Chính quyền đô thị và quy chế tài chính ngân sách đặc thù: Trường hợp TP. Hồ Chí Minh

Nội dung text: Chính quyền đô thị và quy chế tài chính ngân sách đặc thù: Trường hợp TP. Hồ Chí Minh

1. Chính quyền đô thị và quy chế TC-NS đặc thù Chính quyền đô thị và quy chế tài chính ngân sách đặc thù: Trường hợp TP. Hồ Chí Minh PGS.TS. Bùi Thị Mai Hoài Trường Đại học Kinh tế TP.HCM ô hình chính quyền TP.HCM như hiện nay còn có khoảng cách khá xa so với mô hình chính quyền đô thị. Điều này Mlàm cho TP.HCM không thể phát triển nổi bật như là tiềm năng và mục đích đặt ra. Với thực tế đó, được sự chỉ đạo của Trung ương, TP.HCM đã hoàn tất dự thảo Đề án thí điểm chính quyền đô thị TP.HCM. Nghiên cứu nhằm: (1) Phân tích đặc thù của xã hội đô thị để thấy rằng quản trị đô thị và quản lý ngân sách đô thị cần có sự khác biệt so với nông thôn; (2) Đánh giá thực trạng quản trị đô thị và quy chế tài chính ngân sách đặc thù - trường hợp TP.HCM; và (3) Đưa ra các khuyến nghị về phân cấp ngân sách và quản trị đô thị cho một đô thị lớn như TP.HCM, trong bối cảnh vận hành theo mô hình chính quyền đô thị. Từ khoá: TP.HCM, chính quyền đô thị, quản trị đô thị, quy chế tài chính, phân cấp ngân sách. 1. Dẫn nhập thành phố và chính quyền nông đặt ra là: Thời gian qua, TP.HCM đã thôn không có nhiều khác biệt (1) Với mô hình chính quyền được Trung ương phân cấp quản về quản trị và phân cấp. Mô hình đô thị, vai trò và vị trí quan trọng lý ngày càng mạnh hơn ở nhiều chính quyền TP.HCM như hiện của TP.HCM trong nền kinh tế lĩnh vực1. Nhờ vậy, chính quyền nay còn có khoảng cách khá xa quốc gia, phân cấp tài chính ngân TP.HCM đã có sự thuận lợi nhất so với mô hình chính quyền đô sách cho TP.HCM cần được điều định trong quá trình điều hành, thị. Điều này làm cho TP.HCM chỉnh như thế nào khi sửa đổi, bổ quản lý để đáp ứng nhu cầu phát không thể phát triển nổi bật như sung Luật Ngân sách nhà nước? triển. Song nhìn chung ở VN, là tiềm năng và mục đích đặt ra. (2) Để phù hợp với mô hình cho đến hiện tại, chính quyền Với thực tế đó, được sự chỉ đạo chính quyền đô thị và hấp thu tốt của Trung ương, TP.HCM đã sự phân quyền, phân cấp, quản 1 Thể hiện trong các văn bản quan trọng hoàn tất dự thảo Đề án thí điểm trị đô thị TP.HCM cần phải được như: chính quyền đô thị TP.HCM. hoàn thiện theo hướng nào? - Nghị định số 93/2001/NĐ-CP ngày 12/12/2001 của Chính phủ quy định phân cấp Mặc dù nội dung của dự thảo lần Bài viết này hướng đến trả lời quản lý một số lĩnh vực cho TP.HCM; này còn nhiều vấn đề phải tranh các câu hỏi nói trên thông qua ba - Nghị quyết số 20-NQ/TW ngày 18/11/2002 của Bộ Chính trị về phương hướng, nhiệm vụ luận, song, điều quan trọng là, nội dung chính: phát triển TP.HCM đến năm 2010; trong tương lai gần, Chính quyền Thứ nhất: Phân tích đặc thù - Nghị định số 124/2004/NĐ-CP ngày TP.HCM sẽ hoạt động theo mô của xã hội đô thị để thấy rằng 18/5/2004 của Chính phủ quy định về một số cơ chế tài chính ngân sách đặc thù đối với hình chính quyền đô thị. Bên quản trị đô thị và quản lý ngân TP.HCM; cạnh đó, Luật NSNN 2002 đang sách đô thị cần có sự khác biệt so - Nghị quyết số 16-NQ/TW ngày 10/8/2012 của Bộ Chính trị về phương hướng, nhiệm vụ được xem xét để bổ sung, sửa với nông thôn. phát triển TP.HCM đến năm 2020; đổi. Thế nên, có 2 câu hỏi được Thứ hai: Đánh giá thực trạng Số 18 (28) - Tháng 09-10/2014 PHÁT TRIỂN & HỘI NHẬP 3
2. Chính quyền đô thị và quy chế TC-NS đặc thù quản trị đô thị và quy chế tài phải hướng đến đảm bảo nâng 2001 ). chính ngân sách đặc thù – trường cao chất lượng cuộc sống, thỏa Như vậy, quản trị đô thị và hợp TP.HCM. mãn sở thích của người dân đô quản lý ngân sách đô thị liên kết Thứ ba: Đưa ra các khuyến thị trong bối cảnh đô thị luôn có một cách chặt chẽ với nhau: Nếu nghị về phân cấp ngân sách và những biến đổi phức tạp, đồng như yếu tố này thiếu sót thì yếu quản trị đô thị cho một đô thị lớn thời phải phát huy vai trò thúc tố còn lại không thể vận hành như TP.HCM, trong bối cảnh vận đẩy kinh tế - xã hội vùng lãnh thổ một cách hiệu quả. Albert Breton hành theo mô hình chính quyền phát triển. (1995) cho rằng đối với chính đô thị. 2.2. Phân cấp quản lý ngân sách quyền đô thị hướng đến phục 2. Chính quyền đô thị và yêu cầu đô thị trong mối quan hệ với quản vụ lợi ích cộng đồng, họ phải quản trị, phân cấp phù hợp trị đô thị có quyền tự chủ hoàn toàn trong Yêu cầu phân cấp quản lý việc đánh thuế cũng như chi tiêu, 2.1. Đô thị và đặc trưng của đô ngân sách đô thị và họ phải chấp nhận cạnh tranh thị Để bao quát hết tầm nhiệm vụ với khu vực tư. Thiếu đi những Theo Liên Hiệp Quốc (1997), theo đặc thù của quản trị đô thị, điều kiện tiên quyết này, chính một vùng địa lý được xem là đô thị điều kiện tiên quyết là chính quyền quyền đô thị sẽ hoạt động không nếu như nó chứa đựng những đặc đô thị phải có đủ nguồn lực và mức hiệu quả và không đáp ứng sở trưng sau: chủ động về tài chính bên cạnh thích của công chúng. - Tập trung dân cư với mật độ yêu cầu về con người. Chính điều Những vấn đề đặt ra đối với cao, trong đó, lực lượng lao động kiện này tạo ra sự khác biệt giữa việc phân cấp ngân sách và quản làm việc trong khu vực kinh tế phi ngân sách đô thị và ngân sách địa trị đô thị nông nghiệp chiếm tỷ lệ đa số. phương nông thôn, cụ thể là: Như vậy, những đặc trưng của - Các hoạt động kinh tế đa dạng, - Chi tiêu của chính quyền đô đô thị đòi hỏi sự khác biệt trong văn hóa và xã hội phát triển phong thị nhằm cung cấp dịch vụ công có quản trị, khác biệt về phân cấp phú, phá vỡ các quan hệ có tính quy mô lớn hơn và phức tạp hơn. quản lý ngân sách. Tuy nhiên, khi chất truyền thống vốn chi phối đời Do vậy, năng lực và quy mô tài phân cấp sẽ có những vấn đề phát sống văn hóa, xã hội ở nông thôn. chính của ngân sách đô thị thường sinh mà muốn phát triển tốt thì So với nông thôn, đô thị có lớn hơn ngân sách của chính quyền cần có giải pháp xử lý thỏa đáng. những khác biệt cơ bản sau: nông thôn; Thật vậy, các cấp chính quyền Thứ nhất: Đô thị có nhu cầu - Chính quyền đô thị cần được khác nhau (người quản lý) được rất lớn về cơ sở hạ tầng, dịch vụ phân cấp mạnh hơn, cần có quyền hình thành để đáp ứng nhu cầu an sinh xã hội, xử lý ô nhiễm môi tự chủ ngân sách lớn hơn chính của công dân (người chủ). Việc trường. quyền nông thôn; và thiết kế phân cấp nên đảm bảo Thứ hai: Sự phát triển kinh tế - Áp lực về tính minh bạch lẫn sao cho các cấp chính quyền đáp đô thị tạo ảnh hưởng tích cực đối trách nhiệm và hiệu quả trong quản ứng tốt nhu cầu của người dân với tăng trưởng kinh tế của các lý ngân sách đối với chính quyền đô với chi phí thấp nhất. Thế nhưng, vùng lân cận cũng như cả nước. thị cao hơn chính quyền nông thôn trong điều kiện thông tin bất cân Thứ ba: Kinh tế đô thị rất nhạy do trình độ dân trí và chất lượng xứng, không thể có được sự tối cảm trước những biến động kinh tế phản biện của người dân đô thị đối ưu như thế. Công chúng có những - xã hội. Tính phản biện của người với chính sách công cao hơn so với lựa chọn của họ, nhưng sự lựa dân đô thị cũng cao hơn so với địa cư dân nông thôn. Chính điều này chọn đó dựa trên nguồn thông tin phương nông thôn. lại đòi hỏi quản trị đô thị cần hướng kém chất lượng hơn nhiều so với Chính những điểm khác biệt đến thiết lập được một khuôn khổ nguồn thông tin mà những người trên dẫn đến yêu cầu phân quyền, nhằm nâng cao tính hiệu quả, hiệu quản lý có được. Về phía người yêu cầu quản trị đô thị và quản lực của chính quyền đô thị, cụ quản lý, có được nguồn thông tin lý ngân sách đô thị có sự khác thể đó là hành động đúng; không tốt hơn nhưng họ cũng có động biệt so với địa phương nông chuyên quyền; và trách nhiệm cơ che giấu thông tin vì mục thôn. Sự phân quyền, quản trị đô (Bailey, 1999; Dollery & Wallis, đích tư lợi. Vì thế, một mặt, sự thị và quản lý ngân sách đô thị 4 PHÁT TRIỂN & HỘI NHẬP Số 18 (28) - Tháng 09-10/2014
3. Chính quyền đô thị và quy chế TC-NS đặc thù lựa chọn của công chúng thường Bảng 1: So sánh GDP và thu NSNN của TP.HCM so với cả nước không phải là sự lựa chọn tối ưu giai đoạn 2004 -2011 (Đơn vị: %) Tỷ trọng GDP của TP Tỷ trọng thu NS trên địa bàn TP để tối đa hóa lợi ích của cộng Năm đồng. Mặt khác, những người so với GDP cả nước so với thu NSNN quản lý có thể không thực hiện 2004 19,2 32,12 đúng các cam kết đối với công 2005 19,7 32,64 chúng. Tình trạng này sẽ nghiêm 2006 19,6 31,74 trọng hơn nếu như các định chế 2007 20,0 36,28 giám sát (như tòa án, cảnh sát, 2008 19,4 37,79 cơ quan dân cử ) hoạt động yếu 2009 20,3 32,97 kém, vì khi đó sẽ khó mà kiểm 2010 21,3 30,80 soát được hành động tư lợi của 2011 20,2 32,12 các nhà chính trị và công chức. Nguồn: Tổng cục Thống kê VN Để giải quyết tình trạng trên, Bảng 2: So sánh TP.HCM với các địa phương lớn của cả nước về một số chỉ tiêu vào cuối những năm 80 của thể kinh tế cơ bản trong năm 2011 (Đơn vị: lần) kỷ 20, làn sóng cải cách khu vực Thu ĐT tư Xuất Nhập Tiêu chí GDP FDI công theo phương thức quản trị NS nhân khẩu khẩu công mới đã được thực hiện bởi TP.HCM so với Hà Nội 1.8 1.3 1.1 1.3 2.6 1.1 các nước OECD (Hood, 1991); TP.HCM so với Hải Phòng 7.0 5.7 5.4 2.1 11.5 11.6 theo sau đó là các nước trong TP.HCM so với Đà Nẵng 13.1 4.3 13.6 13.8 34.8 35.1 khu vực châu Á vào đầu những Nguồn: Tổng cục Thống kê VN năm 90 (Cheung, 2002). Các nước OECD (1995) nhấn mạnh 3. Thực trạng quản trị và phân gần đây, cùng với chủ trương quản trị công mới là phương thức cấp tài chính ngân sách đô thị: quy hoạch phát triển kinh tế – xã quản trị theo kết quả, chú trọng Trường hợp TP.HCM hội các vùng kinh tế trọng điểm, đến tính hiệu quả, hiệu lực và 3.1. Vai trò, vị trí đặc thù của TP.HCM có vai trò như là hạt chất lượng cung cấp dịch vụ; sự TP.HCM nhân của vùng kinh tế trọng điểm cải thiện hiệu quả, hiệu lực được Ở VN, đô thị được phân chia phía Nam – một khu vực được tăng cường thông qua nâng cao thành sáu cấp với những yêu cầu, đánh giá là năng động nhất cả cạnh tranh và chiến lược. Chan trách nhiệm của mỗi loại đô thị nước. Từ 2004 - 2011, TP.HCM (2003) đã nhận định, với phương là khác nhau nhưng tựu chung lại được biết đến như là một nơi thức quản trị công mới, các đơn không nằm ngoài ý nghĩa là trung tạo ra: 1/5 tổng sản phẩm quốc vị công được xem là các đơn vị tâm kinh tế, xã hội, chính trị của nội (GDP); 1/3 giá trị sản lượng kinh doanh chiến lược có cạnh địa phương và khu vực2. Trong công nghiệp; 30% tổng thu ngân tranh với nhau và công chúng đó, đô thị đặc biệt có Hà Nội sách nhà nước (trong khi mức chi trở thành khách hàng; kiểm soát và TP.HCM3. Trong những năm chỉ chiếm khoảng 5,51% tổng thực hiện và đo lường kết quả chi NSNN); hơn 30% tổng kim gắn với mục tiêu thay cho các 2 Nghị định số 72/2001/NĐ-CP ngày ngạch xuất, nhập khẩu của cả yếu tố đầu vào. Đặc điểm nổi 05/10/2001 của Chính phủ phân loại đô thị và nước; TP.HCM còn là nơi thu hút cấp quản lý đô thị bật của quản trị công mới là chú 3 Đô thị đặc biệt phải đảm bảo các tiêu 1/3 số dự án FDI, có lúc chiếm trọng vào việc đánh giá quá trình chuẩn sau đây: tới 41% vốn FDI đầu tư vào VN thực hiện chiến lược. Để làm - Thủ đô hoặc đô thị với chức năng là trung tâm chính trị, kinh tế, văn hoá, khoa học - kỹ (Bảng 1 và Bảng 2). điều đó, Bảng điểm cân bằng là thuật, đào tạo, du lịch, dịch vụ, đầu mối giao Như vậy, TP.HCM có vai trò, một công cụ hữu dụng cho việc thông, giao lưu trong nước và quốc tế, có vai vị trí rất quan trọng trong nền kinh trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của đo lường quá trình thực hiện và cả nước; tế quốc gia. Sự phát triển bền vững kết quả đạt được, sẽ được đề cập - Tỷ lệ lao động phi nông nghiệp trong tổng số lao động từ 90% trở lên; lên; trong phần khuyến nghị của bài - Có cơ sở hạ tầng được xây dựng về cơ - Mật độ dân số bình quân từ 15.000 người/ viết này (mục 4.2.3). bản đồng bộ và hoàn chỉnh; km2 trở lên. - Quy mô dân số từ 1,5 triệu người trở Số 18 (28) - Tháng 09-10/2014 PHÁT TRIỂN & HỘI NHẬP 5
4. Chính quyền đô thị và quy chế TC-NS đặc thù của TP.HCM không chỉ có ý nghĩa chủ yếu tập trung vào việc đánh giá năng vốn có của nó. Thật vậy, theo đối với cư dân TP.HCM mà còn có tính tuân thủ các khoản mục chi khảo sát của TS. Trần Hữu Quang ý nghĩa đối với cư dân cả nước. tiêu hơn là cải thiện kết quả hoạt và cộng sự (2010), chất lượng 3.2. Quản trị đô thị: Trường hợp động.Việc đo lường đầu ra cũng sống của người dân TP.HCM đang TP.HCM như đánh giá kết quả thực hiện giảm sút nghiêm trọng. Đặc biệt, Ở VN, mặc dù đơn vị đô thị đã không được quan tâm đúng mực. các lĩnh vực bị đánh giá kém nhất được thiết lập từ lâu, nhưng mô Trong cơ chế này, truyền dẫn thông làtình hình giao thông (59% kém hình chính quyền đô thị thì chưa tin cũng bị tắc nghẽn. Người quản hơn, 25% cũng vậy), mức độ giảm được hình thành. Chính quyền lý và đội ngũ công chức không có ô nhiễm (45% và 35%), tình hình thành phố các cấp không khác gì đủ thông tin về kết quả trong quá mua bán nhà đất (23% và 36%), chính quyền nông thôn các cấp. trình phân bổ nguồn lực. Phương và tình hình kinh doanh, buôn bán Với nỗ lực hoàn thiện thể chế thức quản trị như vậy dễ dẫn đến (28% và 31%). Không chỉ là cảm khuyến khích hai đô thị đặc biệt tình trạng không minh bạch và nhận của người dân, mà chính các phát triển, Chính phủ đã ban hành thiếu trách nhiệm. Kết quả là hiệu đại biểu HĐND cũng có đánh giá Pháp lệnh về Thủ đô Hà Nội, Nghị quả sử dụng nguồn lực không cao; tương tự. Nhiều đại biểu HĐND và định 93/2001 – NĐ – CP về phân hàng hóa - dịch vụ công được cung người dân cho rằng, để xảy ra tình cấp quản lý cho TP.HCM, thể hiện cấp không đáp ứng tốt nhu cầu xã trạng chất lượng cuộc sống dân trong 5 lĩnh vực: Quy hoạch và đầu hội; chất lượng sống của cư dân đô TP.HCM đi xuống như hiện nay, là tư phát triển kinh tế, xã hội; quản lý thị khó có thể nâng cao như tiềm do quản trị điều hành của UBND nhà đất và hạ tầng kỹ thuật; quản lý ngân sách và tổ chức bộ máy. Tuy vậy, các bộ luật hiện hành không 4 “Giá cả tiêu dùng tăng cao hơn 2 con số. Kẹt xe, ùn tắc giao thông bùng phát hề đề cập khái niệm chính quyền chưa có bài toán triệt tiêu hiệu quả. Ngập nước ngày càng cao nhấn chìm nhiều khu đô thị, nên chưa có sự phân định vực thành phố. Người dân sống trong lo toan nhiều hơn: ở nhà lo chuyện giá cả, ra rõ ràng cơ chế pháp lý cho chính đường sợ kẹt xe gây tai nạn Tất cả những yếu tố này cộng lại chứng tỏ chất lượng quyền đô thị. Chính vì vậy, quản trị cuộc sống người dân đang có chiều hướng đi xuống mặc dù thu nhập tăng, theo đánh giá của nhiều đại biểu trong buổi thảo luận tại kỳ họp HĐND TP HCM chiều công ở VN nói chung, tại TP.HCM 4/12/2007. Nhiều đại biểu cho rằng để xảy ra tình trạng chất lượng cuộc sống dân nói riêng về cơ bản được thực hiện TP HCM đi xuống như hiện nay, là do UBND thành phố “mắc bệnh quá lâu dẫn đến theo phương thức tuân thủ quy không có thuốc chữa”. Những bệnh đó, theo đại biểu Võ Văn Sen, là lãnh đạo thành định nhưng không năng động và phố thiếu thông số quy hoạch, không dự báo được tình hình, chỉ chạy theo sự việc nặng về hình thức; thiếu mối liên một cách bị động. Ví dụ như chuyện kẹt xe đã có cảnh báo của các chuyên gia từ rất lâu nhưng thành phố ì ạch đưa ra giải pháp, dẫn đến không trở tay kịp khi bùng nổ kết giữa tầm nhìn ngắn hạn và dài ùn tắc .” hạn, do không đánh giá, xem xét Ông Nguyễn Nghị, cư dân Sài Gòn - TPHCM gần nửa thế kỷ, hoạt động trong sự phân bổ nguồn lực gắn kết với lĩnh vực khoa học xã hội: sứ mạng và tầm nhìn của đơn vị; Điều dễ nhận ra là cái ăn, cái ở, cái mặc tại thành phố thay đổi hầu như hàng ngày, theo chiều hướng “đi lên”. Nhà cửa rộng hơn, cao hơn, tiện nghi hơn. Cái không đặt chiến lược phát triển mặc đẹp hơn Cái ăn thì thật phong phú. trong sự kết nối chặt chẽ với các Trớ trêu là đằng sau, bên cạnh hay bên ngoài những cái đang đi lên này lại yếu tố: tài chính, quy trình nội bộ, không thiếu những thứ làm cho cuộc sống ngày càng trở nên khó sống. An toàn khách hàng, nguồn nhân lực trong thực phẩm xem ra đang là nỗi lo của nhiều nhà. Những vỉa hè để người có tuổi có quá trình thực hiện chiến lược. Sự thể thả bộ một cách tương đối an toàn ngày càng ít đi khiến không gian sống của họ ngày càng bị thu hẹp trong khi thành phố thì cứ phình ra không ngừng. Tiếng ồn trao quyền tự chủ và trách nhiệm thì vô kể, vang lên ở khắp nơi, ngay cả gần bệnh viện, và bất cứ lúc nào, ngay cả xã hội của các đơn vị công chưa có trong đêm khuya. gắn kết chặt chẽ với nhau. Quản trị Có thể coi đây là những biểu hiện của một nếp sống xã hội trong đó sự tôn trọng của các đơn vị công không thoát ra người khác như ngày càng ít đi. Những lối sống, những nếp sống thuộc loại làm khỏi phương thức tập trung kiểm giảm chất lượng sống của cư dân TP.HCM có thể giảm đi rất nhiều nếu như chính quyền có những quy định rõ ràng, hợp lý. Và những quy định này được áp dụng một soát các yếu tố đầu vào. Kiểm soát cách nghiêm khắc, liên tục chứ không phải dừng lại trong một phong trào hay một nội bộ lẫn kiểm tra từ bên ngoài năm xây dựng nếp sống văn minh đô thị.Trong lĩnh vực này, chất lượng cuộc sống (Thanh tra nhà nước, Kiểm toán ) của người dân đô thị tùy thuộc rất nhiều ở chất lượng quản lý xã hội đô thị. 6 PHÁT TRIỂN & HỘI NHẬP Số 18 (28) - Tháng 09-10/2014
5. Chính quyền đô thị và quy chế TC-NS đặc thù Bảng 3: Về cơ cấu nguồn thu thường xuyên theo phân cấp (%) Nguồn thu 2001 2002 2003 2004 2005 2008 2011 2012 (*) Nguồn thu 100% 35% 37% 28% 28% 23% 29% 27% 23% Nguồn thu phân chia 27% 28% 28% 34% 31% 61% 55% 57% Thu khác 48% 35% 44% 38% 46% 20% 18% 20% Tổng số 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% (*): Dự toán ( ): Bao gồm: Chuyển giao từ ngân sách TW, trái phiếu, kết dư ngân Nguồn: Sở Tài chính TP.HCM. sách năm trước chuyển sang, viện trợ không hoàn lại, thu nhập giữ lại. thành phố4. Còn đối với các 3.3. Phân cấp tài chính qua các phương thức BOT, BT doanh nghiệp, thực tế cho thấy ngân sách đô thị: Trường hợp với điều kiện được sự cho phép trong nhiều cuộc đối thoại với TP.HCM của cấp có thẩm quyền. chính quyền TP.HCM, rất nhiều Nghị định 124/2004/NĐ-CP Như vậy, ngay trong nội dung doanh nghiệp vẫn phàn nàn về quy định về một số cơ chế tài phân cấp này, TP.HCM vẫn chưa thủ tục hành chính rườm rà, sự chính ngân sách đặc thù đối với có sự tự chủ thực tế; mặt khác, nhiêu khê của cán bộ công chức TP.HCM đã góp phần manh nha quỹ đất của TP.HCM đang càng trong khi thi hành công vụ.5 Một hình thành chính sách tài chính ngày càng thu hẹp. nghiên cứu của tác giả về “Sự đô thị. Tuy vậy, phân cấp tài chính - TP.HCM được vay nợ trong hài lòng của các doanh nghiệp ngân sách cho TP.HCM cơ bản vẫn và ngoài nước không vượt quá đối với dịch vụ hành chính công: tuân thủ theo Luật NSNN như các 100% tổng mức vốn đầu tư trường hợp TP.HCM”(2011) địa phương cùng cấp khác, chỉ có xây dựng cơ bản của ngân sách cũng cho thấy thái độ phục vụ mấy điểm khác biệt sau: TP.HCM theo dự toán Hội đồng của công chức nhà nước có ảnh - Hàng năm, trong trường hợp Nhân dân TP.HCM quyết định hưởng tiêu cực đến sự hài lòng có số tăng thu ngân sách trung ương hàng năm. của doanh nghiệp. so với dự toán được giao từ các Theo tác giả, quy định này Gần đây, TP.HCM đã hoàn tất khoản thu phân chia giữa NSTW cũng chưa phù hợp vì không căn dự thảo Đề án thí điểm chính quyền và ngân sách TP.HCM, ngân sách cứ trên khả năng thanh toán nợ đô thị TP.HCM. Mặc dù nội dung TP.HCM được thưởng 30% của số của TP.HCM và hạn chế sự quản của dự thảo lần này (8/8/2013) còn tăng thu này, nhưng không vượt lý điều hành của chính quyền TP. nhiều vấn đề phải tranh luận, song, quá số tăng thu so với mức thực Vì, khả năng trả nợ, đặc biệt đối điều quan trọng là trong tương lai hiện năm trước. 70% của số tăng với trái phiếu đô thị kỳ hạn 5-15 gần, chính quyền TP.HCM sẽ hoạt thu còn lại Chính phủ xem xét bổ năm, tùy thuộc vào hiệu quả sử động theo mô hình chính quyền đô sung theo chương trình mục tiêu dụng nợ và ngân sách TP.HCM thị. Khi đó, việc phân cấp, quản hoặc dự án đầu tư cho TP.HCM. trong tương lai. trị đô thị và quản lý ngân sách Nhưng thực tế, trong những Từ thực tế phân cấp đó, thu TP.HCM cần phải có nhiều thay năm gần đây, dự toán thu TP.HCM ngân sách TP.HCM thời gian qua đổi cho phù hợp. được giao năm sau tăng trên 20% thiếu ổn định và phụ thuộc nhiều so với năm trước. Trong khi đó, số vào khả năng đàm phán với Trung thuế thu từ hoạt động kinh tế chỉ ương từ nguồn thu phân chia và 6 5 Ngày 1/10/201, hàng trăm doanh nhân trẻ đạt hoặc thấp hơn dự toán. Điều nguồn thu chuyển giao/hỗ trợ. đã có buổi đối thoại với lãnh đạo TP.HCM về này có nghĩa là điểm khác biệt các vấn đề thuế, hải quan, tài chính, cải cách Thật vậy, thời gian qua nguồn hành chính, giao thông, đô thị, quy hoạch của trong phân cấp này không mấy ý thu 100% chỉ đảm bảo khoảng TP HCM. Trong đó, vấn đề cải cách hành chính nghĩa đối với TP.HCM. 1/3 nhu cầu chi tiêu của TP.HCM vẫn là chủ đề được nhiều doanh nghiệp quan tâm. Theo nội dung trao đổi trong buổi gặp gỡ - TP.HCM được toàn quyền sử và tỷ lệ của nó trong thu thường này thì phí “bôi trơn”, khâu kiểm hóa nhiêu khê dụng tiền đấu giá sử dụng đất để xuyên có xu hướng giảm mạnh; của hải quan; phí kiểm định chất lượng quá cao phục vụ cho đầu tư phát triển và so với tài lực của doanh nghiệp, đổi giấy phép phần lớn còn lại phụ thuộc vào kinh doanh mất cả tháng là những điều khiến được phép huy động vốn thông nguồn thu phân chia và nguồn doanh nhân trẻ nản lòng (www.vnexpress.net 6 Dự thảo Đề án chính quyền đô thị 5/10/2011). TP.HCM thu khác (Bảng 3). Số 18 (28) - Tháng 09-10/2014 PHÁT TRIỂN & HỘI NHẬP 7
6. Chính quyền đô thị và quy chế TC-NS đặc thù Bảng 4: Cơ cấu nguồn thu 100% (đơn vị tính:%) Nguồn thu 2001 2002 2003 2004 2006 2008 2011 2012 1. Bán nhà và quyền sử dụng đất 34.8 39.6 48.2 51 50 48 46 55 2. Lệ phí trước bạ và môn bài 14.5 12.2 15.8 17.1 17 17.3 16 17 3. Thu xổ số kiến thiết 10.4 8.4 8.8 7.6 7 7.3 7 7.5 4. Các nguồn thu về bất động sản 11.3 7.8 6.2 6.1 6.2 6.1 5 4.6 5. Thu khác 29.1 32 21 18.3 24.2 21.3 26 15,9 Tổng số 100 100 100 100 100 100 100 100 Nguồn: Sở Tài chính TP.HCM. thời kỳ ổn định đầu tiên (2004- khi xác định dự toán chi thường Trong cơ cấu nguồn thu 100%, 2006) tỷ lệ điều tiết cho TP.HCM xuyên từ ngân sách, Trung ương thu từ bán nhà sở hữu nhà nước giảm còn 29%, đến thời kỳ ổn định vẫn chỉ áp dụng định mức chi cho và chuyển quyền sử dụng đất bình thứ 2 (2007-2010) chỉ còn 26%, TP.HCM theo định mức chung của quân chiếm đến 51% (Bảng 4). và giai đoạn thứ 3 (2011-2015) chỉ cả nước. Kết quả là nguồn lực theo Tương tự, nguồn thu lớn thứ hai còn 23%7. Theo tác giả, quy định dự toán được duyệt chỉ đáp ứng là lệ phí trước bạ và thuế môn bài “tăng tỷ lệ % điều tiết số thu nộp được khoảng 50-60% nhu cầu chi khoảng 17,1%, trong đó 80% là lệ về ngân sách cấp trên” của Luật của TP.HCM (Sở Y tế TP.HCM, phí trước bạ, chủ yếu thu từ chuyển NSNN là chưa hợp lý, vì sẽ không 2011). nhượng bất động sản và cũng có khuyến khích địa phương nỗ lực - Hạ tầng cơ sở: Do những lợi khả năng giảm đi theo thời gian. khai thác nguồn thu phân chia theo thế về tạo việc làm và thu nhập, Như vậy, hơn 2/3 nguồn thu 100% tỷ lệ. TP.HCM trở thành điểm đến hấp của TP.HCM liên quan tới bất động Với tình hình phân cấp nguồn dẫn cho dân cư các địa phương sản. Nghĩa là, nguồn thu này thiếu thu như trên, nhưng nhu cầu chi trong cả nước, mức độ tăng dân số tính ổn định. tiêu của TP.HCM để giải quyết các cơ học của TP.HCM rất cao, bình Về nguồn thu phân chia theo vấn đề bức bách như: y tế, cơ sở hạ quân 3,5% mỗi năm. Dân số tăng tỷ lệ, Nghị quyết 20-NQ/TW ngày tầng, ô nhiễm môi trường lại rất nhanh đã gây ra tình trạng quá tải 18/11/2002 của Bộ Chính trị về lớn. Đặc biệt, những loại hàng hóa đối với hệ thống hạ tầng kỹ thuật đô phương hướng, nhiệm vụ phát công này có hiệu ứng lan tỏa tích thị. Do vậy, nhu cầu về ngân sách triển của TP.HCM đến năm 2010, cực cho sự phát triển cũng như đáp để nâng cấp cơ sở hạ tầng, đảm bảo giao Chính phủ xem xét tăng tỷ ứng nhu cầu dân cư các địa phương tăng trưởng bền vững là rất bức lệ điều tiết cho TP.HCM đối với khác trong vùng, nhưng TP.HCM bách. Trong khi đó, nguồn lực được nguồn thu có sự phân chia theo tỷ không nhận được bất kỳ sự chia sẻ phân cấp để TP.HCM chi cho đầu lệ giữa Trung ương và TP.HCM rủi ro hoặc chuyển giao nguồn lực tư phát triển chưa tương xứng với nhằm tạo điều kiện để TP.HCM thêm từ Trung ương. Xem xét cụ khả năng tạo nguồn thu cũng như phát triển nhanh, toàn diện, thực thể ta thấy: yêu cầu phát triển của TP.HCM. hiện tốt vai trò trung tâm đối với - Y tế: Các bệnh viện ở Bình quân giai đoạn 2006-2011, cả nước và khu vực. Do vậy, tỷ lệ TP.HCM dường như là bệnh viện thu NSNN trên địa bàn chiếm điều tiết cho TP.HCM năm 2002 là “cuối cùng” của người dân từ Đà 30% tổng thu ngân sách cả nước, 24% đã được điều chỉnh tăng lên Nẵng trở vào đến Cà Mau. Trong nhưng tổng chi ngân sách TP.HCM 33% năm 2003. Thế nhưng, Luật đó, ngoại trừ Bệnh viện Chợ Rẫy chỉ chiếm tỷ trọng 5,51% tổng chi NSNN 2002 (hiệu lực từ 2004) lại và Bệnh viện Thống Nhất, tất cả ngân sách cả nước. Đặc biệt, chi quy định: “ Sau mỗi thời kỳ ổn các bệnh viện còn lại trên địa bàn đầu tư phát triển của TP.HCM chỉ định ngân sách, phải tăng khả năng TP.HCM được tài trợ từ ngân chiếm một tỷ trọng rất khiêm tốn tự cân đối, phát triển ngân sách địa sách TP.HCM. Chính điều này tạo là 5,85% tổng chi đầu tư phát triển phương, thực hiện giảm dần số bổ áp lực cho ngân sách TP.HCM về của cả nước8. Để cải thiện giao sung từ ngân sách cấp trên hoặc khoản chi y tế nếu muốn đảm bảo thông đô thị trong bối cảnh cơ tăng tỷ lệ % điều tiết số thu nộp về được chất lượng dịch vụ. Nhưng, sở hạ tầng quá tải, TP.HCM phát ngân sách cấp trên”. Bởi thế, trong 7 Nguồn: Sở Tài Chính TP.HCM. 8 Nguồn: Sở Tài chính TP.HCM. 8 PHÁT TRIỂN & HỘI NHẬP Số 18 (28) - Tháng 09-10/2014
7. Chính quyền đô thị và quy chế TC-NS đặc thù triển hệ thống xe buýt, và mỗi chung, những nội dung trong quy 4. Một số khuyến nghị năm, mức trợ giá xe buýt khoảng chế này vẫn còn mang tính đối phó, 4.1. Mở rộng quyền tự chủ tài trên 1.000 tỷ (gần 1.400 tỷ năm tình thế. Phân định thu, chi ngân chính cho TP.HCM 2011; 1.500 tỷ năm 2013) cũng sách TP.HCM không gắn với đặc 4.1.1. Về thu ngân sách không được tính vào dự toán chi thù của một địa phương đô thị loại TP.HCM ngân sách của TP.HCM. đặc biệt, không tương xứng với Khuyến nghị 1: Cho phép - Vệ sinh môi trường: Phát khả năng tạo nguồn thu và nhiệm TP.HCM được quyền thu một triển đô thị TP.HCM chưa đáp vụ chi của TP.HCM. Nhiệm vụ chi số khoản thu “đặc thù” phù hợp ứng yêu cầu bảo vệ môi trường, của chính quyền TP.HCM không với điều kiện kinh tế - xã hội của đặc biệt là tình trạng yếu kém và khác gì nhiệm vụ chi của chính TP.HCM, mở rộng nguồn thu lạc hậu của hệ thống cấp nước, quyền tỷnh. Các khoản chi tiêu đặc 100% của TP.HCM. thoát nước, thu gom và xử lý chất thù của đô thị không được phản ảnh Về nguyên tắc, thiết kế nguồn thải rắn, hệ thống giao thông và vào dự toán chi tiêu của TP.HCM. thu riêng của đô thị phải gắn liền nhà ở. Theo đánh giá của Ngân Chi tiêu đô thị và các nghĩa vụ đô với việc phân định trách nhiệm hàng Thế giới, cơ sở hạ tầng thị còn tách biệt nhau. Ngân sách cung cấp dịch vụ đô thị, sao cho: (i) TP.HCM hiện trong tình trạng TP.HCM còn lệ thuộc nhiều vào Đảm bảo được sự cung cấp hàng khá yếu kém so với nhu cầu phát chính sách ngân sách của chính hóa công của chính quyền đô thị triển bền vững và nâng cao chất quyền trung ương. ngay cả khi chính quyền cấp trên lượng sống người dân. Thật vậy, - Phương thức quản trị ngân 2 thay đổi chính sách chuyển giao diện tích nhà ở trung bình là 15m sách và quản trị đô thị chưa gắn tài khóa; (ii) Chính quyền đô thị /người (Sở Xây dựng TP.HCM, kết giữa phân bổ nguồn lực, trách chịu trách nhiệm tốt nhất đối với 2011), chỉ bằng1/2 diện tích tiêu nhiệm người quản lý, đội ngũ công số lượng và chất lượng hàng hóa chuẩn trên đầu người ở các đô thị chức với kết quả thực hiện. Đây công cung cấp; (iii) Hiệu quả cao tiên tiến trên thế giới; tỷ lệ đất chính là nhược điểm của mô hình nhất trong việc cung cấp hàng hóa giao thông rất thấp; hệ thống cấp quản trị đô thi hiện nay. 9 và dịch vụ trên cơ sở so sánh lợi nước bị thất thoát tới 30-35% ; tỷ Tất cả những vấn đề trên ảnh ích và chi phí; và (iv) Cải thiện lệ thu gom và xử lý rác thải chỉ hưởng rất lớn đến chất lượng sống trách nhiệm ra quyết định tài chính đạt 70%; ô nhiễm trầm trọng về và sự hài lòng của cư dân TP.HCM, của chính quyền đô thị. Muốn vậy, nguồn nước, không khí và môi ảnh hưởng đến việc phát huy vai phải gắn lợi ích với chi phí: Ai là trường, tiếng ồn Ô nhiễm đang trò “là đô thị đặc biệt, đi đầu trong người nộp thuế hoặc trả phí để khiến hàng nghìn phụ nữ và trẻ sự nghiệp CNH – HĐH, từng bước tài trợ cho chính quyền đô thị thì em mắc bệnh; sức khoẻ bị suy trở thành trung tâm lớn về kinh tế, người đó được quyền thụ hưởng giảm nghiêm trọng. tài chính, thương mại, khoa học các khoản chi tiêu của chính quyền 3.4. Nhận xét – công nghệ của đất nước và khu đô thị. Người sử dụng dịch vụ đô Qua nghiên cứu tình huống vực Đông Nam Á; góp phần tích thị nhận thức rất rõ chi phí của dịch quản trị và phân cấp tài chính ngân cực đưa nước ta thành nước công vụ và lợi ích mà họ được hưởng sách TP.HCM, có thể rút ra một số nghiệp hiện đại vào năm 2020” để có thái độ lựa chọn, đánh giá nhận xét sau: như Bộ Chính trị mong đợi. Vì chất lượng dịch vụ. Sử dụng dịch - Khung pháp lý quản lý ngân vậy, đòi hỏi quản trị đô thị, phân vụ gắn với phí người hưởng lợi sách TP.HCM chủ yếu dựa vào cấp và quản trị ngân sách đô thị (Beneficiary Charges) sẽ cung cấp Luật Ngân sách nhà nước. Mặc phải có những thay đổi phù hợp, tín hiệu thị trường cho chính quyền dù đã có quy chế tài chính ngân tạo điều kiện tốt nhất cho sự tăng đô thị về các hàng hóa, dịch vụ sách đặc thù cho TP.HCM, nhưng trưởng bền vững và ổn định, không công mà người dân có nhu cầu10. vẫn chưa tạo ra sự khác biệt mấy ngừng nâng cao chất lượng sống 10 Tuy nhiên, có nhiều trường hợp thu phí giữa ngân sách TP.HCM và ngân của cư dân đô thị, nhất là ở một đô người hưởng lợi không phải là công cụ hiệu quả sách địa phương cùng cấp. Và nhìn thị lớn và có vai trò quan trọng như và công bằng. Sự phân phối thu nhập là một vấn đề cần xem xét. Ví dụ, trong sự cung cấp 9 TP.HCM. các dịch vụ phúc lợi như nhà ở, chăm sóc sức x?tabid=428&CateID=5&ID=127523&Code khỏe, trợ cấp thất nghiệp Tất cả phí liên quan =BQH4127523 đến các dịch vụ này là không thể thu được. Rất Số 18 (28) - Tháng 09-10/2014 PHÁT TRIỂN & HỘI NHẬP 9
8. Chính quyền đô thị và quy chế TC-NS đặc thù Bảng 5: Mức độ phân cấp thu ngân sách Cấp Mức độ phân cấp Biểu hiện Địa phương tự quyết định Địa phương tự quyết định ra thuế suất và diện áp thuế hoặc/ và chính quyền địa phương tự định ra 1 chính sách thu quyết định thuế, chính quyền trung ương xác định diện áp thuế. Chính quyền địa phương định ra thuế nhưng trong giới hạn chính quyền trung ương cho phép Quyền tự quyết định 2 hoặc/và chia sẻ nguồn thu từ thuế, theo đó việc phân chia số thu thuế giữa địa phương và chính hạn chế quyền trung ương chỉ có thể thay đổi nếu có sự đồng thuận của địa phương. Không có quyền tự quyết Chia sẻ doanh thu thuế , nhưng tỷ lệ phân chia do chính quyền trung ương định đoạt. 3 (VN) Chính quyền trung ương quy định mức thuế và diện áp dụng thuế cho các nguồn thu địa phương. Nguồn: World Bank, 2005. Trong phí người hưởng lợi,bên ách tắc giao thông, ô nhiễm môi chỉnh trang lại toàn bộ bộ mặt của cạnh phí người sử dụng (Users trường, cung cấp các dịch vụ hạ đô thị. Tuy nhiên, cũng như các Fees) vốn dĩ khá quen thuộc như tầng cơ bản Tuy nhiên, việc áp khoản thu khác, khoản thu này như lệ phí cấp giấy phép, bằng lái dụng các loại thu phí đặc thù cũng cần phải được nghiên cứu cẩn xe , cần thiết cho phép TP.HCM cần có sự nghiên cứu cẩn trọng và thận và cần phải có một thời gian nghiên cứu sử dụng một cách có phổ biến rộng rãi đến đối tượng chuẩn bị, công bố và vận động hệ thống các loại phí đặc thù và thu nhằm tránh sự phản ứng của nhằm tránh sự phản ứng của đối số tiền phải trả đặc biệt (Special người dân ở đô thị, nhất là những tượng nộp. Assessment). Đây là một trong người có tiếng nói mạnh trong Khuyến nghị 2: Thí điểm cho những giải pháp được áp dụng ở việc tác động vào việc thi hành phép TP.HCM được quyết định rất nhiều quốc gia trên thế giới. chính sách, do họ không muốn thuế suất một số loại thuế gắn với Phí đặc thù là một loại phí mà bị áp đặt gánh nặng phí. Việc sử địa phương trong giới hạn khung nguồn thu của nó được xác định dụng thành công các loại phí đặc thuế suất mà Quốc hội cho phép rõ mục đích sử dụng nên dễ tạo thù sẽ nâng cao đáng kể năng lực Theo đánh giá của nhiều ra được sự chấp thuận của đối quản lý đô thị. Còn số tiền phải chuyên gia quốc tế, VN vẫn tượng thu phí, chúng sẽ tạo ra trả đặc biệt là một khoản thu vào thuộc nhóm các quốc gia có mức nguồn thu thu khá lớn cho ngân cho ngân sách đô thị từ một phần độ phân cấp thấp nhất thế giới, sách đô thị dùng để giải quyết lợi ích mà người dân nhận được cấp chính quyền địa phương những vấn đề bức xúc trong sự từ kết quả của nỗ lực xây dựng không có quyền quyết định về phát triển của thực thể này như: cơ sở hạ tầng kỹ thuật của chính thuế (Bảng 5 và 6). khó để xác định và phân biệt những người thụ quyền đô thị. Một khi chính hưởng một số dịch vụ công như đường xá, công Bảng 6: Nguồn tự thu của viên, giữ trật tự Việc tính phí người hưởng quyền đô thị cải tạo và xây dựng chính quyền địa phương/ lợi là không thể thực hiện được. Tương tự, có cơ sở hạ tầng, thì làm cho giá trị tổng nguồn thu của địa phương những dịch vụ công tạo ra ngoại tác lan tỏa đến các khu vực khác; ví dụ: giáo dục, viêc tính đất đai hay nhà cửa của các hộ phí không thể được đánh giá một cách hiệu quả gia đình và doanh nghiệp sẽ tăng Quốc gia Tỷ lệ % và không thể thu được từ các người hưởng lợi. cao. Như thế, khoản gia tăng Kinh nghiệm một số quốc gia cho thấy: (i) Phí Campuchia (2003) < 5 người hưởng lợi được áp dụng tốt nhất đối với này chính là lợi ích mà các hộ Trung Quốc (2003) < 5 hàng hóa tư được cung cấp có tính chất công; gia đình hay doanh nghiệp được Indonesia (2002) 15.4 (ii) Nếu như ngoại tác lợi ích là điều không Phillipines (2002) 31.1 thể tránh khỏi, thì nên sử dụng thuế đánh vào hưởng nhưng thuần tuý chỉ từ Thái Lan (2002) 10.9 doanh thu và thu nhập có cơ sở thuế rộng lớn để sự đầu tư của chính quyền thành VN (2003) < 5 tài trợ cho việc cung cấp các hàng hóa đó; và phố. Và do vậy, sẽ phù hợp với (iii) Những hàng hóa được cung cấp bởi chính Nguồn: World Bank, 2005. quyền đô thị nên cho phép chính quyền đô thị đạo lý nếu như lợi ích gia tăng thu thuế địa phương đánh vào các hộ gia đình Thực tiễn của các quốc gia trên địa phương và các doanh nghiệp đóng trên địa này được huy động một phần bàn địa phương. Nguyên tắc cơ bản để thiết lập cho ngân sách TP.HCM. Đây là thế giới đã cho thấy địa phương chỉ phí người sử dụng: (i) Một nhóm người hưởng một khoản thu có tiềm năng, vì thật sự cân đối được ngân sách khi thụ từ dịch vụ công; (ii) Nhóm người sẽ bị loại trừ nếu như họ không trả tiền phí cho việc sử TP.HCM đang trong thời kỳ quá có quyền thay đổi thuế suất một dụng hàng hóa; và (iii) Nhóm người sử dụng tự độ, cần xây dựng và quy hoạch, số sắc thuế hoặc có thể tự đặt ra do lựa chọn hàng hóa cung cấp. 10 PHÁT TRIỂN & HỘI NHẬP Số 18 (28) - Tháng 09-10/2014
9. Chính quyền đô thị và quy chế TC-NS đặc thù các sắc thuế riêng của mình. Tuy cố định; (ii) Gánh nặng thuế chủ khi kinh tế phát triển hơn, khả năng nhiên, trong điều kiện cụ thể của yếu chuyển giao cho những dân cư quản lý của địa phương được nâng VN hiện nay (năng lực quản lý ở chính địa phương đó; (iii) Quản cao thì không nên kéo dài chính của chính quyền địa phương chưa lý đơn giản; và (iv) Khoản thu thuế sách khung thuế suất. Vì khi các cao, chưa đồng đều, cơ chế giám ổn định và có thể dự báo. Dựa vào chính quyền địa phương điều chỉnh sát còn yếu kém), nếu cho phép địa những tiêu chí trên, trong thời gian thuế suất đạt mức trần hoặc sàn, phương quyết định các sắc thuế sẽ tới có thể trao quyền cho TP.HCM thì vô hình chung địa phương mất dẫn đến tùy tiện và làm suy yếu sự quyết định mức thuế suất về các quyền tự chủ vì họ không thể tăng quản lý thống nhất của Nhà nước. sắc thuế như: thuế nhà đất và thuế hay giảm thuế quá giới hạn đó. Về Do vậy, trước mắt chỉ nên áp dụng chuyển quyền sử dụng đất trong phía mình, các chính quyền địa thí điểm cho phép TP.HCM được phạm vi khung thuế suất do Trung phương cũng phải củng cố và phát tự quyết định thuế suất một số loại ương quy định. Mặc dù Luật Ngân triển năng lực quản trị, điều hành thuế gắn với địa phương. Điều này sách nhà nước năm 2002 đã phân để có thể sử dụng hiệu quả quyền là hợp lý, bởi vì chính quyền địa định các loại thuế trên cho ngân lực được giao. phương nắm chắc được năng lực sách địa phương hưởng 100%, song 4.1.2. Về chi tiêu ngân sách tài chính và nhu cầu của người nộp quyền định thuế suất vẫn thuộc về TP.HCM: thuế nên có thể định ra các mức trung ương. Nếu chuyển quyền Khuyến nghị cho phép thuế suất phù hợp với đặc thù của quyết định thuế suất các khoản TP.HCM được quy định một số địa phương. Theo đó, những địa thuế này cho địa phương thì vai khoản chi, định mức chi phù hợp phương có tiềm năng về một loại trò của địa phương đối với các loại với nguồn thu và điều kiện giá cả thuế nào đó có thể tăng thuế suất thuế này sẽ được nâng cao. Và để của TP.HCM để tăng nguồn thu cho địa phương. kiểm soát sự chênh lệch mức thuế Với sự tập trung về quy mô, Cơ chế này sẽ khuyến khích địa giữa các địa phương, chính phủ có tính đa dạng của xã hội đô thị và phương nuôi dưỡng và phát triển thể đặt ra khung thuế suất để ngăn là trung tâm thu hút các lực lượng nguồn thu ngân sách địa phương. ngừa không cho các địa phương kinh tế, chính quyền TP.HCM có Theo nguyên lý chung, việc trao có những hành vi thiếu minh bạch, trách nhiệm cung cấp nhiều dịch quyền tự chủ cho địa phương nên đồng thời tạo điều kiện cho chính vụ hơn so với hầu hết các đô thị tập trung vào một số loại thuế có quyền địa phương phát triển chính khác (ngoại trừ Hà Nội). Cách phân đặc trưng sau đây: (i) Cơ sở thuế sách và năng lực quản lý. Nhưng loại chi tiêu theo Luật Ngân sách Số 18 (28) - Tháng 09-10/2014 PHÁT TRIỂN & HỘI NHẬP 11
10. Chính quyền đô thị và quy chế TC-NS đặc thù nhà nước 2002 không phản ảnh nhấn mạnh nỗ lực điều chỉnh chức - Cần chuẩn bị nguồn lực và lộ rõ chức năng được phân định cho năng và vai trò của khu vực công trình thích hợp để chuyển đổi mô chính quyền đô thị. Theo tác giả, nhằm thích nghi với những thay hình quản trị. nhiệm vụ chi của chính quyền đô đổi trong môi trường cạnh tranh - Cần xây dựng các tiêu chuẩn thị TP.HCM cần tập trung vào: Cơ toàn cầu. Muốn vậy, cần giảm biên đánh giá công việc thực hiện, theo sở hạ tầng, giao thông; nguồn nhân chế theo hướng nâng cao năng lực khuôn khổ chiến lược và các chính lực có trình độ cao; các thiết chế bộ máy; đồng thời thực hiện chủ sách đề ra. về văn hóa (công viên, giải trí, nhà trương xã hội hóa đối với những - Cần sắp xếp hệ thống quản hát ); điện, nước, xử lý nước thải, lĩnh vực mà khu vực tư hoạt động lý để hỗ trợ cho việc thực hiện hệ thu gom rác; cảnh sát và lực lượng hiệu quả hơn khu vực công nhằm thống quản trị tài chính theo kết phản ứng nhanh; phòng cháy chữa tối ưu hóa sự can thiệp và điều tiết quả: (i) Người quản lý được trao cháy; nhà ở, chăm sóc y tế Mặt của chính quyền thành phố. quyền tự chủ trong việc điều hành khác, để phù hợp với nhu cầu cải - Một khu vực công hiệu lực hoạt động và nâng cao tính tự chịu thiện chất lượng dịch vụ, nguồn thu nhằm hướng tới một khu vực trách nhiệm về cung cấp các đầu ra và điều kiện giá cả của TP.HCM, có sức cạnh tranh, thoát ra khỏi và kết quả; và (ii) Tạo ra những đòn cần cho phép TP.HCM được quyền phương thức quản lý tập trung và bẩy kinh tế khuyến khích người quy định định mức chi phù hợp. cứng nhắc, chuyển sang hoạt động quản lý cải thiện và nâng cao chất 4.1.3. Về vay nợ: hướng tới kết quả. Các tổ chức lượng hoạt động. Chính phủ chỉ nên quy định các công có trách nhiệm hơn với các Những yếu tố về con người: điều kiện nhằm hạn chế rủi ro, hạn nhóm lợi ích của cộng đồng; trung - Cần phát triển văn hóa tổ chức chế sự ảnh hưởng đến việc thực thành với lợi ích của công chúng; theo phương thức quản trị mới. hiện các nhiệm vụ chi cho quản quản lý nguồn lực tài chính đáng Lâu nay ở khu vực công có truyền lý nhà nước trên địa bàn TP.HCM tin cậy hơn với chi phí thấp nhất và thống quản lý nhấn mạnh việc đánh thay vì khống chế tỷ lệ nợ vay như giảm thiểu rủi ro; nỗ lực hướng đến giá các nhân tố đầu vào, trong khi hiện nay. Còn lại, nên để cho Hội cải thiện số lượng và chất lượng mô hình quản trị mới đòi hỏi phải đồng Nhân dân TP.HCM quyết dịch vụ công. thay đổi cung cách quản lý theo định các nội dung khác trong hoạt - Cuối cùng, xây dựng một khu hướng tập trung vào các đầu ra để động vay nợ phù hợp với nhu cầu vực công phục vụ tốt hơn đó là xây xác định kết quả và đánh giá trách phát triển, khả năng tạo nguồn thu, dựng một nền hành chính công nhiệm. Phương thức quản trị mới khả năng trả nợ của TP.HCM. trên nền tảng tôn trọng và quan yêu cầu khu vực công phải thay 4.2. Đổi mới mô hình quản trị tâm tới sở thích người dân; cung đổi tư duy, chiến lược chính sách. công của chính quyền TP.HCM cấp dịch vụ tốt hơn cho người dân Thế nhưng, thay đổi văn hóa là một 4.2.1. Mục tiêu: với tư cách là những cử tri, người nhiệm vụ không dễ dàng, tốn kém Để hấp thu được những nội nộp thuế, khách hàng và người tiêu nhiều thời gian, yêu cầu phải sàng dung phân cấp, cung cấp được dùng. Các tổ chức công thực hiện lọc và cải thiện liên tục. Sự lãnh những hàng hóa dịch vụ công phù đúng công việc, không chuyên đạo hợp lý và ý thức cam kết được hợp với mong đợi của công chúng, quyền và cung cấp hàng hóa - dịch chia sẻ đối với quy trình cải cách là phù hợp với mô hình chính quyền vụ công đáp ứng nhu cầu và sở điều quan trọng để xây dựng một đô thị, để đảm bảo sự tăng trưởng thích của công chúng. văn hóa quản trị định hướng theo bền vững, ổn định, và để thực hiện 4.2.2. Các thách thức đầu ra. được sứ mệnh như Bộ Chính trị Những thay đổi trên đây, nếu - Cần tạo nhận thức rõ về trách đã đề ra, chính quyền TP.HCM được thực hiện sẽ tạo động lực tốt nhiệm thực tiễn của các tổ chức, cơ cần phải đổi mới hoạt động quản cho sự phát triển của TP.HCM. Tuy quan trong hệ thống quản lý mới. trị điều hành. Sự đổi mới này cần nhiên, tiến trình đổi mới này sẽ gặp Cần có sự hỗ trợ và cam kết thực hướng đến đạt được các giá trị cơ không ít thách thức cần phải vượt hiện của các nhà lãnh đạo cao cấp bản như: khu vực công gọn nhẹ, qua: đối với tiến trình cải cách. Kinh hiệu lực và phục vụ tốt hơn. Các yếu tố thuộc về tổ chức và nghiệm quốc tế cho thấy vai trò lãnh - Một khu vực công gọn nhẹ thể chế: đạo của cán bộ cấp cao có ý nghĩa 12 PHÁT TRIỂN & HỘI NHẬP Số 18 (28) - Tháng 09-10/2014
11. Chính quyền đô thị và quy chế TC-NS đặc thù Hình 1: Quy trình quản trị dựa vào kết quả cạnh đó, về mặt kỹ thuật quản trị điều hành, theo kinh nghiệm Sự thích hợp quốc tế, TP.HCM có thể nghiên Kết quả Mục tiêu chiến cứu áp dụng Bảng điểm cân bằng lược phiên bản thế hệ thứ 3 được Liên Hiệu lực Hiệp Quốc (UN) đưa ra vào năm 2002 với tên gọi quản lý dựa vào Đầu ra kết quả (RBM: Results Based Hiệu quả Management) (Hình 1). RBM của UN dựa vào 4 yếu tố chính: - Định nghĩa mục tiêu chiến Đầu vào lược để tập trung hành động; - Chi tiết hóa kết quả mong quyết định cho sự thực hiện thành một xã hội dân chủ– trong các hoạt đợi mà nó đóng góp đến mục công hệ thống quản trị mới. Không động lập kế hoạch, trong việc phát tiêu, qua đó thiết lập quy trình có sự ủng hộ mạnh mẽ của cán bộ triển hệ thống đo lường thực hiện nội bộ và sử dụng nguồn lực; lãnh đạo cao cấp thì không thể nào và cả quy trình quyết định dựa vào - Giám sát và đo lường thực có sự thay đổi cơ chế. Không có sự đầu ra. hiện; ủng hộ mạnh mẽ từ những người 4.2.3. Kỹ thuật: - Cải thiện trách nhiệm và lãnh đạo cấp cao, thì không thể nào Chính quyền TP.HCM cần thực minh bạch trên cơ sở các thông thể chế hóa một cách rộng rãi hệ hiện quản lý theo kết quả đầu ra. tin phản hồi để cải thiện thực thống quản trị mới và đảm bảo tính Muốn vậy, trước mắt, trong quản hiện. hiệu lực. Lãnh đạo cao cấp cần hỗ lý ngân sách của VN nói chung Trong đó: trợ mạnh mẽ và tham gia tích cực và quản lý ngân sách TP.HCM - Đầu ra là hàng hóa công do vào việc xây dựng chính sách lẫn nói riêng, trên cơ sở đúc rút kinh các đơn vị công cung cấp cho xã triển khai thực hiện. Từ đây, việc nghiệm của quá trình thí điểm thời hội. hình thành và thực thi trách nhiệm gian qua, cần thực hiện thành công - Đầu vào là những nguồn lực hậu quả và trách nhiệm giải trình việc triển khai xây dựng khuôn khổ được các đơn vị công sử dụng để cùngvới “văn hóa từ chức” là một tài chính trung hạn nhằm ràng buộc thực hiện các hoạt động và từ đó việc làm cần thiết. các cấp chính quyền sử dụng các tạo ra đầu ra và kết quả. - Cần tạo điều kiện cho người nguồn lực tài chính gắn liền với - Hiệu quả là quan hệ so sánh dân và các nhóm lợi ích tham gia các mục tiêu ưu tiên tổng thể của giữa đầu ra và đầu vào. vào tất cả các giai đoạn của quy quốc gia và của địa phương11. Bên lý tài chính công, được thực hiện thí điểm cho trình quản trị trên nền tảng của �� Hiện tại Ngân hàng Thế giới hỗ trợ 4 địa phương: Vĩnh Long, Bình Dương, Hà Tây Chính phủ VN triển khai dự án Cải cách quản và Hà Nội. Bảng 7: Sự khác biệt giữa tổ chức công và khu vực tư khi vận dụng Bảng điểm cân bằng Đặc điểm Khu vực tư Khu vực công Mục tiêu chiến lược Sự cạnh tranh Tính hiệu quả của sứ mạng Mục tiêu tài chính Lợi nhuận, tăng trưởng, thị phần Giảm chi phí; hiệu quả Trách nhiệm đối với công chúng, liêm chính, công Các giá trị hướng đến Đổi mới, sáng tạo, nhận thức, sự tín nhiệm bằng Sự hài lòng của cử tri (những người hưởng thụ Kết quả mong đợi Sự hài lòng của khách hàng hàng hóa công ) Các cử tri, người nộp thuế, các nhà tài trợ, các cơ Các nhóm lợi ích Cổ đông, người sở hữu, thị trường quan thanh tra, các nhà lập pháp Khả năng lãnh đạo, nhà lập pháp, người lập kế Ngân sách được xác định bởi: Nhu cầu khách hàng hoạch Các yếu tố thành công chủ yếu Tỷ lệ tăng trưởng, thu nhập kiếm được, thị phần Thực tiễn quản trị tốt nhất Số 18 (28) - Tháng 09-10/2014 PHÁT TRIỂN & HỘI NHẬP 13
12. Chính quyền đô thị và quy chế TC-NS đặc thù - Kết quả là các tác động, ảnh đề này. Chẳng hạn, khả năng tăng (UN) đưa ra vào năm 2002 với tên hưởng đến cộng đồng xã hội. thuế, phí, lệ phí và các nguồn thu gọi quản lý dựa vào kết quả (RBM: - Hiệu lực phản ảnh cung cấp khác bị ràng buộc bởi luật pháp Results Based Management) vào thông tin trong phạm vi đầu ra và cơ chế lựa chọn công. Vậy quản trị đô thị l đạt được so với các mục tiêu. nên, bảng điểm cân bằng trong TÀI LIỆU THAM KHẢO - Tính thích hợp thể hiện mối khu vực công sẽ tập trung vào quan hệ kết hợp giữa kết quả thực tính vượt trội và tìm kiếm cách Bailey, Stephen (1999), Local Government Economics: Theory, Policy, and Practice, tế và mục tiêu chiến lược. thức để vận hành một cách tiết Basingstoke, U.K.: Macmillan. Ngày nay, Bảng điểm cân kiệm và hiệu quả hơn. Ví dụ, Breton, Albert (1995). “Organizational bằng đã được nghiên cứu bởi giảm chi phí, ít mắc sai lầm và hierarchies and bureaucracies: An nhiều chính phủ, đặc biệt được sử dụng nguồn lực hiệu quả hơn integrative essay,” European Journal of sử dụng để đo lường thực hiện để đáp ứng nhu cầu khách hàng Political Economy, Elsevier, vol. 11(3), và kết quả trong mô hình quản trị (Kim, Jong – Tae; Park. Sang – pages 411-440, September. Chan (2003), Changing Roles of Public công mới. Tuy nhiên, do các đơn Hyun; Kim, Sook – Hee Kim, Financial Management, University of vị công là tổ chức phi lợi nhuận, Sang – Wook, 2006). Cuối cùng, Illinois, USA. vì thế, khi ứng dụng Bảng điểm hoạt động hướng đến sứ mạng và Cheung (2002), The Politics of New Public cân bằng vào đo lường thực hiện kết quả, đòi hỏi các đơn vị công Management, Some Experience from và kết quả cần chú ý các khác dựa rất nhiều vào các kỹ năng, sự Reforms in East Asia. biệt về hoạt động giữa tổ chức tinh tế, và cách thức sắp xếp đội Dollery, Brian, & Joe Wallis (2001), The công và khu vực tư, được tóm ngũ công chức để đạt được mục Political Economy of Local Government, Cheltenham, U.K.: Edward Elgar. tắt trong Bảng 7 trên. tiêu chiến lược. Dự thảo Đề án chính quyền đô thị TP.HCM, Bảng trên cho thấy sự đo lường 5. Thay lời kết 8/8/2013. chủ yếu đối với các đơn vị công Hood, C (1991), “A Public Management for không phải là yếu tố tài chính mà Quản trị đô thị và quản lý ngân All Seasons”, Public Administration, là tính hiệu lực về sứ mạng của sách đô thị liên kết một cách chặt Vol. 69, No. 1. nó. Cho nên, đối với các đơn vị chẽ với nhau: nếu như yếu tố này Kim, Jong-tae; Park, Sang-hyun; Kim, công, sứ mạng sẽ xác lập đầu ra thiếu sót thì yếu tố còn lại không Sook-hee; Kim, Sang-wook (2006), On Building a Dynamic BSC Model for hay kết quả mong đợi của khách thể vận hành một cách hiệu quả. Để phù hợp với mô hình chính Strategic Performance Measurement in hàng (công chúng) và các nhóm Public Sector. lợi ích khác nhau. Theo sau sứ quyền đô thị loại đặc biệt, nâng Nguyễn Hữu Quang (2010), Cư dân đô thị mạng là khách hàng của đơn vị, cao chất lượng sống của người dân và không gian đô thị trong tiến trình đô chứ không phải là các cổ đông TP.HCM, và phát huy được vai trò thị hóa ở TP.HCM. tài chính. Các đơn vị công phải là đầu tàu kinh tế thúc đẩy kinh OECD (1995), Governance in Transition: Public Management Reforms in OECD quyết định ai là đối tượng mà tổ tế cả nước phát triển, TP.HCM Countries, Paris. chức phải hướng đến phục vụ và cần được trao quyền tự chủ nhiều hơn, đặc biệt là quyền tự chủ về Pau R. Niven (2003), Balanced Scorecard làm thế nào để đáp ứng một cách Step by Step for Government and tốt nhất (Paul R. Niven, 2003). tài chính – ngân sách. Song, để Nonprofit Từ việc xác định khách hàng, các hấp thu và đạt được mục đích của Rodeney Mcadam and Timothy Walker đơn vị công sẽ xác lập quy trình sự phân quyền, cần đổi mới hoạt (2003), “An Inquyry into Bsc Within nội bộ nhằm hướng đến tạo lập động quản trị điều hành của Chính Best Value Implementation in UK Local Government”, Public Administration, giá trị cho khách hàng. Dĩ nhiên, quyền TP.HCM. Sự đổi mới này cần hướng đến đạt được các giá trị Vol. 81, No. 4, p.873–892. Bảng điểm cân bằng không thể Sở Y tế TP.HCM (2011), Quy hoạch phát cơ bản như: khu vực công gọn nhẹ, hoàn thành nếu không có yếu tố triển ngành y tế TP.HCM đến năm 2020 tài chính. Chi tiêu để thỏa mãn hiệu lực và phục vụ tốt hơn. Muốn và tầm nhìn đến năm 2025. nhu cầu của công chúng trong vậy: (1) TP.HCM cần vượt qua các World Bank (2005), Phân cấp ở Đông Á, khu vực công luôn bị giới hạn thách thức về thể chế và cả yếu tố NXB Văn hóa thông tin. bởi gói ngân sách được phân bổ con người; (2) Nghiên cứu áp dụng và các nỗ lực để giải quyết vấn Bảng điểm cân bằng phiên bản thế hệ thứ 3 được Liên Hiệp Quốc 14 PHÁT TRIỂN & HỘI NHẬP Số 18 (28) - Tháng 09-10/2014