phải đúng thẩm quyền về nội dung. - Thẩm quyền về nội dung của chủ thể ban hành văn bản pháp luật là “giới hạn quyền lực” do pháp luật quy định cho các chủ thể ban hành văn bản để giải quyết những công việc nhất định trong phạm vi chức năng, 11
  11. nhiệm vụ, quyền hạn, chính là việc chủ thể đó được sử dụng quyền lực nhà nước trong hoạt động quản lí. * Xây dựng văn bản phải đúng thẩm quyền về hình thức. Thẩm quyền về hình thức là việc chủ thể có thẩm quyền do pháp luật quy định trong việc ban hành văn bản pháp luật theo tên gọi (hình thức) nhất định. 1.3.2. Xây dựng văn bản phải được tiến hành đúng thủ tục do pháp luật quy định. Thủ tục trong hoạt động xây dựng văn bản pháp luật được hiểu là cách thức và trình tự tiến hành các hoạt động cần thiết của chủ thể có thẩm quyền trong quá trình ban hành văn bản pháp luật. Trong quá trình xây dựng văn bản pháp luật có nhiều thủ tục được áp dụng cho việc ban hành văn bản bao gồm một số hoạt động được thực hiện theo những trình tự nhất định. Việc xác lập các thủ tục này thường xuất phát từ thẩm quyền ban hành văn bản, phạm vi điều chỉnh của văn bản và chủ đề văn bản. Ví dụ: Thủ tục lập biên bản trước khi ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với mức phạt từ 200.000 trở lên Hoặc: Thủ tục trình dự án Luật, Pháp lệnh tại kỳ họp của Quốc hội; Thủ tục thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. 1.3.3. Xây dựng văn bản pháp luật phải được tiến hành đúng chuyên môn, nghiệp vụ. a. Khảo sát thực tiễn. 12
  12. Trong hoạt động xây dựng văn bản pháp luật, việc khảo sát thực tiễn là xâm nhập thực tiễn để nắm bắt tồn tại xã hội liên quan tới nội dung văn bản được ban hành. Đây là công đoạn nhằm phát hiện về nhu cầu các quan hệ xã hội cần điều chỉnh bằng pháp luật ở những giai đoạn nhất định. Hoạt động này mang tính định hướng giúp cho văn bản ban hành phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội, phù hợp đường lối chủ trương của Đảng, đáp ứng nguyện vọng nhân dân lao động, phù hợp với các đối tượng có liên quan đến việc thực hiện văn bản pháp luật có tính khả thi. b. Nghiên cứu. Trong quá trình ban hành văn bản người soạn thảo phải tiến hành nghiên cứu nắm bắt chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, lí luận khoa học và những kinh nghiệm thực tiễn về vấn đề có liên quan đến chủ đề của dự thảo văn bản để ban hành văn bản đáp ứng yêu cầu về chính trị, yêu cầu về pháp lí và kĩ thuật. Tuy nhiên, đối với từng loại văn bản pháp luật là văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật hay văn bản hành chính sẽ có cách thức phù hợp cho hoạt động nghiên cứu. c. Soạn thảo văn bản pháp luật. Soạn thảo văn bản pháp luật là hoạt động do nhiều chủ thể thực hiện, là hoạt động thể hiện ý chí nhà nước. Vì vậy, đối với các nhóm văn bản khác nhau, hoạt động này được thực hiện bằng những cách thức tiến hành khác nhau. - Đối với văn bản quy phạm pháp luật, hoạt động soạn thảo được thực hiện bởi sự phối hợp, tham gia của nhiều chủ thể. Trong nhiều trường hợp, chủ thể soạn thảo văn bản không phải là chủ thể banh hành văn bản. Nhìn 13
  13. chung, các hoạt động được tiến hành trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật gồm: + Viết dự thảo văn bản và thảo luận góp ý kiến đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. + Đánh giá việc thi hành các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến nội dung của dự thảo. + Khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội có liên quan đến nội dung dự thảo. Trong hoạt động soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, việc xây dựng đề cương dự thảo văn bản là công đoạn có ý nghĩa quan trọng đối với cơ cấu và nội dung của văn bản. - Đối với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính, việc tổ chức soạn thảo thường do một hoặc một số cá nhân được giao nhiệm vụ soạn thảo, sau đó lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân liên quan khi xét thấy cần thiết. Nhìn chung, việc xây dựng đề cương dự thảo thường không phải là yêu cầu bắt buộc như văn bản quy phạm pháp luật đối với 2 nhóm văn bản này. d. Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản. Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản pháp luật là hoạt động mang tính chuyên môn trong quá trình xây dựng văn bản pháp luật nhằm đảm bảo tính hợp hiến, tính hợp pháp và nâng cao tính đồng bộ, tính thực thi của hệ thống pháp luật. Hoạt động này được thực hiện bởi một số cơ quan chuyên môn có thẩm quyền, nhằm xem xét, đánh giá một cách toàn diện, chính xác, khách quan dự thảo văn bản trước khi ban hành hoặc trình cơ quan có thẩm quyền ban hành. 14
  14. Theo quy định của pháp luật, hoạt động thẩm định, thẩm tra được tiến hành bởi một số cơ quan nhà nước có thẩm quyền, bao gồm: - Cơ quan chuyên môn có chức năng, nhiệm vụ thực hiện hoạt động thẩm định dự thảo văn bản trước khi trình cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản. Ví dụ: Bộ Tư pháp thẩm định dự án luật để Chính phủ xem xét trước khi quyết định trình Quốc hội. Hoặc: Sở Tư pháp thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của UBND tỉnh trước khi trình. - Cơ quan chuyên môn có hoạt động liên quan đến nội dung, lĩnh vực mà văn bản điều chỉnh. - Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội thẩm tra (Luật, Pháp lệnh) - HĐND, các Ban của HĐND (thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật của các địa phương ban hành) e. Thông qua văn bản pháp luật. Thông qua văn bản pháp luật là hoạt động được tiến hành sau khi cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản nhận được dự thảo văn bản. Tuỳ thuộc nội dung dự thảo văn bản pháp luật, cơ quan có thẩm quyền có thể thông qua văn bản theo một số hướng sau: - Thông qua dự thảo văn bản mà không có sự sửa đổi hoặc bổ sung (thông qua toàn văn). - Thông qua dự thảo sau khi đã sửa đổi hoặc bổ sung một số nội dung nhất định. - Thủ tục thông qua văn bản pháp luật được tiến hành theo 2 cách, tuỳ theo loại văn bản và cơ quan thông qua văn bản. 15
  15. + Cơ quan hoạt động theo chế độ tập thể thì dự thảo văn bản được thông qua bằng biểu quyết đa số. + Cơ quan hoạt động theo chế độ cá nhân thủ trưởng thì thủ trưởng đơn vị là người có thẩm quyền thông qua. f. Ký văn bản pháp luật. Là hoạt động của chủ thể có thẩm quyền sử dụng chữ kí của mình đã đăng kí với Nhà nước để minh chứng cho việc ban hành văn bản pháp luật đã được chủ thể có thẩm quyền thông qua đúng thủ tục và thể thức do pháp luật quy định g. Ban hành văn bản pháp luật. Là việc công khai toàn bộ văn bản pháp luật đã được thông qua cho các đối tượng chịu sự tác động biết và thực hiện. Tuỳ theo từng loại văn bản pháp luật và chủ thể ban hành văn bản, hình thức ban hành văn bản có những cách thức như: Công bố (đối với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội); đăng Công báo (đối với văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan trung ương và địa phương); đăng tải trên mạng Internet; gửi qua bưu điện; giao nhận trực tiếp; niêm yết tại trụ sở cơ quan ban hành văn bản hoặc ở những nơi công cộng. 2. VĂN BẢN PHÁP LUẬT 2.1. Khái niệm: Từ "Văn bản" theo tiếng Latinh là “actur” có nghĩa là hành động. Văn bản thể hiện ý chí của chủ thể ban hành, là phương tiện chủ yếu phục vụ trong hoạt động quản lí Nhà nước. 16
  16. Văn bản pháp luật là một dạng cụ thể của văn bản, là một loại văn bản đặc biệt có chứa đựng yếu tố pháp luật, được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh của Nhà nước. Hiện nay trong lí luận và thực tiễn có nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm văn bản pháp luật như: Văn bản pháp luật là văn bản có chứa đựng các quy phạm pháp luật hoặc kết quả áp dụng pháp luật của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền 2 Văn bản pháp luật là một hệ thống văn bản được xác định và quy định chặt chẽ về thẩm quyền, nội dung, hình thức và quy trình ban hành.3 Văn bản pháp luật là hình thức thể hiện ý chí của chủ thể có thẩm quyền, dưới dạng ngôn ngữ viết, được ban hành theo hình thức, thủ tục do pháp luật quy định nhằm đạt được những mục tiêu quản lý đặt ra Như vậy, qua các quan điểm có thể thấy rằng văn bản pháp luật mặc dù có cách gọi tên khác nhau nhưng đều có chung đặc điểm đó là chứa đựng ý chí của chủ thể ban hành, có giá trị bắt buộc thi hành, là phương tiện quản lý được cơ quan nhà nước sử dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Qua đó, khái niệm văn bản pháp luật có thể hiểu như sau: Văn bản pháp luật là văn bản do các chủ thể có thẩm quyền ban hành theo hình thức, thủ tục và trình tự do pháp luật quy định, có nội dung chứa đựng ý chí của chủ thể ban hành, luôn mang tính bắt buộc và được đảm bảo thực hiện bằng sức mạnh của Nhà nước. 2 Xem PGS.TS. Thái Vĩnh Thắng, Từ điển thuật ngữ lí luận nhà nước và pháp luật, Nxb.CAND, Hà Nội, 2008. 3 Xem Học viện Hành chính, Giáo trình Kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản, Nxb.KHKT, Hà Nội, 2009. 17
  17. 2.2. Đặc điểm của văn bản pháp luật 2.2.1. Văn bản pháp luật được ban hành bởi chủ thể có thầm quyền do pháp luật quy định. Thẩm quyền là tổng hợp các quyền và nghĩa vụ hành động, quyết định của các cơ quan, tổ chức thuộc hệ thống bộ máy nhà nước do luật pháp quy định. Thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật được hiểu là “giới hạn quyền lực” do pháp luật quy định cho mỗi chủ thể ban hành văn bản pháp luật để giải quyết những vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể đó. Thẩm quyền được nói đến trong hoạt động xây dựng văn bản bao gồm: a. Thẩm quyền về hình thức: là việc các chủ thể ban hành đúng tên gọi văn bản theo quy định của pháp luật. Tên gọi của văn bản pháp luật thường gắn liền với mỗi chủ thể ban hành văn bản pháp luật, phản ánh những giới hạn về quyền lực của cơ quan ban hành văn bản. Nghĩa là, các cơ quan nhà nước trong những phạm vi nhất định có quyền ban hành văn bản với tên gọi cụ thể theo quy định của pháp luật. Ví dụ: Quốc hội ban hành Hiến pháp và Luật; Chính phủ ban hành nghị định, nghị quyết; Uỷ ban nhân dân ban hành quyết định, chỉ thị 4 Ngoài những tên gọi văn bản mà pháp luật đã quy định, các chủ thể không được sử dụng những tên gọi văn bản khác thay cho văn bản pháp luật do mình ban hành. Không được sử dụng hình thức văn bản thuộc thẩm 4 Xem điều 2, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. 18
  18. quyền của các cơ quan khác. Ví dụ: Chính phủ không được ban hành nghị quyết, chỉ thị là văn bản quy phạm pháp luật. b. Thẩm quyền về nội dung Thẩm quyền về nội dung của chủ thể ban hành văn bản pháp luật là “giới hạn quyền lực” của các chủ thể do pháp luật quy định về việc ban hành văn bản để giải quyết những công việc nhất định trong phạm vi chức năng, lĩnh vực quản lí chỉ thuộc thẩm quyền của chủ thể này mà không thuộc thẩm quyền của chủ thể khác. Ví dụ: để điều chỉnh địa giới hành chính cấp huyện, xã Chính phủ ban hành Nghị quyết. Còn để điều chỉnh địa giới hành chính cấp tỉnh thẩm quyền đó thuộc về Quốc hội ban hành Nghị quyết. Hiện nay, thẩm quyền của chủ thể ban hành văn bản pháp luật được quy định tại một số văn bản như: Hiến pháp; các luật về tổ chức bộ máy nhà nước (Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân); các luật về quản lí nhà nước trong những lĩnh vực cụ thể (Luật Thanh tra, Luật Hải quan, Luật Doanh nghiệp ); các luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004). Trong đó, quy định có nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật và có thể chia thành các nhóm cơ bản sau đây: * Cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật (tất cả các cơ quan nằm trong bộ máy nhà nước): Theo quy định của pháp luật hiện hành, các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật bao gồm: Cơ quan quyền lực : 19
  19. - Quốc hội: là cơ quan duy nhất có thẩm quyền ban hành Hiến pháp và Luật. Ngoài ra, Quốc hội còn có thẩm quyền ban hành nghị quyết. - Uỷ ban thường vụ Quốc hội, có thẩm quyền ban hành pháp lệnh và nghị quyết, nghị quyết liên tịch (phối hợp với cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị xã hội) - Hội đồng nhân dân các cấp có thẩm quyền ban hành nghị quyết Cơ quan hành chính - Chính phủ có thẩm quyền ban hành nghị định, nghị quyết liên tịch (phối hợp với cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị xã hội) là văn bản quy phạm pháp luật và nghị quyết và với là văn bản áp dụng pháp luật. - Uỷ ban nhân dân các cấp có thẩm quyền ban hành các quyết định, chỉ thị. Cơ quan kiểm sát - Viện kiểm sát nhân dân ban hành cáo trạng, quyết định, kháng nghị Cơ quan xét xử - Toà án nhân dân ban hành bản án, quyết định * Cá nhân được Nhà nước trao quyền Thủ trưởng cơ quan : - Chủ tịch nước có thẩm quyền ban hành Lệnh, quyết định. - Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền ban hành quyết định, chỉ thị. Trong đó, quyết định với tư cách là văn bản quy phạm pháp luật, chỉ thị với tư cách là văn bản áp dụng pháp luật. - Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có thẩm quyền ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư, thông tư liên tịch. Trong đó, thông tư và thông tư liên tịch là văn bản quy phạm pháp luật 20
  20. - Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp có thẩm quyền ban hành quyết định, chỉ thị là văn bản áp dụng pháp luật. - Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao có thẩm quyền ban hành thông tư, thông tư liên tịch, quyết định, chỉ thị. Trong đó, thông tư và thông tư liên tịch là văn bản quy phạm pháp luật. - Tổng Kiểm toán Nhà nước có thẩm quyền ban hành quyết định. - Tổng cục trưởng, Viện trưởng, Giám đốc các sở có thẩm quyền ban hành quyết định. Nhân viên nhà nước Thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của cán bộ, công chức đang thi hành công vụ được quy định cụ thể trong nhiều văn bản khác nhau.5 Những cán bộ công chức này bao gồm: - Chiến sĩ cảnh sát - Bộ đội biên phòng - Thanh tra viên chuyên ngành - Nhân viên thuế - Nhân viên hải quan - Nhân viên kiểm lâm - Nhân viên quản lý thị trường Những chủ thể này có quyền ra các quyết định đối với các đối tượng thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong phạm vi, nhiệm vụ quyền hạn của mình. Cá nhân được nhà nước uỷ quyền 5 Xem điều 28 – điều 42, Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính 2002, sửa đổi, bổ sung năm 2008. 21
  21. Người chỉ huy máy bay, tàu biển được quyền ban hành quyết định tạm giữ người theo thủ tục hành chính đối với người vi phạm hành chính khi máy bay, tàu biển đã rời sân bay, bến cảng.6 *Chủ thể liên kết ban hành văn bản - Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ phối hợp với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội ban hành nghị quyết liên tịch giữa: Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phối hợp ban hành thông tư liên tịch. 2.2.2 Văn bản pháp luật có nội dung là ý chí của chủ thể ban hành nhằm đạt được mục tiêu quản lý. Đây là đặc điểm tạo nên sự khác biệt cơ bản của văn bản pháp luật so với các văn bản khác. Văn bản pháp luật mặc dù có hiệu lực pháp lí cao hay thấp đều chứa đựng ý chí của chủ thể ban hành, là ý chí Nhà nước. Ý chí được thể hiện trong văn bản pháp luật là khả năng áp đặt mệnh lệnh của Nhà nước đối với đối tượng quản lý. Ý chí của nhà nước được biểu hiện dưới hai dạng tồn tại: - Dạng các quy phạm pháp luật. Ý chí của chủ thể ban hành thể hiện trong nội dung của văn bản quy phạm pháp luật luôn chứa đựng các quy phạm pháp luật, đưa ra quy tắc xử sự mang tính khuôn mẫu. Ví dụ: cấm đi xe vào đường ngược chiều; cấm rải đinh trên đường quốc lộ. 6 Xem Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính 2002, sửa đổi, bổ sung năm 2008 ; Luật Hàng không dân dụng, Bộ luật Hàng hải 22
  22. - Dạng các mệnh lệnh cụ thể, được biểu hiện chủ yếu trong nội dung của văn bản áp dụng pháp luật. Ví dụ : phạt ông Nguyễn Văn A vì có hành vi xây dựng trái phép 2.2.3. Văn bản pháp luật có hình thức do pháp luật quy định. Hệ thống văn bản pháp luật ở nước ta hiện nay bao gồm nhiều loại văn bản không chỉ khác nhau về tên gọi mà còn về cách thức trình bày. Thẩm quyền ban hành các loại văn bản pháp luật cũng như cách thức trình bày hình thức của từng loại văn bản đều được Nhà nước quy định cụ thể trong những văn bản đó là: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2004 và 2008; Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ quy định về công tác văn thư; . Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08/02/2010 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định số 110/2010/NĐ-CP; Quyết định số 20/2002/QĐ-KHCN ngày 31/12/2002 của Bộ trưởng Bộ khoa học công nghệ ban hành Tiêu chuẩn Việt Nam TCVN số 5700 năm 2002 quy định về mẫu trình bày văn bản quản lí nhà nước; Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kĩ thuật trình bày văn bản ; Thông tư số 01/2011/TT-BNV, ngày 19/01/2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính 7 Theo quy định của pháp luật, hình thức văn bản pháp luật bao gồm : - Tên loại văn bản pháp luật - Các chi tiết thuộc về mẫu trình bày thể thức văn bản. Khi soạn thảo văn bản pháp luật để giải quyết công việc phát sinh, chủ thể ban hành văn bản ngoài việc căn cứ vào các quy định của pháp luật và 7 Xem chương 2, Giáo trình này 23
  23. nội dung, tính chất công việc để lựa chọn loại văn bản đúng với thẩm quyền, phù hợp với tình huống thực tế còn phải trình bày văn bản theo đúng thể thức mà pháp luật quy định như: kết cấu chung về hình thức văn bản, vị trí và cách thức thể hiện một số chi tiết thuộc về mẫu trình bày văn bản (cỡ chữ, kiểu chữ, dấu gạch chân, ) 2.2.4. Văn bản pháp luật được ban hành theo thủ tục pháp luật quy định. Thủ tục ban hành văn bản pháp luật là những quy định của nhà nước về cách thức, trình tự mà các chủ thể có thẩm quyền cần phải tiến hành khi ban hành văn bản pháp luật. Thủ tục do nhà nước quy định để ban hành văn bản pháp luật gồm 3 loại thủ tục là : - Thủ tục ban hành: nhằm bảo đảm cho văn bản được xây dựng theo quy trình vừa hợp pháp, vừa hợp lí nhằm nâng cao chất lượng văn bản khi ban hành. Các văn bản pháp luật đều được quy định về thủ tục ban hành. Tùy thuộc vào mỗi loại văn bản khác nhau pháp luật có quy định về thủ tục ban hành khác nhau như: thủ tục ban hành luật của Quốc hội; pháp lệnh và Uỷ ban thường vụ Quốc hội; thủ tục ban hành nghị định của Chính phủ; thủ tục ban hành quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân các cấp Thủ tục ban hành văn bản pháp luật có thể là thủ tục chung cho việc ban hành một loại hay một nhóm văn bản. - Thủ tục quản lí văn bản (theo quy định của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP, ngày 8/4/2004 của Chính phủ ban hành về công tác văn thư; Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08/02/2010 của Chính phủ sửa đổi, 24
  24. bổ sung nghị định số 110/2004/NĐ-CP) bao gồm một số công việc cần phải thực hiện sau khi văn bản pháp luật đã được cấp có thẩm quyền thông qua và ký ban hành. Đó là việc hoàn thiện thể thức ký, ghi số văn bản, vào sổ quản lý, đóng dấu cơ quan ban hành văn bản, sao gửi văn bản. Đây là những công việc phải thực hiện nhằm đảm bảo giá trị của văn bản trước khi văn bản pháp luật đưa vào áp dụng thực tiễn. - Thủ tục áp dụng pháp luật Pháp luật quy định trong một số trường hợp cụ thể, Nhà nước còn đưa ra những thủ tục mang tính chất riêng có giá trị bắt buộc các chủ thể có thẩm quyền cần phải tuân thủ khi ban hành văn bản áp dụng giải quyết những trường hợp cụ thể, nếu không văn bản đó sẽ không có giá trị pháp lí. Ví dụ: Thủ tục lập biên bản về hành vi vi phạm hành chính trước khi ra quyết định xử phạt với mức tiền phạt trên 200.000 đồng8 2.2.5. Văn bản pháp luật được đảm bảo thực hiện bằng Nhà nước Văn bản pháp luật có giá trị bắt buộc thi hành đối với mọi đối tượng có liên quan. Là ý chí nhà nước nên nội dung văn bản pháp luật được các chủ thể có thẩm quyền xác lập một cách đơn phương để tác động lên các đối tượng quản lí, buộc những đối tượng này phải tuân thủ. Sự tác động này có thể thấy rõ trong các văn bản pháp luật có nội dung bắt buộc thi hành. Việc không thực hiện hoặc thực hiện không đúng ý chí của Nhà nước trong các văn bản pháp luật có thể làm phát sinh trách nhiệm pháp lí của người vi phạm. Để ý chí nhà nước được thi hành có hiệu quả trong thực tiễn, Nhà nước đã sử dụng nhiều biện pháp khác nhau như: biện pháp truyên truyền, 8 Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính 2002 sửa đổi, bổ sung năm 2008 25
  25. phổ biến giáo dục, biện pháp kinh tế và đặc biệt là biện pháp cưỡng chế nhà nước. 2.3. Phân loại văn bản pháp luật. Văn bản có thể được phân loại theo các tiêu chí khác nhau tùy theo mục đích và những nội dung phân loại. Các tiêu chí đó có thể là: - Căn cứ vào chủ thể ban hành. Văn bản pháp luật bao gồm: Văn bản pháp luật do cơ quan Nhà nước ban hành ( văn bản pháp luật của cơ quan quyền lực, cơ quan hành chính, cơ quan tư pháp); Văn bản pháp luật do cá nhân ban hành (văn bản pháp luật do Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, chủ tịch ủy ban nhân dân ban hành) - Căn cứ vào phạm vi tác động về không gian: Văn bản pháp luật có hiệu lực trên phạm vi toàn quốc và văn bản có hiệu lực ở địa phương. - Căn cứ vào hiệu lực pháp lí: Văn bản pháp luật được chia thành văn bản luật và văn bản dưới luật - Căn nội dung và mục đích sử dụng thì văn bản pháp luật được chia thành: Văn bản quy phạm pháp luật, Văn bản áp dụng pháp luật và một số Văn bản hành chính. Cả 3 nhóm văn bản này đều có chung một số tiêu chí dựa trên các cơ sở nhất định. Ngoài ra, các nhóm văn bản này còn có một số nét đặc thù về nội dung, tính chất, vai trò, từ đó dẫn tới những điểm khác biệt trong việc xây dựng từng nhóm văn bản cụ thể. 2.3.1. Văn bản quy phạm pháp luật. Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy 26
  26. định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung và được Nhà nước đảm bảo thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”9 - Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản chứa đựng các quy phạm pháp luật; được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn cho nhiều đối tượng và là cơ sở để ban hành ra các văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính. - Văn bản quy phạm pháp luật có nội dung quy định về: văn bản chứa đựng chính sách pháp luật; văn bản đặt ra quy định về quản lí nhà nước trong các lĩnh vực khác nhau hoặc xác lập nội quy, quy chế thực hiện trong nội bộ các cơ quan nhà nước 2.3.2. Văn bản áp dụng pháp luật Văn bản áp dụng pháp luật là văn bản do các chủ thể có thẩm quyền ban hành theo thủ tục và hình thức pháp luật quy định, có nội dung là mệnh lệnh cụ thể với các đối tượng xác định, được thực hiện một lần trong thực tiễn.10 Văn bản áp dụng pháp luật có nội dung chứa đựng những mệnh lệnh cá biệt, áp dụng một lần trong từng trường hợp cụ thể được ban hành để thực hiện hoặc tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật. Văn bản áp dụng pháp luật được sử dụng để giải quyết những công việc về: hình thành và ổn định tổ chức bộ máy nhà nước, về tổ chức nhân sự; trực tiếp thực hiện các quyền và nghĩa vụ của cá nhân; giải quyết khiếu nại, 9 Xem điều 1, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 10 xem Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật, Nxb.CAND, Hà Nội 2010 27
  27. tố cáo; áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước; văn bản để điều hành bộ máy trực thuộc trong những hoạt động cụ thể 2.3.3. Văn bản hành chính. Văn bản hành chính là văn bản do các chủ thể ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được Nhà nước đảm bảo thi hành bằng những biện pháp khác nhau nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nội bộ nhà nước hoặc giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức và công dân. Văn bản hành chính có chứa đựng nội dung mang tính pháp lí hoặc những mệnh lệnh cá biệt, được ban hành để tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật. - Tuỳ từng trường hợp cụ thể, nội dung các văn bản hành chính có thể mang tính quy phạm, được thực hiện nhiều lần như các văn bản quy phạm pháp luật hoặc mang tính cá biệt, được thực hiện một lần như các văn bản áp dụng pháp luật. - Văn bản hành chính bao gồm một số loại sau: Công điện; Công văn và một số thông báo. 2.4. Chức năng của văn bản pháp luật Khi nghiên cứu, soạn thảo và sử dụng bất kỳ một loại văn bản quản lý Nhà nước nói chung hay văn bản pháp luật nói riêng cần xác định rõ các chức năng của văn bản, đặc biệt cần gắn liền văn bản đó với mục đích sử dụng. Văn bản pháp luật có những chức năng cơ bản sau đây: 2.4.1. Chức năng thông tin của văn bản pháp luật 28
  28. Đây là chức năng cơ bản của mọi loại văn bản không chỉ của riêng văn bản pháp luật, bởi văn bản nói chung chứa đựng và truyền tải thông tin từ đối tượng này sang đối tượng khác nhằm thoả mãn nhu cầu thông tin cho mọi đối tượng. Chức năng thông tin của văn bản pháp luật thể hiện ở việc ghi lại các thông tin quản lý, truyền đạt các thông tin đó qua lại trong hệ thống quản lí hoặc từ cơ quan nhà nước đến đối tượng chịu sự tác động của văn bản, giúp các cơ quan thu nhận các thông tin cần thiết cho hoạt động quản lý và đánh giá các thông tin thu được đó qua các hệ thống thông tin truyền đạt khác. Văn bản là một loại hình quan trọng được sử dụng nhằm đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng của hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Thông qua hệ thống các văn bản pháp luật, các cơ quan có thể thu thập, truyền tải thông tin để phục vụ cho các hoạt động quản lý, điều hành. Văn bản pháp luật thường chứa đựng ba loại thông tin sau: - Thông tin quá khứ: là những thông tin liên quan đến những sự việc đã được giải quyết trong quá trình hoạt động của các cơ quan quản lý. - Thông tin hiện hành: là những thông tin liên quan đến những sự việc đang diễn ra trong quá trình hoạt động của bộ máy nhà nước; thông tin về phương thức hoạt động, về mục tiêu, nhiệm vụ, quan hệ công tác giữa các cơ quan đơn vị - Thông tin dự báo: là những thông tin mang tính kế hoạch tương lai, các dự báo về diễn biến của đối tượng quản lý và những biến động trong hoạt động quản lý. 2.4.2. Chức năng quản lý của văn bản pháp luật Chức năng này được hình thành gắn liền với khả năng cung cấp thông tin phục vụ cho quản lý Nhà nước của văn bản pháp luật. Với chức năng 29
  29. này, văn bản pháp luật sẽ thực hiện việc thu thập thông tin phục vụ cho quản lý Nhà nước (hoạt động chỉ đạo, điều hành) như thông qua thông tin của các tờ trình dự thảo văn bản quy phạm pháp luật mà các cấp có thẩm quyền có cơ sở cũng như xem xét được sự đúng đắn của các quy phạm pháp luật được trình, thông qua các thông tin được nêu trong các báo cáo mà cấp trên có sự định hướng phù hợp cho hoạt động của cấp dưới Ngoài ra, văn bản pháp luật tham gia vào quá trình quản lý còn với vai trò là một công cụ thực hiện việc quản lý bằng cách thông tin quản lý đến các chủ thể có liên quan, tổ chức thực hiện các quyết định quản lý như việc tổ chức thực hiện các quy định mới của pháp luật hay các nhiệm vụ thuộc phạm vi chức năng của cơ quan ban hành văn bản. 2.4.3. Chức năng pháp lý của văn bản pháp luật. Chức năng này rất quan trọng chứa đựng trong mỗi văn bản pháp luật và được thể hiện ở hai phương diện chủ yếu sau: Thứ nhất, văn bản pháp luật được sử dụng để ghi lại các mệnh lệnh quản lý, các quan hệ luật pháp hình thành trong quá trình quản lý và các hoạt động khác của các cơ quan, tổ chức nhà nước. Thứ hai, trong nhiều trường hợp, văn bản pháp luật là những chứng cứ pháp lý để giải quyết các nhiệm vụ cụ thể trong quản lý và điều hành công việc của các cơ quan, tổ chức quản lý. Ngoài ra chức năng pháp lý của văn bản hành chính còn tạo nên mối quan hệ giữa cá cơ quan, tổ chức thuộc bộ máy quản lý nhà nước, giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý; tạo nên mối ràng buộc trách nhiệm giữa các chủ thể tạo lập và đối tượng tiếp nhận văn bản. 30
  30. Nhận thức rõ tầm quan trọng của chức năng pháp lý chứa đựng trong mỗi văn bản pháp luật, đòi hỏi việc xây dựng và ban hành các văn bản này phải được ban hành đúng thẩm quyền, thể thức theo quy định của pháp luật, đồng thời phải đảm bảo tính hợp lý của văn bản tức là nội dung của văn bản phải phù hợp với thực tiễn 2.4.4. Các chức năng khác của văn bản pháp luật Bên cạnh những chức năng cơ bản kể trên, văn bản pháp luật còn có những chức năng khác như: - Chức năng văn hoá-xã hội: văn bản pháp luật đóng góp vào nguồn tư liệu lịch sử quý giá thông qua đó giúp chúng ta nhìn nhận được trình độ văn minh đối với thành tựu lập pháp trong quá trình quản lý nhà nước của mỗi thời kỳ lịch sử cụ thể của mỗi quốc gia. - Chức năng thống kê: thể hiện ở việc thống kê các quá trình diễn biến của công việc trong các cơ quan nhà nước. Qua đó giúp cho các chủ thể quản lý phân tích các diễn biễn trong hoạt động của các cơ quan nhà nước. 2.5. Các yêu cầu (tiêu chuẩn) đảm bảo chất lượng đối với văn bản pháp luật. 2.5.1. Tiêu chuẩn về chính trị (đảm bảo tính khả thi) * Văn bản pháp luật phải có nội dung phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng. Văn bản pháp luật là một trong những công cụ hữu hiệu nhất để Nhà nước quản lí xã hội. Là phương tiện hữu hiệu chuyển tải toàn bộ đường lối của Đảng và đưa đường lối đó vào thực tiễn đời sống. Do đó, văn bản pháp luật phải đáp ứng các yêu cầu về chính trị, phải thể chế hoá được đường lối, 31
  31. chủ trương của Đảng; phản ánh kịp thời đường lối, chính sách của Đảng trong từng thời kì, lĩnh vực cụ thể. Vì vậy, văn bản pháp luật ban hành phải đáp ứng yêu cầu này mới đảm bảo tính khả thi. * Văn bản pháp luật phải có nội dung phản ánh ý chí, nguyện vọng chính đáng của nhân dân lao động, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản pháp luật Nhân dân lao động vừa là chủ thể, vừa là đối tượng của quyền lực Nhà nước do vậy khi ban hành văn bản pháp luật phải phản ánh đầy đủ, kịp thời ý chí, nguyện vọng của nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng. Đây là nội dung quan trọng bởi hiệu quả tác động của văn bản pháp luật phụ thuộc rất lớn vào nhận thức của các đối tượng chịu sự tác động của văn bản. Đảm bảo được sự phù hợp giữa nội dung văn bản và ý chí nguyện vọng nhân dân lao động sẽ tạo được sự hài hoà về lợi ích giữa chủ thể ban hành văn bản và đối tượng thực hiện văn bản. Vì vậy, khi xây dựng văn bản pháp luật, chủ thể có thẩm quyền cần tham khảo tâm tư, nguyện vọng của người dân lao động đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, đồng thời tạo điều kiện các tổ chức xã hội, công dân có quyền đóng góp ý kiến thông qua quy trình khảo sát thực tiễn, phản biện xã hội, đánh giá tác động để đảm bảo sự hài hoà lợi ích của cá nhân, tổ chức và toàn xã hội. Yêu cầu này phải được đặc biệt coi trọng để đảm bảo cho văn bản dễ dàng thực hiện trên thực tế. 2.5.2. Tiêu chuẩn về pháp lí (đảm bảo tính hợp pháp) Đây là tiêu chuẩn quan trọng, được pháp luật quy định chặt chẽ, quyết định đến giá trị pháp lí của văn bản. * Văn bản pháp luật phải ban hành đúng thẩm quyền 32
  32. Văn bản pháp luật phải được ban hành đúng thẩm quyền ở đây được hiểu là thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung. Thẩm quyền của chủ thể ban hành văn bản là giới hạn quyền lực mà pháp luật cho phép chủ thể đó ban hành văn bản trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được quy định trong một số văn bản như Hiến pháp, các đạo luật về tổ chức, các đạo luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật Mỗi chủ thể theo pháp luật quy định chỉ được ban hành một số loại văn bản nhất định và nội dung của các văn bản đó cũng chỉ nằm trong phạm vi, lĩnh vực quản lí mà pháp luật trao quyền cho chủ thể đó. * Văn bản pháp luật phải có nội dung hợp pháp Văn bản pháp luật thường không tồn tại biệt lập mà luôn có mối quan hệ với nhau. Khi xem xét nội dung hợp pháp của văn bản pháp luật cần xét tới mối quan hệ giữa các văn bản pháp luật trong hệ thống văn bản pháp luật. Do đó: - Văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lí thấp phải phù hợp với văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lí cao hơn. - Văn bản quy phạm pháp luật cấp dưới ban hành phải phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật cấp trên ban hành. Ví dụ : Quốc hội ban hành Luật cán bộ, Công chức năm 2008, có hiệu lực từ 01/01/2010. Theo đó, các chủ thể có thẩm quyền khi ban hành các văn bản pháp luật hướng dẫn thi hành văn bản đó như nghị định của Chính phủ và thông tư của các bộ phải có nội dung phù hợp với Luật cán bộ, công chức - Văn bản áp dụng pháp luật, văn bản hành chính ban hành phải phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật có nội dung liên quan trực tiếp đến việc ban hành văn bản đó. 33
  33. Đối với văn bản áp dụng pháp luật là sự cụ thể hoá các quy phạm pháp luật để giải quyết những vấn đề cụ thể. Bởi bậy các mệnh lệnh đưa ra trong nội dung của văn bản áp dụng phải phù hợp văn bản quy phạm pháp luật có liên quan trực tiếp. Ví dụ: Khi ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ thì nội dung của văn bản đó phải phù hợp với Nghị định số 34/2010/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ và phù hợp Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính 2002, sửa đổi bổ sung năm 2008. Đối với văn bản hành chính, do nội dung là các quy định mang tính quy phạm, cũng có thể là những mệnh lệnh cá biệt nên bên cạnh việc phù hợp với các quy định của văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, còn phải phù hợp với nội dung của các văn bản áp dụng pháp luật có liên quan đến văn bản hành chính đó. Ví dụ: Khi ban hành Công văn để hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ về áp mã số thuế cá nhân phải phù hợp với Luật Thuế thu nhập cá nhân và các văn bản nghị định, thông tư hướng dẫn luật. * Văn bản pháp luật phải được ban hành đúng thủ tục. - Văn bản pháp luật được ban hành đúng thủ tục ở đây được hiểu là thủ tục ban hành và quản lí văn bản. Văn bản phải được xây dựng theo quy trình chặt chẽ, khoa học và hợp lí đảm bảo chất lượng và tính khả thi cao. Đối với văn bản quy phạm pháp luật khi ban hành phải tuân thủ đúng quy trình chặt chẽ được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004. Tùy thuộc vào từng loại văn bản mà các bước thủ tục đó bao gồm: lập chương trình xây dựng pháp luật, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua và ban hành văn bản Còn thủ tục ban 34
  34. hành văn bản áp dụng pháp luật được quy định trong từng văn bản cụ thể khác nhau với các bước ngắn gọn hơn việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. - Thủ tục quản lí văn bản pháp luật được quy định trong Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ quy định về công tác văn thư và Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08/02/2010 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định số 110/2010/NĐ-CP bao gồm các thủ tục như: đánh số, vào sổ, đóng dấu, sao gửi văn bản. * Văn bản pháp luật ban hành phải tuân theo các quy định của pháp luật về hình thức Việc ban hành văn bản pháp luật không chỉ đặt ra yêu cầu ban hành đúng thẩm quyền, thủ tục, có nội dung hợp pháp đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản pháp luật mà còn trong đó, các chi tiết thuộc mẫu trình bày văn bản phải tuân theo các văn bản pháp luật quy định về cách thức soạn thảo, thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản. Đồng thời, văn bản còn phải được trình bày theo bố cục, kết cấu phù hợp với hình thức và nội dung văn bản cần ban hành. Hình thức của văn bản tuân theo những tiêu chuẩn chặt chẽ quy định trong Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19/1/2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thể thức và kĩ thuật trình bày văn bản hành chính; Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kĩ thuật trình bày văn bản11 * Văn bản pháp luật phải có nội dung tương thích với Điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia và ký kết. 11 Xem chương 2, Giáo trình này 35
  35. Văn bản pháp luật ngoài yêu cầu phù hợp với quy định của Hiến pháp còn phải phải bảo đảm phù hợp với nội dung các điều ước quốc tế mà Việt Nam kí kết tham gia. Trong quá trình hội nhập, đặc biệt khi Việt Nam là thành viên của Tổ chức thương mại thế giới (WTO) đòi hỏi Nhà nước ta phải ký kết, gia nhập rất nhiều điều ước quốc tế, do vậy các chủ thể ban hành văn bản pháp luật nói chung và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói riêng phải tìm hiểu, nghiên cứu điều ước quốc tế đó để ban hành văn bản trong lĩnh vực của mình cho phù hợp. 2.5.3 Tiêu chuẩn về khoa học (đảm bảo tính hợp lí) * Văn bản pháp luật có nội dung phù hợp thực trạng quy luật vận động của điều kiện kinh tế- xã hội (phù hợp với thực tiễn). Văn bản pháp luật ban hành ra phải có nội dung phù hợp với các điều kiện kinh tế- xã hội hiện tại bởi đối tượng tác động của các quy định pháp luật chính là các quan hệ xã hội. Do đó, văn bản pháp luật được ban hành phải phù hợp thực trạng đời sống xã hội, không được quá cao hoặc lỗi thời mới thúc đẩy được sự phát triển của xã hội, nâng cao hiệu quả quản lí nhà nước. Vì vậy, yêu cầu khi ban hành văn bản phải vừa phản ánh những quy luật chung về sự phát triển của xã hội, vừa phản ánh được điều kiện kinh tế xã hội cụ thể trong mỗi giai đoạn. * Văn bản pháp luật có nội dung phù hợp với phong tục, tập quán, truyền thống tốt đẹp của dân tộc và quy phạm đạo đức. Pháp luật là công cụ hữu hiệu để nhà nước quản lí xã hội nhưng không phải là yếu tố duy nhất để điều chỉnh xã hội mà pháp luật cùng với quy phạm xã hội khác (đạo đức, tôn giáo, tập quán ) luôn song song tồn tại và có mối liên hệ mật thiết để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Do vậy, để đảm 36
  36. bảo tính khả thi cho văn bản pháp luật, trong quá trình ban hành các chủ thể có thẩm quyền cần phải tuân thủ nghiêm chỉnh nội dung của văn bản đó phải phù hợp với các quy phạm xã hội khác. * Văn bản pháp luật phải đảm bảo về mặt kỹ thuật pháp lý Kỹ thuật pháp lý là yếu tố có vai trò khá quan trọng ảnh hưởng đến chất lượng của từng văn bản pháp luật. Kỹ thuật pháp lí được hiểu là những yếu tố mang tính kỹ năng, nghiệp vụ chuyên môn trong quá trình soạn thảo văn bản để văn bản ban hành đảm bảo tính logic chặt chẽ về nội dung, đúng quy tắc về ngôn ngữ và phân chia, sắp xếp bố cục hợp lí - Sử dụng đúng quy tắc ngôn ngữ Tiếng việt Ngôn ngữ văn bản pháp luật là phương tiện dùng để giao tiếp giữa chủ thể quản lí và đối tượng quản lí. Thông qua ngôn ngữ, chủ thể ban hành văn bản pháp luật thể hiện ý chí của mình để tác động đến đối tượng thi hành văn bản. Ngôn ngữ trong văn bản có vai trò rất quan trọng đối với việc truyền đạt ý chí của chủ thể ban hành vì vậy khi soạn thảo văn bản phải đáp ứng yêu cầu về sử dụng ngôn ngữ sau đây: + Ngôn ngữ trong văn bản của Nhà nước là ngôn ngữ viết. Xuất phát từ hình thức thể hiện ngôn ngữ, ngôn ngữ viết là phương tiện để chủ thể ban hành văn bản trình bày ý chí của mình đến cho đối tượng thi hành văn bản nắm bắt đầy đủ nội dung văn bản pháp luật một cách hiệu quả nhất. Ngoài ra, cách thức thể hiện này tạo điều kiện thuận lợi trong việc sao, gửi, nghiên cứu, lưu giữ thông tin nhằm phục vụ tốt hoạt động quản lí. Ngôn ngữ viết đòi hỏi các từ sử dụng trong văn bản được lựa chọn kỹ càng, có tính chính xác cao, câu phải đủ thành phần ngữ pháp; các đoạn phải được liên kết, sắp xếp lôgíc, chặt chẽ tạo sự hoàn chỉnh về nội dung và hình 37
  37. thức của văn bản. Nhà nước chỉ thừa nhận hình thức tồn tại chính thống của văn bản là thành văn. + Ngôn ngữ trong văn bản của Nhà nước là ngôn ngữ Tiếng Việt. Đây là yêu cầu bắt buộc đối với mọi văn bản pháp luật của Nhà nước ban hành. Sử dụng tiếng Việt để biểu đạt nội dung của văn bản pháp luật không chỉ là yêu cầu mang tính pháp lí mà còn là vấn đề khoa học vì tiếng Việt mang là ngôn ngữ mang tính thông dụng, phổ biến, được đại đa số người dân sử dụng. Văn bản pháp luật phải được viết bằng Việt mới có thể phổ biến tới nhiều người và nhiều người cùng hiểu được nội dung của văn bản nhờ đó mới đạt được hiệu quả cao nhất trong quá trình chuyển tải ý chí của chủ thể quản lý. Yêu cầu này đặt ra mang tính bắt buộc đối với việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật “Văn bản quy phạm pháp luật phải được thể hiện bằng Tiếng Việt”. + Là ngôn ngữ được Nhà nước sử dụng. Xuất phát từ đặc thù của văn bản pháp luật mang tính quyền lực nhà nước nên ngôn ngữ văn bản pháp luật là ngôn ngữ được Nhà nước sử dụng chính thức. Ngôn ngữ văn bản pháp luật là công cụ, phương tiện để Nhà nước thể hiện những chủ trương, chính sách, quy tắc xử sự, mệnh lệnh cụ thể. Ngôn ngữ trong văn bản pháp luật do Nhà nước ban hành là ngôn ngữ Tiếng Việt nhưng có sự chuẩn mực cao hơn Tiếng Việt thông dụng thể hiện thông qua các yêu cầu sau: Ngôn ngữ văn bản pháp luật phải đảm bảo tính nghiêm túc. Ví dụ: Khi xác lập nội dung quy phạm quy định về quyền công dân, không diễn đạt “đàn ông và đàn bà đều có quyền ngang nhau”. Mà diễn đạt: “Mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật ”. Ngôn ngữ văn bản pháp luật phải đảm bảo tính chính xác. 38
  38. Ví dụ: Phạt tiền từ 300.000 đồng đến 500.000 đồng đối với người điều khiển xe không có đủ đèn chiếu sáng, đèn soi biển số, đèn báo hãm, đèn tín hiệu, gạt cần nước, gương chiếu hậu, dụng cụ thoát hiểm, thiết bị chữa cháy, đồng hồ báo tốc độ Ngôn ngữ trong văn bản pháp luật phải đảm bảo tính phổ thông, dễ hiểu Ví dụ: Trong Luật thuế thu nhập cá nhân có sử dụng cụm từ “giãn thuế”. Nếu dùng từ “giãn thuế” thì mọi đối tượng đều hiểu không chính xác. Do đó, nên dùng từ “lùi thời gian thực hiện” hoặc “kéo dài thời gian thực hiện” Sử dụng ngôn ngữ phổ thông luôn mang tính xã hội cao, mọi đối tượng thực hiện văn bản đều sử dụng và áp dụng được. Ngôn ngữ trong văn bản pháp luật phải đảm bảo tính thống nhất. Xuất phát từ tính thống nhất trong pháp chế xã hội chủ nghĩa. Tính thống nhất trong văn bản pháp luật sẽ tạo cho đối tượng áp dụng cách hiểu cụ thể. Không dùng khẩu ngữ địa phương để diễn đạt nội dung văn bản. Ví dụ: Người tham gia giao thông phải đội mũ bảo hiểm mà không dùng “nón bảo hiểm” - Bố cục, kết cấu và cách thức trình bày văn bản phải logic, chặt chẽ. Văn bản được trình bày theo một thể thống nhất. Các phần trong văn bản được trình bày nhất quán, rõ ràng, dễ theo dõi, khoa học, các sự kiện, số liệu trong văn bản phải chuẩn xác. Việc phân chia, sắp xếp, liên kết nội dung đảm bảo tính lôgíc, chặt chẽ. Đây là một trong những yêu cầu quan trọng về mặt khoa học tạo nên chất lượng của văn bản. Tuỳ theo nội dung của mỗi văn bản khác nhau mà người soạn thảo lựa chọn cách thức trình bày nội dung bố cục của văn bản theo kết cấu điều, 39
  39. khoản (trình bày theo chương, mục, điều, khoản, điểm) hay theo kết cấu nghị luận – diễn dạt theo hướng viết tự do, văn xuôi (trình bày nội dung văn bản bằng các mục I, 1, a, ). Cách thức kết cấu của văn bản được sắp xếp, tổ chức các phần, các đoạn văn, các ý tưởng, làm cho chúng liên kết hữu cơ, kết cấu tao nên nội dung văn bản pháp luật hoàn chỉnh, góp phần đảm bảo chất lượng văn bản được ban hành đáp ứng yêu cầu thực tiễn. CÂU HỎI ÔN TẬP 1. Trình bày khái niệm, đặc điểm và phân loại văn bản pháp luật. 2. Nêu chức năng, vai trò của văn bản pháp luật 3. Trình bày các yêu cầu đối với hoạt động xây dựng văn bản pháp luật. 4. Trình bày thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật. 5. Phân tích các tiêu chuẩn đánh giá chất lượng văn bản pháp luật. 40
  40. CHƯƠNG 2 HÌNH THỨC VĂN BẢN PHÁP LUẬT 1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ HÌNH THỨC VĂN BẢN PHÁP LUẬT 1.1. Khái niệm hình thức văn bản pháp luật Hình thức là “cái bên ngoài, cái chứa đựng nội dung”12. Hình thức văn bản pháp luật bao gồm nhiều vấn đề về tên gọi, thể thức trình bày, bố cục văn bản là những yếu tố cấu thành bên ngoài, mang tính ổn định. Có thể gọi hình thức văn bản pháp luật là tập hợp các yếu tố cấu thành hình thức bên ngoài của văn bản, bao gồm các thành phần chung áp dụng đối với các loại văn bản pháp luật và các thành phần bổ sung trong những trường hợp cụ thể hoặc đối với một số văn bản nhất định. Hình thức văn bản pháp luật bao gồm tên gọi và cách thức trình bày thể thức của văn bản. - Tên gọi văn bản pháp luật: là hình thức pháp lí của văn bản pháp luật, là sự quy định của pháp luật về tên loại văn bản pháp luật. Cách thức trình bày thể thức: là biểu hiện bên ngoài, những chi tiết thuộc về mẫu văn bản bao gồm một số đề mục như : Quốc hiệu, tên cơ quan ban hành văn bản, số, kí hiệu, địa danh, thời gian ban hành văn bản, tên văn bản, trích yếu nội dung, phần kí và nơi nhận. Văn bản pháp luật ban hành đúng thể thức khi đảm bảo các yêu cầu sau: - Đầy đủ các yếu tố thể thức trong một văn bản 12 Xem Từ điển Tiếng Việt thông dụng, Nxb Giáo dục, Hà Nội 1995. 41
  41. - Thiết lập và bố trí các yếu tố trong văn bản một cách khoa học, theo đúng quy định của pháp luật hiện hành Thể thức kỹ thuật trình bày văn bản là yêu cầu quan trọng đối với mỗi văn bản pháp luật, đó không phải là sự sắp xếp chủ quan của người soạn thảo mà thực hiện theo đúng quy định của pháp luật. Kỹ thuật trình bày văn bản bao gồm khổ giấy, kiểu trình bày, định lề trang văn bản, vị trí trình bày các thành phần thể thức, phông chữ, cỡ chữ, kiểu chữ và các chi tiết trình bày khác, được áp dụng đối với văn bản soạn thảo trên máy vi tính và in ra giấy; văn bản được soạn thảo bằng các phương pháp hay phương tiện kỹ thuật khác hoặc văn bản được làm trên giấy mẫu in sẵn. 1.2. Căn cứ lựa chọn hình thức văn bản pháp luật Trong hoạt động xây dựng văn bản pháp luật, việc sử dụng hình thức văn bản không hoàn toàn lệ thuộc vào ý muốn chủ quan của người soạn thảo mà tuỳ thuộc vào một số căn cứ và yếu tố khác như: thẩm quyền ban hành, nội dung vấn đề cần giải quyết, phạm vi tác động Vì vậy, khi soạn thảo văn bản pháp luật, người soạn thảo cần dựa vào một số căn cứ nhất định. 1.2.1. Căn cứ vào nội dung vấn đề văn bản pháp luật ban hành Nội dung của văn bản pháp luật là những quy định đề cập trong văn bản nhằm giải quyết những vấn đề cụ thể. Căn cứ vào các vấn đề, công việc cần giải quyết để chủ thể xem xét lựa chọn loại văn bản phù hợp với quy định của pháp luật. Ví dụ: Để bổ nhiệm, tuyển dụng, điều động công chức hoặc xử phạt vi phạm hành chính thì chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết định. Trên thực tế một số trường hợp, pháp luật chỉ cho phép sử dụng một tên loại văn bản duy nhất, vì vậy cần phải xác định nội dung công việc cần 42
  42. giải quyết để soạn thảo văn bản đúng. Tuy nhiên cũng có những trường hợp, pháp luật không xác định rõ ràng loại văn bản được sử dụng. Ví dụ: Để đôn đốc, chỉ đạo cấp dưới thực hiện một số nhiệm vụ, cấp có thẩm quyền có thể ban hành chỉ thị và cũng có thể ban hành công văn Trong những trường hợp này, người soạn thảo có thể lựa chọn một số loại văn bản khác nhau đều không trái pháp luật. Tuy nhiên, để văn bản phát huy tính hiệu lực, hiệu quả cao thì người soạn thảo cần lựa chọn loại văn bản phù hợp nhất. Bên cạnh đó, cần xác định xem nội dung văn bản liên quan đến những ngành, lĩnh vực nào để lựa chọn hình thức văn bản cho phù hợp. Văn bản liên quan đến những ngành, lĩnh vực nào sẽ quyết định xem thẩm quyền ban hành thuộc về cơ quan quản lí ngành hay lĩnh vực chuyên môn đó, hay sự phối hợp giữa các cơ quan nếu văn bản mang tính liên ngành, liên quan đến nhiều lĩnh vực. Từ đó, xác định đúng cơ quan có thẩm quyền ban hành và sẽ ban hành loại văn bản nào đối với những vấn đề trên 1.2.2. Căn cứ vào tính chất và mức độ quan trọng của các quan hệ xã hội là đối tượng điều chỉnh của văn bản. Các quan hệ xã hội thuộc đối tượng điều chỉnh của văn bản pháp luật hết sức phong phú, đa dạng và đề cập đến nhiều vấn đề khác nhau. Mức độ quan trọng và tính chất ổn định của mỗi quan hệ cũng không giống nhau. Có những quan hệ xã hội rất quan trọng, mang tính chủ đạo, điều chỉnh những vấn đề lớn của đời sống xã hội như kinh tế, chính trị những quan hệ xã hội này có ảnh hưởng lớn đến quyền và lợi ích nhóm đối tượng rộng lớn và tác động các quan hệ xã hội khác đồng thời thường có tính chất ổn định cao. Vì vậy, những quan hệ này cần phải được điều chỉnh bởi những văn bản có hiệu 43
  43. lực pháp lí cao, có quy trình xây dựng chặt chẽ như Luật, pháp lệnh của Quốc hội; Nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Bên cạnh đó, những quan hệ xã hội ít quan trọng hơn, có tính biến động sẽ được điều chỉnh bởi những văn bản có hiệu lực pháp lí thấp hơn hoặc những văn bản hành chính, với quy trình đơn giản hơn đáp ứng tính nhanh nhạy và nhu cầu điều chỉnh của xã hội. 1.2.3. Căn cứ vào phạm vi tác động của văn bản Thứ nhất, cần căn cứ vào phạm vi tác động về không gian của văn bản. Đối với những văn bản có phạm vi tác động trên toàn bộ lãnh thổ, có hiệu lực trên toàn quốc thì được ban hành bởi những cơ quan Nhà nước ở Trung ương, còn những văn bản có phạm vi tác động ở mỗi địa phương nhất định sẽ do các cơ quan nhà nước ở địa phương đó ban hành. Theo đó, tuỳ theo phạm vi tác động và hiệu lực văn bản ở toàn quốc hay địa phương mà lựa chọn cơ quan ban hành ở trung ương hay địa phương cho phù hợp. Tuy nhiên, đó cũng không phải là nguyên tắc áp dụng chung cho mọi trường hợp, có những khi có sự mở rộng phạm vi tác động về mặt lãnh thỗ như bộ luật Hình sự có thể áp dụng với người Việt Nam phạm tội ngoài lãnh thổ Việt Nam; có trường hợp tự thu hẹp khả năng tác động của văn bản với những vấn đề mang tính chất đặc thù chỉ điều chỉnh ở mỗi vùng lãnh thỗ, địa phương nhất định nhưng lại do các cơ quan trung ương ban hành như trường hợp điều chỉnh địa giới của một tỉnh, huyện hay thực hiện một chủ trương, chính sách mới. 1.2.4. Căn cứ vào vai trò của văn bản 44
  44. Mỗi cơ quan Nhà nước và cá nhân có thẩm quyền chỉ được ban hành một hoặc một số loại văn bản để giải quyết những công việc nhất định thuộc thẩm quyền. Mỗi loại văn bản đó chỉ được sử dụng trong những trường hợp cụ thể do pháp luật quy định. Vì vậy, cần phải xuất phát từ vai trò, trường hợp sử dụng của mỗi loại văn bản để lựa chọn văn bản cho phù hợp, tránh sự nhầm lẫn vì trên thực tế ranh giới phân định vai trò văn bản vẫn chưa thực sự rõ ràng. Ví dụ, để hướng dẫn, giải thích việc thực hiện pháp luật, Hội đồng thẩm phán toà án nhân dân tối cao ban hành thông tư, công văn, không nên lựa chọn loại văn bản khác như quyết định, chỉ thị. Việc lựa chọn tên loại văn bản phải xuất phát từ quy định của pháp luật về trường hợp sử dụng văn bản của các chủ thể để ban hành văn bản phù hợp nhất giải quyết những công việc cụ thể. 1.3. Yêu cầu về mẫu giấy và vùng trình bày văn bản 1.3.1. Mẫu giấy Văn bản pháp luật được trình bày trên giấy trắng, khổ A4 có kích thước 210mm 297mm. 1.3.2. Vùng trình bày văn bản Văn bản pháp luật được trình bày theo chiều dài của trang giấy khổ A4 (định hướng bản in theo chiều dài). Trường hợp nội dung văn bản có các bảng, biểu nhưng không được làm thành các phụ lục riêng thì văn bản có thể được trình bày theo chiều rộng của trang giấy (định hướng bản in theo chiều rộng). Định lề trang văn bản (đối với khổ giấy A4) Lề trên: cách mép trên từ 20 - 25 mm; Lề dưới: cách mép dưới từ 20 - 25 mm; 45
  45. Lề trái: cách mép trái từ 30 - 35 mm; Lề phải: cách mép phải từ 15 - 20 mm. 2. CÁCH THỨC TRÌNH BÀY HÌNH THỨC VĂN BẢN PHÁP LUẬT. 2.1. Quốc hiệu (tiêu ngữ). Ngay sau khi nước Việt Nam dân chủ cộng hòa thành lập, chủ tịch Hồ Chí Minh kí Sắc lệnh số 49 quy định: Các công điệp, phiếu trát, đơn từ, các báo chí, chúc từ, điếu văn phải đặt tiêu đề: VIỆT NAM DÂN CHỦ CỘNG HÒA - NĂM THỨ 1. Nội dung đó được gọi là quốc hiệu, sau khi đất nước thống nhất quốc hiệu được đổi thành: CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập- Tự do – Hạnh phúc Vị trí: Quốc hiệu được trình bày ở vị trí trang trọng nhất trên cùng trang giấy, phía bên phải chiếm ½ trang giấy. Nội dung: Xuất phát từ chính nội dung của phần quốc hiệu chứa đựng những yếu tố quan trọng của một quốc gia do ba bộ phận hợp thành, đó là: Tên nước, chế độ chính trị, mục tiêu lí tưởng phấn đấu của mỗi quốc gia. Do vậy, mọi văn bản của nhà nước và nhân danh cá nhân, công dân phải viết đề mục này ở vị trí trang trọng như đã trình bày trên. Cách thức trình bày: Dòng thứ nhất: Tên nước, chế độ chính trị “CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM” được trình bày bằng chữ in hoa cỡ chữ từ 12 đến 13, kiểu chữ đứng, đậm. 46
  46. Dòng thứ hai: mục tiêu lí tưởng phấn đấu của mỗi quốc gia “Độc lập - Tự do - Hạnh phúc” được trình bày bằng chữ in thường, cỡ chữ từ 13 đến 14 (nếu dòng thứ nhất cỡ chữ 12, thì dòng thứ hai cỡ chữ 13; nếu dòng thứ nhất cỡ chữ 13, thì dòng thứ hai cỡ chữ 14), kiểu chữ đứng, đậm; được đặt canh giữa dưới dòng thứ nhất; chữ cái đầu của các cụm từ được viết hoa, giữa các cụm từ có gạch nối, có cách chữ; phía dưới có đường kẻ ngang, nét liền, có độ dài bằng độ dài của dòng chữ nhằm nhấn mạnh đề mục đó. 2.2 Tên cơ quan ban hành văn bản Vị trí: Tên cơ quan ban hành văn bản được trình bày ngang hàng với quốc hiệu, trên cùng chiếm 1/2 trang giấy phía bên trái. Cách thức trình bày : được viết bằng chữ in hoa đậm, phía dưới có gạch chân bằng 1/3 dòng đến ½ dòng chữ Hiện nay, có 2 hướng viết về tên cơ quan ban hành văn bản pháp luật như sau : - Cách thứ nhất: Chỉ ghi tên cơ quan ban hành văn bản được sử dụng đối với cơ quan có vị trí tương đối độc lập với cơ quan cấp trên trực tiếp. Đó là, các cơ quan quyền lực, cơ quan quản lí có thẩm quyền chung, cơ quan quản lí có thẩm quyền chuyên môn ở trung ương như: Quốc hội, Uỷ ban thường vụ quốc hội, Chính phủ, các bộ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng nhân dân các cấp, Uỷ ban nhân dân các cấp, Chủ tịch nước Ví dụ: UỶ BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI Hoặc: ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH NGHỆ AN 47
  47. - Cách thứ hai: Ghi tên hai cơ quan ban hành văn bản đối với cơ quan ban hành văn bản có sự lệ thuộc khá lớn vào cơ quan cấp trên trong hoạt động của mình, hay có cơ quan, chủ quản cấp trên được áp dụng đối với các chủ thể như: Cơ quan hành chính có thẩm quyền chuyên môn ở địa phương gồm các sở, ban, ngành ; Các đơn vị sự nghiệp của nhà nước gồm các học viện, trường học, các viện ; Các doanh nghiệp nhà nước (có mức vốn góp nhà nước từ 50% trở lên) Tên cơ quan chủ quản được trình bày ở phía trên với chữ in hoa, tên cơ quan ban hành văn bản được trình bày ở dòng dưới, chữ in hoa, đậm nét. Ví dụ: UBND TỈNH NGHỆ AN SỞ TÀI CHÍNH Hoặc: BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC VINH Đối với tên của cơ quan, tổ chức ban hành văn bản phải được ghi đầy đủ theo tên gọi chính thức căn cứ văn bản thành lập, quy định tổ chức bộ máy, phê chuẩn, cấp giấy phép hoạt động hoặc công nhận tư cách pháp nhân của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền; tên của cơ quan, tổ chức chủ quản cấp trên trực tiếp có thể viết tắt những cụm từ thông dụng như Uỷ ban nhân dân (UBND), Hội đồng nhân dân (HĐND). 2.3. Số, kí hiệu văn bản Vị trí : đề mục này của văn bản pháp luật được trình bày dưới tên cơ quan ban hành văn bản. 48
  48. Cách thức trình bày: Đề mục này bao gồm phần số và kí hiệu văn bản. “Số” được trình bày bằng chữ in thường, ký hiệu bằng chữ in hoa, cỡ chữ 13, kiểu chữ đứng; sau từ “Số” có dấu hai chấm; với những số nhỏ hơn 10 phải ghi thêm số 0 phía trước; giữa số và ký hiệu văn bản có dấu gạch chéo (/), giữa các nhóm chữ viết tắt ký hiệu văn bản có dấu gạch nối (-) không cách chữ Phần này giúp cho việc vào sổ, phân loại, tra cứu, tìm kiếm văn bản được dễ dàng. Tùy theo tính chất của văn bản và khối lượng văn bản ban hành mỗi cơ quan có cách thức đánh số cho thích hợp. Đối với văn bản quy phạm pháp luật sau phần số, trước phần kí hiệu phải có năm ban hành văn bản. Còn văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính không có năm ban hành Ví dụ : Số: 01/QĐ-UBND hoặc Số: 20/2009/NĐ-CP (đối với văn bản quy phạm pháp luật việc đánh số phải có năm ban hành văn bản với đầy đủ cả 4 chữ số) - Đối với phần số hiện nay, có một số cách đánh số văn bản như sau: + Đánh số theo loại văn bản: Áp dụng cho văn bản quy phạm pháp luật và văn bản cơ quan có số lượng lớn văn bản ban hành trong một năm. Mỗi loại văn bản được đánh theo một dãy số riêng, bắt đầu từ số 01 tính từ ngày 01/01 hàng năm và kết thúc vào ngày 31/12. + Đánh số theo loại việc: Cách này thường được áp dụng với văn bản áp dụng pháp luật. Đây là trường hợp văn bản phân thành từng nhóm công việc khác nhau. Các văn bản dùng để giải quyết công việc trong cùng một nhóm đánh số chung. - Đối với kí hiệu văn bản: đề mục này sẽ cho biết cơ quan ban hành văn bản 49
  49. Cách thức trình bày kí hiệu : + Chữ viết tắt của tên văn bản được nối với chữ viết tắt của tên cơ quan ban hành văn bản. Ví dụ : NĐ-CP (Nghị định Chính phủ); QĐ-UBND (quyết định ủy ban nhân dân). + Chữ viết tắt tên văn bản được nối với chữ viết tắt tên loại việc mà văn bản cần giải quyết. Ví dụ : QĐ-XPVPHC (quyết định xử phạt vi phạm hành chính) ; QĐ-TD (quyết định tuyển dụng). + Chữ viết tắt của tên loại vụ việc được nối với chữ viết tắt của cấp xét xử (dành riêng cho bản án của toà án nhân dân). Ví dụ : DS-ST (dân sự sơ thẩm); HS-GĐT (hình sự giám đốc thẩm). + Chữ viết tắt của cơ quan ban hành văn bản được nối với chữ viết tắt của đơn vị soạn thảo văn bản đó (chủ yếu dành cho công văn). Ví dụ : UBND-VP (ủy ban nhân dân văn phòng); BTP-HSHC (Bộ Tư pháp hình sự hành chính). Đối với công văn, không có tên văn bản nên phần kí hiệu chỉ ghi tên cơ quan ban hành, sau đó là đơn vị soạn thảo. Ký hiệu của công văn bao gồm chữ viết tắt tên cơ quan, tổ chức hoặc chức danh nhà nước ban hành công văn và chữ viết tắt tên đơn vị (vụ, phòng, ban, bộ phận) soạn thảo hoặc chủ trì soạn thảo công văn đó (nếu có). - Công thức trình bày phần số, kí hiệu văn bản: + Văn bản quy phạm pháp luật: Số: /năm ban hành/ Viết tắt tên loại văn bản - viết tắt cơ quan soạn thảo văn bản 50
  50. Ví dụ: Số: /2010/TT – BGDĐT + Văn bản áp dụng pháp luật, văn bản hành chính: Số /Viết tắt tên loại văn bản - cơ quan soạn thảo (hoặc tên loại việc) Ví dụ: Số: ./ QĐ-ĐHV hoặc Số: /QĐ-TD Riêng đối với Công văn: Số: /viết tắt tên cơ quan ban hành văn bản - viết tắt tên đơn vị soạn thảo. Ví dụ: Số: /ĐHV-ĐT 2.4. Địa danh, thời gian ban hành văn bản Vị trí : - Được trình bày dưới quốc hiệu ( Đây là cách phổ biến hơn, được sử dụng hầu hết các loại văn bản như Quyết định, Chỉ thị, Công văn, ). Ví dụ : CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập - Tự do - Hạnh phúc Hà Nội, ngày tháng năm - Cuối văn bản, trên chữ kí ( cách thức này được trình bày đối với văn bản là Pháp lệnh hoặc một số văn bản khác ) Ví dụ : Hà Nội, ngày tháng năm CHỦ TỊCH - Cuối văn bản trong lời chứng thực của văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất ban hành. Phần này chỉ có thời gian, không có địa danh (Hiến pháp, Luật). 51
  51. Ví dụ : Luật này đã được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam kì họp thứ khóa thông qua ngày tháng năm Cách thức trình bày : được viết bằng chữ in nghiêng, không đậm. Giữa địa danh và thời gian ban hành văn bản được ngăn cách bởi dấu , (dấu phẩy). Địa danh ban hành văn bản: là nơi đóng trụ sở của cơ quan ban hành văn bản theo nguyên tắc quản lí về lãnh thổ hành chính nhằm giúp cho việc theo dõi, liên hệ thuận lợi. Địa danh được trình bày trong văn bản là tên gọi chính thức của tên đơn vị hành chính nơi cơ quan, tổ chức đóng trụ sở. - Đối với văn bản của cơ quan, tổ chức trung ương hay thành phố trực thuộc trung ương là tên tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Ví dụ: Văn bản của các cơ quan trung ương đóng trên địa bàn Hà nội như Bộ Công thương, Trường Đại học Luật Hà Nội phần địa danh được trình bày là Hà Nội, - Đối với cơ quan, tổ chức cấp tỉnh, thành phố, thị xã thuộc tỉnh hoặc của huyện, xã nơi cơ quan, tổ chức đóng trụ sở ghi tên đơn vị hành chính của địa danh đơn vị hành chính tương ứng đó. Ví dụ: Văn bản của UBND tỉnh Nghệ An và các sở, ban, ngành thuộc tỉnh phần địa danh được trình bày là Nghệ An. Văn bản của UBND thành phố Vinh, Phòng Giáo dục thành phố Vinh phần đại danh được trình bày là Vinh. Đối với cơ quan, tổ chức cấp huyện, xã ghi tên đơn vị hành chính của quận, huyện, thị xã hay xã, thị trấn tương ứng. Lưu ý: khi trình bày phần địa danh không được viết tên đơn vị hành chính lãnh thổ phía trước. Trừ ngoại lệ : 52
  52. + Tên địa danh trùng với tên người, trước tên địa danh ghi đơn vị hành chính lãnh thổ Ví dụ : TP Hồ Chí Minh, Phường Quang Trung + Tên điạ danh là số tự nhiên. Ví dụ : Quận 3, Phường 7 + Cùng một đơn vị hành chính lãnh thổ có tên địa danh trùng nhau. Ví dụ : Thành phố Cao Lãnh và Huyện Cao Lãnh của tỉnh Đồng Tháp. Thành phố Hà tĩnh và Tỉnh Hà tĩnh Thời gian ban hành văn bản: Đây là đề mục có ý nghĩa quan trọng đặc biệt, vì đây có thể là căn cứ pháp lí để tính thời gian có hiệu lực của văn bản pháp luật và có thể liên quan đến việc phát sinh, chấm dứt các quan hệ pháp lí, quyền và nghĩa vụ cụ thể của đối tượng mà văn bản tác động. Thời gian ban hành văn bản được ghi đầy đủ theo thứ tự ngày, tháng, năm bằng số Ả rập Ví dụ: Nghệ An, ngày 11 tháng 7 năm 2011 Hiện nay, chưa có quy định cụ thể, thống nhất về cách thức xác định thời gian của văn bản pháp luật. Trên thực tế có 2 cách xác định thời gian của văn bản pháp luật. - Cách thứ nhất : thời gian của văn bản pháp luật đồng thời là thời điểm kí ban hành văn bản (thường được sử dụng đối với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính). - Cách thứ hai : thời gian ban hành văn bản đồng thời là thời gian thông qua văn bản (cách này thường sử dụng đối với văn bản quy phạm pháp luật). 53
  53. 2.5. Tên loại văn bản Tên của từng loại văn bản do cơ quan, tổ chức ban hành phù hợp với nội dung văn bản và thẩm quyền ban hành do pháp luật quy định. Vị trí: được trình bày ở chính giữa, dưới 4 đề mục trên Cách thức trình bày : được viết bằng chữ in hoa, khổ lớn, đậm nét (cỡ chữ 14). Trên thực tế có một số cách trình bày tên văn bản như sau: - Tên loại văn bản + của + tên cơ quan hoặc chức vụ người ban hành. Cách này thường được sử dụng cho nghị quyết, nghị định, quyết định, công điện Ví dụ : QUYẾT ĐỊNH CỦA GIÁM ĐỐC SỞ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO CÔNG ĐIỆN CỦA CHÍNH PHỦ - Tên văn bản + tên loại việc. Cách này được sử dụng trong luật, pháp lệnh và các quyết định là văn bản áp dụng pháp luật. Ví dụ : LUẬT GIÁO DỤC ĐẠI HỌC Hoặc: QUYẾT ĐỊNH ĐIỀU ĐỘNG - Chỉ viết tên văn bản. Tương ưứng với mỗi loại văn bản được lựa chọn để giải quyết công việc chủ thể trình bày tên văn bản đó. Ví dụ : QUYẾT ĐỊNH NGHỊ QUYẾT Riêng bản án và công văn không trình bày tên văn bản Đối với bản án ghi: NHÂN DANH NƯỚC CỘNG HÀO XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM 54
  54. Đối với Công văn ghi: Kính gửi : 2.6. Trích yếu nội dung văn bản: Trích yếu nội dung là phần tóm tắt, ngắn gọn phản ánh khái quát nội dung cơ bản của văn bản giúp người soạn thảo xác định đúng trọng tâm nội dung văn bản, có tác dụng cá biệt hoá văn bản. Vị trí : - Trình bày dưới tên văn bản - Trình bày dưới số, kí hiệu văn bản đối với Công văn và bản án Cách thức trình bày : được trình bày bắt đầu bằng chữ “Về việc”, viết bằng chữ thường, đậm nét, gạch chân từ 1/3 đến 2/3 dòng để nhấn mạnh đề mục. Ví dụ : Về việc bổ nhiệm cán bộ 2.7. Chữ kí, thể thức đề kí, chức vụ người kí Vai trò : đề mục này có ý nghĩa xác lập giá trị pháp lí của văn bản pháp luật Vị trí : được trình bày ở góc phải, cuối văn bản. Tuỳ thuộc vào văn bản pháp luật được ban hành bởi cơ quan hoạt động theo nguyên tắc tập thể hay cá nhân thủ trưởng, có các loại chữ ký sau : - Chữ ký thay mặt (TM.): Là chữ ký của người đứng đầu cơ quan hoạt động theo nguyên tắc tập thể, biểu quyết theo đa số như Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân. Ví dụ: TM. HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 55
  55. CHỦ TỊCH - Chữ ký trực tiếp: được kí trong trường hợp văn bản ban hành bởi những cơ quan hoạt động theo nguyên tắc cá nhân thủ trưởng. Đây là chữ kí của người đứng đầu cơ quan tự quyết định không phải biểu quyết theo đa số ( bộ, cơ quan ngang bô, người đứng đầu cơ quan sự nghiệp như Bộ trưởng, Viện trưởng, Giám đốc ). Ví dụ : HIỆU TRƯỞNG - Chữ ký ký thay (KT.): Là chữ ký của cấp phó ký thay cấp trưởng khi được cấp trưởng uỷ quyền. Ví dụ: KT. HIỆU TRƯỞNG PHÓ HIỆU TRƯỞNG - Chữ ký thừa lệnh (TL.): Là chữ ký của trưởng đơn vị cấp dưới trực tiếp của chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản, giảI quyết những công việc đơn giản. Ví dụ: TL. HIỆU TRƯỞNG TRƯỞNG PHÒNG ĐÀO TẠO - Chữ ký thừa uỷ quyền (TUQ.): Là chữ ký của trưởng đơn vị cấp dưới một cấp, giải quyết công việc thay cho thủ trưởng trong trường hợp đặc biệt, khi người đứng đầu cơ quan ủy quyền cho cán bộ phụ trách dưới một cấp kí một số văn bản mà theo quy định người đứng đầu phải kí, ủy quyền có sự hạn chế về thời gian và nội dung công việc. Trường hợp này bắt buộc phải có giấy uỷ quyền của thủ trưởng cho trưởng đơn vị cấp dưới. Trong giấy uỷ quyền phải nêu rõ nội dung và thời hạn uỷ quyền, người được uỷ quyền không được uỷ quyền lại cho người khác. Ví dụ: TUQ. THỦ TƯỚNG BỘ TRƯỞNG BỘ TÀI CHÍNH 56
  56. - Chữ ký quyền thủ trưởng (Q.) là chữ ký được sử dụng để giải quyết trong trường hợp người kí là người được giao tạm thời thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu, khi người đứng đầu cơ quan vắng mặt trong thời gian dài hay chưa bổ nhiệm chức vụ chính thức. Ví dụ: Q. GIÁM ĐỐC Đối với thể thức kí văn bản, sau chức vụ lãnh đạo của chủ thể ban hành văn bản là chữ kí của chủ thể đó và ghi đầy đủ họ, tên của người kí văn bản. Ghi họ và tên đầy đủ của người kí, không ghi học hàm học vị và các danh hiệu danh dự khác, trừ văn bản của các tổ chức sự nghiệp giáo dục, y tế, nghiên cứu khoa học có thể ghi. 2.8. Dấu trong văn bản Sau khi văn bản pháp luật đã được người có thẩm quyền kí đúng thể thức, văn bản phải được đóng dấu. Không được phép đóng dấu khi chưa có chữ kí. Dấu được đóng đúng chiều, ngay ngắn trùm lên 1/3 đến1/4 về bên trái chữ kí. 2.9. Nơi nhận Vị trí: được trình bày ngang hàng với chữ kí, bên tay trái. Cách trình bày: viết chữ thường, in nghiêng, cỡ chữ nhỏ hơn chữ trình bày nội dung văn bản. Phần nơi nhận người soạn thảo phải xác lập một số địa chỉ nơi nhận văn bản như sau : - Cơ quan có chức năng kiểm tra, giám sát việc thực hiện văn bản (cơ quan cấp trên để báo cáo). - Cơ quan phối hợp thực hiện văn bản (quan ngang cấp). 57
  57. - Đối tượng thực hiện văn bản (đối tượng thi hành). - Lưu (đơn vị lưu giữ văn bản và đơn vị trực tiếp soạn thảo văn bản) Từ “Nơi nhận” được trình bày trên một dòng riêng (ngang hàng với dòng chữ “quyền hạn, chức vụ của người ký” và sát lề trái), sau có dấu hai chấm, bằng chữ in thường, cỡ chữ 12, kiểu chữ nghiêng, đậm; Phần liệt kê các cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân nhận văn bản được trình bày bằng chữ in thường, cỡ chữ 11, kiểu chữ đứng; tên mỗi cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân hoặc mỗi nhóm cơ quan, tổ chức, đơn vị nhận văn bản được trình bày trên một dòng riêng, đầu dòng có gạch đầu dòng sát lề trái, cuối dòng có dấu chấm phẩy; riêng dòng cuối cùng bao gồm chữ “Lưu” sau có dấu hai chấm, tiếp theo là chữ viết tắt “VT” hoặc “VP” và đơn vị soạn thảo “TCCB” Ví dụ: Nơi nhận: - Tỉnh ủy, HĐND (để b/c); - Như điều 3 (để t/h); - Lưu: VP, SNV. Hình thức văn bản trình bày như sau: 58
  58. Tên cơ quan Quốc hiệu ban hành văn bản Số, kí hiệu văn bản Địa danh, thời gian ban hành văn bản Tên của văn bản Trích yếu nội dung ( Nội dung của văn bản) Nơi nhận: Chức vụ lãnh đạo Họ tên người kí 59
  59. Ví dụ về mẫu văn bản: UỶ BAN NHÂN DÂN CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT TỈNH NGHỆ AN NAM Độc lập - Tự do - Hạnh phúc Số: /QĐ-CTUBND Nghệ An, ngày tháng năm QUYẾT ĐỊNH Về việc phê chuẩn kết quả bầu các thành viên UBND Thành phố Vinh, nhiệm kì 2011-2016 (phần trình bày nội dung văn bản pháp luật) Nơi nhận: CHỦ TỊCH - Tỉnh ủy, HĐND; - Như Điều 3; - Lưu: VP, SNV. 60
  60. SƠ ĐỒ BỐ TRÍ CÁC THÀNH PHẦN THỂ THỨC VĂN BẢN Trên một trang giấy khổ A4: 210 mm x 297 mm (xem Thông tư số 01/2011/TT- BNV, ngày 19/01/2011của Bộ Nội vụ) 61
  61. Ghi chú: Ô số : Thành phần thể thức văn bản 1 : Quốc hiệu 2 : Tên cơ quan, tổ chức ban hành văn bản 3 : Số, ký hiệu của văn bản 4 : Địa danh và ngày, tháng, năm ban hành văn bản 5a : Tên loại và trích yếu nội dung văn bản 5b : Trích yếu nội dung công văn 6 : Nội dung văn bản 7a, 7b, 7c : Quyền hạn, chức vụ, họ tên và chữ ký của người có thẩm quyền 8 : Dấu của cơ quan, tổ chức 9a, 9b : Nơi nhận 10a : Dấu chỉ mức độ mật 10b : Dấu chỉ mức độ khẩn 11 : Dấu thu hồi và chỉ dẫn về phạm vi lưu hành 12 : Chỉ dẫn về dự thảo văn bản 13 : Ký hiệu người đánh máy và số lượng bản phát hành 14 : Địa chỉ cơ quan, tổ chức; địa chỉ E-Mail: địa chỉ Website; số điện thoại, số Telex, số Fax 15 : Logo (in chìm dưới tên cơ quan, tổ chức ban hành văn bản) CÂU HỎI ÔN TẬP 1. Trình bày khái niệm hình thức văn bản pháp luật. Nêu căn cứ lựa chọn hình thức văn bản? 2. Trình bày các yếu tố thể thức chính của văn bản pháp luật? 62
  62. 3. Nêu vai trò của chữ kí, các thể thức kí văn bản pháp luật? 4. Những thể thức số kí hiệu sau đây đúng hay sai? Giải thích tại sao? a. số: 09/CT-UBNDX b. Số: 9a/2005/NQ-HĐ c. Số : 09/2005/ CT-CT 5. Những thể thức ký sau đây đúng hay sai. Giải thích tại sao? a. TM. CHỦ TỊCH PHÓ CHỦ TỊCH b. KT. HIỆU TRƯỞNG PHÓ HIỆU TRƯỞNG c. TL. HIỆU TRƯỞNG TRƯỞNG PHÒNG ĐÀO TẠO 63
  63. CHƯƠNG 3 SOẠN THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT. Pháp luật là một trong những công cụ quan trọng để Nhà nước tiến hành hoạt động quản lí xã hội. Trong hệ thống pháp luật hiện hành nhóm 64
  64. văn bản quy phạm pháp luật đóng vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng của Nhà nước. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một trong những hình thức hoạt động cơ bản nhất của Nhà nước mang tính sáng tạo cao nhằm tạo ra công cụ quản lí: các văn bản quy phạm pháp luật với tư cách là công cụ của Nhà nước, do Nhà nước đặt ra và bảo đảm thực hiện, là sản phẩm chủ quan của quá trình nhận thức các quy luật khách quan, quá trình phân tích thực trạng kinh tế - xã hội và nhu cầu quản lí Nhà nước làm cơ sở cho việc xác định thái độ, biện pháp tác động cụ thể của Nhà nước đối với các quan hệ xã hội. Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật đảm bảo tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của văn bản trong hệ thống pháp luật, phù hợp với nhu cầu phát triển khách quan của xã hội, nhu cầu quản lí Nhà nước là vấn đề có ý nghĩa quyết định đối với chất lượng và hiệu quả quản lí Nhà nước. 1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật 1.1.1. Khái niệm Từ trước tới nay, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật được khá nhiều nhà khoa học nghiên cứu. Nhìn một cách tổng thể cho thấy, các nhà khoa học đã tiếp cận khái niệm văn bản quy phạm pháp luật ở những khía cạnh khác nhau, với những dấu hiệu đặc trưng có nét khác nhau và đưa ra các quan điểm khác nhau. Tuy nhiên, hầu hết các định nghĩa đều cho rằng “văn bản quy phạm pháp luật là văn bản ”, nhưng quan điểm khác cho rằng “văn bản quy phạm pháp luật là một hình thức thể hiện của quyết định quy phạm pháp luật”13, hoặc “văn bản quy phạm pháp luật là hình thức thể hiện các quyết định pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban 13 TS. Nguyễn Cửu Việt, Về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 11/1998 65
  65. hành theo thủ tục, trình tự và hình thức nhất định, có chứa đựng những quy tắc xử sự chung nhằm điều chỉnh một loại quan hệ xã hội nhất định, được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống và việc thực hiện văn bản quy phạm pháp luật đó không làm chấm dứt hiệu lực của nó”14 “Văn bản quy phạm pháp luật là hình thức pháp luật thể hiện dưới dạng văn bản có chứa đựng các quy tắc xử sự chung, do các chủ thể có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức luật định, được nhà nước bảo đảm thực hiện và được sử dụng nhiều lần trong cuộc sống”15 Qua những quan điểm khoa học trên cho thấy, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật là vấn đề còn nhiều tranh cãi và chưa thống nhất. Tuy nhiên, những lí luận về các quan điểm khác nhau đó đã tạo cơ sở để các nhà lập pháp nghiên cứu thể hiện thành quy định của pháp luật về văn bản quy phạm pháp luật. Chính vì vậy, lần đầu tiên trong lich sử lập pháp của Việt Nam, năm 1996 Quốc hội đã thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tại điều 1 định nghĩa: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Đến Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung năm 2002, nhà làm luật đã chỉnh sửa khái niệm này và bỏ đi một từ duy nhất là từ “các”. Còn Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004, định nghĩa văn bản quy phạm pháp luật của chủ thể này tại điều 1 là: “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân 14 Giáo trình Lí luận chung về Nhà nước và Pháp luật, Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà Nội, Nxb ĐHQGHN, 2007 15 Giáo trình Lí luận Nhà nước và Pháp luật, trường Đại học Luật Hà Nội, Nxb CAND, HN, 2010 66
  66. dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định tại điều 1 như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”. Việc chính thức đưa ra khái niệm văn bản quy phạm pháp luật trong luật là bước tiến quan trọng trong việc tạo lập cơ sở pháp lí cho hoạt động ban hành văn bản này, ngoài ra còn giúp phân biệt giữa văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật, văn bản hành chính thông thường. 1.1.2. Đặc điểm (dấu hiệu) của văn bản quy phạm pháp luật Mặc dù văn bản quy phạm pháp luật được hiểu dưới góc độ khoa học hay góc độ pháp lí thì đều có những dấu hiệu đặc trưng sau đây: a. Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành Một văn bản được coi là văn bản quy phạm pháp luật phải có dấu hiệu đầu tiên đó là phải được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Các chủ thể được Nhà nước trao quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật bao gồm Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân Bên cạnh đó, không chỉ cơ quan nhà nước mà một số 67
  67. cá nhân cũng có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật đó là: Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao 16 Như vậy, không phải mọi cơ quan nhà nước đều được ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà chỉ những chủ thể nhất định do pháp luật quy định mới có thẩm quyền ban hành. b. Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức luật định Văn bản quy phạm pháp luật là một trong những hình thức pháp luật được ưu tiên sử dụng trong xã hội hiện đại nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quản lí nhà nước, do vậy đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất trong trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là rất cần thiết. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 đã quy định rất cụ thể về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật, theo đó chủ thể có thẩm quyền khi ban hành phải thực hiện theo trình tự, thủ tục như: Lập chương trình, soạn thảo, lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo, thẩm định, thẩm tra dự thảo, thông qua, kí, công bố văn bản quy phạm pháp luật ( quy trình này có thể được thực hiện theo trình tự, thủ tục rút gọn trong trường hợp khẩn cấp hoặc cần bổ sung ngay cho văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành ). Trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật là các hoạt động mang tính chuyên môn, nghiệp vụ có vai trò giúp cho người soạn thảo cũng như tạo cơ chế cho việc phối hợp, kiểm tra, giám sát của cơ quan có thẩm quyền đối với hoạt động ban hành văn bản, nhằm đảm bảo tính khả thi cho văn bản quy phạm pháp luật 16 Xem điều 2, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 68
  68. Bên cạnh việc phải tuân thủ trình tự, thủ tục luật định thì văn bản quy phạm pháp luật còn được pháp luật quy định cụ thể về hình thức của văn bản với những tên gọi khác nhau ứng với mỗi chủ thể có thẩm quyền ban hành như: Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, Nghị định, Nghị quyết, Quyết định Mỗi loại được quy định rõ ràng về nội dung, mục đích, thứ bậc hiệu lực, vai trò đối với từng loại công việc cụ thể Vì vậy, để đạt được hiệu quả và đảm bảo hiệu lực cho văn bản quy phạm pháp luật chủ thể cần đảm bảo hình thức cho văn bản được ban hành. c. Văn bản quy phạm pháp luật có nội dung chứa đựng các quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung Nội dung của văn bản quy phạm pháp luật luôn chức đựng quy tắc xử sự chung là khuôn mẫu, chuẩn mực mà các chủ thể khi tham gia vào các quan hệ pháp luật được các quy tắc đó điều chỉnh. Các quy tắc xử sự chung chính là quy phạm pháp pháp luật bởi “quy phạm pháp luật là là quy tắc xử sự do nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận và đảm bảo thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội nhằm đạt được những mục đích nhất định” Quy tắc xử sự đó do nhà nước ban hành, thể hiện ý chí của nhà nước nên các quy phạm pháp luật có tính bắt buộc chung. Tính bắt buộc chung được hiểu khi các chủ thể khi tham gia vào quan hệ pháp luật trong điều kiện hoàn cảnh nhất định đều phải tuân theo những quy định của pháp luật đã được dự liệu trong phần giả định của quy phạm pháp luật. Hơn nữa, tùy thuộc vào thẩm quyền ban hành và nội dung mỗi văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực trên toàn quốc hoặc từng địa phương cụ thể. d. Văn bản quy phạm pháp luật được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội 69
  69. Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành nhằm thực hiện các hoạt động quản lý của nhà nước do vậy luật không chỉ mang tính bắt buộc chung mà còn được nhà nước bảo đảm thực hiện bằng nhiều biện pháp khác nhau như: tuyên truyền, giáo dục và đặc biệt là biện pháp cưỡng chế. Nhà nước sử dụng những công cụ đặc biệt của mình để điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng và bắt buộc mọi chủ thể phải tuân theo những quy định của pháp luật. 1.2. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật Theo quy định của pháp luật, hiện nay có nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Các chủ thể đó được Nhà nước trao quyền ban hành văn bản giải quyết các công việc phát sinh, quyền hạn đó chỉ thuộc thẩm quyền của chủ thể này mà không thuộc thẩm quyền của chủ thể khác. Đối với các chủ thể khác nhau có thẩm quyền ban hành các loại văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Để đảm bảo văn bản quy phạm pháp luật ban hành hợp pháp xem xét rên các phương diện: thẩm quyền nội dung và thẩm quyền hình thức. 1.2.1. Thẩm quyền nội dung Thẩm quyền nội dung của chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật là “giới hạn quyền lực” mà pháp luật cho phép chủ thể đó ban hành văn bản quy phạm pháp luật giải quyết các công việc thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong phạm vi quản lí nhà nước. Hiện nay, thẩm quyền nội dung được quy định tại một số văn bản như: Hiến pháp, các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước, các luật về quản 70
  70. lý nhà nước trong từng lĩnh vực cụ thể, các luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ, để thực hiện chức năng quản lí trong lĩnh vực tài nguyên khoáng sản, Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành Thông tư quy định về lĩnh vực đó 1.2.2. Thẩm quyền hình thức Thẩm quyền hình thức trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật là quy định của pháp luật về tên loại văn bản đối với các chủ thể ban hành văn bản được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2004. Trong đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: các chủ thể có thẩm quyền ban hành các loại văn bản quy phạm pháp luật như sau: “Điều 2. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật 1. Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội. 2. Pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. 3. Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. 4. Nghị định của Chính phủ. 5. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ. 6. Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Thông tư của Chánh án Toà án nhân dân tối cao. 7. Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. 8. Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. 9. Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước. 71
  71. 10. Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội. 11. Thông tư liên tịch giữa Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. 12. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân,Uỷ ban nhân dân.” Từ những quy định của pháp luật cho thấy: Không phải mọi trường hợp, mọi vấn đề đều được điều chỉnh bằng việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Không phải mọi chủ thể đều có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Chỉ có những vấn đề xuất phát từ nhu cầu thực tiễn đòi hỏi phải điều chỉnh bằng pháp luật thì mới cần thiết phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Chỉ những chủ thể được pháp luật quy định mới có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật. 1.3. Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt động có tính sáng tạo cao. Nội dung chủ yếu của hoạt động này là biến ý chí của nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng thành những quy định của pháp luật, thành những quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội vận động theo một trật tự chung phù hợp với yêu cầu của Nhà nước. 72
  72. Để văn bản quy phạm pháp luật có tính khả thi cao chủ thể có thẩm quyền phải tiến hành các hoạt động cần thiết bao gồm các bước quan trọng theo quy định của pháp luật trong quá trình ban hành văn bản. Hiện nay, quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong hai đạo luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong những vấn đề đó, quy trình ban hành văn bản pháp luật được xem xét dưới góc độ chung nhất, phổ biến cho các loại văn bản quy phạm pháp luật. Nhìn chung quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật bao gồm một số hoạt động cơ bản sau đây: 1.3.1. Lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Lập chương trình xây dựng pháp luật thường được tiến hành ở khâu đầu tiên của quá trình xây dựng văn bản pháp luật và dựa trên một số cơ sở mang tính khoa học và thực tiễn nhất định. Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hay còn gọi là kế hoạch xây dựng pháp luật là một trong những hoạt động quan trọng trong công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật phục vụ cho việc thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng và yêu cầu quản lí nhà nước trong từng thời kì. Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (Luật, Pháp lệnh, Nghị định ) phải thực sự là phương tiện để thể chế hóa chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, yêu cầu quản lí Nhà nước và quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân. Đây được coi là cơ sở để định hướng cho việc xác lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật khi đã có các văn bản của Đảng. Do vậy, việc lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp 73
  73. luật dài hạn, ngắn hạn phải được xây dựng trên cơ sở hiện thực, đảm bảo tính khả thi đó là: Thực trạng các quan hệ xã hội trong sự vận động chung của đời sống kinh tế - xã hội. Những biến động từ các quan hệ xã hội, nhu cầu cần điều chỉnh bằng pháp luật của các quan hệ xã hội, mức độ điều chỉnh và phương pháp điều chỉnh. Những quan hệ xã hội cần dùng quy phạm pháp luật để điều chỉnh, phạm vi điều chỉnh về không gian, về đối tượng. Ngoài ra, cũng cần quan tâm đến cơ sở pháp lí của chương trình là hệ thống pháp luật hiện hành như: Những văn bản quy phạm pháp luật có liên quan; Những văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành; Những văn bản quy phạm pháp luật mới được sửa đổi, bổ sung, thay thế. Nội dung của việc lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu tập trung vào các vấn đề bao gồm: - Danh mục các văn bản quy phạm pháp luật được xem xét trên khả năng và tình hình thực tế của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. - Xác định hình thức văn bản quy phạm pháp luật và cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Dự kiến cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm định, thẩm tra - Thời điểm hoàn thành việc xây dựng và thông qua văn bản quy phạm pháp luật - Dự trù kinh phí và phải tính đến khả năng và tình hình của việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. 74
  74. 1.3.2. Thành lập Ban soạn thảo Để văn bản quy phạm pháp luật có tính khả thi thì trong quy trình ban hành văn bản cần phải chú trọng đến chất lượng của dự thảo văn bản. Tùy theo tính chất, nội dung, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của từng dự án, dự thảo để thành lập Ban soạn thảo. Theo quy định của pháp luật, các cơ quan, tổ chức trình dự án văn bản quy phạm pháp luật thành lập Ban soạn thảo. Trường hợp dự án có nội dung liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập ban soạn thảo gồm đại diện có thẩm quyền của đơn vị liên quan. Nếu Ban soạn thảo có nhiều cơ quan, tổ chức tham gia thì thủ trưởng cơ quan có nhiệm vụ chính trong việc soạn thảo là trưởng ban, và các thành viên là đại diện các cơ quan, tổ chức hữu quan, các chuyên gia, các nhà khoa học. Ban soạn thảo có trách nhiệm trước cơ quan, tổ chức về tiến độ và chất lượng của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Đồng thời ban soạn thảo có trách nhiệm sau đây: - Đánh giá việc thi hành các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự thảo. - Khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội có liên quan đến nội dung dự thảo văn bản. - Tổ chức nghiên cứu thông tin, tài liệu có liên quan đến dự thảo. Bảo đảm việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng, nội dung điều, khoản của văn bản phải được quy định rõ ràng để khi văn bản có hiệu lực thì được thi hành ngay. - Xây dựng đề cương dự thảo, biên soạn và chỉnh lý dự thảo. 75
  75. 1.3.3. Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật Trên cơ sở thông tin và tài liệu thu thập từ hoạt động khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội, thực trạng lĩnh vực cần điều chỉnh bằng pháp luật, Ban soạn thảo tiến hành hoạt động soạn thảo bắt đầu bằng việc xây dựng đề cương dự thảo. Xây dựng đề cương dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là công đoạn có ý nghĩa quan trọng đối với cơ cấu và nội dung của văn bản. Trong đó, đề cương sơ lược của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được xây dựng với những nội dung sau: Xác định phạm vi, đối tượng điều chỉnh của dự thảo văn bản; Cơ cấu, bố cục của văn bản; Số lượng điều trong mỗi chương; Dự kiến những vấn đề sẽ quy định trong từng phần, chương, mục của dự thảo. Ngoài ra, đề cương chi tiết được xây dựng trên cơ sở những nội dung xác định trong đề cương sơ lược đó là: Căn cứ pháp lý và mục tiêu ban hành văn bản; Các nội dung dự kiến trong từng chương điều, khoản của văn bản; Xác định tên các văn bản dự kiến bãi bỏ, thay thế và mức độ bãi bỏ, thay thế. Sau khi đề cương được cấp có thẩm quyền thông qua, Ban soạn thảo tổ chức việc soạn thảo văn bản. Thông thường, việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật do tổ biên tập thực hiện dưới sự chỉ đạo của Ban soạn thảo và sự phối hợp của các chủ thể có thẩm quyền trong việc thẩm tra, thẩm định văn bản. 76
  76. 1.3.4. Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Một trong những thủ tục bắt buộc của quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể ban hành văn bản nhằm đảm bảo tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ và khả thi của văn bản đó là văn bản quy phạm pháp luật phải tiến hành thẩm định, thẩm tra. Đó là những hoạt động mang tính chuyên môn trong quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật. - Đối với hoạt động thẩm định: Theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP thì những dự án, dự thảo sau đây thuộc đối tượng thẩm định gồm: Dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Chính phủ trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội phải được thẩm định trước khi Chính phủ xem xét, quyết định trình văn bản. Dự thảo nghị định của Chính phủ, dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ phải được thẩm định. Dự thảo thông tư Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phải được thẩm định trước khi ban hành. - Đối với hoạt động thẩm tra: Chỉ dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân được thẩm tra bởi các cơ quan chuyên trách của Quốc hội và Hội đồng nhân dân. Ví dụ: Dự án Luật, dự thảo Pháp lệnh được thẩm tra bởi Hội đồng dân tộc, Uỷ ban Pháp luật và các uỷ ban khác của Hội đồng nhân dân. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định nội dung của hoạt động thẩm định, thẩm tra đó là: - Hoạt động thẩm định tập trung vào các vấn đề sau: 77
  77. Sự cần thiết ban hành văn bản Đối tượng phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản. Tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật và tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Kỹ thuật soạn thảo văn bản. - Còn hoạt động thẩm tra xem xét các vấn đề sau: Tính hợp pháp, hợp lý, tính thống nhất của văn bản. Sự phù hợp của dự thảo với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng Tính khả thi của dự thảo bao gồm sự phù hợp giữa quy định của dự thảo văn bản với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội và điều kiện bảo đảm thực hiện. Về phương thức thực hiện (tuỳ từng trường hợp): Dự thảo có thể được thẩm định, thẩm tra một hoặc nhiều lần trong quá trình văn bản được soạn thảo; Việc thẩm định có thể do một hoặc nhiều cơ quan cùng thực hiện. Cơ quan chủ trì soạn thảo phải chuẩn bị hồ sơ thẩm định, thẩm tra bằng văn bản. Quy trình thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do Bộ Tư pháp thực hiện. Quy trình thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật sẽ hoàn tất khi có báo cáo thẩm định, thẩm tra của cơ quan có thẩm quyền. Trên thực tế, báo cáo thẩm định, thẩm tra là một trong những cơ sở để cơ quan có thẩm quyển xem xét việc thông qua dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. 1.3.5. Trình, thông qua dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 78
  78. Sau khi dự thảo được hoàn thiện về nội dung, kết cấu (đã có báo cáo thẩm tra, thẩm định) Ban soạn thảo phải có văn bản trình dự thảo, sau đó gửi hồ sơ dự thảo đến cơ quan ban hành để xem xét thông qua dự thảo. Văn bản quy phạm pháp luật thường được trình bởi chủ thể có thẩm quyền. Người trình dự thảo văn bản có thể là người trực tiếp soạn thảo văn bản, cũng có thể không phải là người soạn thảo văn bản. Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có thể được trình trực tiếp hoặc trình bằng văn bản. Tùy theo tính chất và nội dung của từng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật để chủ thể xem xét cách thức thông qua văn bản đó. Thông qua dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động được tiến hành sau khi cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản nhận được dự thảo văn bản. Việc xem xét để thông qua dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có thể được tiến hành một hoặc nhiều lần tuỳ thuộc vào mức độ hoàn thiện, mục đích, tính chất và nội dung của dự thảo. Hơn nữa, việc thông qua dự thảo được tiến hành theo những cách thức, thủ tục khác nhau, tùy thuộc vào cơ cấu tổ chức và hoạt động của cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đối với các dự thảo văn bản đạt chất lượng, cơ quan ban hành văn bản tiến hành thảo luận, chỉnh lý và thông qua dự thảo theo quy định của pháp luật. Đối với các dự thảo văn bản không đạt chất lượng, dự thảo văn bản được trả lại cơ quan soạn thảo để chỉnh sửa và tiếp tục hoàn thiện. - Thủ tục thông qua dự thảo văn bản được tiến hành tuỳ thuộc vào cơ cấu tổ chức và hoạt động của cơ quan ban hành văn bản. 79