Bài giảng Kinh tế tài nguyên nước 1

148 trang vanle 2270

Download

Bạn đang xem 20 trang mẫu của tài liệu "Bài giảng Kinh tế tài nguyên nước 1", để tải tài liệu gốc về máy bạn click vào nút DOWNLOAD ở trên

Tài liệu đính kèm:

bai_giang_kinh_te_tai_nguyen_nuoc_1.pdf

Nội dung text: Bài giảng Kinh tế tài nguyên nước 1

TRƯỜNG ĐẠI HỌC THỦY LỢI Khoa Kinh tế và Quản lý PGS. TS Ngơ Thị Thanh Vân BÀI GIẢNG KINH TẾ TÀI NGUYÊN NƯỚC 1 (Dùng cho các lớp Cao học) HÀ NỘI – 6/2011
i Mơc lơc Chương 1 QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN NƯỚC 1.1 Đặt vấn đề 1.2 Nhu cầu dùng nước và sử dụng nước 1. 3 Quy hoạch tài nguyên nước 1.3.1 Các phương pháp lập quy hoạch 1.3.2 Quy hoạch tài nguyên nước ở Việt Nam 1.4 Pháp chế 1.4.1 Giới thiệu chung 1.4.2 Luật tài nguyên nước và pháp chế sau luật 1.5 Những chính sách liên quan đến quản lý tài nguyên nước 1.6 Cấp quản lý 1.7 Các nhĩm dùng nước 1.7.1 Khái niệm chung 1.7.2 Các nhĩm dùng nước 1.8 Đồng bằng Mê Kơng và lưu vực sơng Mê Kơng 1.9 Xu thế quản lý tài nguyên nước quốc gia Tài liệu tham khảo chương 1 CHƯƠNG 2 Kinh tế cấp nước cơng cộng 2.1 Tổng quan 2.2 Các thành phần chi phí 2.2.1 Sự cần thiết xác định giá nước 2.2.2 Các thành phần chi phí của nước 2.3 Phân tích kinh tế và tài chính 2.3.1 Thặng dư xã hội 2.3.2 Phân tích tài chính và kinh tế 2.4 Cân bằng cung cấp nước và nhu cầu dùng nước 2.5 Đánh giá giá trị của nước 2.5.1 Đặt vấn đề 2.5.2 Thảo luận các phương pháp đánh giá 2.6 Phí, thuế và trợ cấp 2.7 Thảo luận Tài liệu tham khảo chương 2
ii Chương 3 Kinh tế năng lượng thuỷ điện 3.1 Tổng quan về thuỷ điển ở Việt Nam 3.2 Phân tích chi phí và lợi ích 3.2.1 Các bước tiến hành của phương pháp phân tích chi phí lợi ích mở rộng 3.2.2 Xác định các tác động tiềm năng 3.2.3 Đánh giá kinh tế các tác động và phương pháp đánh giá thích hợp 3.3 Tiêu chí đánh giá dự án 3.3.1 Giá trị hiện tại và tỉ lệ chiết khấu 3.3.2 Các chỉ tiêu để đánh giá dự án 3.4 Các bước phân tích độ nhạy 3.4.1 Xác định các biến quan trọng 3.4.2. Tính tốn kết quả của những thay đổi trong những biến số chính 3.4.3 Kết luận từ sự phân tích độ nhạy 3.5 Đưa ra phương án tốt nhất 3.6 Tổng giá trị kinh tế, đánh giá hệ sinh thái 3.7 Kinh tế sử dụng nước đa mục tiêu 3.7.1 Một thách thức để cân bằng lợi ích – chi phí để cho sự cần thiết 3.7.2 Khĩ khăn trong việc cân bằng “Chi phí – lợi ích” và “Nhu cầu” 3.7.3 Bảo vệ mơi trường và chi phí đền bù đối với cơng trình thuỷ điện Yali 3.8 Thảo luận: Phương pháp, áp dụng và các hạn chế của chúng Tài liệu tham khảo chương 3 CHƯƠNG 4 NHỮNG VẤN ĐỀ ÁP DỤNG TRONG QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN NUỚC CƠNG CỘNG 4.1 Tổng quan 4.2 Cơ hội và thách thức 4.3 Sự quản trị tốt 4.4 Thu nhập chi phí và hồn trả lại chi phí 4.5 Thuế và trợ cấp 4.5.1 Thuế 4.5.2 Trợ cấp 4.6 Những thách thức quốc tế đối với Việt Nam 4.7 Các chỉ số giám sát 4.8 Ví dụ áp dụng quản lý cho một dự án Tài liệu tham khảo chương 4
iii Lời nĩi đầu Kinh tế Tài nguyên nước 1 là mơn học được giảng dạy cho cao học thạc sỹ cho các học viên thuộc chuyên ngành Kinh tế tài nguyên và mơi trường, Khoa Kinh tế và Quản lý, Trường Đại học Thủy lợi. Mơn học nhằm cung cấp cho các học viên các khả năng chính chắc chắn về Kinh tế Tài nguyên nước, bao hàm tồn bộ các khái niệm quan trọng và các phương pháp, mà chúng sẽ được giải thích trong ngữ cảnh của các áp dựng được lựa chọn: • Kinh tế cấp nước cơng cộng • Kinh tế năng lượng thuỷ điện Hơn nữa các học viên sẽ được đưa ra để ứng dụng kinh tế đối với các vấn đề liên quan đến quản lý tài nguyên nước cơng cộng và đối với chiến lược phát triển quơc gia. Sau khi học xong mơn học này, các học viên sẽ: • Hiểu được về các khái niệm và phương pháp quan trọng về phân tích kinh tế trong quản lý tài nguyên nước, hiểu được các áp dụng và giới hạn điển hình của chúng; • Hiểu được làm thế nào để áp dụng số liệu và phương pháp đối với phân tích thực tế; • Hiểu được làm thế nào áp dụng số liệu và phương pháp trong một cách tới hạn; và • Cĩ thể viết báo cáo rõ ràng mạch lạc, trong khi giải thích các tính khơng chắc chắn và các giả định. Bài giảng bao gồm 4 chương, do PGS. TS. Ngơ Thị Thanh Vân biên soạn. Bài giảng được soạn mới nên khơng tránh khỏi thiếu sĩt, tác giả mong nhận được sự gĩp ý của bạn đọc để lần xuất bản sau được tốt hơn. Mọi đĩng gĩp xin gửi về địa chỉ email: vanngo@wru.vn Tác giả
1 Chương 1 QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN NƯỚC 1.1 Đặt vấn đề Quản lý tài nguyên nước là tập hợp các hoạt động mang tính kỹ thuật, thể chế, quản lý, luật pháp và vận hành nhằm đáp ứng yêu cầu quy hoạch, phát triển và quản lý tài nguyên nước một cách bền vững. Quản lý tài nguyên nước cịn cĩ thể coi là một quá trình bao gồm tồn bộ các hoạt động quy hoạch, thiết kế, xây dựng và vận hành hệ thống cơng trình thuỷ lợi. Hình1.1: Quản lý bền vững tài nguyên nước Hình 1.1 cho thấy biểu đồ khái niệm quản lý tài nguyên nước vì sự phát triển bền vững. Điểm trọng tâm của quản lý tài nguyên nước bền vững là sự cân bằng giữa cung và cầu về nước liên quan tới hàng hố và dịch vụ. Hệ thống thuỷ lợi (WRS), bao gồm cơ sở hạ tầng cơng trình thuỷ lợi (tự nhiên và nhân tạo) và nền tảng thể chế, chính sách, pháp luật (khuơn khổ thể chế), sẽ cung cấp hàng hố và dịch vụ cho đối tượng sử dụng nước (WU). Đây là các hoạt động sử dụng nước trong cộng đồng. WRS chỉ cung cấp nước cho các hộ dùng nước (WU) trên cơ sở nhu cầu thực tế, thường được biểu hiện dưới mức sẵn sàng trả chi phí nước, chứ khơng phải là trên cơ sở dự đốn mơ hồ. Mức quan tâm thực tế của WU là điều kiện cần cĩ để đảm bảo sự bền vững của cung cả về số lượng lẫn chất lượng. Các hoạt động phát triển tài nguyên nước diễn ra trong mối tương quan giữa WRS và WU. Các hoạt động này ảnh hưởng đến cả thực trạng của cơ sở nguồn lực mơi trường
2 (E) và cơ sở nguồn lực xã hội (S) trong phạm vi một đơn vị quy hoạch (lưu vực sơng, vùng hoặc đất nước). Cùng lúc đĩ, các hoạt động này chỉ cĩ thể được thực hiện nếu chúng được hỗ trợ và rút từ (E) gồm cĩ nguồn nước, đất và hệ thống sinh thái và (S) gồm cĩ nguồn tài chính, nhân lực và cơ sở tri thức. Cả hai cơ sở này đều cần cĩ đủ khả năng vận chuyển cần thiết để duy trì các hoạt động sử dụng nước. Tính bền vững của hoạt động được biểu thị bằng các mũi tên đứt nét; ảnh hưởng của các hoạt động thể hiện bằng các mũi tên liền nét. Hai loại mũi tên này cần đảm bảo cho sự bền vững của các hoạt động liên quan tới tác động, năng lực và cung cầu. Đây là tiếp cận "trên xuống", ngược lại với cách tiếp cận "dựa trên các ảnh hưởng/tác động” truyền thống. Các nhà quản lý tài nguyên nước sẽ can thiệp vào hệ thống thơng qua hai dạng hành động: phương pháp hướng về cung như xây dựng cơ sở hạ tầng, khoan tìm mước, xây đập và phương pháp hướng về cầu để tác động cầu. Người quản lý tài nguyên nước bị thúc đẩy vào những hoạt động này do tình trạng cơ sở nguồn lực xã hội (S) hoặc cơ sở nguồn lực mơi trường (E). Theo phương cách này, chu trình sẽ khép kín. Trong quá khứ, các nhà quản lý nước tập trung hầu hết sự chú ý vào cung, cơng việc chủ yếu là làm cho nhu cầu ngày càng phù hợp với các giải pháp cung cấp nước. Kết quả là, ở nhiều vùng trên thế giới, các lựa chọn hấp dẫn là phát triển cơ sở hạ tầng cơng trình thuỷ lợi đều được thực hiện, nhưng ở nhiều nơi lại rất khĩ để thực hiện các lựa chọn cơng trình như vậy để tăng nguồn cung. Vấn đề thiếu nước sẽ trở nên rất trầm trọng khi nhu cầu về nước ngày càng tăng trong thập niên tới. Nĩi tĩm lại, mức tăng nhu cầu là khơng bền vững gây nên các vấn đề mà các thế hệ tương lai cần được giải quyết. Kết quả là các nhà quản lý tài nguyên nước đều tin rằng phát triển cần dựa trên nguyên tắc: nước là hữu hạn và cần chuyển sự chú ý từ việc quản lý cung sang ảnh hưởng của cầu. Quản lý nhu cầu được định nghĩa như sau: Quản lý theo nhu cầu: sự phát triển và thực hiện các chiến lược nhằm tác động tới cầu để đạt tới khả năng sử dụng hiệu quả và bền vững của một nguồn lực khan hiếm. Vấn đề chiến lược trong việc quản lý tài nguyên nước Sự khan hiếm nguồn nước ngày càng trở nên trầm trọng hơn và thật sự trở thành mối lo ngại của thế hệ đương thời, các nhà khoa học và các nhà hoạch định chính sách. Nguyên nhân là do sự bùng nổ về nhu cầu trong khi nguồn cung cấp nước lại giảm. Nhu cầu về nước gia tăng do bùng nổ dân số thế giới. Lượng cung giảm do các nguồn nước sẵn cĩ đều bị khai thác cạn kiệt và vấn nạn ơ nhiễm làm suy giảm chất lượng các nguồn nước. Hiện trạng khan hiếm nước gia tăng dẫn đến sự cần thiết phải tái cung cấp nước đã qua sử dụng, và điều này lại làm nảy sinh mâu thuẫn giữa những người sử dụng nước. Các cơ quan quản lý tài nguyên nước được điều phối bởi các cơng ty cấp nước đều thất bại trong việc áp dụng vai trị mới của mình trong lĩnh vực quản lý lượng cầu và giải quyết mâu thuẫn giữa những người tiêu dùng nước. Các giải pháp chủ chốt về nguồn nước cho thế kỷ tới như sau: 1. Cân đối nhu cầu: là sự đánh giá việc sử dụng nước trong các khu vực nhỏ, sự tham gia của những người sử dụng nước, sự tái cung cấp nguồn nước cho các ngành, giải pháp giải quyết mâu thuẫn giữa những người sử dụng nước, phân
3 phối cơng bằng về chi phí và lợi ích sử dụng nước giữa những người sử dụng hiện tại và những người sử dụng trong tương lai, tăng cường năng lực thể chế. 2. Bảo vệ nguồn tài nguyên: bao gồm việc quản lý nhu cầu, chất lượng nước, bảo tồn hệ sinh thái là động lực của chu trình thuỷ văn. 3. Giải quyết mâu thuẫn giữa thượng lưu – hạ lưu: giải quyết một cách cơng bằng với những người sử dụng nước về các tác động đến mơi trường ở các cấp từ lưu vực sơng đến cấp địa phương. 4. Giải quyết các biến đổi: liên quan đến khả năng giải quyết các biến đổi về nguồn nước như lũ lụt và hạn hán. 5. Một hệ thống quản lý phù hợp, bao gồm sự phát triển của các khung thể chế, quyền sử dụng nước, sự tham gia của các bên liên quan, cách thức quản lý và chia sẻ nguồn nước thế giới. 6. Điều kiện bền vững: cân bằng giữa tài nguyên và nhu cầu, sử dụng hợp lý các nguồn tài nguyên hữu hạn, tạo điều kiện thích hợp cho việc phục hồi chi phí, đầu tư vào trí tuệ và năng lực. Trong khi tất cả các giải pháp trên đây cĩ thể thích hợp hay khơng mấy thích hợp tại một vùng nào đĩ thì sự khác biệt giữa các vùng về mức sử dụng nước hiện tại, trình độ phát triển kinh tế, mật độ dân số và sự biến đổi của các nguồn lực sẽ làm thay đổi hướng ưu tiên của từng vùng. 1.2 Nhu cầu dùng nước và sử dụng nước Con người sử dụng nước được chia ra làm hai loại: nước tiêu thụ và nước khơng tiêu thụ. Nước tiêu thụ là nước sử dụng cho nơng nghiệp, sinh hoạt, cơng nghiệp thương mại. cịn nước khơng tiêu thụ là nước dùng cho nuơi cá, giải trí, mơi trường cho động vật hoang dã, thuỷ điện, giao thơng thuỷ, tiêu chất thải. Các ví dụ về phát triển nước cĩ ưu tiên theo thứ tự là: - Phát triển kinh tế. - An tồn lương thực. - Giảm nghèo trong các thị trấn và các vùng nơng thơn. - Hợp nhất và phát triển cuộc sống ở nơng thơn. - Bảo vệ mơi trường. Những ưu điểm này cĩ thể được tiếp tục nghiên cứu nếu như cĩ sự cân đối giữa nhu cầu dùng nước và nguồn nước sẵn cĩ. Nguồn nước sẵn cĩ được xác định như sau: Dịng chảy từ thượng lưu (nếu cĩ). + Dịng chảy mặt, chảy ngầm được sinh ra trong vùng cĩ mưa hiệu quả.
4 Dịng chảy hạ lưu (nếu cĩ). Nếu nhu cầu mà cao hơn nguồn nước thì sự phát triển sẽ bị tác động bởi nguồn nước sẵn cĩ Nếu dùng nước ít hơn nguồn nước cĩ thì sẽ cĩ một phạm vi phát triển cơ sở hạ tầng Nguồn nước Nhu cầu dùng Nước dùng cĩ sẵn nước Hình 1-2. Nguồn nước cĩ và nhu cầu dùng nước Nguồn nước sẵn cĩ được phân bố rộng rãi nhờ mưa. Nĩ thay đổi dần dần từ thập kỷ này sang thập kỷ tiếp theo, do sự thay đổi khí hậu hoặc do xây dựng hồ chứa hoặc đổi hướng dịng chảy. Nguồn nước cĩ thể được đo và hoặc tính tốn bằng mơ hình số, với độ chính xác nào đĩ phụ thuộc vào bộ số liệu thủy văn và chất lượng của chúng. Nhu cầu dùng nước là lượng nước địi hỏi cho một mục đích nhất định, ví dụ số lít nước cho một người một ngày hoặc mm cho một loại cây trồng trong một ngày. Nhu cầu nước cĩ thể là hiện tại hoặc tương lai, và nĩ cĩ thể là hiện tại (ví dụ liên quan đến cơ sở hạ tầng sẵn cĩ) hoặc tiềm năng (giả thiết là phát triển hạ tầng đầy đủ và khơng thiếu nước từ nguồn). Nhu cầu dich vụ nước là một phần của nhu cầu tiềm năng và được giới hạn bởi cả hai là cơ sở hạ tầng và nguồn nước sẵn cĩ. Cĩ thể phân biệt giữa nhu cầu nước tiêu hao (cho sinh hoạt, cơng nghiệp và nơng nghiệp), và nhu cầu nước khơng bị tiêu hao (cho thủy sản, giao thơng thủy và bảo vệ mơi trường). Về sự phân biệt này, hồ chứa nước làm nhiệm vụ phát điện là trường hợp cĩ thể coi là vừa tiêu thụ nước (bằng cách trữ nước ở trong một khoảng thời gian của năm, sau đĩ tháo nước trong khoảng thời gian cịn lại trong năm đĩ) vừa khơng tiêu thụ
5 nước (vì nước sau khi qua tuốc bin lại trở về nguồn mà khơng thay đổi về số lượng và chất lượng). Sơ đồ hoạt động thủy điện về thực chất là khơng tiêu hao nước. Sự khác nhau giữa tiêu thụ nước và khơng tiêu thụ nước được chỉ ra như sau: Tiêu thụ nước Khơng tiêu thụ nước - Cấp nước sinh hoạt - Thủy điện - Nước cơng nghiệp - Đánh bắt cá - Nơng nghiệp: tưới, chăn nuơi gia súc, - Giao thơng thủy gia cầm. - Thủy sản - Bảo quản vùng đầm lầy Ví dụ về tiêu thụ nước và khơng tiêu thụ nước. Lưu ý rằng: nguồn nước và nhu cầu nước về nguyên tắc là độc lập với nhau. Việc sử dụng nước là một phần của nhu cầu dùng nước được phục vụ tức thời tại một thời điểm được đưa ra nào đĩ. Nhiều ngành sử dụng nước đã tạo ra dịng chảy hồi quy (ví dụ nước thải hoặc nước tưới). Dịng chảy hồi quy cĩ thể xảy ra tại các thời điểm khác nhau hoặc các vị trí khác hơn là dùng nước hoặc thu hồi nước (ví dụ một hồ chứa trữ nước để tháo nước vào các thời gian khác nhau trong năm). Phân phối nước ưu tiên cĩ thể dành cho nước sinh hoạt, cho bảo vệ mơi trường, hoặc để cho duy trì một độ sâu cần thiết cho giao thơng thủy. Ở sơng MêKơng, dịng chảy tối thiểu cần giữ chế độ nước ngọt ở đồng bằng sơng MêKơng (đất canh tác, mà khu vực này cĩ thể bị nhiễm mặn bởi sự xâm thực của nước biển nếu dịng chảy của sơng nhỏ hơn dịng chảy tối thiểu). 1. 3 Quy hoạch tài nguyên nước 1.3.1 Các phương pháp lập quy hoạch Bản thân cơng tác quy hoạch lẫn các cơng cụ sử dụng đều cần phải linh hoạt. Điều này dẫn tới sự thay đổi từ một quá trình lập quy hoạch tuyến tính "linear" thơng thường tới sự phổ cập rộng rãi phương pháp lập quy hoạch theo vịng xốy "cyclic" (Hình 2.3). Trên thực tế, cần nhận thức một điều là việc lập quy hoạch khơng phải theo một chiều đơn thuần.
6 Hình 1.3. Phương pháp tiếp cận quy hoạch "linear" và "Cyclic" Với phương pháp "linear planning", bốn phần chính của cơng tác quy hoạch sử dụng nguồn nước là phân tích nguồn nước, phân tích nhu cầu sử dụng, xác định điều kiện kinh tế - xã hội và thiết kế hệ thống. Bốn bước này mang tính nối tiếp, kế thừa lẫn nhau. Tuy nhiên, đối với phương pháp “cyclic planning”, tính kế thừa của các hoạt động này được lặp đi lặp lại vài lần và ngày càng chi tiết và chính xác hơn. Do đĩ ngay từ đầu đã cĩ thể nắm bắt được bức tranh tồn cảnh về tiềm năng và những ảnh hưởng của quá trình, dù chưa đầy đủ. Ngay từ đầu của quá trình, người ta đã tiến hành nghiên cứu về tính khả thi của chuỗi các sự việc và những hậu quả khơng mong muốn. Các quy hoạch theo đĩ cũng sẽ được điều chỉnh tương ứng, và đảm bảo cho quá trình nghiên cứu và điều tra sâu hơn phù hợp với hồn cảnh thực tế. Một ưu điểm nữa của phương pháp "cyclic planning" là nĩ cho phép sự tham gia của những người sử dụng nước và tăng tính khả thi của việc phân tích khả năng thực hiện của hệ thống. Sự khác biệt giữa phương pháp "linear planning" tiến hành theo trình tự và phương pháp "cyclic planning" theo chu trình là ở cách thức tiếp cận quá trình quy hoạch. Bên cạnh sự khác biệt trong quá trình, cịn cĩ sự khác biệt về quy mơ quy hoạch:
7 • Quy hoạch đơn mục đích: quy hoạch cho một mục đích như cấp nước, hoặc tưới, hoặc kiểm sốt lũ lụt hoặc một hoạt động nào đĩ; • Quy hoạch đa mục đích: quy hoạch đồng thời giải quyết một số mục đích như tưới tiêu, thuỷ lợi, cấp nước, quản lý mơi trường, kiểm sốt lũ lụt v.v thường thì một quy hoạch như vậy bao gồm một vài quy hoạch đơn mục đích. • Quy hoạch tổng thể: là một cách quy hoạch truyền thống; đây là sự hình thành cho quy hoạch phát triển nhằm khai thác cơ hội của các dự án đơn hay đa mục đích về nguồn tài nguyên nước tại một khu vực nào đĩ trong một khoảng thời gian cụ thể; quy hoạch cĩ thể bao gồm một hệ thống đa thành phần và cĩ thể bao gồm cả biện pháp cơng trình và phi cơng trình; tuy nhiên, ngày nay chúng ta thiên về xu hướng sử dụng thuật ngữ quy hoạch tổng hợp hơn là quy hoạch tổng thể. • Quy hoạch tồn diện: là một quy hoạch đa thành phần, đa mục đích và nhằm vào nhiều mục tiêu (mục tiêu về kinh tế, tài chính, chính trị, xã hội và mơi trường) xem xét cả các giải pháp thay thế mang tính cơng trình và phi cơng trình; một quy hoạch tổng thể hay một quy hoạch tổng hợp khơng bao gồm những nghiên cứu khả thi chi tiết của các dự án riêng rẽ. Cùng một vấn đề như trên, sự khác biệt dựa trên quy mơ của việc quy hoạch được đưa ra: • Quy hoạch theo chức năng: quy hoạch nhằm đáp ứng nhu cầu cụ thể trong phạm vi một ngành, như trong việc kiểm sốt lũ lụt, tưới hay cơng tác bảo tồn tự nhiên • Quy hoạch theo ngành: quy hoạch tổng hợp cho mọi chức năng trong một ngành, như tài nguyên nước hay nơng nghiệp • Quy hoạch đa ngành: cơng tác quy hoạch cho tất cả các ngành trong xã hội như sử dụng đất, xây dựng, giao thơng vận tải, thuỷ lợi, vệ sinh mơi trường và cung cấp năng lượng. Xét về khía cạnh vùng lại cĩ thêm những sự khác biệt, đĩ là: • Quy hoạch mang tầm quốc gia: một quy hoạch quốc gia về tài nguyên nước được thiết lập dựa trên cơ sở xem xét các ưu tiên của quốc gia đĩ trong việc phân bổ nguồn nước vốn rất khan hiếm trên quan điểm về mục tiêu quốc gia; về khía cạnh này một quy hoạch mang tầm quốc gia về tài nguyên nước nên là một quy hoạch tổng hợp. • Quy hoạch ở cấp vùng: ở cấp vùng một hoạt động tương tự cũng sẽ được tiến hành, phụ thuộc vào quy mơ của khu vực; Một quy hoạch ở cấp vùng, về nguyên tắc, khơng khác so với quy hoạch mang tầm quốc gia. • Quy hoạch cho vùng lưu vực sơng: loại hình này là đặc biệt vì nĩ dựa vào các ranh giới thuỷ văn; về nguyên tắc loại quy hoạch này nên bao hàm nhiều yếu tố, đa mục đích và nhằm tới nhiều mục tiêu và do đĩ nên là một quy hoạch tổng hợp. Thêm vào đĩ cịn cĩ một sự khác biệt về khuơn khổ thời gian:
8 • Quy hoạch ngắn hạn: Ưu điểm của loại hình này là hầu như khơng cĩ sự bất ổn của bối cảnh hình thành nên các điều kiện biên trong xây dựng quy hoạch; nhược điểm là một quy hoạch ngắn hạn cĩ thể thiếu một tầm nhìn phát triển trong tương lai; • Quy hoạch dài hạn: quy hoạch dài hạn nhằm đề ra một viễn cảnh trong thời gian dài và một sự định hướng phát triển cho tương lai của một quốc gia, một vùng hay một lưu vực sơng; nhược điểm lớn của nĩ là sự bất ổn; và kết quả là quy hoạch ngắn hạn dần dần sẽ trở nên quan trọng hơn quy hoạch dài hạn; quy hoạch dài hạn do đĩ sẽ được chuyển thành chính sách dài hạn (cịn được gọi là quy hoạch chiến lược), trong đĩ gồm nhiều quy hoạch ngắn hạn, quy hoạch ngắn hạn lúc đĩ phải cĩ nhiều phương án mở để đạt được quy hoạch cuối cùng trong dài hạn. • Một "phương thức kết thúc mở" cịn được gọi là "quy hoạch chiến lược"; quy hoạch chiến lược là sự kết hợp của cả hai, quy hoạch ngắn hạn và dài hạn; nĩ tập trung vào quy hoạch ngắn hạn với tất cả các phương án mở cĩ thể thực hiện trong tương lai. • Quy hoạch rolling: kết luận của quy hoạch chiến lược là một quy hoạch cần phải cập nhật thơng tin thường xuyên và thay đổi liên tục trong bất kỳ sự thay đổi hồn cảnh nào; mơ hình quy hoạch này được gọi là quy hoạch rolling. Cĩ thể thấy rõ là quy hoạch chiến lược và quy hoạch rolling luơn thúc đẩy tính linh hoạt của quá trình quy hoạch. Cơ sở dữ liệu và các phần mềm sử dụng (Hệ thống thơng tin về nguồn nước) cần luơn được cập nhật liên tục và được điều chỉnh phù hợp với bất kỳ sự thay đổi nào. Đây là thách thức đối với các nhà quy hoạch thuỷ lợi trong việc phát triển và sử dụng các cơng cụ thật linh hoạt. 1.3.2 Quy hoạch tài nguyên nước ở Việt Nam Những chu trình quy hoạch bao gồm chu kỳ một năm, chu kỳ 5 năm và quy hoạch chiến lược 10 năm. Bản quy hoạch 5 năm của quốc gia hiện tại cho sự phát triển kinh tế xã hội từ năm 2001 đến 2005. Quy hoạch thủy điện quốc gia Bộ cơng nghiệp Quy hoạch phát triển kinh tế và xã hội cho Bộ NN&PTNT đồng bằng sơng Cửu Long (bao gồm tài nguyên nước) Quy hoạch tổng hợp khu vực sơng Thu Bộ NN&PTNT Bồn. Quy hoạch tổng thể cho vận tải thủy trên Bộ GTVT sơng ở Việt Nam đến năm 2020. Chiến lược quốc gia về nước sạch và vệ Bộ xây dựng và Bộ NN&PTNT, Chính phủ
9 sinh nơng thơn đến năm 2020. duyệt năm 2000 Chiến lược quốc gia cho phát triển thủy Bộ Thủy Sản. sản Bảng 1.1 Các hoạt động quy hoạch 1.4 Pháp chế 1.4.1 Giới thiệu chung Nước là một nhu cầu tất yếu cho sự tồn tại của nhân loại cũng như sự phát triển của bất kỳ quốc gia lãnh thổ nào trên thế giới. Mặc dù 3/4 bề mặt trái đất được bao phủ bởi nước, nhưng cùng với tốc độ phát triển kinh tế-xã hội, quá trình cơng nghiệp hố- đơ thị hố, nguồn nước trên tồn thế giới đang bị cạn kiệt và suy thối nghiêm trọng, gây ra nhiều hậu quả khơng nhỏ tới chất lượng cuộc sống của con người cũng như ảnh hưởng tới sự phát triển bền vững của quốc gia, lãnh thổ. Việt Nam cũng khơng phải là một ngoại lệ trong lĩnh vực này. Tuy là một nước được thiên nhiên ưu đãi cho một hệ thống sơng ngịi dày đặc, cùng với một bở biển dài dọc theo lãnh thổ, Việt Nam đang phải đối mặt với tình trạng khan hiếm nước dùng cho cả sinh hoạt, nơng thơn, cơng nghiệp và các lĩnh vực kinh tế khác. Các con số về tình trạng cạn kiệt, suy thối và mặn hố nước đang đặt các nhà quản lý trước yêu cầu khẩn thiết nhằm tìm ra các giải pháp pháp chế, kinh tế và kỹ thuật phù hợp để cải thiện tình hình. Bắt đầu từ những thập niên 1990 của thế kỷ 20, Chính phủ Việt Nam đã xây dựng một chương trình cụ thể nhằm từng bước xây dựng một hành lang pháp lý tồn diện về vấn đề khai thác, sử dụng và quản lý tài nguyên nước. Quá trình xây dựng luật này luơn đi kèm với việc nghiên cứu thực tế và trao đổi kinh nghiệm quốc tế (Vu Tien Luc, 2001). Thể chế ngành nước, thể chế các quyền về nước là một nội dung rất mới mẻ so với các ngành khác như đất đai, khống sản, mơi trường v.v Đặc điểm tự nhiên của tài nguyên nước lại rất phong phú, phức tại dẫn tới các mối quan hệ về tài nguyên nước rất đa dạng. Do đĩ việc quản lý tài nguyên nước địi hỏi một khung thể chế thích hợp với đặc điểm tự nhiên của tài nguyên nước, đồng thời phù hợp với thể chế quản lý của nền hành chính quốc gia, ứng với từng thời kỳ phát triển của xã hội. Xây dựng pháp luật về nước • Đây là một nội dung quan trọng bậc nhất trong các hoạt động quản lý tài nguyên nước. ở các nước hầu hết đều đã cĩ Luật nước; một số nước đã cĩ luật từ nhiều năm trước và hiện đang bước sang giai đoạn hiện đại hố, sửa đổi, bổ sung đề phù hợp với những yêu cầu quản lý nước trong giai đoạn mới. Việt Nam cũng đang trong giai đoạn tiếp tục thực thi Luật tài nguyên nước hiện hành, đồng thời nghiên cứu, đánh giá việc thực thi Luật trong các năm qua nhằm bổ sung, sửa đổi Luật, đáp ứng yêu cầu quản lý tài nguyên nước trong giai đoạn phát triển mới của đất nước. • Một nội dung mang tính tổng kết lớn trong thực tiễn xây dựng pháp luật tại Tây Ban Nha khi giới thiệu về quy định mới trong Luật nước của Tây Ban Nha là
10 “Trên thực tế, sửa đổi chỉ là sự định nghĩa lại những nguyên tắc chung đã nêu tại luật cũ, nhằm chỉnh sửa lại những sai sĩt trong việc áp dụng Luật”; cần tạo cơ chế linh hoạt cho việc áp dụng các quyền về nước trong Luật. • Để thực thi Luật nước, nhiều nước đã nhấn mạnh việc cần xây dựng các văn bản hướng dẫn thi hành. Đây cũng là một hoạt động mà Việt Nam đã và đang thực hiện. Chia sẻ với mối quan tâm của các đại biểu, Việt Nam luơn coi Luật tài nguyên nước cĩ vị trí đặc biệt trong việc quy định khung pháp lý, hệ thống tổ chức quản lý tài nguyên nước. Về quản lý lưu vực sơng • Nội dung về quản lý lưu vực sơng đã được đề cập trong nhiều cơng trình nghiên cứu. Hầu hết các nước coi lưu vực sơng là đơn vị quản lý nước quan trọng, cần phải cĩ chức năng, nhiệm vụ đủ mạnh để quản lý tài nguyên nước thuộc lưu vực sơng. • Là một đơn vị thủy văn thể hiện tính hệ thống của chu trình vận động của nước, lưu vực sơng đã được các nước coi là một đơn vị quản lý nước lý tưởng. Luật tài nguyên nước của Việt Nam cũng đã xác lập việc quản lý, khai thác, sử dụng, bảo vệ tài nguyên nước phải dựa trên cơ sở quy hoạch lưu vực sơng. • Tuy nhiên, cũng giống như một số nước vùng Nam Mỹ, để xây dựng được một thể chế lưu vực sơng là cả một quá trình với nhiều thách thức. Hiện tại ở Việt Nam, tổ chức quản lý lưu vực sơng mới chỉ được hình thành như một tổ chức sự nghiệp, khơng cĩ chức năng quản lý nhà nước và mới chỉ là cơ quan quản lý quy hoạch lưu vực sơng. • Trong thời gian tới, việc xây dựng một cơ quan quản lý lưu vực sơng cần nghiên cứu theo hướng xác lập cơ quan này phải là một cơ quan quản lý nhà nước thuộc Bộ, cĩ chức năng quản lý tài nguyên nước, với các nhiệm vụ cấp phép về nước, kiểm tra, giám sát việc thực hiện các quyền về nước. Phân cấp quản lý tài nguyên nước • Đây là một trong những nội dung được đề cập đến với nhiều gĩc độ khác nhau và với nhiều ý tưởng phân tích phong phú về ý nghĩa của việc phân cấp quản lý tài nguyên nước. • Tựu chung lại, các ý tưởng phân tích đều nhấn mạnh sự cần thiết và vai trị quan trọng của phân cấp quản lý xuống cơ quan lưu vực sơng, xuống địa phương nhằm tạo ra sự chủ động cần thiết cho các cấp quản lý ở địa phương trong lĩnh vực quản lý tài nguyên nước. • ở Việt Nam, chủ trương phân cấp quản lý nhà nước cho địa phương khơng chỉ đang được thực hiện trong lĩnh vực tài nguyên nước mà trong nhiều lĩnh vực tài nguyên khác. Các văn bản thi hành Luật tài nguyên nước như Nghị định số 149/2004/NĐ-CP về cấp phép thăm dị, khai thác, sử dụng tài nguyên nước, xả nước thải vào nguồn nước; Nghị định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tài nguyên nước sắp được trình Chính phủ xem xét, ban hành đều được xây dựng với quan điểm chỉ đạo là phân cấp chức năng, nhiệm vụ cho cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương sao cho phát huy hơn nữa vai trị quản lý nhà nước của địa phương trong lĩnh vực tài nguyên nước.
11 • Trong quy định pháp luật của Việt Nam cũng đã cố gắng khắc phục tình trạng giao quyền thì ít mà trách nhiệm thì nhiều khiến khĩ thực thi. Các báo cáo cũng đã khuyến cáo về việc văn bản pháp luật khi xây dựng thì hay, cĩ ý tưởng tốt nhưng khi thực hiện ở cấp địa phương lại khơng cĩ được sự hỗ trợ đầy đủ về kế hoạch, phương tiện và các điều kiện khác. • Đây là những kinh nghiệm hay để trong quá trình xây dựng các văn bản hướng dẫn thi hành các nghị định của Chính phủ sẽ cĩ quy định cụ thể hơn, đẩy đủ hơn các nội dung nhằm thực thi được nghị định. Chuyển nhượng quyền về nước • Đây là một nội dung được nhiều quốc gia đề cập đến. Quyền về nước được quy định trong pháp luật về nước của Việt Nam bao gồm quyền sở hữu tồn dân về tài nguyên nước, các quyền của cơ quan quản lý tài nguyên nước, các quyền của tổ chức, cá nhân thăm dị, khai thác, sử dụng tài nguyên nước, xả nước thải vào nguồn nước. Ngồi ra một số quyền khác về nước liên quan đến chuyển nhượng thì theo pháp luật của Việt Nam, quyền sở hữu tồn dân thuộc diện khơng được chuyển nhượng, mua bán. Một số quyền sử dụng tài nguyên khác như quyền sử dụng đất đai thì được luật pháp cho phép chuyển nhượng. Quyền khai thác, sử dụng tài nguyên nước, xả nước thải vào nguồn nước hiện chưa được luật pháp Việt Nam cho phép chuyển nhượng. • Tuy nhiên, qua nghiên cứu bức tranh tổng thể về chuyển nhượng quyền nước, một câu hỏi đặt ra là với tác dụng tốt nhiều mặt của việc chuyển nhượng quyền nước như sử dụng nước hợp lý hơn, tiết kiệm nước hơn, Nhà nước cĩ nguồn thu để đưa vào quản lý tài nguyên nước, khuyến khích thị trường nước phát triển kéo theo sự phát triển của nền kinh tế quốc dân, hỗ trợ cho cơ quan nhà nước trong quản lý tài nguyên nước thì Việt Nam sẽ tiếp cận quyền này như thế nào. Đây quả là một vấn đề cần được xem xét đối với lĩnh vực quản lý tài nguyên nước sao cho quản lý tài nguyên nước đồng bộ với quản lý tài nguyên khác như đất đai và hồ nhập với nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Các điều kiện để thực hiện chuyển nhượng quyền sử dụng nước Tuy pháp luật về tài nguyên nước của Việt Nam chưa quy định việc chuyển nhượng quyền sử dụng nước nhưng theo xu thế phát triển của quản lý tài nguyên nước, những nội dung về chuyển nhượng quyền sử dụng nước đã được thực thi trên thế giới đều là những ý tưởng cần được quan tâm nghiên cứu. Để cĩ thể thực hiện được chuyển nhượng quyền sử dụng nước, cần cĩ các bước chuẩn bị các điều kiện cần thiết: - Tiêu chuẩn, phương pháp và tổ chức giám sát và đánh giá tài nguyên nước phải được xác lập. - Khái niệm về quyền sử dụng nước phải rõ ràng và định lượng được. - Hệ thống đăng ký quyền sử dụng nước phải đơn giản và phải được quy định cụ thể trong các văn bản quy phạm pháp luật về tài nguyên nước và các quy phạm pháp luật cĩ liên quan. - Quy định rõ những hạn chế đối với chuyển nhượng. - Quy định cụ thể thủ tục mua bán, phương thức chuyển nhượng, về giám sát việc chuyển nhượng.
12 Phân bổ nước • Nhiều quốc gia đưa ra một phương pháp luận tổng thể về phân bổ nước theo hướng người sử dụng, theo hướng cơ quan quản lý nhà nước quyết định và theo hướng thị trường. • ở Việt Nam, việc phân bổ nước đang được sự quan tâm rất lớn của các cơ quan quản lý nhà nước về tài nguyên nước thơng qua các hoạt động đang được khẩn trương tiến hành như: điều tra, đánh giá các nguồn nước mặt, nước dưới đất thuộc phạm vi các lưu vực sơng và các địa bàn trọng điểm; điều tra, đánh giá tình hình khai thác, sử dụng tài nguyên nước, xả nước thải vào nguồn nước ở các khu vực tương ứng. Trên cơ sở các thơng tin thu được từ việc điều tra, đánh giá, cơ quan quản lý nhà nước về tài nguyên nước sẽ xây dựng quy hoạch, kế hoạch phân bổ nguồn nước. • Việt Nam thấy việc phân bổ nước nên được áp dụng theo hướng linh hoạt. Một mặt cần tăng cường quản lý nhà nước, mặt khác cần phát huy quyền về nước của những người được cấp phép, thơng qua cơ chế hợp lý về thị trường nước (chuyển nhượng quyền) nước sẽ được phân bổ, sử dụng hợp lý hơn, kinh tế hơn. Đương nhiên Nhà nước vẫn phải nắm vai trị quản lý để việc khai thác, sử dụng phù hợp với chiến lược tài nguyên nước, quy hoạch lưu vực sơng. • Quyền phân bổ nước được cụ thể trong việc phê duyệt quy hoạch lưu vực sơng, cấp phép về nước. Đánh giá nhược điểm của hệ thống quản lý nước cũ • Đây là một trong những cơng việc rất cần thiết để nhận diện được thực trạng quản lý tài nguyên nước ở mỗi nước. ở Việt Nam trong cơng cuộc đổi mới, cải cách hành chính quốc gia, việc đánh giá nhược điểm của hệ thống quản lý nước cũ là hết sức cần thiết. • Các nội dung đánh giá cĩ thể là: a) Quyền hạn quản lý của cơ quan nhà nước trong lĩnh vực tài nguyên nước. b) Cơ chế quản lý nước. c) Tính thống nhất trong quản lý giữa chất lượng và số lượng, giữa sử dụng mặt lợi và phịng, chống tác hại do nước gây ra. d) Điều kiện và tiền đề để quản lý lượng nước. e) Biện pháp giám sát, thanh tra, kiểm tra. Quản lý tài nguyên nước và xây dựng hạ tầng cơ sở để khai thác, sử dụng tài nguyên nước • Tại một số nước trên thế giới trong những thập niên qua, việc đầu tư cho quản lý nước và đầu tư cho xây dựng cơ sở hạ tầng để khai thác, sử dụng tài nguyên nước là khơng cân xứng. Các nước đang phát triển đã trải qua một giai đoạn khá dài tập trung đầu tư cho việc xây dung các cơng trình khai thác, sử dụng nước để đối phĩ với tình trạng thiếu hụt lương thực, phịng, chống lũ, lụt v.v ; trong khi đĩ, đầu tư cho quản lý tài nguyên nước, xây dựng luật pháp, cơ chế, chính sách, thể chế quản lý, giáo dục đào tạo, nâng cao nhận thức cộng đồng v.v chưa được đúng mức.
13 • Việt Nam trước đây ở một mức độ nào đĩ cũng cĩ tình trạng trên. Với sự ban hành pháp luật về tài nguyên nước, xây dựng hệ thống quản lý tài nguyên nước tách với quản lý các hoạt động dịch vụ về nước; bước đầu chú trọng đầu tư cho các hoạt động điều tra cơ bản về tài nguyên nước, thực hành các chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên nước, đã từng bước đưa việc quản lý tài nguyên nước đáp ứng với nhiệm vụ đặt ra. Hiện nay, nhiệm vụ hàng đầu trong quản lý tài nguyên nước là xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về tài nguyên nước để làm cơng cụ pháp lý cho quản lý. Tiến hành các hoạt động bảo vệ tài nguyên nước, phịng, chống ơ nhiễm, suy thối, cạn kiệt, chú trọng đặc biệt tới quản lý nước dưới đất. Hệ thống thơng tin về tài nguyên nước Vai trị của hệ thống thơng tin về tài nguyên nước đối với việc quản lý tài nguyên nước cĩ một vị trí đặc biệt quan trọng. Việt Nam chia sẻ sâu sắc với các ý tưởng cần thấy rõ tầm quan trọng của thơng tin trong việc quản lý tài nguyên nước. Hiện nay, khía cạnh đầu tư cho quản lý thơng tin đã được chú ý với việc Chính phủ ban hành Nghị định số 162/2003/NĐ-CP ban hành Quy chế thu thập, quản lý, khai thác, sử dụng dữ liệu, thơng tin về tài nguyên nước. Tuy nhiên, Việt Nam đang gặp khĩ khăn về tài chính cho việc đầu tư xây dựng các mạng thơng tin, hệ thống thiết bị v.v nên để phát huy vai trị của thơng tin trong quản lý tài nguyên nước đang cịn nhiều thách thức (Vu Tien Luc, 2001). Giáo dục, tuyên truyền • Giáo dục, tuyên truyền, phổ biến pháp luật về nước, nhất là các quyền về nước rộng khắp trên tồn quốc là chìa khố của sự thành cơng cho việc thực thi pháp luật, thực thi các quyền về nước. Chỉ khi mà tất cả người sử dụng nước cũng như tổ chức, cá nhân liên quan về mặt pháp lý tới nước ở bất kỳ nơi nào, bất kỳ cương vị cơng tác nào đều nhận thức được đầy đủ pháp luật về tài nguyên nước, các quyền về khai thác, sử dụng tài nguyên nước theo luật định thì việc quản lý tài nguyên nước, thực thi Luật tài nguyên nước, thực thi các quyền về nước mới đạt được kết quả tốt đẹp. • Đây là một trong những bài học kinh nghiệm mà nhiều nước trên thế giới đã đưa ra và cũng là một trong những kinh nghiệm cần và sẽ được áp dụng tại Việt Nam. Về nguyên tắc người sử dụng nước phải trả tiền, người gây ơ nhiễm phải trả tiền • Đây là nguyên tắc cần được nghiên cứu áp dụng ở Việt Nam. áp dụng nguyên tắc này là một thể hiện của việc sử dụng cơng cụ kinh tế trong quản lý nước. Tuy nhiên việc áp dụng nguyên tắc này cần phải phân định rõ các đối tượng dùng nước khác nhau và xác định rõ khái niệm trả tiền. • Về đối tượng dùng nước phải chia thành hai nhĩm: - Đối tượng thuộc diện “chính sách” tức là người cĩ thu nhập thấp, đồng bào ở vùng cĩ khĩ khăn và đặc biệt khĩ khăn về kinh tế v.v Việc trả tiền của những đối tượng này cần phải ở mức thấp nhất và coi như được Nhà nước trợ cấp xã hội.
14 - Đối tượng khai thác, sử dụng nước khác cần phải áp dụng mức giá nước, thuế nước, phí dịch vụ nước phù hợp với lợi nhuận hoặc tiện ích thu được, đồng thời hướng việc sử dụng nước theo hướng hợp lý, tiết kiệm. Các phương án thể chế để phân bổ nước • Để thực hiện được việc phân bổ nước cần phải thực hiện nhiều bước. Các bước cĩ mối quan hệ chặt chẽ với nhau. - Trước hết cần xây dựng quy hoạch lưu vực sơng. Quy hoạch lưu vực sơng được hiểu theo đúng Luật tài nguyên nước của Việt Nam là “quy hoạch về bảo vệ, khai thác, sử dụng nguồn nước, phát triển tài nguyên nước, phịng, chống và khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra trong lưu vực sơng”. Hiện nay các ngành, các địa phương thực hiện việc khai thác, sử dụng nước chưa dựa trên cơ sở quy hoạch lưu vực sơng. Một số hoạt động khai thác, sử dụng nước mang tính tuỳ tiện. Một số ngành hiện chỉ chú ý đến quy hoạch chuyên ngành, thiếu sự phối hợp giữa các mục tiêu dùng nước. Cơ quan quản lý tài nguyên nước đang thực hiện các biện pháp phân bổ nước để khắc phục tình trạng trên. - Việc xây dựng quy hoạch lưu vực sơng căn cứ trên các thơng tin qua điều tra, đánh giá tài nguyên nước của lưu vực sơng, đồng thời căn cứ trên nhu cầu khai thác, sử dụng nước trên lưu vực sơng của các mục đích dùng nước khác nhau như nước dùng cho sinh hoạt, nơng nghiệp, cơng nghiệp, giao thơng, thuỷ điện, thuỷ sản, du lịch, giải trí, mơi trường sinh thái v.v để thiết kế quy hoạch lưu vực sơng. Trên cơ sở quy hoạch lưu vực sơng, các quy hoạch chuyên ngành như quy hoạch thuỷ lợi, quy hoạch thuỷ điện, quy hoạch cấp nước sinh hoạt đơ thị v.v sẽ được xây dựng sao cho phù hợp với quy hoạch lưu vực sơng, khơng mâu thuẫn với các quy hoạch chuyên ngành khác. Đây là một việc làm khĩ khăn vì thực trạng hiện nay chưa cĩ một quy hoạch lưu vực sơng nào hồn chỉnh và được cấp cĩ thẩm quyền phê duyệt. Đồng thời các ngành, ở mức độ khác nhau đã và đang cĩ quy hoạch chuyên ngành, phục vụ mục tiêu khai thác, sử dụng nước riêng của mỗi ngành. Do vậy, phương hướng tiếp cận xây dựng quy hoạch lưu vực sơng là đồng thời xây dựng nội dung đầy đủ về quy hoạch lưu vực sơng làm cơ sở cho việc thiết kế quy hoạch lưu vực sơng cụ thể, vừa điều tra, khảo sát, đánh giá thực trạng các quy hoạch chuyên ngành về tài nguyên nước để cập nhật, nâng cấp xây dựng quy hoạch lưu vực sơng. - Ngồi việc cập nhật, nâng cấp, tổng hợp các quy hoạch chuyên ngành về tài nguyên nước để xây dựng quy hoạch lưu vực sơng cần xây dựng quy hoạch tổng hợp tài nguyên nước ở các địa phương, vùng lãnh thổ để một mặt phục vụ việc khai thác, sử dụng, bảo vệ tài nguyên nước tại địa phương, phục vụ những yêu cầu cấp thiết phát triển kinh tế ở địa phương, mặt khác tổng hợp, nâng cấp xây dựng quy hoạch lưu vực sơng. - Cách tiếp cận cĩ tính chất nguyên tắc ở đây là lấy quy hoạch lưu vực sơng làm cơ sở để xây dựng quy hoạch chuyên ngành, quy hoạch địa phương; đồng thời tổng hợp quy hoạch chuyên ngành, quy hoạch địa phương hiện cĩ để xây dựng quy hoạch lưu vực sơng. Quy hoạch lưu vực sơng là một quá
15 trình chứ khơng phải là một dự án được thiết kế một cách cứng nhắc, nĩ cần được định kỳ rà sốt, bổ sung để đáp ứng những yêu cầu mới. Các dự án quy hoạch lưu vực sơng phải chỉ ra được bước đi và thứ tự ưu tiên trong việc thực hiện (Vu Tien Luc, 2001). Các phương án để xây dựng quyền sử dụng nước • Để hình thành được các quyền sử dụng nước cần cĩ trước tiên là quy hoạch lưu vực sơng làm cơ sở phân bổ tài nguyên nước, cấp phép về tài nguyên nước. Đứng về phía người khai thác, sử dụng nước thì cần phải biết những thơng tin về quy hoạch lưu vực sơng liên quan đến nhu cầu khai thác, sử dụng nước của mình để từ đĩ xây dựng hướng đầu tư một cách hợp lý và khả thi. Mặt khác, việc người khai thác, sử dụng nước khi cĩ được những thơng tin cần thiết về quy hoạch lưu vực sơng thì cĩ cơ sở để địi hỏi quyền khai thác, sử dụng nước của mình theo pháp luật, phát huy được quyền dân chủ của mình nĩi chung, quyền về nước nĩi riêng. • Để xây dựng được quyền về nước, một nội dung rất cơ bản là phải xác định được các nhu cầu sử dụng nước khơng tiêu hao. Nếu các nhu cầu cấp nước là một loại hình sử dụng nước cĩ tiêu hao như nước phục vụ sinh hoạt, nơng nghiệp, cơng nghiệp v.v được xác định trên cơ sở khối lượng nước dùng thì việc xác định nhu cầu sử dụng nước với ý nghĩa khơng tiêu hao là một hướng tiếp cận khác. Đương nhiên các sử dụng khơng tiêu hao này cũng như sử dụng cĩ tiêu hao đều phải nằm trong nội dung quy hoạch lưu vực sơng. Cĩ một số loại sử dụng khơng tiêu hao như: - Sử dụng nước cho cân bằng mơi trường sinh thái, bảo đảm dịng chảy sinh thái, bảo vệ các vùng đất ướt, đất ngập nước; bảo đảm cảnh quan du lịch; bảo đảm chống xâm nhập mặn v.v - Sử dụng nước để phát điện (đối với loại nhà máy thuỷ điện khơng đưa nước ra ngồi lưu vực). - Sử dụng nước cho giao thơng, vận tải thuỷ. - Sử dụng nước để nuơi trồng và đánh bắt thuỷ sản. Đây là những loại hình sử dụng nước mà việc cấp phép, tức cấp quyền sử dụng nước cĩ khác biệt với loại hình cấp phép theo khối lượng. Các loại hình này, khi trao các quyền về nước cho người khai thác, sử dụng thì quy định mang tính pháp luật chỉ tiếp cận theo hướng người cĩ giấy phép khơng gây ảnh hưởng xấu đến quyền khai thác, sử dụng nước hợp pháp của người khác. • Một nội dung điển hình cho việc hình thành quyền về nước và việc cấp giấy phép cho người cĩ nhu cầu. Đương nhiên việc được hưởng quyền này bao giờ cũng đi kèm theo các điều kiện do pháp luật quy định. Các điều kiện này khơng phải là cách gây khĩ dễ cho người cĩ giấy phép mà để bảo vệ lợi ích chung cho mọi người cũng được hưởng các quyền về nước, để làm sao các tiềm năng của nước được khai thác tốt nhất, hiệu quả nhất, phục vụ lợi ích cộng đồng, lợi ích quốc gia, đồng thời bảo vệ được nguồn tài nguyên quý giá này. • Để thực thi quyền về nước, Việt Nam ban hành Nghị định số 149/2004/NĐ-CP về cấp phép thăm dị, khai thác, sử dụng tài nguyên nước, xả nước thải vào nguồn nước. Nghị định xác lập những nguyên tắc thể hiện các quyền về nước
16 cơ bản của các bên liên quan. Để đưa các quy định của Nghị định vào thực thi thuận lợi trong đời sống, các thơng tư hướng dẫn thi hành thủ tục cấp phép được ban hành ngay sau Nghị định được ban hành. Các biện pháp bảo đảm quyền tập tục địa phương • Quyền về nước mang tính tập quán địa phương ở Việt Nam thể hiện ở một số nội dung, trong đĩ rõ nhất là quyền cho nước chảy qua (Easement wright/wright of way). Quyền này được hình thành từ xa xưa mà một biểu hiện của nĩ là người ở vùng đất thấp khơng được ngăn nước gây úng ngập cho người ở vùng đất phía đất cao. Trong quá khứ làng trên xĩm dưới ở Việt Nam đã từng gây nhiều tranh chấp mang tính bạo lực về việc làng dưới ngăn khơng cho nước làng trên chảy qua. Về quyền này, Điều 33 Luật tài nguyên nước và các điều 274, 275, 282 và 284 Bộ Luật dân sự của Việt Nam cũng đã điều chỉnh, xác lập. • Một khía cạnh nữa của việc bảo đảm quyền tập tục địa phương là việc bảo vệ vệ sinh cho các nguồn nước ăn uống của làng bản miền xuơi cũng như miền núi. ở làng xã Việt Nam, từ xưa đã cĩ quy định về vùng đất xung quanh giếng nước ăn của làng phải được bảo đảm vệ sinh; đối với một số nguồn nước ăn, khơng được dắt trâu, bị qua, khơng được rửa rau cỏ, tay chân, tắm giặt ngay tại nguồn nước đĩ. ở một số vùng núi phía Bắc và cao nguyên miền Trung, đồng bào dân tộc thiểu số rất coi trọng một số nguồn nước để ăn uống. ở Tây Nguyên, người chủ của nguồn nước do bản làng bầu ra, trong một số trường hợp người này cịn cĩ quyền năng tương đương với trưởng bản trong những quyết định về bảo vệ nguồn nước. Luật pháp Việt Nam với những quy định của mình luơn tơn trọng những tập quán địa phương trong việc bảo vệ nguồn nước. Hiện đã cĩ những quy định của Luật giao cho chính quyền địa phương cĩ trách nhiệm quy định vùng bảo hộ vệ sinh đối với nguồn nước phục vụ sinh hoạt (Khoản 8 Điều 15 Nghị định số 179/1999/NĐ-CP). Một cách tiếp cận khác nhằm bảo đảm quyền về nước theo tập tục của địa phương là việc phân cấp quyền cấp phép về nước cho địa phương. Trong những lần soạn thảo gần đây nhất về quyền cấp phép khai thác nước để sản xuất thuỷ điện, thay vì thẩm quyền cấp phép trước đây từ 500 kW trở lên thuộc cấp Bộ thì này từ 2.000 kW trở lên mới do Bộ cấp phép. Quyền sử dụng nước ở Việt Nam Việt Nam cũng đã và đang xây dựng một hệ thống hồn thiện các quy phạm pháp luật và các hoạt động bảo vệ tài nguyên nước, hạn chế các hậu quả do nước gây ra. Về quyền sở hữu tài nguyên nước, tài nguyên nước thuộc sở hữu tồn dân, do Nhà nước quản lý thống nhất. Các tổ chức và cá nhân cĩ quyền khai thác và sử dụng tài nguyên nước cho sinh hoạt và sản xuất và cĩ trách nhiệm phịng, bảo vệ và kiểm sốt tài nguyên nước cũng như ngăn chặn các thiệt hại do nước gây ra. Nhà nước bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân và tổ chức trong việc khai thác và sử dụng nước. Về khai thác và sử dụng nước, các cá nhân và tổ chức cĩ quyền khai thác và sử dụng nước dùng cho sinh hoạt, nơng nghiệp, cơng nghiệp v.v. và các mục đích do Luật định, được quyền hưởng lợi từ việc khai thác sử dụng nước, được phép bán, cho thuê, thừa kế và thế chấp các tài sản đầu tư vào việc khai thác, sử dụng nước, được đền bù trong
17 trường hợp bị rút giấy phép khai thác, sử dụng nước trước thời hạn nhằm mục đích an ninh quốc phịng hoặc lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng, được quyền khiếu nại, khởi kiện đối với hành vi vi phạm các quyền của họ. Các quyền và lợi ích hợp pháp của họ được Nhà nước bảo vệ. Về việc xả nước thải vào nguồn nước, quyền này bao gồm việc được bồi thường khi bị thay đổi địa điểm hoặc thời hạn xả nước, được khiếu nại, khởi kiện đối với các hành vi vi phạm quyền của họ và các quyền khác do luật ghi nhận. Các cá nhân và tổ chức xả nước thải phải cĩ các nghĩa vụ sau: áp dụng các biện pháp xử lý nước thải thích hợp trước khi xả nước và phải bồi thường nếu vi phạm các quy định pháp luật về xả nước thải và gây thiệt hại, trả phí và lệ phí cấp phép xả nước thải vào nguồn nước. Về quyền ưu tiên về nước, nước khai thác và sử dụng cho sinh hoạt được ưu tiên hàng đầu trong các mục đích khai thác và sử dụng khác, sau đĩ là nước cho chăn nuơi, trồng trọt, nuơi trồng thuỷ sản, nước cho các cơng trình cơng nghiệp và các viện nghiên cứu khoa học quan trọng, nước cho các chương trình an ninh lương thực và các cây cơng nghiệp cĩ giá trị cao. Về quyền dẫn nước, các cá nhân và tổ chức khai thác, sử dụng hoặc xả nước hợp pháp được quyền dẫn nước qua đất cĩ tài sản liền kề thuộc quyền quản lý và sử dụng của các cá nhân và tổ chức khác. Về cung cấp nước và dẫn cống thái qua bất động sản liền kề, pháp luật Việt nam cho phép dẫn nước và cống thải qua bất động sản liền kề thuộc cá nhân và tổ chức khác nếu phù hợp với điều kiện tự nhiên mà khơng ngăn chặn hoặc cản nguồn nước chạy qua. Về tưới tiêu và cống xả cho trồng trọt, người sử dụng đất trồng trọt cĩ nhu cầu tưới hoặc xả nước cĩ quyền yêu cầu người sử dụng đất liền kề cho dẫn đường để thực hiện các điều này (Vu Tien Luc, 2001). 1.4.2 Luật tài nguyên nước và pháp chế sau luật Luật tài nguyên nước được Quốc hội thơng qua vào tháng 5/1998. Trong khung của luật cĩ một số các nghị định được phát triển để thực hiện nội dung của luật. Việc thơng qua luật đã xác định trách nhiệm Trong khung của luật cĩ một số các nghị định được phát triển để thực hiện nội dung của luật. Việc thơng qua luật đã xác định trách nhiệm của Nhà nước đối với quản lývà bảo vệ tài nguyên nước, và chỉ rõ rằng tài nguyên nước trở thành trách nhiệm bảo vệ của tồn dân dưới sự quản lý thống nhất của nhà nước. Điều này cho rằng tài nguyên nước là tài sản của Quốc gia và bảo vệ tài nguyên nước là nhiệm vụ của tồn dân. Luật tài nguyên nước bao gồm nhiều khái niệm và nguyên tắc được chấp nhận quản lý thực hiện tài nguyên nước của quốc tế. Nĩ thể hiện một phương pháp tiếp cận tổng hợp đối với tài nguyên nước, bao gồm số lượng, chất lượng, nước mặt và nước ngầm. Nĩ cũng thể hiện phương pháp tiếp cận đối với quy hoạch và quản lý tài nguyên nước. Do đĩ luật tài nguyên nước đi qua quản lý hành chính ở cấp quốc gia và ranh giới
18 ở cấp địa phương. Nĩ đưa ra một khái niệm về quyền nước, với sự ưu tiên cho sử dụng nước sinh hoạt. Nghĩa vụ về tài chính của người dùng nước là bao gồm cả về trả tiền cho sự làm ơ nhiễm nước. Một sự tiếp cận kết hợp hoặc thống nhất hơn đối với quản lýnhà nước được biểu thị bao gồm thành lập hội đồng tài nguyên nướcquốc gia ở cấp trung ương và tổ chức lưu vực sơng ở cấp cơ sở như là tư vấn, cộng tác và cơ quan quy hoạch. Điều 57 của luật tài nguyên nước xác định quản lý nhà nước về tài nguyên nước đĩ là: Trích điều 57 của luật TNN: Điều 57. Nội dung quản lý nhà nước về tài nguyên nước Nội dung quản lý nhà nước về tài nguyên nước bao gồm: 1. Xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách về bảo vệ, khai thác, sử dụng, phát triển tài nguyên nước; phịng, chống và khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra; 2. Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật, quy trình, quy phạm, tiêu chuẩn về tài nguyên nước; 3. Quản lý cơng tác điều tra cơ bản về tài nguyên nước; dự báo khí tượng thủy văn, cảnh báo lũ, lụt, hạn hán và các tác hại khác do nước gây ra; tổ chức nghiên cứu, áp dụng tiến bộ khoa học, cơng nghệ, lưu trữ tài liệu về tài nguyên nước; 4. Cấp, thu hồi giấy phép về tài nguyên nước; 5. Quyết định biện pháp, huy động lực lượng, vật tư, phương tiện để phịng, chống, khắc phục hậu quả lũ, lụt, hạn hán, xử lý sự cố cơng trình thuỷ lợi và các tác hại khác do nước gây ra; 6. Kiểm tra, thanh tra việc chấp hành và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về tài nguyên nước; giải quyết tranh chấp, khiếu nại và tố cáo về các hành vi vi phạm pháp luật về tài nguyên nước; 7. Quan hệ quốc tế trong lĩnh vực tài nguyên nước; thực hiện điều ước quốc tế về tài nguyên nước mà Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia; 8. Tổ chức bộ máy quản lý, đào tạo cán bộ; tuyên truyền, phổ biến pháp luật về tài nguyên nước. Do đĩ chức năng quản lý nhà nước bao gồm các loại phát triển pháp chế và chính sách chung và quan trọng, quản lý thơng tin và dữ liệu, quy hoạch, nghị định tài
19 nguyên nước, soạn thảo thể chế và tổ chức, giáo dục, nhận thức và tư vấn, và phát triển nguồn nhân lực. Cơ quan quản lý và quy hoạch đầu tiên về tài nguyên nước ở Việt Nam được thiết lập theo lưu vực sơng. Điều 59 nĩi rõ ràng quốc hội sẽ quyết định chiến lược đầu tư cho cơng trình thủy lợi về mức quan trọng quốc gia. Chính phủ sẽ duyệt quy hoạch của các lưu vực sơng lớn và các dự án thủy lợi quan trọng. Bộ NN & PTNT cĩ trách nhiệm duyệt quy hoạch lưu vực sơng, các hệ thống thủy lợi dưới sự ủy quyền của chính phủ. Điều 64 của luật tài nguyên nước cung cấp việc thành lập các tổ chức quản lý lưu vực sơng như là một phương tiện quản lý lưu vực sơng ở Việt Nam. Các tổ chức lưu vực sống hoạt động dưới sự kiểm sốt của MARD. Trong khi luật tài nguyên nước cung cấp cơ sở cơ bản mạnh về quản lý thực hiện tài nguyên nước, nĩ là một khung chương trình mà hầu hết các điều của luật, khơng cung cấp chi tiết đầy đủ cho việc thực hiện. Như vậy cịn cĩ nhiều vấn đề cần phải làm rõ trong việc phát triển pháp chế và chính sách trong tương lai. Mức rộng nhất về quy hoạch quốc gia và phát triển chiến lược được cung cấp trong nhĩm chiến lược phát triển kinh tế – xã hội cho năm 2001 – 2010. Một số chiến lược liên quan đến nước và mục tiêu được trình bày trong các tài liệu (Phạm Tuyết Mai 2002) về: - Tưới tiêu và phịng lũ. - Thủy sản và mơi trường lũ. - Cung cấp nước. - Phát triển vùng. Chiến lược cũng trình bày về những vấn đề liên quan đến nước và kế hoạch phát triển vùng trong các vùng đặc biệt. Trong hầu hết các trường hợp các bộ khác nhau đã chuẩn bị kế hoạch phát triển 5 năm hoặc 10 năm cho các lĩnh vực của họ về nhiệm vụ cũng như kế hoạch Master hướng phát triển đặc biệt khác nhau. Luật tài nguyên nước cung cấp cho việc phát triển quy hoạch lưu vực sơng, được phát triển dưới sự bảo trợ của các tổ chức lưu vực sơng đã được thành lập cho các lưu vực sơng chính (họ đã trở thành hệ điều hành). Quy hoạch lưu vực cho các lưu vực sơng khác được phát triển với sự hỗ trợ của các nhà tài trợ quốc tế. Hơn nữa, hội đồng tài nguyên nước quốc gia đã xác định sự phát triển một chiến lược tài nguyên nước quốc gia tổng hợp là ưu tiên hàng đầu, và nĩ được mong chờ sẽ bắt đầu nhiệm vụ quan trọng này vào cuối năm 2002.
20 Bảng sau sẽ tĩm tắt cơng việc hiện đang được tiến hành (hoặc lập kế hoạch tiến hành trong tương lai gần) để phát triển chiến lược và kế hoạch hành động cho ngành nước ở Việt Nam. Hoạt động Cơ quan tổ chức chịu trách nhiệm Chiến lược tài nguyên nước quốc gia Hội đồng tài nguyên nước quốc gia NWRC Chiến lược quốc gia về bảo vệ mơi trường Bộ Tài nguyên và mơi trường (MONRE) Quy hoạch khung tổng hợp lưu vực sơng Hội đồng lưu vực sơng Hồng Hồng Luật bảo vệ mơi trường Luật bảo vệ mơi trường quy định việc bảo vệ mơi trường. Nĩ cho biết tầm quan trọng của mơi trường đối với cuộc sống của con người và cũng như là đối với phát triển xã hội, văn hĩa, kinh tế của đất nước, dân tộc và nhân loại. Bảo vệ mơi trường như qui định trong luật bảo vệ mơi trường, bao gồm các hoạt động nhằm bảo vệ sức khoẻ, duy trì mơi trường sạch đẹp, cải thiện mơi trường, bảo đảm cân bằng sinh thái, ngăn ngừa các tác động cĩ hại của con người và thiên nhiên đối với mơi trường, khai thác hợp lý và tiết kiệm và sử dụng tài nguyên thiên nhiên. Luật khống sản. Luật khống sản được thơng qua vào tháng 3 năm 1996. Phạm vi của luật khống sản bao gồm quản lý, bảo vệ, điều tra khảo sát địa chất cơ bản của tài nguyên khống sản, và các hoạt động bao gồm khảo sát, thăm dị, khai thác và cơng nghệ mỏ chế biến khống sản cứng và nước khống và nước nĩng tự nhiên. Nĩ xác định khống sản là tài nguyên dưới đất hoặc trên mặt đất dưới dạng tích luỹ tự nhiên của quặng cĩ ích hoặc các chất khống sản ở trạng thái cứng, lỏng hoặc khí, mà chúng cĩ thể khai thác được ngay hoặc trong tương lai - đĩ là nước ngầm. Với một định nghĩa này, các hoạt động chắc chắn về khai thác và bảo vệ tài nguyên nước cĩ thể cĩ mục đích giống như vậy. Điều này bao gồm khai thác nước ngầm và cát đá sỏi và đất ở bờ và vùng lịng sơng suối. Quyền nước và tập quán dùng nước. Luật tài nguyên nước cung cấp cơ sở cho một hệ thống cấp phép đối với phân phối nước mặt và nước ngầm và nước thải được quản lý bởi bộ NN&PTNT mặc dù hệ thống này chưa được thực hiện từ khi cĩ hướng dẫn luật cần thiết, các đào tạo thể chế và các soạn thảo khác chưa được thực thi.
21 Trong khi đĩ nước được phân phối theo các tiêu chuẩn khác nhau hoặc những quyền implicit. Luật tài nguyên nước và các pháp chế khác hướng dẫn những quyết định thực hiện. VD điều 7 của nghị định thực thi chung (179/1999/ND – CP) dưới luật tài nguyên nước chỉ ra rằng, trong điều kiện hạn hán, nước được phân phối theo các thứ tự ưu tiên như sau: dùng nước sinh hoạt tối thiểu, chăn nuơi và thủy sản, dùng cho khoa học và cơng nghiệp, an tồn lương thực và cây trồng trong điều kiện tiết kiệm nước cao và các mục đích khác. Những hướng dẫn này sẽ giúp thiết lập các luật lệ cho vận hành các cơng trình thủy lợi. Để giải quyết các mâu thuẫn dùng nước cũng như hình thành bộ quyền nước khơng chính thức bộ NN&PTNT và các nhà phân tích đã sử dụng các tài liệu này. Bộ NN&PTNT đã chỉ ra, VD phải cố gắng đưa hình thức sử dụng nước hợp lý và cĩ sẵn theo hệ thống cấp phép như nĩ đang được phát triển. Điều này sẽ bảo vệ người đang dùng nước, liên quan đến người dùng nước mới trên cùng nguồn nước đĩ. Bộ nhận thấy rằng điều này sẽ địi hỏi (bản kê tài nguyên) của lượng nước dùng hiện cĩ, cĩ thể bao gồm một quá trình đăng ký cho người dùng nước thành hệ thống. Để giải quyết các mâu thuẫn Bộ đã cố gắng thực hiện những quyền nước nĩi chung được chấp nhận. VD các chủ sở hữu đất ở vùng hạ lưu bằng cách ngăn chặn những sự thải nước tự nhiên. Cũng như vậy những người hiện đang dùng nước sẽ khơng mất quyền dùng nước thơng qua các hoạt động của người dùng nước mới & dùng nước ở vùng thượng lưu. Những hướng dẫn chung được chấp nhận này tuy vậy sẽ sửa đổi các quy hoạch phát triển và quản lý nước đã được phát triển và được duyệt phân phối nước và giải quyết mâu thuẫn. Trong thời gian khan hiếm nước, việc ưu tiên đầu tiên là cho cấp nước sinh hoạt. Hiện tại, nơng nghiệp là ngành tiêu thụ nước nhiều nhất. Mặc dầu nơng nghiệp sẽ duy trì các hộ dùng nước nhiều nhất, nhưng khác hơn dùng nước với giá trị nước cao sẽ tăng mối tương quan cho nơng nghiệp. Bộ NN&PTNT nhận thấy rằng những phương tiện cơng bằng và theo luật pháp đối với phân phối lại nước đến việc sử dụng nước với giá trị nước cao ẽ được địi hỏi. Vận hành hồ chứa cũng bao gồm việc cạnh tranh giữa phịng lũ, nĩ cần một dung tích trữ nước lớn nhất cho mùa lũ, và du lịch, với mức nước trữ cao sẽ giúp cung cấp lợi ích về thẩm mỹ. Các mâu thuẫn và các đề nghị đối với chính phủ về phân phối và quản lý nước là nĩi chung cũng như ở các nước khác. Bộ NN&PTNT được đề nghị giải quyết những lời đề nghị này, mặc dù những trường hợp được liên quan đến cấp cơng trình về
22 tái di dân. Hội đồng tài nguyên nước quốc gia cũng cĩ vai trị giải quyết mâu thuẫn, tư vấn cho chính phủ giải quyết các mâu thuẫn liên quan đến các ngành nước giữa các bộ, cơ quan hoặc các tỉnh hoặc các chính quyền địa phương. 1.5 Những chính sách liên quan đến quản lý tài nguyên nước Ngành nước khơng cĩ chiến lược tổng hợp và kế hoạch hành động tại cấp nhà nước hoặc cấp lưu vực, nhưng chiến lược và kế hoạch hành động đã được chuẩn bị cho một số tiểu ngành. Quy hoạch cho phát triển tài nguyên nước đến năm 2010 cĩ những thành phần sau: 1- Củng cố các thành tựu trong lĩnh vực thủy lợi thơng qua nâng cấp cải tạo và duy trì và quản lý những cơng trình hiện cĩ để lợi dụng tốt nhất cơng suất thiết kế của cơng trình. 2- Từ nay đến năm 2010 cần phải xây dựng các cơng trình mới để cung cấp 30 tỉ m3 nước cho các mục đích phát triển. Hơn nữa tài nguyên nước phải được quản lý và bảo vệ tồn bộ. 3- Tăng cường cơng suất phịng lũ của sơng và hệ thống đê biển, phân phối dân cư và tạo ra một kế hoạch sản xuất hợp lý mà nĩ phải kể đến chế độ lũ của các lưu vực khác nhau để phịng lũ được dễ dàng hơn. Chính sách phát triển tài nguyên nước của Việt Nam (Bộ NN&PTNT. 199) đã cĩ một chiến lược phát triển hàng đầu cho các cơng trình thủy lợi chủ yếu, chống lũ, nâng cấp hệ thống tưới tiêu, hệ thống cung cấp nước, chống nhiễm mặn. Tuy vậy nĩ cũng bao gồm sự bày tỏ về chính sách được xác định như là: - Chính sách đầu tư - Các chính sách ngành - Thủy sản - Chính sách giao thơng - Cấp nước và vệ sinh - Cấu trúc quản lý - Phát triển nguồn nhân lực và chuyển giao cơng nghệ - Hợp tác quốc tế. - Bảo vệ mơi trường - Quản lý lưu vực
23 Tiến đến sự tham gia của Việt Nam tại hội nghị thế giới II về nước tại Hague, Bộ NN&PTNT, hiệp hội khoa học và hội cơng nghệ Việt Nam (VUSTA) và cộng tác vì nước tồn cầu tiến hành hai cuộc hội thảo để thảo luận và thơng qua tầm nhìn an tồn nước quốc gia và khung hành động (Hà Nội, tháng 3 và 9, 2000). Mặc dù những tài liệu này khơng phải là chính sách của chính phủ chính thức, chúng vẫn phù hợp với luật tài nguyên nước và biểu hiện một tiếng nĩi cĩ ích về mục tiêu chính sách rộng rãi cho ngành nước. Tầm nhìn an tồn nước quốc gia vào thế kỷ 2 biểu thứ 27 thơng tin như sau. - Nước sạch và các phương tiện vệ sinh cho con người. - Nước cho an tồn lương thực và phát triển kinh tế xã hội. - Bảo tồn hệ sinh thái nước. - Ngăn ngừa và giảm tác hại do nước gây ra. - Giá nước hợp lý. - Cộng tác trong viễn cảnh quản lý tổng hợp tài nguyên nước cĩ hiệu quả. - Hợp tác quốc tế về chia xẻ nguồn nước vì lợi ích của nhau. Khung hành động bao gồm 4 chiến lược: - Quản lý tài nguyên nước để cấp nước đầy đủ sinh hoạt, kinh tế và xã hội, mơi trường bền vững và chống lũ. - QLTHTNN trong lưu vực. - Nhận thức và định ra về chính sách, tăng cường thể chế, nâng cao năng lực cho QLTHTNN, và - Dịch vụ nước cĩ hiệu quả. Một chiến lược cho các nhà máy thủy điện được thảo ra bởi EVN, và một chiến lược quốc gia cho bảo vệ mơi trườngđược phát triển bởi bộ khoa học và cơng nghệ. Mục tiêu về mơi trường, hồn thiện hệ thống chính sách và luật mơi trường, truyền bá và củng cố kiến thức mơi trường, nhận thức về cộng đồng. - Để phát triển quy hoạch phát triển bền vững mơi trường cho các vùng nơng thơn, đơ thị, cơng nghiệp và các khu sinh thái. áp dụng các cơng nghệ sạch và phù hợp cho sản xuất và giảm ơ nhiễm. - Để bảo vệ, phục hồi và sử dụng hiệu quả các tài nguyên thiên nhiên hiện cĩ cho phát triển bền vững đất nước. - Để làm tốt và phục hồi lại các đường giao thơng thủy, đất bị suy thối và mơi trường cơng nghiệp và đơ thị xanh.
24 - Để nâng cao việc phục hồi rừng và trồng rừng để đảm bảo độ che phủ rừng tăng lên đến 43% diện tích đất tự nhiên vào năm 2010, và - Để đảm bảo cho 90% dân nơng thơn cĩ nước sạch và nhà vệ sinh vào năm 2010. 1.6 Cấp quản lý Ở cấp khu vực ủy ban sơng MêKơng được thành lập bởi các chính phủ của Cam Pu Chia, CHND Lào, Thái Lan và VN vào 5/4/1995. Sự uỷ nhiệm của nĩ được mơ tả trong hợp đồng MêKơng 1995, mà hợp đồng này mang đến sự hợp tác bởi hội đồng MêKơng 1957. Hợp đồng MêKơng chỉ rõ nhiệm vụ của ủy ban sơng MêKơng trong quản lý nước và tài nguyên liên quan đến nước tại cấp khu vực trong lưu vực sơng MêKơng ở vùng hạ du như sau: - Phát triển lưu vực: quy hoạch và thực hiện hợp tác phát triển tài nguyên nước trong lưu vực, được hỗ trợ bởi các cộng đồng tài trợ quốc tế. - Sử dụng nước: theo nguyên tắc sử dụng nước trong sơng cơng bằng và hợp lý. - Bảo vệ người và mơi trường: ngăn ngừa và chấm dứt các tác động cĩ hạn thơng qua quản lý lũ và bảo vệ mơi trường và chất lượng nước. - Phát triển giao thơng thủy tự do trên sơng chính. Nĩ được nhìn nhận rằng sự ủy nhiệm này phản ánh nguyên tắc song phương về luật và phát triển tích cực của chuyên nghiệp. Cấp quản lý vùng là rất quan trọng cho Việt Nam là một nước nằm vùng hạ lưu sơng MêKơng. Ở cấp quốc gia, các cấp quản lý chủ yếu như sau: - Chính phủ - 57 tỉnh và 4 thành phố. - 604 huyện - 10387 xã Tại mỗi cấp, cĩ một hội đồng nhân dân họp hàng năm và một ủy ban ngân dân đĩng vai trị như một cơ quan hành chính hoạt độngthay mặt hơi đồng nhân dân giữa các cuộc họp hàng năm. Ủy ban nhân dân tỉnh (PPC) cĩ nghĩa vụ hành chính điều hành các hoạt động hàng ngày, bao gồm cả vận hành các tài sản cố định của họ. Nĩ cĩ các cơ sở khác nhau như là sở NN&PTNT (DARD) mà nĩ quản lý các cơng trình cấp tỉnh như hồ chứa, đập, cơng trình tưới tiêu, kênh phù hợp với quy hoạch quốc gia và thủ tục tài chính.
25 Một cấu trúc tương tự như vậy tồn tại ở cấp huyện hoặc thành phố. Người cĩ thẩm quyền quan trọng đối với tài nguyên nước là tùy thuộc vào bộ NN&PTNT như đã được chỉ ra ở luật tài nguyên nước. Bộ điều khiển quy hoạch chính sách ở nước cao, luật và cấp thủ tục và đưa vận hành các cơng trình thuỷ lợi đến các sở ở tỉnh ngoại trừ việc điều khiển các cơng trình thuỷ đa mục tiêu cĩ quy mơ lớn và liên tỉnh. Mặc dù bộ NN&PTNT đĩng vai trị quan trọng, nhưng một số lớn các cơ quan nhà nước đã cĩ ảnh hưởng đối với các quyết sách mà cĩ tác động đến ngành nước. Bộ tài nguyên và mơi trường được thành lập năm 2002, đã chiếm một số chức năng và nhiệm vụ của bộ NN&PTNT trong quản lý tài nguyên nước. Bộ NN&PTNT giữ lại một số chức năng đối với ngành nước là: - Quản lý các cơng trình thủy lợi, đê, bờ sơng và bảo vệ bờ biển, và các cơng trình cấp nước ở nơng thơn. - Quy hoạch và quản lý các lưu vực sơng. - Quản lý lũ lụt Hội đồng tài nguyên nước quốc gia thực hiện việc sắp xếp giữa các cơ quan (NWRC) được thành lập năm 2001. Chủ tịch hội đồng là phĩ thủ tướng. Đại diện của hội đồng bao gồm tất cả các cơ quan cĩ chức năng quản lý nước. Mục đích chính của hội đồng là xúc tiến việc tiếp cận QLTHTNN thơng qua cố vấn đến chính phủ về chính sách chiến lược, duyệt quy hoạch lưu vực sơng và các dự án phát triển tài nguyên nước chính, và tư vấn giải quyết các mâu thuẫn của ngành nước và các viễn cảnh quốc tế về phát triển tài nguyên nước. Nĩ cũng cung cấp một cơ cấu cho việc sắp xếp tốt hơn giữa các bộ khác nhau và các cơ quan, mà cĩ các nhiệm vụ đối với các viễn cảnh khác nhau về quản lý tài nguyên nước ở Việt Nam. Hội đồng tài nguyên nước quốc gia đang ở giai đoạn đầu của vận hành và nĩ được hỗ trợ bởi sự giúp đỡ của các nhà tìa trợ ngân hàng phát triển châu á ADB, và chính phủ úc và Hà Lan. Nĩ đã xác định một số vấn đề chủ chốt được chú ý đến giai đoạn ngắn hạn bao gồm phát triển chiến lược ngành nước quốc gia cho Việt Nam để làm cho dễ dàng tiếp cận tổng hợp và phối hợp đối với quản lý thực hiện tài nguyên nước thơng qua tồn bộ ngành (Dao Trong Tu, 2001). Quản lý cấp cơ sở Mọi tỉnh cĩ một sở NN&PTNT, mà nĩ hoạt động theo tài chính và quản lý của tỉnh nhưng liên kết kỹ thuật đến bộ NN&PTNT. Hầu hết các sở NN&PTNT giám sát một số
26 cơng ty nhà nước quản lý và phát triển tài nguyên nước cho ủy ban nhân dân tỉnh. uỷ ban này gồm một bộ máy hành chính và kỹ thuật quản lý nước ở cấp tỉnh. Những nhiệm vụ quản lý các cơng trình tưới đã được chuyển sang cơng ty quản lý khai thác cơng trình thủy lợi. Ước lượng khoảng 65%của tưới ở Việt Nam là được quản lý theo cách này, đặc biệt là các vùng đồng bằng lớn. Các cơng ty này được mong chờ sẽ hoạt động theo cơ chế tự hạch tốn theo nghị định của chính phủ mới ban hành. Tuy vây chúng vẫn cịn chịu sự giám sát của ủy ban nhân dân tỉnh (và cĩ thể là sở NN&PTNT) và nĩi chung là chưa tự hạch tốn được. Cơng ty quản lý khai thác cơng trình thuỷ lợi vận hành hệ thống phân phối nước (kênh và cơng trình, vận hành và bảo dưỡng) đến các điểm nơi nước phân phối đến huyện, gọi là trạm huyện và nĩ tập trung vào quản lý hợp đồng giữa cơng ty quản lý khai thác cơng trình thủy lợi và người nơng dân hợp tác xã hoặc nhĩm người dùng nước cấp xã phải trả cho việc cấp nước. Uỷ ban nhân dân xã theo dõi các hoạt động tưới tiêu cấp xã. Với mục đích thực tế, đội tưới của xã hoặc hội người dùng nước, hợp tác xã sẽ thực hiện các hoạt động cần thiết, nhận nước từ trạm huyện, phân phối nước đi đến người nơng dân, thu phí nước và nĩi chung là hoạt động theo trạm huyện. Các cơ quan khác với nhiệm vụ quản lý nước được chỉ ra dưới đây: Cơ quan Nhiệm vụ Hội đồng nhân dân là tổ chức cao nhất ở Thơng qua các nghị quyết, quyết định, và cơ sở nghị định để làm rõ luật tài nguyên nước được thực hiện ở cơ sở Ủy ban nhân dân là cơ quan hành chính Quản lý nhà nước trực tiếp thực thi luật tài cao nhất ở sơ sở nguyên nước ở cơ sở. ủy ban nhân dân ban hành nghị quyết, quyết định, lưu ý và các tài liệu khác nhằm đảm bảo thực thi luệt cĩ hiệu quả. Sở NN&PTNT là một cơ quan chuyên mơn Phát triển và quản lý các kế hoạch cĩ của ủy ban nhân dân tỉnh, nhận các hướng nhiệm vụ bảo vệ tài nguyên nước và phát dẫn kỹ thuật và chuyên mơn và các hỗ trợ triển trong tỉnh, trình các bản kế hoạch này từ bộ NN%PTNT đến uỷ ban nhân dân và bộ NNPTNT để thẩm định và xem xét, sau khi cĩ thẩm định, tổ chức và giám sát thực hiện
27 Quy hoạch đầu tư phát triển tỉnh, khoa học Hướng dẫn và xem xét thanh tra thực thi cơng nghệ mơi trường, xây dựng, giao các khía cạnh khác nhau của luật tài thơng, cơng nghiệp, thủy sản, y tế và các nguyên nước. cơ quan khác Cơ quan văn hĩa thơng tin của tỉnh, cơ Khuyến khích, truyền bá luật tài nguyên quan báo chí, cơ quan thơng tin cơng cộng nước để đảm bảo tất cả các cơ quan tỉnh và cá nhân thực thi luật theo nhiệm vụ của họ. Đảng ủy, đồn thanh niên, hội phụ nữ, hội Tuyên truyền và giáo dục luật tài nguyên nơng dân, và các tổ chứ của khác của tỉnh nước đến các thành viên của họ để thực thi luật theo nhiệm vụ của họ. Thanh tra nhân dân, tịa án, cơng an và Giải quyết các vi phạm luật tài nguyên các cơ quan bảo vệ pháp luật của tỉnh. nước để đảm bảo luật sẽ được thực thi cĩ hiệu quả ở cơ sở. Các cơng ty cấp nước đơ thị thường tồn tại ở thành phố, nhưng chúng được gắn cho sở xây dựng của ủy ban nhân dân tỉnh hơn là ủy ban nhân dân thành phố. Thêm nữa, các cơng ty cấp nước cịn cĩ thể thiết kế và xây dựng ở trung tâm tỉnh và các vùng nơng nghiệp. Các tổ chức lưu vực sơng Theo luật tài nguyên nước, lưu vực sơng đã trở thành đơn vị chỉ định để quy hoạch và quản lý tài nguyên nước. Luật cũng cung cấp cho việc thiết lập các tổ chức lưu vực sơng để quản lý quá trình quy hoạch. Thành viên của tổ chức lưu vực sơng được thành lập bao gồm thứ trưởng bộ NN&PTNT (chủ tịch), cục trưởng cục thủy lợi bộ NN&PTNT, ở lãnh đạo các sở TW và sở NN&PTNT của các tỉnh nằm trong mỗi lưu vực. Những tổ chức lưu vực sơng khơng cĩ quyền quyết định hoặc chức năng quản lý nhà nước như được xác định trong luật tài nguyên nước. Tuy vậy họ sẽ: - Phát triển quy hoạch lưu vực sơng, duyệt và giám sát thực thi, đảm bảo sự phối hợp giữa quản lý quy hoạch tổng hợp và quản lý hành chính đơn vị. - Phối hợp các cơ quan liên quan, bộ, ngành và các tỉnh trong điều tra cơ bản, kiểm kê và đánh giá tài nguyên nước, phát triển, duyệt và giám sát thực thi các kế hoạch cho các tiểu lưu vực trong mỗi lưu vực. - Đưa ra các giải pháp cho các tranh chấp về tài nguyên nước trong mỗi lưu vực.
28 Hình vẽ dưới đây đưa ra cơ cấu của tổ chức lưu vực sơng đồng bằng sơng Cửu Long (Cửu Long là tên Việt Nam của MêKơng).
GOVNhà nước MARD: Bộ NN và PTNT 29 NWRC: Hội đồng tài nguyên nước quốc gia VNMC: Ủy ban sơng Mêkơng Việt Nam CLD RBO: Tổ chức lưu vực sơng đồng bằng sơng Cửu Long SIWRP: Phân viện quy hoạch thuỷ lợi John Cantor (2003, trang 8 và 12) cho rằng cần thiết phải kiểm tra lại cách xắp xếp như năm 2002, việc thành lập một bộ mới Bộ TN và MT. Bộ mới này mang nhiệm vụ đối với Hội đồng tài nguyên nước quốc gia trong khi nhiệm vụ về tổ chức lưu vực sơng và uỷ ban sơng Mê Kơng của Việt Nam thì được giữ lại để quản lý do Bộ NN & PTNT hiện nay. Chính phủ vẫn chưa xem xét 1 sự xắp xếp lựa chọn. Việt Nam đã thực hiện bước đầu cần thiết để thành lập lưu vực sơng đồng bằng cửu long. Quá trình cho đến giờ đã khơng tốt đẹp, nĩ được nhìn thấy trước với sự chỉ đạo cấp cao từ chính phủ và Hội đồng tài nguyên nước quốc gia cùng với sự tiếp tục hỗ trợ của các tổ chức Quốc tế, 1 tổ chức cĩ hiệu quả và bền vững sẽ nhập lại để thực hiện nhiệm vụ qui hoạch và quản lý tài nguyên nước cho đồng bằng Cửu Long. 1.7 Các nhĩm dùng nước 1.7.1 Khái niệm chung T. K. Nielsen (May 04): Water user associations Để xác lập một nền quản lý về tài nguyên nước cĩ sự tham gia của các địa phương, các ngành và của cơng chúng cần xây dựng một cơ chế cơng khai và dân chủ xuyên suốt quá trình lập quy hoạch lưu vực sơng, phân bổ tài nguyên nước, cấp phép về nước, đồng thời xây dựng những hình thức tổ chức cần thiết, tạo cơ hội để các tổ chức này được tham gia vào những hoạt động liên quan đến quyền về nước. Một số khâu quan trọng tạo điều kiện để việc quản lý tài nguyên nước cĩ sự tham gia của các bên: - Quy hoạch lưu vực sơng và các dự án quy hoạch chuyên ngành, quy hoạch tài nguyên nước ở địa phương cần được thơng báo cho các đối tượng cĩ liên quan biết để cĩ được những ý kiến đĩng gĩp cho việc lập quy hoạch, thực hiện quy hoạch, rà sốt, bổ sung, sửa đổi quy hoạch. - Việc phân bổ nước, các ngành, các địa phương phải cĩ sự bàn bạc, trao đổi cần thiết nhằm đi đến thống nhất về cơ bản các phương án chia xẻ nước lưu vực sơng. Đây là một khâu quan trọng để cơ quan quản lý tài nguyên nước cĩ thể đi đến quyết định đưa ra phương án chọn trong việc phân bổ nguồn nước. Đồng thời đây cũng là một trọng trách mà cơ quan quản lý nhà nước về tài nguyên nước phải được Chính phủ tạo điều kiện về mặt kế hoạch và
30 tài chính để đứng ra chủ trì tổ chức thực hiện, cĩ sự tham gia của các bộ, ngành, địa phương liên quan. Trong những trường hợp khĩ đi tới thống nhất chọn phương án thì phải cĩ ý kiến của Chính phủ thơng qua ý kiến tư vấn của Hội đồng quốc gia về tài nguyên nước. - Hội đồng quốc gia về tài nguyên nước cĩ vai trị, vị trí quan trọng trong việc tham gia phối hợp giữa các cơ quan trung ương tham gia quản lý tài nguyên nước, tư vấn cho Chính phủ trong những quyết định quan trọng về tài nguyên nước thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ. Qua thực tiễn hoạt động trong những năm qua, Hội đồng quốc gia về tài nguyên nước của Việt Nam đã tư vấn cho Chính phủ theo quy định của pháp luật và vai trị tư vấn chủ động đã tạo ra những đĩng gĩp tích cực của Hội đồng đối với quản lý tài nguyên nước của Chính phủ. - Việc thành lập các cơ quan lưu vực sơng: Để quản lý tài nguyên nước sát hợp với đặc thù các lưu vực sơng, bảo đảm tính hệ thống của tài nguyên nước khơng bị quản lý chia cắt theo địa giới hành chính, tiếng nĩi của cơ quan lưu vực sơng là rất quan trọng. Cơ quan lưu vực sơng được thành lập là trung tâm phối hợp để bảo vệ, khai thác, sử dụng, phát triển tài nguyên nước giữa các địa phương thuộc lưu vực sơng, là cầu nối giữa các cơ quan quản lý nước Trung ương tới cơ sở. Hình thái của cơ quan lưu vực sơng cĩ thể như một uỷ ban lưu vực sơng. Tuy nhiên, tổ chức của từng uỷ ban lưu vực sơng phải tuỳ thuộc vào những nội dung cụ thể của quản lý tài nguyên nước mà từng lĩnh vực đang đặt ra. - Ở cấp tỉnh, vai trị tham mưu cho uỷ ban nhân dân trong các quyết định quan trọng về tài nguyên nước của tỉnh đang là vấn đề cần đặt ra. ở mỗi tỉnh hầu hết đều cĩ cơ quan giúp việc cho uỷ ban nhân dân trong việc quản lý tài nguyên và mơi trường. Song trong lĩnh vực tài nguyên nước, bộ phận giúp việc cho Sở Tài nguyên và Mơi trường qua đĩ giúp việc cho uỷ ban nhân dân tỉnh cịn chưa đáp ứng yêu cầu quản lý, bảo vệ, khai thác, phát triển tài nguyên nước. Do vậy ngồi việc tăng cường năng lực cho bộ phận quản lý tài nguyên nước ở địa phương, cần sử dụng một hình thức tổ chức mang tính tư vấn về tài nguyên nước để tư vấn cho UBND trong các quyết định quan trọng về tài nguyên nước thuộc địa bàn tỉnh. Hình thái tổ chức này được thành lập và đi vào hoạt động thì đĩ sẽ là tham gia hữu ích của các bên vào trong quản lý tài nguyên nước. Vai trị của địa phương trong tham gia quản lý nước cần được thực hiện trong một cơ chế: khi cĩ đơn xin lấy nước mới tại địa phương thì phải được sự đồng thuận của địa phương. Đương nhiên đây khơng phải là một cấp để cấp phép mới ngồi cấp cĩ thẩm quyền theo pháp luật quy định mà sự đồng thuận của chính quyền cơ sở, nơi cĩ nhu cầu mới về lấy nước phải cĩ quyền trong việc quản lý tài nguyên nước ở địa phương, giúp cấp cĩ thẩm quyền cấp phép cĩ những quyết định cần thiết và sát thực trong việc cấp phép của mình (John Cantor 2003). 1.7.2 Các nhĩm dùng nước
31 Trường hợp cấp nước sinh hoạt: Thường những người dùng nước là những người mua nước thụ động của sự cung cấp, và cĩ ít sự ảnh hưởng đến các dịch vụ cấp nước. Cơng nghiệp phải phụ thuộc vào sự cung cấp nước của họ và muốn làm chủ vận hành của họ cấp nước của họ, sự lựa chọn đang mở. Trường hợp cấp nước tưới, tồn tại các phương thức khác nhau cĩ thể người sử dụng làm chủ hệ thống tưới hoặc chính phủ làm chủ hệ thống hoặc cĩ hệ thống tưới một phần do của cơng cộng một phần do người dùng nước làm chủ. Ví dụ, chính phủ làm chủ và vận hành các cơng trình đầu mối, trong khi người dùng nước làm chủ và vận hành hệ thống phân phối nước. Các khía cạnh từ trường hợp này đến trường hợp khác chỉ ra sự thích hợp hơn liên quan đến người làm chủ và kiểm sốt vận hành và bảo dưỡng. * Sự thích hợp về văn hố và chính trị nĩi chung liên quan đến vai trị của nhà nước và tư nhân. * Nguồn nước sẵn cĩ (thoả mãn nhu cầu) * Phân phối nước (nguồn nước cĩ hạn giữa sự cạnh tranh của những người dùng nước) (1) Trong một hệ thống tưới, (2) giữa hệ thống tưới và những người nơng dân ở xung quanh hệ thống tưới, (3) với các hệ thống tưới khác nhau và (4) với các nước khác * Cần thiết chia sẻ nước (cửa nguồn nước cĩ hạn giữa sự cạnh tranh của những hộ dùng nước) * Tạo ra thu nhập (cấp nơng thơn tương đương với quốc gia) * Liệu tạo ra thu nhập cơng cộng hay trợ cấp, hay thích hợp hơn là một nguyên tắc người dùng nước phải trả. * Qui mơ của hệ thống tưới * Sự phức tạp của vận hành và bảo dưỡng (kỹ thuật và quản lý) phụ thuộc về loại sơ đồ hệ thống tưới, hoặc địa hình bằng phẳng hay khơng bằng phẳng. * Năng lực và kinh nghiệm quản lý và các hộ dùng nước. * Người chủ đất (1) Liệu nhiều hay ít người chủ đất chia sẻ 1 phần hệ thống (2) liệu diện tích đất bằng nhau hay lẫn lộn loại to và bé và (3) đất sở hữu hay đất đi thuê được canh tác. Những tiêu chuẩn này là hỏi chung chung. Sự thích hợp và ứng dụng của chúng phụ thuộc vào từng trường hợp. Một tiêu chuẩn cĩ thể chỉ ra ở 1 hệ thống tư nhân trong một trường hợp, trong đĩ cùng tiêu chuẩn giống như vật ở một thời gian và địa điểm khác,
32 cĩ ở Việt Nam (Das Gupta etal (Nov 2003)) Quản lý các hệ thống tưới được chia ra giữa chính phủ, cơng ty QLKTCTTT và các tổ chức cơ sở. Cơng ty KTCTTL quản lý các cơng trình đầu mối, các kênh chính và kênh cấp, cịn các kênh thứ cấp khác của hệ thống kênh lớn và hệ thống kênh nhỏ thì chịu sự quản lý của các cơ quan địa phương như là quản lý hành chính xã hoặc HTX nơng nghiệp. ở cấp Quốc gia một Bộ mới được thành lập năm 1995. Bộ Thuỷ lợi trước đây, Bộ NN và cơng nghiệp thực phẩm và Bộ Lâm nghiệp nhập lại thành Bộ NN&PTNT (MARD). Cục quản lý nước và CTTL nằm trong Bộ NN&PTNT chịu trách nhiệm qui hoạch thiết kế, xây dựng và đầu tư các dự án lớn đến cấp 150ha. Tồn bộ bao gồm 4 cấp quản lý đĩ là cơ quan TW, chính quyền cấp tỉnh , huyện và cấp xã. Ở cấp tỉnh Uỷ ban nhân dân tỉnh cĩ nhiệm vụ quản lý các hệ thống tưới tiêu, qui hoạch và quản lý các dự án nhỏ hơn. Mỗi tỉnh cĩ 1 Sở NN&PTNT, vận hành theo tài chính của tỉnhvà quản lý hành chính, nhưng kỹ thuật thì liên kết với Bộ NN&PTNT. Hầu hết các Sở NN&PTNT giám sát 1 số các cơng ty phát triển và quản lý tài nguyên nước cho uỷ ban nhân dân tỉnh. Cơng ty khai thác cơng trình thuỷ lợi ở tỉnh thì quản lý các hệ thống tưới dưới sự giám sát của uỷ ban nhân dân tỉnh thơng qua Sở NN&PTNT. Chúng cĩ nhiệm vụ vận hành và quản lý các cơng trình đầu mối, các kênh tưới tiêu chính, cống và kênh cấp 2. Dưới cơng ty KTCTTL là các trạm tưới của các huyện cĩ nhiệm vụ ký hợp đồng thay mặt cơng ty KTCTTL với các HTX nơng dân hoặc các nhĩm cấp xã (đội thuỷ lợi) về cấp nước và trả thuỷ lợi phí. Các trạm tưới cĩ trách nhiệm phân phối nước đến cho người nơng dân. Các nhân viên của trạm trực tiếp thu thuỷ lợi phí từ các xã hoặc HTX để trả cho các trạm tưới cấp huyện. Chính phủ Việt Nam bắt đầu chương trình chuyển giao quản lý tưới của các hệ thống nhỏ đến cho các tổ chức cơ sở từ 1990. Các hệ thống nhỏ cĩ thể độc lập với các kênh thứ cấp trong 1 hệ thống tưới lớn. Tuy nhiên chuyển giao quản lý tưới được thực hiện chỉ hạn chế trong hệ thống của cả nước. Nĩi chung trong mỗi xã (gồm 1 số làng) cĩ HTX nơng nghiệp, cĩ trách nhiệm về các hoạt động tưới tiêu và các hoạt động liên quan đến nơng nghiệp. Ban quản lý tưới (IMB) được bầu ra do những người nơng dân, thi hành tất cả các chức năng qui hoạch và quản lý. Hợp tác xã trực tiếp ký hợp đồng với trạm tưới của huyện ưu tiên cấp nước cho mỗi vụ cây trồng và thu thuỷ lợi phí từ người nơng dân để trả cho trạm tưới huyện sau khi thu hoạch. Cơ chế này đã được thực hiện ở tỉnh Tuyên Quang. Trong các trường hợp khác, quản lý tưới do uỷ ban nhân dân xã gồm quản lý các tổ chức của xã mà bao gồm cả kênh trong vùng, kênh trong hệ
33 thống lớn và các kênh nhỏ nằm trong xã hoặc liên xã. Uỷ ban nhân dân xã phân cơng các nhân viên cĩ trách nhhiệm quản lý các hệ thống tưới trong xã. Các ví dụ ở các nước Đơng Nam Á khác nhau: Thuỷ lợi phí (VD trồng lúa) Cămphuchia Komping Puoy, tỉnh Bâttmbang tháng 4 năm 2003 Năng suất: hơn 3T/ha/1 vụ 10 USD hoặc 150kg thĩc 2-3T/ha/1 vụ 7.5 USD hoặc 112 kg thĩc nhỏ hơn 2T/ha/1 vụ 5 USD hoặc 75 kg thĩc ở một số nơi khơng phải trả thuỷ lợi phí. Tang Knangang tỉnh (tháng 12/2003) Nơi tưới tự chảy 1.6-3 T/ha/vụ 5 USD hoặc 75 kg thĩc Nơi cần bơm nước 3.75 USD hoặc 56 kg thĩc Prek Prasap tỉnh Prey Veng (ở fendal 2000 trang 257) 30 – 50 kg thĩc Lào Tỉnh tháng 5/2002 Mùa mưa 50 kg thĩc Mùa khơ 100 kg thĩc Thái Lan 2000 Cơ quan tưới của Hồng Gia cĩ thể trả phí nước cho người dùng nước, nhưng đã cố tránh khơng trả nữa. Các hộ dùng nước của người nơng dân thu phí nước để chi trả cho việc vận hành và bảo dưỡng hệ thống tưới. Việt Nam Ở Pe Luơng, tỉnh Lai Châu (tháng 6/2002) 160 kg thĩc 3 hệ thống tưới ở tỉnh Tuyên Quang: 12 – 13 T/ha/năm 749 kg thĩc 3 hệ thống tưới ở tỉnh Thái Nguyên: 7 – 9 T/ha/năm 120 kg thĩc (Das Gupta et. Al. 2003) 1.8 Đồng bằng Mê Kơng và lưu vực sơng Mê Kơng
34 Hình 1.4 Lưu vực hạ du của sơng Mêkơng Sơng Mê Kơng cĩ chiều dài 4200 km chạy qua 6 nước Myan mar, Trung Quốc, Thái Lan, Lào, Cam phu chia và Việt Nam. Diện tích tồn bộ lưu vực sơng là 795000 km2 trong đĩ đồng bằng Mê Kơng là khoảng 49367 km2. Đồng bằng Mê Kơng ở Việt Nam hoặc đồng bằng Cửu Long phần cuối của đồng bằng Mê Kơng gồm 12 tỉnh Long An, Tiền Giang, Đồng Tháp, Trà Vinh, Cần Thơ, Sĩc Trăng, Bến Tre, An Giang, Kiên Giang, Bạc Liêu và Cà Mau với diện tích đất khoảng 3.92 triệu ha, chiếm khoảng 79% đồng bằng Mê Kơng hoặc chiếm 5% lưu vực Mê Kơng. Đồng bằng Cửu Long tương đối bằng phẳng nằm 0.3 – 0.4m trên mực nước biển. Vùng đất cĩ độ cao từ 0.5 – 0.75m thì chiếm 60%, vì thế lũ ở thượng lưu gây ra lụt lội ở vùng đất thấp. Đồng bằng Cửu Long đĩng vai trị quan trọng trong phát triển kinh tế xã hội và là vùng chủ yếu cho chiến lược an tồn lương thực quốc gia. Với tiềm năng phát triển nơng nghiệp cao đồng bằng cửu long thường đĩng gĩp khoảng 1 nửa lương thực cả nước (năm 2000 khoảng 17.5 triệu tấn) 55% sản lượng thuỷ sản và rau quả, 61% giá trị xuất khẩu và khẳng định là một vùng đảm bảo an tồn lương thực cho quốc gia.
35 Từ năm 1986 nền kinh tế của đồng bằng Cửu Long tăng trưởng nhanh chĩng. Với lượng vốn đầu tư hạn chế nhưng do chính sách đổi mới sản lượng nơng nghiệp và thuỷ sản của đồng bằng cửu long tăng nhanh chĩng khuyến khích tăng ngành cơng nghiệp chế biến, giao thơng, ngành thương mại trong và ngồi nước. Những thành cơng này đã đĩng gĩp sự ổn định kinh tế của quốc gia. Năm 2000, mức GDP (sản lượng nội địa) trên 1 đầu người ở đồng bằng cửu long đã đạt được 280 USD / người. (VNMC and SIWRP November 2003) - Phần Việt Nam nằm trong Đồng bằng Mê Kơng sản xuất 50% sản lượng gạo quốc gia và 90% giá trị xuất khẩu, 48% là diện tích tưới. Các CTTL là các cơng trình đa mục tiêu cấp nước tưới, chống lũ, kiểm sốt mặn. Vùng đồng bằng ở thấp nằm ở nơi bị nhiễm mặn do nước biển, địi hỏi phải cĩ 1 dịng chảy tối thiểu nhằm duy trì chế độ nước ngọt. Dịng chảy tối thiểu khơng được ít hơn nhiều dịng chảy của tháng thấp nhất trung bình năm, khoảng 1,630 m3/s (hoặc 2,1 l/skm2 diện tích lưu vực). Dựa vào phát triển kinh tế xã hội của đồng bằng cửu long 2001-2005 và năm 2010 được thủ tướng duyệt, kết hợp nơng nghiệp và qui hoạch lớn của các tỉnh trong vùng, phát triển nơng nghiệp ở đồng bằng cửu long vào năm 2010 sẽ tập trung vào xu hướng như sau: - Tập trung vào khai thác hiệu quả và bền vững những tiềm năng và nâng cao các vị trí địa chất, đất, tài nguyên nước, tài nguyên sinh học và nhân lực để tiếp tục phát triển nơng nghiệp, thuỷ sản, lâm nghiệp ở tỷ lệ tăng cao, khuyến khích các vị trí về gạo, thuỷ sản và xuất khẩu các sản phẩm nơng nghiệp của quốc gia. Cần thiết nâng cao hiệu quả của các ngành sản xuất lương thực, rau, quả, giống, thuỷ sản, cơng nghiệp chế biến, khuyến khích các tiến bộ trong nơng nghiệp để tạo nên các chuyển biến nhanh về cơ chế kinh tế xu hướng tăng tỷ lệ cơng nghiệp và dịch vụ. - Chuyển cơ cấu nơng nghiệp mạnh mẽ theo xu thế phát triển bền vững hiệu quả, tăng giá trị của mỗi đơn vị diện tích, tăng thu nhập của người nơng dân, tập trung vào các ngành sản xuất cĩ tính cạnh tranh cao kết hợp với cơng nghiệp chế biến và thị trường tiêu thụ. - Tiếp tục đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội bao gồm: giao thơng, ngành tài nguyên nước, y tế, giáo dục và đào tạo, xây dựng nhà ở trong vùng bị ngập lụt, vùng cửa sơng và vùng ven biển. Cần thiết nâng cao việc chống thiên tai, giảm thiệt hại gây ra bởi lũ lụt và thiên tai, đảm bảo cuộc sống bền vững và an tồn cho dân địa phương vùng ngập lụt cửa sơng và vùng ven biển (Cogels, 2004).
36 1.9 Xu thế quản lý tài nguyên nước quốc gia Ngân hàng thế giới đã cho biết năm 2003 rằng “Phổ biến soạn thảo thể chế đối với vận hành và bảo dưỡng các hệ thống tưới tiêu đã khơng cung cấp 1 khung đầy đủ để nâng cao việc thực hiện hệ thống. Hiện tại, các hộ dùng nước cĩ hạn chế về quản lý tồn bộ hệ thống và các cơng ty quản lý cĩ ít sự khuyến khích để nâng cao dịch vụ cung cấp. Chính phủ đã thay đổi chiến lược và đang củng cố quyền cho các cơng ty quản lý tưới và củng cố các nhĩm người dùng nước. Một số tỉnh đã chuyển vận hành và bảo dưỡng của các hệ thống nhỏ cho các nhĩm người dùng nước và chính quyền địa phương. Tuy vậy nhìn chung sự tiến bộ vẫn cịn hạn chế thơng qua chiến lược mới”. (WB 2003 trang 30) Những xu thế hiện nay bao gồm: • Đơ thị hố, thay đổi lối sống. • Cơng nghiệp hố - một sự thay đổi cơ cấu theo thời gian sẽ giảm những sản xuất hàng đầu trong nền kinh tế quốc dân. • Củng cố tổ chức lưu vực sơng. • Củng cố các hộ dùng nước. Khuyến khích thực hiện quản lý theo nhu cầu Trước đây, để quản lý nhu cầu, các cơ quan Chính phủ thường chỉ sử dụng những cơng cụ pháp lý trên cơ sở phương pháp áp đặt và quản lý: đưa ra các quy định trực tiếp cùng với các biện pháp giám sát và phạt vi phạm. Tuy nhiên, cho đến nay người ta đã cĩ những nghiên cứu sâu rộng về những nguyên tắc chung của các biện pháp kinh tế cũng như tầm quan trọng của nĩ trong việc thống nhất quản lý và đã cơng nhận những biện pháp kinh tế như những cơng cụ quản lý hiệu quả. Những cuộc bàn thảo đã diễn ra từ 25 năm trước nhưng nĩi chung các Chính phủ vẫn cịn e ngại (về quan điểm chính trị ) để cĩ thể thực sự áp dụng những biện pháp này vào thực tế. Một trong những nguyên nhân chính là nỗi lo về gánh nặng hành chính. Từ kinh nghiệm đã cĩ, cĩ thể rút ra những nguyên tắc chung như sau: • Thuế, phí và các khoản phạt được tính tốn trên cơ sở khối lượng để cĩ thể khuyến khích việc dùng nước hợp lý và bảo vệ mơi trường. Các mức thuế hoặc phí đồng hạng được xác định trên cơ sở diện tích sử dụng nước tưới. Tuy nhiên, việc đo khối lượng nước sử dụng vẫn là cần thiết. • Cho đến nay, việc áp dụng các biện pháp khuyến khích kinh tế cũng như phí ít khi được thực hiện trên quan điểm lợi ích kinh tế. Các biện pháp này được sử dụng cho mục đích tài chính nhưng khơng được xem như những cơng cụ để quản lý nhu cầu dùng nước hoặc để giảm thất thốt nước. • Mơi trường pháp lý cĩ ảnh hưởng lớn đến khả năng phân bổ hiệu quả.
37 Mặc dù các Chính phủ cịn những e ngại đáng kể trong việc sử dụng biện pháp quản lý nhu cầu nhưng họ đang ngày càng nhận thức rõ rằng việc áp dụng các biện pháp quản lý nhu cầu là cần thiết cho việc quản lý nguồn nước trong tương lai. Những triển vọng cũng như những trở ngại chính trong việc quản lý nhu cầu nước bao gồm: • Việc áp dụng phí sử dụng và phí thất thốt vẫn là một trong những biện pháp cĩ hiệu quả. ở những nước đang phát triển, việc áp dụng những loại phí như vậy cho dù hầu như khơng cịn tồn tại vẫn cĩ những ảnh hưởng quan trọng về tài chính và điều tiết nguồn nước. • Ở cả những nước phát triển và đang phát triển, việc áp dụng các cơng cụ kinh tế cĩ thể đem lại những tác động về mặt hành chính: kiểm sốt việc thực hiện, các quy định và thể chế mới, các cơ quan mới hoặc các nhiệm vụ mới cho những cơ quan hiện thời. • Một tác động khác về mặt hành chính là việc chuyển từ phương pháp áp đặt và quản lý sang thực thi các biện pháp kinh tế giúp giảm thiểu sự tham gia trực tiếp của Chính phủ. Đây cĩ thể là chính sách cơng khai của Chính phủ nhưng cĩ thể gặp những vấn đề về chính trị và hành chính. • Việc áp dụng các cơng cụ kinh tế chỉ cĩ hiệu quả khi cĩ một chính sách nhất quán đối với các thành phần kinh tế. Ví dụ, những mức phí mà các nhà quản lý tài nguyên nước quy định chỉ cĩ hiệu quả khi những mức phí này khơng bị chồng chéo và cĩ tác động ngược chiều với những biện pháp của các cơ quan quản lý các thành phần kinh tế cĩ liên quan. Quản lý tài nguyên nước kết hợp và quản lý nhu cầu nước(IWRM và WDM). Hiện nay rất nhiều quốc gia đã thống nhất trong việc cho rằng nước là một tài nguyên hữu hạn. Việc quản lý các tài nguyên nước kết hợp cần phải được tiến hành dựa trên các nguyên tắc về hiệu quả đầu tư, cơng bằng xã hội và đảm bảo về mơi trường. Theo định nghĩa của GWP: “IWRM là một quá trình đẩy mạnh hợp tác phát triển và quản lý tài nguyên nước nhằm đạt được kết quả tốt nhất cả về mặt lợi ích kinh tế và sức khoẻ cộng đồng mà khơng làm tổn hại đến hệ sinh thái”. Ở Việt Nam, trước quá trình cải cách kinh tế, các tài nguyên nước được khai thác chủ yếu cho việc sản xuất nơng nghiệp và một phần cho sản xuất điện. Kể từ chương trình phát triển kinh tế xã hội năm 1991-2000, bên cạnh việc phục vụ cho nơng nghiệp và sản xuất điện, tài nguyên nước cịn được sử dụng cho việc cung cấp nước ở thành phố và nơng thơn, cũng như phục vụ cho sản xuất cơng nghiệp. Cho đến nay, phương pháp chủ yếu để phát triển tài nguyên nước là mở rộng thiết lập mạng cung cấp nước (các nhà máy nước, giếng khoan, ao hồ, kênh đào, các đường ống dẫn nước .) nhằm đáp ứng các nhu cầu về nước. Nhà nước đã nỗ lực rất nhiều trong việc đầu tư vào các nhà máy nước, các trạm thuỷ lực, vào việc cung cấp nước cho thành phố, nơng thơn và nước cho cơng nghiệp, nhằm hướng tới quá trình cơng nghiệp hố và hiện đại hố đất nước. Tuy nhiên, các phương pháp quản lý cung cấp nước cịn cĩ chỗ chưa hợp lý, đĩ là việc xem các nhu cầu về nước như một yêu cầu
38 buộc phải đáp ứng, khơng thể diều chỉnh, cắt giảm hay trì hỗn. Điều này cĩ thể dẫn đến việc khai thác và đầu tư quá mức, gây lãng phí tài nguyên và ơ nhiễm mơi trường. Để vượt qua trở ngại này, một phương pháp mới đã được đưa ra trong các diễn đàn quốc tế về nước, được gọi là “Quản lý nước theo nhu cầu” (Demand Water Management). Phương pháp này chú ý đến các đặc điểm kinh tế xã hội trong cách sử dụng nước, chú ý cả đến những cơng cụ kinh tế, các thành tựu kĩ thuật và các biện pháp để tạo động lực cho việc sử dụng nước. Như vậy, quản lý nhu cầu nước là một phần của việc quản lý tổng hợp tài nguyên nước. Tài liệu tham khảo Cantor, John (November 2003): Setting up a river basin organization in the Cuu Long Delta of Viet Nam. Southeast Asia Water Forum, Chiang Mai Dao Trong Tu (October 2001): Integrated water management in Viet Nam, and international integration. Hanoi Water Conference Nielsen, T. K. (December 2004): Paddy cultivation. Lecture note Nielsen, T. K. (May 2004): Water user associations. Lecture note Nielsen, T. K. (September 2002): Water demand management. Lecture note VNMC (May 03): National sector overviews. Prepared by Viet Nam National Mekong Committee for the Mekong River Commission Basin Development Plan VNMC and SIWRP (Nov 03): Analysis of Sub-Area 10V (The Mekong Delta). Prepared by Viet Nam National Mekong Committee and Sub-Institute for Water Resources Planning for the Mekong River Commission Basin Development Plan Vu Tien Luc (Oct 01): Introduction of the law on water resources. Hanoi Water Conference, October 2001
39 Chương 2 KINH TẾ CẤP NƯỚC CƠNG CỘNG 1.1 Tổng quan Trên mọi quan điểm, từ quan điểm chính trị, quan điểm xã hội hay quan điểm kinh tế, thì Cấp nước cơng cộng luơn là một nhiệm vụ hết sức quan trọng đối với mọi xã hội. Ý nghĩa xã hội được minh hoạ bởi mục tiêu thiên niên kỷ của liên hợp quốc, mà (trong mục tiêu 10) gọi là ‘giảm một nửa số người khơng được dùng nước sạch và vệ sinh tối thiểu vào năm 2015’. Cĩ một số nguyên tắc chung để đánh giá giá trị kinh tế của nước và chi phí liên quan đến sự cung cấp nước (GWP, August 1998). Đầu tiên, sự hiểu biết về chi phí bao gồm cấp nước, cả trực tiếp và gián tiếp, là điều quan trọng. Thứ hai, từ sử dụng nước cĩ thể xuất phát từ giá trị cĩ thể bị tác động bởi thực tế của lượng và chất lượng nước. Những chi phí và giá trị này cĩ thể xác định hoặc riêng hoặc tồn bộ hệ thống. Liên quan đến phương pháp xác định, quan niệm sử dụng bền vững và sự địi hỏi dùng nước là giá trị và chi phí phải cân bằng, chi phí phải bằng giá trị sử dụng bền vững. 2.2 Các thành phần chi phí 2.2.1 Sự cần thiết xác định giá nước Một trong những vấn đề đang được quan tâm về quản lý nhu cầu là xác định giá nước. Tại hội nghị Dublin và Rio, như trong chương trình nghị sự 21, người ta nhận thấy nên quản lý nước như một loại hàng hĩa. Nước uống và nước cho các mục đích khác cần được định giá ở mức phải chăng để người dùng cĩ thể chấp nhận rộng rãi. Như trước đây, nước được cung cấp miễn phí hoặc được trợ cấp phần lớn sẽ dẫn đến việc phân bổ nguồn nước khơng hợp lý, sử dụng khơng hiệu quả và khai thác quá mức. Hình 2.1: Nghịch lý cấp nước miễn phí Một ví dụ minh họa cho vấn đề này là "Nghịch lý của việc cấp nước miễn phí" (xem hình 2.1). Nếu cấp nước miễn phí thì các cơng ty trong ngành nước sẽ khơng đủ doanh thu từ các dịch vụ của họ. Như vậy, các cơng ty này khơng đủ kinh phí để bảo dưỡng hệ thống cũng như duy trì chất lượng dịch vụ. Hậu quả là hệ thống bị sập và người dân phải uống nước khơng an tồn hoặc phải trả thêm nhiều tiền để mua nước từ những
40 người đi bán nước dạo trong khi những người giàu cĩ vẫn được dùng nước chảy trực tiếp từ đường ống vào nhà của họ miễn phí. Như vậy kết quả của chính sách cấp nước miễn phí là những người giàu vẫn được dùng nước miễn phí trong khi những người nghèo thì phải dùng nước khơng an tồn hoặc mua nước với giá quá cao. Việc xác định giá nước cĩ nhiều ảnh hưởng quan trọng khiến hoạt động này trở thành một nội dung chủ yếu trong việc thực hiện quản lý nhu cầu: • Giá tăng làm giảm nhu cầu; • Giá tăng làm tăng cung (thứ nhất là các dự án chuẩn bị thực hiện sẽ cĩ vốn để triển khai và thứ hai là do giảm được thiệt hại nên sẽ hấp dẫn hơn); • Giá tăng tạo điều kiện thuận lợi cho việc tái phân bổ cho các thành phần; • Giá tăng giúp nâng cao hiệu quả quản lý. Định giá nước đã được một số thành viên của ESA, đặt biệt là Ngân hàng Thế giới coi như cơng cụ quan trọng nhất trong việc quản lý nhu cầu. Thực ra, định giá nước là một nội dung quan trọng của quản lý nhu cầu nhưng khơng phải vấn đề duy nhất cần được quan tâm. Các nội dung khác cũng cần được quan tâm như vấn đề nâng cao hiệu quả quản lý. Giá nước bao gồm các thành phần khác nhau như chi phí sản xuất, chi phí kinh tế, giá trị kinh tế của hàng hố và sự sẵn sàng chi trả của khách hàng (giá trị kinh tế của người dùng nước) (xem hình 3.2). Giá trị kinh tế của người dùng thường khơng giống với giá trị kinh tế của xã hội. Giá trị kinh tế của người dùng chủ yếu đề cập đến khía cạnh tài chính trong khi giá trị kinh tế của xã hội thường đề cập đến lợi ích chung của tồn xã hội. Định giá nước cần nhắm đến hai mục đích: thứ nhất là bù đắp chi phí, thứ hai là nâng cao hiệu quả sử dụng nước. Với mục đích bù đắp chi phí, cần phân tách rõ chi phí nội tại và chi phí ngoại lai (chi phí xã hội). Từ gĩc độ tài chính, định giá nước phải đảm bảo bù đắp được chi phí vận hành hệ thống (xem hình 3.2) cần thiết để cĩ thể cung cấp nước và chi phí đầu tư cơ sở hạ tầng (vốn). Theo hầu hết các nhà kinh tế học, chi phí đầu tư cơ sở hạ tầng cần được xác định trên cơ sở chi phí cận biên. Vì thế, chi phí sản xuất bao gồm chi phí vận hành và chi phí đầu tư. Ngồi chi phí sản xuất, chi phí kinh tế cũng bao gồm chi phí bên ngồi ví dụ như thiệt hại về mơi trường, sự ơ nhiễm, ảnh hưởng tới những người dùng ở hạ lưu và những chi phí xã hội khác (ảnh hưởng tới sức khỏe, tái định cư .) Tính các chi phí này trong chi phí sản xuất chúng ta cĩ chi phí cho các yếu tố bên ngồi đã được nội hĩa. Tiền nhận được từ việc tính gộp chi phí này nên được trả cho những người chịu thiệt hại. Mức giá này phản ánh tổng chi phí mà xã hội phải chịu trong quá trình sản xuất nước. Hơn nữa, giá kinh tế cần bao gồm sự khan hiếm của nguồn nước, thường được mơ tả là chi phí cơ hội (chi phí do việc khơng thể sử dụng nước cho các hoạt động xã hội hoặc hoạt động kinh tế khác). Trả chi phí cơ hội cũng được xem như trả cho sự khan hiếm. Số tiền này lấy từ giá nước mà người tiêu dùng nước phải chịu. Về khía cạnh giá trị kinh tế, cần phân biệt rõ ràng giữa giá trị kinh tế đối với cá nhân người dùng được phản ánh qua sự sẵn lịng chi trả và giá trị kinh tế đối với xã hội. Sự sẵn lịng chi trả của người sử dụng nước là một hàm phản ánh quan hệ giữa lượng nước tiêu dùng và khả năng chi trả của người dùng. Hàm này được thể hiện qua đường cong thể hiện sự co giãn của cầu theo giá. Chỉ khi giá trị kinh tế của nước đối với xã hội
41 lớn hơn hoặc bằng chi phí kinh tế thì mới cĩ thể phát triển các nguồn nước. Trong trường hợp đĩ, cĩ hai khả năng (xem hình 3.2): Khả năng thứ nhất: sự sẵn lịng chi trả lớn hơn chi phí kinh tế. Trong trường hợp này Chính phủ sẽ thu thêm thuế hoặc phí để nâng cao hiệu quả sử dụng nước (ví dụ cho quản lý nhu cầu); Khả năng thứ hai: sự sẵn lịng chi trả (khả năng chi trả) thấp hơn chi phí kinh tế. Trong trường hợp này, Chính phủ cĩ thể trợ giá để đạt tới mức chi phí kinh tế (đây cũng là một hình thức quản lý nhu cầu). Giá trị kinh tế và khả năng chi trả khơng dễ xác định. Một số người dùng sẵn sàng trả cao hơn một số người dùng khác. Do thường cĩ những vấn đề về tài chính hơn là vấn đề về kinh tế (vấn đề xã hội) khả năng chi trả khơng phải lúc nào cũng là một luận cứ xác đáng để tính chi phí kinh tế (để phịng trường hợp nước chỉ được cung cấp cho người trả giá cao nhất mà thơi). Ngồi ra, khả năng chi trả là rất linh hoạt, phụ thuộc vào nhiều chỉ số gồm khả năng thanh tốn, sự khan hiếm nước và tầm quan trọng của nước. Do tất cả những chỉ số này đều phụ thuộc vào thời gian và cĩ thể bị tác động bởi cả các yếu tố bên trong lẫn bên ngồi nên sự sẵn lịng chi trả là một chỉ số bất định. Mặc dù hình 3.2 minh họa rất rõ để cĩ thể tính giá nước tương ứng với chi phí xã hội, nhưng hiện nay các nhà kinh tế học nghiên cứu về nước ở Ngân hàng Thế giới đã đi đến kết luận là giá nước khơng nên dựa vào chi phí cơ hội hoặc chi phí cận biên dài hạn mà giá nước nên được xác định một cách hợp lý giữa giá trị 0 và chi phí khử muối (khoảng 2 USD/m3) mà mức giá này ít nhất phải bù đắp được chi phí sản xuất và phải gửi được đến người dùng một thơng điệp là chúng ta đang sử dụng một nguồn tài nguyên quý giá nhưng hữu hạn. Để định được giá nước người ta dựa vào cách tính tổng chi phí để sản xuất ra nước. Phần sau đây trình bày các thành phần chi phí nước 2.2.2 Các thành phần chi phí của nước Chi phí của nước được chia thành các thành phần sau: • chi phí vận hành và bảo dưỡng của hệ thống cấp nước và phân phối nước • vốn đầu tư; • chi phí cơ hội; • chi phí ngoại lai; và • chi phí mơi trường. (chi phí ngoại lai là chi phí tiếp theo của chi phí hay lợi ích, hoặc chi phí cơ hội đơn giản trong nghĩa rộng hơn). Hình 2.2 trình bày dưới dạng giản đồ tập hợp các thành phần tạo nên Tổng chi phí. Cĩ 3 khái niệm quan trọng trong giản đồ đĩ: Tổng chi phí cung cấp; Tổng chi phí kinh tế và Tổng chi phí. Mỗi chi phí đĩ được tạo thành từ các yếu tố riêng biệt và cần được giải thích rõ thêm.
42 Tổng chi phí cung cấp Tổng chi phí cung cấp bao gồm các chi phí liên quan tới việc cung cấp nước tới một đối tượng sử dụng khơng kể đến các tác động ngoại lai tác động lên những đối tượng khác hay các khả năng sử dụng khác. Tài nguyên nước mơ tả các tác động ngoại lai với ý nghĩa là các điều kiện đĩ cĩ tính chất của “sự sử dụng cĩ ảnh hưởng qua lại”. Các cá nhân lấy nước sạch từ một mơi trường mà sau đĩ họ đổ chất thải vào chính mơi trường đĩ, dẫn đến việc sử dụng nước-khơng-bao-giờ-cịn-sạch-nữa cho chính họ và những người khác. Theo cách nĩi kinh tế, những điều này được gọi là “các tác động ngoại lai”. Tổng chi phí cung cấp được tạo thành bởi 2 thành phần riêng biệt: Chi phí vận hành và bảo dưỡng (O&M) và Phí đầu tư cơ bản, cả hai cần phải được đánh giá theo Tổng chi phí kinh tế cho các đầu vào. Chi phí vận hành và bảo dưỡng (O&M) Các chi phí này phát sinh do sự vận hành hàng ngày của hệ thống. Các chi phí đặc thù bao gồm phí mua nước chưa xử lý, điện bơm, cơng lao động, các vật liệu để sửa chữa, phí đầu vào để quản lý và vận hành bể chứa, hệ thống phân phối và nhà máy xử lý nước. Trong thực tế, những chi phí nào được gọi là Chi phí O&M và được tính như thế nào vẫn cịn đang tranh cãi. Phí đầu tư cơ bản Phí này cần bao gồm phí sử dụng vốn (các chi phí khấu hao) và phí trả lãi để xây dựng các cơng trình như hồ chứa, nhà máy xử lý nước, các hệ thống dẫn và phân phối nước. Vẫn cĩ một vài bất đồng trong việc tính tốn Phí đầu tư cơ bản. Các phương pháp cũ dựa trên quan điểm kế tốn lùi và tìm các chi phí gắn với việc hồn trả dịng vốn đầu tư trước đây. Các tác động mơi trường ngoại lai Các tác động = Gi¸ kinh tế ngoại lai trÞ Tỉng sư chi dơng Tỉng Chi phí cơ hội phÝ bỊn chi v÷ng phÝ kinh Chi phÝ vèn tÕ Hình 3.2.Tỉng Các nguyên tắc cơ bản về chi phí của nước (GWP, August chi 1998) phÝ ChiCác phÝ O&Mphươ ngcung pháp hiện đại tập trung vào quan điểm kế tốn tiến và tìm các chi cÊp phí liên quan đến việc thay thế vốn đầu tư ban đầu bằng việc tăng các chi phí cận biên. Những chi phí này đi kèm với các Chi phí O&M để tạo nên các chi phí cận biên dài hạn.
43 Tổng chi phí kinh tế Tổng chi phí kinh tế của nước là Tổng chi phí cung cấp đã được mơ tả rõ ở mục trước, Chi phí cơ hội liên quan đến các khả năng sử dụng khác đối với cùng một nguồn nước, và các yếu tố kinh tế ngoại lai tác động đến những đối tượng sử dụng khác xuất phát từ việc sử dụng nước của một đối tượng xác định nào đĩ. Chi phí cơ hội: Chi phí này đề cập đến một thực tế bằng việc sử dụng nước, một đối tượng sử dụng đang lấy mất cơ hội của một đối tượng sử dụng khác. Nếu đối tượng sử dụng khác đĩ cĩ giá trị sử dụng nước cao hơn thì xã hội sẽ phải chịu những chi phí cơ hội do việc phân bổ khơng hợp lý nguồn tài nguyên này. Chi phí cơ hội của nước bằng 0 chỉ khi khơng cĩ bất kỳ một khả năng sử dụng nào khác - tức là khơng cĩ sự thiếu nước. Việc bỏ qua Chi phí cơ hội sẽ làm thấp giá trị của nước, dẫn tới sai lầm trong đầu tư, và gây ra sự phân bổ bất hợp lý nguồn tài nguyên này giữa các đối tượng sử dụng. Khái niệm Chi phí cơ hội cũng áp dụng cho những vấn đề về chất lượng mơi trường mà sẽ được thảo luận kỹ hơn trong bài viết này. Các tác động kinh tế ngoại lai: Nước là một nguồn tài nguyên liên tục biến động, nên việc sử dụng nước dẫn tới các ảnh hưởng ngoại lai lan tràn (cĩ nghĩa là nước di chuyển từ nơi này sang nơi khác, nếu khơng được lấy và lưu trữ, người ta khơng thể dễ dàng sở hữu được nĩ). Những tác động ngoại lai phổ biến nhất đĩ là những ảnh hưởng gắn với tác động của sự nắn dịng tại thượng lưu hoặc việc thải chất ơ nhiễm đối với người sử dụng nước tại hạ lưu. Những tác động ngoại lai cịn do việc lấy nước quá nhiều từ các nguồn trữ nước phổ biến như hồ ao và nguồn nước ngầm, (những nguồn trữ nước phổ biến như các nguồn nước chung của làng, các tầng nước ngầm và hồ ao mà mọi người đều được sử dụng trừ khi cĩ những cơ chế quy định khơng cho phép một vài người nào đĩ sử dụng hoặc phải trả thuế sử dụng) hoặc do các nguồn trữ nước đĩ bị nhiễm bẩn. Cũng cĩ những tác động ngoại lai của sản xuất chẳng hạn như sản xuất nơng nghiệp trong những vùng cĩ hệ thống thủy lợi tưới tiêu tác động xấu tới các thị trường của nơng nghiệp khơng cĩ hệ thống thủy lợi ở vùng cao, hoặc buộc các thị trường đĩ phải thay đổi đầu vào. Cách tiếp cận kinh tế chuẩn mực đối với các tác động ngoại lai là xác định một hệ thống theo cách “nội hĩa các tác động ngoại lai”. Trong bài viết này chúng tơi đã chọn cách tách riêng các tác động ngoại lai về mơi trường và về kinh tế, nhưng vẫn cơng nhận rằng trong một vài trường hợp sẽ khĩ phân biệt chính xác giữa hai loại tác động này. Các tác động ngoại lai cĩ thể là tích cực hoặc tiêu cực và việc xác định tính chất của từng trường hợp trong một bối cảnh sẵn cĩ, dự tính được các tác động ngoại lai tích cực hoặc tiêu cực và điều chỉnh được tổng chi phí dựa theo những tác động này là rất quan trọng. Các tác động ngoại lai tích cực xảy ra, chẳng hạn như khi việc tưới tiêu bề mặt đáp ứng được cả nhu cầu bốc hơi nước của cây trồng và nạp lại lượng nước cho tầng nước ngầm. Như vậy việc tưới trên bề mặt cung cấp hiệu quả “dịch vụ nạp”. Tuy nhiên, lợi ích thực của “dịch vụ” này sẽ phụ thuộc vào sự cân bằng tổng thể giữa tổng lượng nạp (từ nước mưa và nước tuới tiêu bề mặt) và tốc độ khai thác nước ngầm. Ràng buộc bởi những điều kiện tại nơi mà nguồn nước ngầm đang được khai thác, lượng nước nạp từ một hệ thống tưới tiêu bề mặt mang lại một lợi ích thực bằng với giá trị thực của sản phẩm cây trồng được tạo thêm nhờ chính lượng nước bổ sung này. Khi mà tổng lượng nước nạp lớn hơn tổng lượng nước bị khai thác (nhưng vẫn chưa tạo ra một mực nước ngầm cao), lợi ích thực cĩ được từ “dịch vu nạp” bằng với