Bài giảng Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế-xã hội

Nội dung text: Bài giảng Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế-xã hội

1. ĐẠI HỌC HUẾ TRƢỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM BÀI GIẢNG QUY HOẠCH T ỔNG THỂ PHÁT TRIỂN KINH T Ế-XÃ HỘI (Tài liệu tham khảo dành cho hệ Đại học và Cao học ngành Quản lý đất đai) TS. Nguy ễn Hữu Ngữ Jan, 2011
2. ĐẠI HỌC HUẾ TRƢỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM BÀI GIẢNG QUY HOẠCH TỔNG THỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI (Tài liệu tham khảo dành cho hệ Cao học ngành Quản lý đất đai) Biên soạn: TS. Nguyễn Hữu Ngữ Huế, 1/2011 (LƢU HÀNH NỘI BỘ) 1
3. MỤC LỤC Chƣơng I MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ QUY HOẠCH TỔNG THỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI TRONG ĐIỀU KIỆN HỘI NHẬP QUỐC TẾ Ở VIỆT NAM 1. THỰC TRẠNG PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI VIỆT NAM 1.1. Tình hình đất nƣớc 6 1.2. Bối cảnh quốc tế 6 2. QUAN ĐIỂM PHÁT TRIỂN CỦA CHIẾN LƢỢC PHÁT TRIỂN KINH TẾ-XÃ HỘI 2011 – 2020 8 3. MỤC TIÊU CHIẾN LƢỢC VÀ KHÂU ĐỘT PHÁ 9 3.1. Mục tiêu tổng quát 9 3.2. Mục tiêu chủ yếu về phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội và môi trƣờng 10 4. ÐỊNH HƢỚNG PHÁT TRIỂN, ÐỔI MỚI MÔ HÌNH TĂNG TRƢỞNG, CƠ CẤU LẠI NỀN KINH TẾ 11 5. VẤN ĐỀ QUY HOẠCH TỔNG THỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI Ở VIỆT NAM 14 5.1. Tình hình chung 14 5.2. Về kế hoạch hóa 15 5.3. Về nội dung và phƣơng pháp quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam 17 6. ĐỐI TƢỢNG, NỘI DUNG VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU MÔN HỌC 19 6.1. Đối tƣợng nghiên cứu của môn học 19 6.2. Nội dung nghiên cứu 19 6.3. Phƣơng pháp nghiên cứu môn học 20 Chƣơng II CƠ SỞ LÝ LUẬN QUY HOẠCH TỔNG THỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI 1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ QUY HOẠCH TỔNG THỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI 21 1.1. Hệ thống kế hoạch hóa phát triển 21 1.1.1. Quy trình kế hoạch hóa nền kinh tế 21 1.1.2. Chức năng, nguyên tắc của kế hoạch hóa phát triển 29 1.2. Vị trí, vai trò của quy hoạch TTPTKT-XH trong sự nghiệp CNH-HĐH đất nƣớc 34 1.2.1. Nhận thức về công nghiệp hóa, hiện đại hóa 34 1.2.2. Các nhân tố của quy hoạch tổng thể ảnh hưởng đến hệ thống kinh tế - xã hội 36 1.2.3. Quan hệ của quy hoạch tổng thể trong sự nghiệp CNH – HĐH 42 1.3. Mối quan hệ giữa quy hoạch TTPTKTXH với các loại hình quy hoạch khác 42 1.3.1. Quan hệ giữa quy hoạch TTPTKT-XH với quy hoạch sử dụng đất 43 1.3.2. Quan hệ giữa quy hoạch TTPTKT-XH và quy hoạch phát triển các ngành 2
4. (nông nghiệp, công nghiệp, dịch vụ) 43 1.3.3. Quan hệ giữa quy hoạch TTPTKT-XH với quy hoạch đô thị và xây dựng 44 1.3.4. Quan hệ giữa quy hoạch TTPTKTXH với quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng 44 2. BẢN CHẤT CỦA QUY HOẠCH TỔNG THỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI 44 2.1. Khái luận về quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội 44 2.2. Bản chất của quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội 50 2.2.1. Quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực 50 2.2.2. Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội lãnh thổ 51 3. PHƢƠNG PHÁP TIẾP CẬN CỦA QUY HOẠCH TỔNG THỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI 54 3.1. Phƣơng pháp tiếp cận quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội trong điều kiện kinh tế thị trƣờng 54 3.2. Phƣơng pháp tiếp cận quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng 54 3.2.1. Vùng lãnh thổ - phương pháp tiếp cận 54 3.2.2. Quan niệm về quản lý vùng ở Việt Nam 57 3.2.3. Định hướng phát triển các vùng 60 4. ĐẶC ĐIỂM, YÊU CẦU VÀ NGUYÊN TẮC CƠ BẢN CỦA QUY HOẠCH TỔNG THỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI 64 4.1. Đặc điểm chủ yếu của quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội 64 4.1.1 Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội là văn bản pháp lý 64 4.1.2. Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội là một công cụ hữu hiệu của công tác quản lý nhà nước 66 4.1.3. Quy hoạch tổng thể có tính phản ánh và tính chỉ đạo hành động 67 4.2. Yêu cầu chủ yếu của quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội 68 4.3. Nguyên tắc cơ bản của quy hoạch tổng thể phát triển kinh - tế xã hội 71 Chƣơng III NỘI DUNG QUY HOẠCH TỔNG THỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI 1. PHÂN TÍCH, ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG CÁC NGUỒN LỰC TÁC ĐỘNG ĐẾN SỰ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI 74 1.1. Điều kiện tự nhiên, tài nguyên thiên nhiên và môi trƣờng 74 1.2. Đặc điểm dân số, dân cƣ, nguồn nhân lực 79 1.3. Đánh giá thực trạng kinh tế - xã hội. 82 1.3.1. Phân tích, đánh giá tăng trưởng kinh tế 82 1.3.2. Phân tích, đánh giá quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế 83 1.3.3. Nội dung phân tích, đánh giá thực trạng phát triển ngành, lĩnh vực và sản phẩm chủ lực 84 1.3.4. Phân tích, đánh giá hệ thống kết cấu hạ tầng 86 1.3.5. Phân tích thực trạng đầu tư phát triển 86 1.3.6. Hiện trạng phát triển lãnh thổ 87 3
5. 1.3.7. Phân tích đánh giá tác động của các cơ chế, chính sách đang thực hiện phát triển kinh tế - xã hội 87 1.3.8. Phân tích, đánh giá tổ chức quản lý và thực hiện quy hoạch phát triển kinh tế- xã hội 87 1.4. Phân tích đánh giá các yếu tố bên ngoài tác động đến sự phát triển (bối cảnh kinh tế quốc tế, mối quan hệ kinh tế- xã hội trong nƣớc và liên vùng) 87 1.4.1. Phân tích sự báo tác động của bối cảnh quốc tế và khu vực có tác động trực tiếp đến nền kinh tế 87 1.4.2. Phân tích tác động của quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cấp vĩ mô đến phát triển kinh tế - xã hội địa phương 88 1.5. Phân tích lợi thế, hạn chế và thách thức 88 2. LUẬN CHỨNG QUAN ĐIỂM MỤC TIÊU VÀ KHẢ NĂNG PHÁT TRIỂN 88 2.1. Luận chứng các quan điểm phát triển và mục tiêu tổng quát 88 2.1.1. Xác định quan điểm phát triển 89 2.1.2. Xác định mục tiêu phát triển 89 2.2. Luận chứng các mục tiêu phát triển cụ thể cho từng giai đoạn quy hoạch 90 2.2.1. Đối với cách tiếp cận theo mục tiêu 90 2.2.2. Đối với cách tiếp cận từ tiềm năng phát triển 91 2.2.3. Lựa chọn các phương án phát triển 92 2.3. Luận chứng chuyển dịch cơ cấu kinh tế, các phƣơng án tăng trƣởng kinh tế và lựa chọn cơ cấu đầu tƣ 92 3. LUẬN CHỨNG PHƢƠNG HƢỚNG QUY HOẠCH PHÁT TRIỂN CÁC NGÀNH VÀ CÁC LĨNH VỰC 93 3.1. Phƣơng hƣớng phát triển các ngành kinh tế chủ yếu 93 3.1.1. Đối với ngành công nghiệp 93 3.1.2. Đối với nông, lâm, ngư nghiệp 93 3.1.3. Dịch vụ - thương mại 94 3.2. Phƣơng hƣớng phát triển các lĩnh vực xã hội và môi trƣờng 94 3.2.1. Phát triển nguồn lực 94 3.2.2. Phát triển giáo dục – đào tạo 99 3.2.3. Y tế và chăm sóc sức khoẻ nhân dân 99 3.2.4. Văn hóa, thông tin, thể dục thể thao 99 3.2.5. Mức sống dân cư, xoá đói giảm nghèo 99 3.2.6. Bảo vệ môi trường và sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên 99 4. QUY HOẠCH PHÁT TRIỂN KHÔNG GIAN (QUY HOẠCH VÙNG LÃNH THỔ) 100 4.1. Quy hoạch phát triển không gian chung (phân bố lãnh thổ) 100 4.2. Quy hoạch phát triển sản xuất 100 4.2.1. Sản xuất trong phát triển kinh tế xã hội 100 4.2.2. Các mục tiêu và xu hướng phát triển cơ cấu sản xuất 101 4.2.3. Các mối quan hệ sản xuất không gian 102 4.2.4. Quy hoạch cơ cấu và phân bố sản xuất trong vùng 103 4
6. 4.3. Quy hoạch phát triển mạng lƣới đô thị và hệ thống điểm dân cƣ nông thôn 105 4.3.1. Cư dân trong phát triển kinh tế xã hội 105 4.3.2. Mục tiêu và xu hướng phát triển cơ cấu cư dân 106 4.3.3. Phân loại điểm dân cư 109 4.3.4. Hệ thống điểm dân cư và chiến lược phát triển đô thị ở Việt Nam 111 4.3.5. Quy hoạch cơ cấu cư dân 114 4.4. Luận chứng phƣơng hƣớng phát triển kinh tế - xã hội 118 4.4.1. Hạ tầng cơ sở trong phát triển kinh tế - xã hội 118 4.4.2. Mục tiêu và xu hướng phát triển cơ cấu hạ tầng 119 4.4.3. Cơ cấu và mối quan hệ của hạ tầng cơ sở xã hội 120 4.4.4. Quy hoạch cơ cấu hạ tầng cơ sở 126 4.5. Quy hoạch bảo vệ môi trƣờng thiên nhiên và cảnh quan 131 4.5.1. Sự thống nhất của quy hoạch môi trường và quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội 131 4.5.2. Môi trường thiên nhiên trong phát triển kinh tế - xã hội 132 4.5.3. Các mục tiêu và xu hướng khai thác sử dụng môi trường thiên nhiên 133 4.5.4. Quy hoạch môi trường thiên nhiên và cảnh quan 134 4.5.5. Bảo vệ môi trường 136 4.5.6. Quy hoạch cảnh quan 139 4.6. Quy hoạch sử dụng đất 142 4.6.1. Quy hoạch đất xây dựng 143 4.6.2. Quy hoạch đất không xây dựng 144 5. LUẬN CHỨNG CÁC CHƢƠNG TRÌNH PHÁT TRIỂN, CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ VÀ BƢỚC ĐI TỪNG GIAI ĐOẠN 5 NĂM 148 5.1. Xác định bƣớc đi theo giai đoạn 5 năm phát triển kinh tế - xã hội 148 5.2. Xác định chƣơng trình và dự án đầu tƣ triển khai xây dựng theo từng giai đoạn 149 6. NGHIÊN CỨU CÁC GIẢI PHÁP CHỦ YẾU NHẰM THỰC HIỆN MỤC TIÊU QUY HOẠCH 149 6.1. Đề xuất các giải pháp về vốn 149 6.2. Đề xuất các giải pháp về đảm bảo nguồn nhân lực 150 6.3. Đề xuất các giải pháp về chính sách khuyến khích áp dụng công nghệ mới 151 6.4. Đề xuất các giải pháp về cơ chế, chính sách điều hành vĩ mô 151 6.5. Đề xuất các giải pháp về điều hành và thực hiện quy hoạch 151 Chƣơng IV GIỚI THIỆU QUY TRÌNH QUY HOẠCH TỔNG THỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI ĐÃ ÁP DỤNG Ở VIỆT NAM 1. GIỚI THIỆU QUY TRÌNH QUY HOẠCH TỔNG THỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI CỦA VIỆT NAM 152 1.1. Quy trình quy hoạch tổng thể phát triển ngành nông nghiệp và nông thôn 152 1.2. Quy trình quy hoạch tổng thể phát triển ngành công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp 153 5
7. 2. Văn bản hƣớng dẫn lập quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của Bộ Kế hoạch và đầu tƣ 156 PHỤ LỤC 158 6
8. Chƣơng I MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ QUY HOẠCH TỔNG THỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI TRONG ĐIỀU KIỆN HỘI NHẬP QUỐC TẾ Ở VIỆT NAM 1. THỰC TRẠNG PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI VIỆT NAM 1.1. Tình hình đất nƣớc Trong 10 năm thực hiện Chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội 2001 - 2010, chúng ta đã tranh thủ thời cơ, thuận lợi, vƣợt qua nhiều khó khăn, thách thức, nhất là những tác động tiêu cực của hai cuộc khủng hoảng tài chính - kinh tế khu vực và toàn cầu, đạt đƣợc những thành tựu to lớn và rất quan trọng, đất nƣớc đã ra khỏi tình trạng kém phát triển, bƣớc vào nhóm nƣớc đang phát triển có thu nhập trung bình. Nhiều mục tiêu chủ yếu của Chiến lƣợc 2001 - 2010 đã đƣợc thực hiện, đạt bƣớc phát triển mới cả về lực lƣợng sản xuất, quan hệ sản xuất: - Kinh tế tăng trƣởng nhanh, đạt tốc độ bình quân 7,2%/năm. - Năm 2010, tổng sản phẩm trong nƣớc bình quân đầu ngƣời đạt 1.200 USD. - Cơ cấu kinh tế chuyển dịch theo hƣớng tích cực. - Thể chế kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa tiếp tục đƣợc hoàn thiện. - Các lĩnh vực văn hóa, xã hội đạt thành tựu quan trọng trên nhiều mặt. Ðời sống vật chất và tinh thần của nhân dân đƣợc cải thiện rõ rệt; dân chủ trong xã hội tiếp tục đƣợc mở rộng. - Chính trị - xã hội ổn định; quốc phòng, an ninh đƣợc giữ vững. - Công tác đối ngoại, hội nhập quốc tế đƣợc triển khai sâu rộng và hiệu quả góp phần tạo môi trƣờng hòa bình, ổn định và tăng thêm nguồn lực cho phát triển đất nƣớc. Diện mạo của đất nƣớc có nhiều thay đổi. Thế và lực của nƣớc ta vững mạnh thêm nhiều; vị thế của Việt Nam trên trƣờng quốc tế đƣợc nâng lên, tạo ra những tiền đề quan trọng để đẩy nhanh công nghiệp hóa, hiện đại hóa và nâng cao chất lƣợng cuộc sống của nhân dân. Ðạt đƣợc những thành tựu nêu trên là nhờ phát huy đƣợc sức mạnh toàn dân tộc, sự nỗ lực phấn đấu vƣợt bậc, năng động sáng tạo của toàn dân, toàn quân, cộng đồng doanh nghiệp và của cả hệ thống chính trị dƣới sự lãnh đạo đúng đắn của Ðảng, sự quản lý điều hành có hiệu quả của Nhà nƣớc. Tuy nhiên, những thành tựu đạt đƣợc chƣa tƣơng xứng với tiềm năng. Cụ thể: - Kinh tế phát triển chƣa bền vững, chất lƣợng tăng trƣởng, năng suất, hiệu quả, sức cạnh tranh của nền kinh tế còn thấp, các cân đối kinh tế vĩ mô chƣa thật vững chắc. Huy động và hiệu quả sử dụng các nguồn lực còn hạn chế. - Tăng trƣởng kinh tế còn dựa nhiều vào các yếu tố phát triển theo chiều rộng, chậm chuyển sang phát triển theo chiều sâu. - Các lĩnh vực văn hóa, xã hội còn nhiều bất cập, một số mặt còn bức xúc. - Môi trƣờng ở nhiều nơi đang bị ô nhiễm nặng. - Thể chế kinh tế thị trƣờng, chất lƣợng nguồn nhân lực, kết cấu hạ tầng vẫn là những điểm nghẽn cản trở sự phát triển. Nền tảng để Việt Nam trở thành nƣớc 7
9. công nghiệp theo hƣớng hiện đại chƣa đƣợc hình thành đầy đủ. Vẫn đang tiềm ẩn những yếu tố gây mất ổn định chính trị - xã hội và đe dọa chủ quyền quốc gia. Những hạn chế, yếu kém trên đây có phần do nguyên nhân khách quan, nhƣng nguyên nhân chủ quan là chủ yếu. Cụ thể: - Tƣ duy phát triển kinh tế - xã hội và phƣơng thức lãnh đạo của Ðảng chậm đổi mới, chƣa đáp ứng kịp yêu cầu phát triển đất nƣớc. - Hệ thống pháp luật và quản lý nhà nƣớc trên một số lĩnh vực còn bất cập. - Tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ, công chức còn nhiều hạn chế. - Tổ chức thực hiện còn nhiều yếu kém, chƣa tạo đƣợc chuyển biến mạnh trong việc giải quyết có hiệu quả những khâu đột phá, then chốt và những vấn đề xã hội bức xúc. - Quyền làm chủ của nhân dân chƣa đƣợc phát huy đầy đủ. Kỷ luật, kỷ cƣơng chƣa nghiêm. - Tham nhũng, lãng phí còn nghiêm trọng, chƣa đƣợc đẩy lùi. Từ thực tiễn phát triển đất nƣớc và kết quả thực hiện Chiến lƣợc 10 năm qua có thể rút ra các bài học chủ yếu: Một là, phát huy dân chủ, khơi dậy sức mạnh tổng hợp của toàn dân tộc, kết hợp sức mạnh dân tộc với sức mạnh thời đại, huy động và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển đất nƣớc. Hai là, đặc biệt coi trọng chất lƣợng, hiệu quả và tính bền vững của sự phát triển, bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô, giải quyết hài hòa mối quan hệ giữa tốc độ và chất lƣợng tăng trƣởng. Ba là, bảo đảm độc lập tự chủ và chủ quyền quốc gia, giữ vững ổn định chính trị - xã hội, chủ động, tích cực hội nhập quốc tế, tạo môi trƣờng thuận lợi cho phát triển đất nƣớc. Bốn là, bảo đảm gắn kết chặt chẽ, hiệu quả giữa tăng cƣờng sự lãnh đạo của Ðảng, nâng cao hiệu lực quản lý của Nhà nƣớc, phát huy đầy đủ quyền làm chủ của nhân dân. 1.2. Bối cảnh quốc tế Nƣớc ta bƣớc vào thời kỳ chiến lƣợc mới trong bối cảnh thế giới đang thay đổi rất nhanh, phức tạp và khó lƣờng. Trong thập niên tới, hòa bình, hợp tác và phát triển tiếp tục là xu thế lớn, nhƣng xung đột sắc tộc, tôn giáo, tranh giành tài nguyên, lãnh thổ, nạn khủng bố có thể gia tăng cùng với những vấn đề toàn cầu khác nhƣ đói nghèo, dịch bệnh, biến đổi khí hậu, các thảm họa thiên nhiên buộc các quốc gia phải có chính sách đối phó và phối hợp hành động. Các nƣớc ASEAN bƣớc vào thời kỳ hợp tác mới theo Hiến chƣơng ASEAN và xây dựng cộng đồng dựa trên ba trụ cột chính là chính trị - an ninh, kinh tế, văn hóa - xã hội. Hợp tác với các đối tác tiếp tục phát triển và đi vào chiều sâu. Mặt khác, ASEAN cũng đang phải đối phó với những thách thức. Khu vực châu Á - Thái Bình Dƣơng tiếp tục phát triển năng động và đang hình thành nhiều hình thức liên kết, hợp tác đa dạng hơn. Tuy vậy, vẫn tiềm ẩn những nhân tố gây mất ổn định, nhất là tranh giành ảnh hƣởng, tranh chấp chủ quyền biển, đảo, tài nguyên 8
10. Toàn cầu hóa kinh tế tiếp tục phát triển về quy mô, mức độ và hình thức biểu hiện với những tác động tích cực và tiêu cực, cơ hội và thách thức đan xen rất phức tạp. Các công ty xuyên quốc gia có vai trò ngày càng lớn. Quá trình quốc tế hóa sản xuất và phân công lao động diễn ra ngày càng sâu rộng. Việc tham gia vào mạng sản xuất và chuỗi giá trị toàn cầu đã trở thành yêu cầu đối với các nền kinh tế. Sự tùy thuộc lẫn nhau, hội nhập, cạnh tranh và hợp tác giữa các nƣớc càng trở thành phổ biến. Kinh tế tri thức phát triển mạnh và do đó, con ngƣời và tri thức trở thành nhân tố quyết định sự phát triển của mỗi quốc gia. Sau khủng hoảng tài chính - kinh tế toàn cầu, thế giới sẽ bƣớc vào một giai đoạn phát triển mới. Tƣơng quan sức mạnh của các nền kinh tế và cục diện phát triển toàn cầu thay đổi với sự xuất hiện những liên kết mới. Vị thế của châu Á, nhất là Trung Quốc trong nền kinh tế thế giới đang tăng lên. Quá trình tái cấu trúc các nền kinh tế và điều chỉnh các thể chế tài chính toàn cầu sẽ diễn ra mạnh mẽ, gắn với những bƣớc tiến mới về khoa học, công nghệ và sử dụng tiết kiệm năng lƣợng, tài nguyên. Mặt khác, khủng hoảng còn để lại hậu quả nặng nề, chủ nghĩa bảo hộ trỗi dậy trở thành rào cản lớn cho thƣơng mại quốc tế. Kinh tế thế giới tuy đã bắt đầu phục hồi nhƣng đà tăng trƣởng trong những năm đầu còn yếu, độ rủi ro và tính bất định còn rất lớn. Tình hình đất nƣớc và bối cảnh quốc tế nêu trên tạo cho nƣớc ta vị thế mới với những thuận lợi và cơ hội to lớn cùng những khó khăn và thách thức gay gắt trong việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và bảo vệ độc lập, chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ trong thời kỳ chiến lƣợc tới. 2. QUAN ĐIỂM PHÁT TRIỂN CỦA CHIẾN LƢỢC PHÁT TRIỂN KINH TẾ-XÃ HỘI 2011 - 2020 2.1. Phát triển nhanh gắn liền với phát triển bền vững, phát triển bền vững là yêu cầu xuyên suốt trong chiến lƣợc Phải phát triển bền vững về kinh tế, giữ vững ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm an ninh kinh tế. Ðẩy mạnh chuyển dịch cơ cấu kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trƣởng, coi chất lƣợng, năng suất, hiệu quả, sức cạnh tranh là ƣu tiên hàng đầu, chú trọng phát triển theo chiều sâu, phát triển kinh tế tri thức. Tăng trƣởng kinh tế phải kết hợp hài hòa với thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội; nâng cao không ngừng chất lƣợng cuộc sống của nhân dân. Phát triển kinh tế - xã hội phải luôn đi cùng với bảo vệ và cải thiện môi trƣờng. Nƣớc ta có điều kiện phát triển nhanh và yêu cầu phát triển nhanh cũng đang đặt ra hết sức cấp thiết. Phát triển bền vững là cơ sở để phát triển nhanh, phát triển nhanh để tạo nguồn lực cho phát triển bền vững. Phát triển nhanh và bền vững phải luôn gắn chặt với nhau trong quy hoạch, kế hoạch và chính sách phát triển kinh tế - xã hội. Phải đặc biệt quan tâm giữ vững ổn định chính trị - xã hội, tăng cƣờng quốc phòng, an ninh, bảo vệ vững chắc độc lập, chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ để bảo đảm cho đất nƣớc phát triển nhanh và bền vững. 2.2. Ðổi mới đồng bộ, phù hợp về kinh tế và chính trị vì mục tiêu xây dựng nƣớc Việt Nam xã hội chủ nghĩa dân giàu, nƣớc mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh 9
11. Kiên trì và quyết liệt thực hiện đổi mới. Ðổi mới trong lĩnh vực chính trị phải đồng bộ với đổi mới kinh tế theo lộ trình thích hợp, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa, đổi mới phƣơng thức lãnh đạo của Ðảng, xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, mở rộng dân chủ trong Ðảng và trong xã hội gắn với tăng cƣờng kỷ luật, kỷ cƣơng để thúc đẩy đổi mới toàn diện, phát huy sức mạnh tổng hợp của toàn dân tộc vì mục tiêu xây dựng nƣớc Việt Nam xã hội chủ nghĩa dân giàu, nƣớc mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh. Coi việc thực hiện mục tiêu này là tiêu chuẩn cao nhất để đánh giá hiệu quả của quá trình đổi mới và phát triển. 2.3. Thực hành dân chủ, phát huy tối đa nhân tố con ngƣời, coi con ngƣời là chủ thể, nguồn lực chủ yếu và là mục tiêu của sự phát triển Phải bảo đảm quyền con ngƣời, quyền công dân và các điều kiện để mọi ngƣời đƣợc phát triển toàn diện. Nâng cao năng lực và tạo cơ chế để nhân dân thực hiện đầy đủ quyền làm chủ, nhất là dân chủ trực tiếp để phát huy mạnh mẽ mọi khả năng sáng tạo và bảo đảm đồng thuận cao trong xã hội, tạo động lực phát triển đất nƣớc. Phát huy lợi thế dân số và con ngƣời Việt Nam, nâng cao chất lƣợng nguồn nhân lực, chăm lo lợi ích chính đáng và không ngừng nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của mọi ngƣời dân, thực hiện công bằng xã hội. 2.4. Phát triển mạnh mẽ lực lƣợng sản xuất với trình độ khoa học, công nghệ ngày càng cao đồng thời hoàn thiện quan hệ sản xuất và thể chế kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa Phải tháo gỡ mọi cản trở, tạo điều kiện thuận lợi để giải phóng và phát triển mạnh mẽ lực lƣợng sản xuất, đẩy mạnh ứng dụng khoa học, công nghệ; huy động và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển. Phát triển nhanh, hài hòa các thành phần kinh tế và các loại hình doanh nghiệp. Phải tăng cƣờng tiềm lực và nâng cao hiệu quả của kinh tế nhà nƣớc. Kinh tế nhà nƣớc giữ vai trò chủ đạo, là lực lƣợng vật chất quan trọng để Nhà nƣớc định hƣớng và điều tiết nền kinh tế, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, tạo môi trƣờng và điều kiện thúc đẩy các thành phần kinh tế cùng phát triển. Phát triển kinh tế tập thể với nhiều hình thức hợp tác đa dạng mà nòng cốt là hợp tác xã. Khuyến khích phát triển các hình thức tổ chức sản xuất kinh doanh với sở hữu hỗn hợp mà chủ yếu là các doanh nghiệp cổ phần để loại hình kinh tế này trở thành phổ biến trong nền kinh tế, thúc đẩy xã hội hóa sản xuất kinh doanh và sở hữu. Tạo thuận lợi cho kinh tế tƣ nhân phát triển mạnh, trở thành một động lực của nền kinh tế. Khuyến khích kinh tế có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài phát triển theo quy hoạch. Tạo môi trƣờng cạnh tranh bình đẳng, minh bạch. Phát triển đồng bộ, hoàn chỉnh và ngày càng hiện đại các loại thị trƣờng. Tiếp tục hoàn thiện cơ chế quản lý và phân phối, bảo đảm công bằng lợi ích, tạo động lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. 2.5. Phải xây dựng nền kinh tế độc lập tự chủ ngày càng cao trong điều kiện hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng Phát huy nội lực và sức mạnh dân tộc là yếu tố quyết định, đồng thời tranh thủ ngoại lực và sức mạnh thời đại là yếu tố quan trọng để phát triển nhanh, bền vững và xây dựng 10
12. nền kinh tế độc lập tự chủ. Phải không ngừng tăng cƣờng tiềm lực kinh tế và sức mạnh tổng hợp của đất nƣớc để chủ động, tích cực hội nhập quốc tế sâu rộng và có hiệu quả. Phát triển lực lƣợng doanh nghiệp trong nƣớc với nhiều thƣơng hiệu mạnh, có sức cạnh tranh cao để làm chủ thị trƣờng trong nƣớc, mở rộng thị trƣờng ngoài nƣớc, góp phần bảo đảm độc lập tự chủ của nền kinh tế. Trong hội nhập quốc tế, phải luôn chủ động thích ứng với những thay đổi của tình hình, bảo đảm hiệu quả và lợi ích quốc gia. 3. MỤC TIÊU CHIẾN LƢỢC VÀ KHÂU ĐỘT PHÁ 3.1. Mục tiêu tổng quát Phấn đấu đến năm 2020 nƣớc ta cơ bản trở thành nƣớc công nghiệp theo hƣớng hiện đại; chính trị - xã hội ổn định, đồng thuận, dân chủ, kỷ cƣơng; đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân đƣợc nâng lên rõ rệt; độc lập, chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ đƣợc giữ vững; vị thế của Việt Nam trên trƣờng quốc tế tiếp tục đƣợc nâng lên; tạo tiền đề vững chắc để phát triển cao hơn trong giai đoạn sau. 3.2. Mục tiêu chủ yếu về phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội và môi trƣờng a) Về kinh tế Phát triển mạnh mẽ lực lƣợng sản xuất, xây dựng quan hệ sản xuất phù hợp, hình thành đồng bộ thể chế kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa. Gắn phát triển kinh tế với bảo vệ môi trƣờng, phát triển kinh tế xanh. Chuyển đổi mô hình tăng trƣởng từ chủ yếu phát triển theo chiều rộng sang phát triển hợp lý giữa chiều rộng và chiều sâu, vừa mở rộng quy mô vừa chú trọng nâng cao chất lƣợng, hiệu quả. Ðẩy mạnh chuyển dịch cơ cấu kinh tế, thực hiện tái cấu trúc nền kinh tế, trọng tâm là cơ cấu lại các ngành sản xuất, dịch vụ gắn với các vùng kinh tế; thúc đẩy cơ cấu lại doanh nghiệp và điều chỉnh chiến lƣợc thị trƣờng; tăng nhanh hàm lƣợng nội địa, giá trị gia tăng và sức cạnh tranh của sản phẩm, doanh nghiệp và của cả nền kinh tế. Phấn đấu đạt tốc độ tăng trƣởng tổng sản phẩm trong nƣớc (GDP) bình quân 7 - 8%/năm. GDP năm 2020 theo giá so sánh bằng khoảng 2,2 lần so với năm 2010. GDP bình quân đầu ngƣời theo giá thực tế đạt khoảng 3.000 - 3.200 USD. Bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô. Xây dựng cơ cấu kinh tế công nghiệp, nông nghiệp, dịch vụ hiện đại, hiệu quả. Tỷ trọng các ngành công nghiệp và dịch vụ chiếm khoảng 85% trong GDP. Giá trị sản phẩm công nghệ cao đạt khoảng 45% trong tổng GDP. Giá trị sản phẩm công nghiệp chế tạo chiếm khoảng 40% trong tổng giá trị sản xuất công nghiệp. Nông nghiệp có bƣớc phát triển theo hƣớng hiện đại, hiệu quả, bền vững, nhiều sản phẩm có giá trị gia tăng cao. Tỷ lệ lao động nông nghiệp khoảng 30% lao động xã hội. Yếu tố năng suất tổng hợp đóng góp vào tăng trƣởng đạt ít nhất 35%; giảm tiêu hao năng lƣợng tính trên GDP 2,5 - 3%/năm. Thực hành tiết kiệm trong sử dụng mọi nguồn lực. Kết cấu hạ tầng tƣơng đối đồng bộ, với một số công trình hiện đại. Tỷ lệ đô thị hóa đạt trên 45%. Số xã đạt tiêu chuẩn nông thôn mới khoảng 50%. b) Về văn hóa, xã hội 11
13. Xây dựng xã hội đồng thuận, dân chủ, kỷ cƣơng, công bằng, văn minh. Ðến năm 2020, chỉ số phát triển con ngƣời (HDI) đạt nhóm trung bình cao của thế giới; tốc độ tăng dân số ổn định ở mức 1,1%; tuổi thọ bình quân đạt 75 tuổi; đạt 9 bác sĩ và 26 giƣờng bệnh trên một vạn dân(1), thực hiện bảo hiểm y tế toàn dân; lao động qua đào tạo đạt trên 70%, đào tạo nghề chiếm 55% tổng lao động xã hội; tỷ lệ hộ nghèo giảm bình quân 2 - 3%/năm; phúc lợi, an sinh xã hội và chăm sóc sức khỏe cộng đồng đƣợc bảo đảm. Thu nhập thực tế của dân cƣ gấp khoảng 3,5 lần so với năm 2010; thu hẹp khoảng cách thu nhập giữa các vùng và nhóm dân cƣ. Xóa nhà ở đơn sơ, tỷ lệ nhà ở kiên cố đạt 70%, bình quân 25 m2 sàn xây dựng/ngƣời. Giáo dục và đào tạo, khoa học và công nghệ đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc. Ðến năm 2020, có một số lĩnh vực khoa học và công nghệ, giáo dục, y tế đạt trình độ tiên tiến, hiện đại. Số sinh viên đạt 450 trên một vạn dân. Xây dựng nền văn hóa tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc; gia đình tiến bộ, hạnh phúc; con ngƣời phát triển toàn diện về trí tuệ, đạo đức, thể chất, năng lực sáng tạo, ý thức công dân, tuân thủ pháp luật. c) Về môi trường Cải thiện chất lƣợng môi trƣờng. Ðến năm 2020, đƣa tỷ lệ che phủ rừng lên 45%. Hầu hết dân cƣ thành thị và nông thôn đƣợc sử dụng nƣớc sạch và hợp vệ sinh. 100% cơ sở sản xuất, kinh doanh mới áp dụng công nghệ sạch hoặc trang bị các thiết bị giảm ô nhiễm, xử lý chất thải; trên 80% các cơ sở sản xuất kinh doanh hiện có đạt tiêu chuẩn về môi trƣờng. Các đô thị loại 4 trở lên và tất cả các khu công nghiệp, khu chế xuất có hệ thống xử lý nƣớc thải tập trung. 95% chất thải rắn thông thƣờng, 85% chất thải nguy hại và 100% chất thải y tế đƣợc xử lý đạt tiêu chuẩn. Cải thiện và phục hồi môi trƣờng các khu vực bị ô nhiễm nặng. Hạn chế tác hại của thiên tai. Chủ động ứng phó có hiệu quả với biến đổi khí hậu, đặc biệt là nƣớc biển dâng. 3.3. Các đột phá chiến lƣợc (1) Hoàn thiện thể chế kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa, trọng tâm là tạo lập môi trƣờng cạnh tranh bình đẳng và cải cách hành chính. (2) Phát triển nhanh nguồn nhân lực, nhất là nguồn nhân lực chất lƣợng cao, tập trung vào việc đổi mới toàn diện nền giáo dục quốc dân. (3) Xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ với một số công trình hiện đại, tập trung vào hệ thống giao thông và hạ tầng đô thị lớn. 4. ÐỊNH HƢỚNG PHÁT TRIỂN, ÐỔI MỚI MÔ HÌNH TĂNG TRƢỞNG, CƠ CẤU LẠI NỀN KINH TẾ 4.1. Hoàn thiện thể chế kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa; bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô; huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực Hoàn thiện thể chế kinh tế thị trƣờng đồng bộ và hiện đại là tiền đề quan trọng thúc đẩy quá trình cơ cấu lại nền kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trƣởng, ổn định kinh tế vĩ mô. 12
14. Tiếp tục đổi mới việc xây dựng và thực thi luật pháp bảo đảm cạnh tranh bình đẳng, minh bạch giữa các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế. Ðổi mới công tác quy hoạch, kế hoạch và điều hành phát triển kinh tế theo cơ chế thị trƣờng, đồng thời thực hiện tốt chính sách xã hội. Thực hiện hệ thống cơ chế và chính sách phù hợp, đặc biệt là cơ chế, chính sách tài chính, tiền tệ nhằm nâng cao chất lƣợng tăng trƣởng, bảo đảm sự phát triển an toàn, lành mạnh của nền kinh tế. Chính sách tài chính quốc gia phải động viên hợp lý, phân phối và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội; phân phối các lợi ích ngày càng công bằng. Tiếp tục hoàn thiện chính sách và hệ thống thuế, cơ chế quản lý giá, pháp luật về cạnh tranh và kiểm soát độc quyền trong kinh doanh, bảo vệ ngƣời tiêu dùng, các chính sách về thu nhập, tiền lƣơng, tiền công. Thực hiện cân đối ngân sách tích cực, bảo đảm tỷ lệ tích lũy hợp lý cho đầu tƣ phát triển; phấn đấu giảm dần bội chi ngân sách. Tiếp tục đổi mới cơ chế, chính sách tài chính đối với doanh nghiệp nhà nƣớc. Quản lý chặt chẽ việc vay và trả nợ nƣớc ngoài; giữ mức nợ Chính phủ và nợ quốc gia trong giới hạn an toàn. Tăng cƣờng vai trò giám sát ngân sách của Quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp. Chính sách tiền tệ phải chủ động và linh hoạt thúc đẩy tăng trƣởng bền vững, kiểm soát lạm phát, ổn định giá trị đồng tiền. Hình thành đồng bộ khuôn khổ pháp lý về hoạt động ngân hàng. Mở rộng các hình thức thanh toán qua ngân hàng và thanh toán không dùng tiền mặt. Ðiều hành chính sách lãi suất, tỷ giá linh hoạt theo nguyên tắc thị trƣờng. Ðổi mới chính sách quản lý ngoại hối, từng bƣớc mở rộng phạm vi các giao dịch vốn, tiến tới xóa bỏ tình trạng sử dụng ngoại tệ làm phƣơng tiện thanh toán trên lãnh thổ Việt Nam. Tăng cƣờng vai trò của Ngân hàng Nhà nƣớc trong việc hoạch định và thực thi chính sách tiền tệ. Kết hợp chặt chẽ chính sách tiền tệ với chính sách tài khóa. Kiện toàn công tác thanh tra, giám sát hoạt động tài chính, tiền tệ. Tôn trọng quyền tự do kinh doanh và bảo đảm bình đẳng giữa các thành phần kinh tế. Tiếp tục đổi mới mạnh mẽ và nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nƣớc, nhất là các tập đoàn kinh tế, các tổng công ty; đẩy mạnh cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nƣớc, hình thành một số tập đoàn kinh tế mạnh, đa sở hữu, trong đó sở hữu nhà nƣớc giữ vai trò chi phối; phân định rõ quyền sở hữu của Nhà nƣớc và quyền kinh doanh của doanh nghiệp, hoàn thiện cơ chế quản lý vốn nhà nƣớc trong các doanh nghiệp. Tạo điều kiện thuận lợi để kinh tế tập thể phát triển đa dạng, mở rộng quy mô; có cơ chế, chính sách hợp lý trợ giúp các tổ chức kinh tế hợp tác đào tạo, bồi dƣỡng cán bộ, mở rộng thị trƣờng, ứng dụng công nghệ mới, tiếp cận vốn. Khuyến khích phát triển các loại hình doanh nghiệp, các hình thức tổ chức sản xuất kinh doanh với sở hữu hỗn hợp, nhất là các doanh nghiệp cổ phần. Phát triển mạnh kinh tế tƣ nhân. Thu hút đầu tƣ nƣớc ngoài có công nghệ hiện đại, thân thiện môi trƣờng và tăng cƣờng sự liên kết với các doanh nghiệp trong nƣớc. Thực hiện Chƣơng trình quốc gia về phát triển doanh nghiệp gắn với quá trình cơ cấu lại doanh nghiệp. Hỗ trợ phát triển mạnh các doanh nghiệp vừa và nhỏ. Tạo điều kiện để hình thành các doanh nghiệp lớn, có sức cạnh tranh trên thị trƣờng. Phát triển doanh nhân về số lƣợng và năng lực quản lý, có đạo đức và trách nhiệm xã hội. Tăng cƣờng sự gắn bó mật thiết giữa ngƣời lao động và ngƣời sử dụng lao động. 13
15. Tạo lập đồng bộ và vận hành thông suốt các loại thị trƣờng. Phát triển thị trƣờng hàng hóa, dịch vụ theo hƣớng tự do hóa thƣơng mại và đầu tƣ. Phát triển thị trƣờng tài chính với cơ cấu hoàn chỉnh, quy mô tăng nhanh, phạm vi hoạt động mở rộng, vận hành an toàn, đƣợc quản lý và giám sát hiệu quả. Phát triển và kiểm soát có hiệu quả thị trƣờng chứng khoán. Phát triển lành mạnh thị trƣờng bất động sản, bổ sung hoàn chỉnh luật pháp, chính sách về đất đai, tạo điều kiện thuận lợi để chuyển hóa đất đai thành nguồn lực quan trọng và có hiệu quả cho sự phát triển, bảo đảm hài hòa các lợi ích của Nhà nƣớc, của ngƣời giao lại quyền sử dụng đất và của nhà đầu tƣ. Khắc phục tình trạng sử dụng lãng phí và tham nhũng đất công. Phát triển thị trƣờng lao động, khuyến khích các hình thức giao dịch việc làm. Phát triển nhanh thị trƣờng khoa học, công nghệ; khuyến khích, hỗ trợ các hoạt động khoa học và công nghệ theo cơ chế thị trƣờng. 4.2. Phát triển mạnh công nghiệp và xây dựng theo hƣớng hiện đại, nâng cao chất lƣợng, sức cạnh tranh, tạo nền tảng cho một nƣớc công nghiệp Cơ cấu lại sản xuất công nghiệp cả về ngành kinh tế kỹ thuật, vùng và giá trị mới. Tăng hàm lƣợng khoa học công nghệ và tỷ trọng giá trị nội địa trong sản phẩm. Phát triển có chọn lọc công nghiệp chế biến, chế tác, công nghiệp công nghệ cao, công nghiệp năng lƣợng, khai khoáng, luyện kim, hóa chất, công nghiệp quốc phòng. Ƣu tiên phát triển các sản phẩm có lợi thế cạnh tranh, sản phẩm có khả năng tham gia mạng sản xuất và chuỗi giá trị toàn cầu thuộc các ngành công nghiệp công nghệ cao, công nghiệp cơ khí, công nghiệp công nghệ thông tin và truyền thông, công nghiệp dƣợc Phát triển mạnh công nghiệp hỗ trợ. Chú trọng phát triển công nghiệp phục vụ nông nghiệp, nông thôn, năng lƣợng sạch và vật liệu mới đi đôi với áp dụng công nghệ tiết kiệm năng lƣợng, nguyên liệu. Từng bƣớc phát triển công nghiệp sinh học và công nghiệp môi trƣờng. Tiếp tục phát triển phù hợp các ngành công nghiệp sử dụng nhiều lao động. Phát huy hiệu quả các khu, cụm công nghiệp và đẩy mạnh phát triển công nghiệp theo hình thức cụm, nhóm sản phẩm tạo thành các tổ hợp công nghiệp quy mô lớn và hiệu quả cao; hoàn thành việc xây dựng các khu công nghệ cao và triển khai xây dựng một số khu nghiên cứu cải tiến kỹ thuật và đổi mới công nghệ. Thực hiện phân bố công nghiệp hợp lý trên toàn lãnh thổ để bảo đảm phát triển cân đối, hiệu quả giữa các vùng. Phát triển ngành xây dựng đạt trình độ tiên tiến trong khu vực. Nhanh chóng tiếp cận và làm chủ các công nghệ hiện đại, nâng cao năng lực công nghiệp xây lắp đáp ứng yêu cầu xây dựng trong nƣớc và đấu thầu quốc tế. Phát triển mạnh công nghiệp vật liệu xây dựng, nhất là vật liệu chất lƣợng cao. 4.3. Phát triển nông nghiệp toàn diện theo hƣớng hiện đại, hiệu quả, bền vững Khai thác lợi thế của nền nông nghiệp nhiệt đới để phát triển sản xuất hàng hóa lớn với năng suất, chất lƣợng, hiệu quả và khả năng cạnh tranh cao. Tăng nhanh sản lƣợng và kim ngạch xuất khẩu nông sản, nâng cao thu nhập, đời sống nông dân, bảo đảm vững chắc an ninh lƣơng thực quốc gia. Xây dựng mô hình sản xuất kinh doanh phù hợp với từng loại cây, con. Khuyến khích tập trung ruộng đất; phát triển gia trại, trang trại, doanh nghiệp nông nghiệp phù hợp về quy mô và điều kiện của từng vùng. Gắn kết chặt chẽ, hài 14
16. hòa lợi ích giữa ngƣời sản xuất, ngƣời chế biến và ngƣời tiêu thụ, giữa việc áp dụng kỹ thuật và công nghệ với tổ chức sản xuất, giữa phát triển nông nghiệp với xây dựng nông thôn mới. Ðổi mới cơ bản phƣơng thức tổ chức kinh doanh nông sản, trƣớc hết là kinh doanh lúa gạo; bảo đảm phân phối lợi ích hợp lý trong từng công đoạn từ sản xuất đến tiêu dùng. Phát triển hệ thống kho chứa nông sản, góp phần điều tiết cung cầu. Tiếp tục đổi mới, xây dựng mô hình tổ chức để phát triển kinh tế hợp tác phù hợp với cơ chế thị trƣờng. Kiểm soát chặt chẽ việc chuyển đất nông nghiệp, nhất là đất trồng lúa sang sử dụng vào mục đích khác đi đôi với việc bảo đảm lợi ích của ngƣời trồng lúa và địa phƣơng trồng lúa. Bố trí lại cơ cấu cây trồng, mùa vụ và giống phù hợp với nhu cầu thị trƣờng và giảm thiệt hại do thiên tai, dịch bệnh. Ðẩy nhanh áp dụng tiến bộ khoa học và công nghệ hiện đại trong sản xuất, chế biến, bảo quản; ƣu tiên ứng dụng công nghệ sinh học để tạo nhiều giống cây trồng, vật nuôi và quy trình sản xuất đạt năng suất, chất lƣợng và hiệu quả cao, tăng nhanh giá trị gia tăng trên một đơn vị đất canh tác. Hỗ trợ phát triển các khu nông nghiệp công nghệ cao. Ðẩy mạnh chăn nuôi theo phƣơng thức công nghiệp, bán công nghiệp, bảo đảm chất lƣợng và an toàn dịch bệnh. Phát triển lâm nghiệp bền vững. Quy hoạch rõ ràng và có chính sách phát triển phù hợp các loại rừng: rừng sản xuất, rừng phòng hộ và rừng đặc dụng với chất lƣợng rừng đƣợc nâng cao. Nhà nƣớc đầu tƣ và có chính sách đồng bộ để quản lý và phát triển rừng phòng hộ và rừng đặc dụng, đồng thời bảo đảm cho ngƣời nhận khoán chăm sóc, bảo vệ rừng có cuộc sống ổn định. Khuyến khích các tổ chức, cá nhân thuộc mọi thành phần kinh tế đầu tƣ trồng rừng sản xuất; gắn trồng rừng nguyên liệu với công nghiệp chế biến ngay từ trong quy hoạch và dự án đầu tƣ; lấy nguồn thu từ rừng để phát triển rừng và làm giàu từ rừng. Khai thác bền vững, có hiệu quả nguồn lợi hải sản, gắn với bảo đảm quốc phòng, an ninh và bảo vệ môi trƣờng biển. Phát triển nuôi trồng thủy sản theo quy hoạch, tập trung vào những sản phẩm có thế mạnh, có giá trị cao; xây dựng đồng bộ kết cấu hạ tầng vùng nuôi; đẩy mạnh áp dụng tiến bộ khoa học và công nghệ vào sản xuất và chế biến, nâng cao năng suất, chất lƣợng, sức cạnh tranh và đáp ứng yêu cầu vệ sinh an toàn thực phẩm. Xây dựng ngành thủy sản Việt Nam đạt trình độ tiên tiến trong khu vực. 5. VẤN ĐỀ QUY HOẠCH TỔNG THỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI Ở VIỆT NAM 5.1. Tình hình chung Ngay từ những năm 1970, Nhà nƣớc ta đã chú trọng và quan tâm đầu tƣ cho các hoạt động nghiên cứu, điều tra đánh giá các điều kiện tự nhiên, tài nguyên thiên nhiên và môi trƣờng đất theo các vùng kinh tế - sinh thái. Từ cuối những năm 80 đến nay, Nhà nƣớc đã tiến hành xây dựng các quy hoạch tổng phát triển kinh tế - xã hội cho 8 vùng kinh tế - sinh thái lớn trên địa bàn cả nƣớc và quy hoạch phát triển kinh tế cho 3 vùng trọng điểm phát triển kinh tế là Hà Nội - Hải Phòng - Quảng Ninh; Thừa Thiên Huế - Quảng Nam - Đà Nẵng, Quảng Ngãi và Thành phố Hồ Chí Minh - Đồng Nai - Bình Dƣơng - Bà Rịa - Vũng Tàu. 15
17. Tiếp theo đó, các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội của 61 tỉnh thành phố trên địa bàn cả nƣớc đã và đang đƣợc xây dựng. Một số huyện cũng đã đƣợc tiến hành xây dựng các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội của huyện. Ngoài ra, nhiều ngành kinh tế cũng đã xây dựng quy hoạch tổng thể phát triển ngành (công, nông, lâm, ngƣ nghiệp, thủy lợi, bƣu chính viễn thông, giao thông vận tải ). Trong những năm vừa qua, căn cứ vào chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2010 và tầm nhìn đến năm 2020, các ngành, các tỉnh, thành phố đã chủ động xây dựng quy hoạch ngành, quy hoạch vùng và quy hoạch các địa phƣơng. Đến nay, đã xây dựng đƣợc 34 dự án quy hoạch ngành, 56 dự án quy hoạch tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng và 12 dự án quy hoạch vùng kinh tế lớn, vùng kinh tế trọng điểm và kinh tế biển. Các dự án quy hoạch đã có nhiều đóng góp cho sự phát triển trên phạm vi cả nƣớc. Song, các dự án quy hoạch còn bộc lộ nhiều thiếu sót, đặc biệt là việc xử lý liên ngành, liên vùng và luận chứng các phƣơng án, các điều kiện thực hiện quy hoạch chƣa đƣợc chỉ rõ. Quy hoạch về tổ chức lãnh thổ ở nhiều nơi còn xảy ra tình trạng chồng chéo, không ăn khớp, thậm chí có trƣờng hợp gây lãng phí lớn cho nền kinh tế. Điều đó đòi hỏi phải nhanh chóng nâng cao chất lƣợng công tác quy hoạch. Thực hiện quy trình công tác kế hoạch hóa bắt đầu từ chiến lƣợc đến quy hoạch, rồi cụ thể hóa bằng các kế hoạch 5 năm và hàng năm. Quy hoạch phát triển phải căn cứ vào chiến lƣợc, cụ thể hóa chiến lƣợc, còn kế hoạch phải căn cứ vào quy hoạch và cụ thể hóa nội dung cũng nhƣ bƣớc đi của quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Quy hoạch ngành và quy hoạch tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng phải căn cứ vào chiến lƣợc và định hƣớng quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của vùng. Quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội phải đƣợc làm trƣớc, tất cả các quy hoạch chi tiết nhƣ quy hoạch xây dựng hay quy hoạch mặt bằng, quy hoạch vùng chuyên canh cây trồng, vật nuôi, quy hoạch khu công nghiệp phải căn cứ vào quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội. Những vấn đề lý luận về quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội trong điều kiện kinh tế thị trƣờng ở Việt Nam đã có bƣớc phát triển, nhƣng còn nhiều vấn đề chƣa rõ. Các cơ quan chuyên trách đang gặp nhiều vƣớng mắt, lúng túng trƣớc thực tế đòi hỏi của sự phát triển kinh tế - xã hội dài hạn. 5.2. Về kế hoạch hóa Chỉ thị 32/1998/CT-TTg ngày 23 tháng 9 năm 1998 của Thủ tƣớng Chính phủ đã xác định, kế hoạch hóa ứng dụng ở Việt Nam hiện nay gồm các khâu: Chiến lƣợc - Quy hoạch - Kế hoạch. Tức là bắt đầu từ khâu chiến lƣợc đến khâu quy hoạch rồi cuối cùng là khâu kế hoạch. Đây là quy trình kế hoạch hóa mà lâu nay các nhà khoa học, các nhà hoạch định chính sách vẫn thƣờng nói và viết trong các văn bản có tính chất pháp quy của nƣớc ta. Thông thƣờng, chiến lƣợc phát triển quốc gia đƣợc nghiên cứu định hƣớng cho 10 năm và nó thƣờng đƣợc tiến hành xây dựng vào những năm đầu thập niên mà chiến lƣợc bao quát (Ví dụ: chiến lƣợc 1991- 2000 đƣợc xây dựng vào năm 1990, chiến lƣợc 2001 - 2010 đƣợc xây dựng vào năm 2000). Chiến lƣợc phát triển kinh tế- xã hội của đất nƣớc đƣợc thông qua tại Đại hội Đảng toàn quốc. Thực tế cho thấy, quá trình các cơ quan Trung ƣơng tiến hành nghiên cứu xây dựng chiến lƣợc quốc gia thì các ngành và các tỉnh 16
18. thành phố trực thuộc Trung ƣơng (sau đây gọi là các tỉnh) cũng xây dựng quy hoạch để có luận cứ xây dựng các văn kiện này, định hƣớng phát triển cho 5 năm phù hợp với nhiệm kỳ Đại hội. Về lý luận, chúng ta vẫn hiểu là từ chiến lƣợc rồi mới tiến hành quy hoạch. Trong thực tiễn, đối với các tỉnh thì việc xây dựng quy hoạch tỉnh đƣợc tiến hành song song với việc xây dựng chiến lƣợc quốc gia. Chiến lƣợc - Quy hoạch - Kế hoạch đƣợc các ngành và các tỉnh thực hiện ra sao? Thực tế cho thấy trên bình diện vĩ mô cả nƣớc, các Bộ ngành tiến hành xây dựng quy hoạch ngành trên cơ sở chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội quốc gia. Đối với các tỉnh, thành phố, trên cơ sở chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội của cả nƣớc và quy hoạch của các ngành tiến hành xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ hành chính của mình. Thực tế, khi tổ chức thực hiện các khâu chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch cũng gặp nhiều lúng túng. Việc xây dựng, thẩm định và thực hiện các chƣơng trình đầu tƣ trong các kế hoạch 5 năm cũng nhƣ kế hoạch hàng năm chƣa có đƣợc sự ăn khớp theo yêu cầu của cả chiến lƣợc và quy hoạch. Thực tiễn chỉ rõ rằng, các quy hoạch, kế hoạch 5 năm cần đƣợc cụ thể hóa bằng các chƣơng trình đầu tƣ và cần đƣợc thể chế hóa bằng các chính sách mới dẫn tới thành công. Trƣớc tình hình nhƣ vậy, phải chăng đã đến lúc những ngƣời làm công tác kế hoạch hóa cần suy nghĩ tới một vấn đề là làm sao để kế hoạch hóa chiến lƣợc - quy hoạch - kế hoạch có đƣợc ý nghĩa thiết thực. Phải có cách tiếp cận vừa tuần tự theo quy định, nhƣng cũng phải có sự linh hoạt, nhạy bén phù hợp với đòi hỏi của mỗi thời kỳ phát triển. Trƣớc tiên, cần khẳng định là phải có chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội cả nƣớc. Trên cơ sở chiến lƣợc này, các ngành lập quy hoạch của ngành mình ở cấp quốc gia và cụ thể hóa các nội dung quy hoạch ngành trên các vùng lãnh thổ. Các tỉnh căn cứ chiến lƣợc cả nƣớc, quy hoạch phát triển ngành mà tỉnh xây dựng các phƣơng án kiến thiết lãnh thổ của tỉnh. Việc tổ chức tốt công tác quy hoạch ngành và quy hoạch lãnh thổ có ý nghĩa quan trọng, nó không chỉ mang lại lợi ích kinh tế mà còn mang lại lợi ích xã hội. Để đảm bảo kế hoạch hóa đem lại hiệu quả, phải kiên quyết và nhanh chóng thực hiện phƣơng châm là trên cơ sở chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội cả nƣớc đã đƣợc Đại hội Đảng thông qua, các Bộ ngành cần tiến hành quy hoạch hoặc rà soát lại quy hoạch của ngành mình cho phù hợp với chiến lƣợc rồi thông báo cho các tỉnh. Các tỉnh, thành phố tiến hành quy hoạch hoặc rà soát quy hoạch cho phù hợp với chiến lƣợc cả nƣớc và quy hoạch ngành đã đƣợc điều chỉnh. Quan niệm về quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội cũng cần phải làm rõ thêm trong tình hình mới và vấn đề này cũng đang có nhiều ý kiến. Nhiều học giả cho rằng, thực chất quan niệm “quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội” rất tƣơng đồng với quan niệm “kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội dài hạn”. Nhóm học giả này cho rằng, xét theo góc độ hành vi công tác kế hoạch hóa, có kế hoạch hóa theo ngành và kế hoạch hóa theo lãnh thổ. Thực hiện kế hoạch hóa tức là làm cho các ngành và các lãnh thổ phát triển có kế hoạch. Ở Việt Nam, trong những năm qua chúng ta sử dụng rất thịnh hành khái niệm “quy hoạch” và công tác quy hoạch đã đƣợc triển khai rất mạnh trên phạm vi cả nƣớc. Các Bộ và cơ quan ngang Bộ triển khai quy hoạch ngành. Các tỉnh, thành phố trực 17
19. thuộc Trung ƣơng triển khai quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội cho lãnh thổ hành chính của mình. Xem xét thực tế thấy rằng, nội hàm của khái niệm “quy hoạch” chứa đựng cả nội dung dự báo phát triển (dự báo các phƣơng án phát triển ngành) và tổ chức lãnh thổ (dự báo các phƣơng án kiến thiết lãnh thổ) cho thời gian dài hạn. Tuy trong các văn bản (xét trên các văn kiện hoặc trên các tƣ liệu có liên quan), chúng ta chƣa sử dụng thuật ngữ kế hoạch dài hạn cũng nhƣ chƣa triển khai là kế hoạch dài hạn nhƣng xem ra những dự án quy hoạch đáp ứng cả yêu cầu kế hoạch phát triển ngành và phát triển lãnh thổ dài hạn. Ủng hộ quan điểm này, cho thấy cần nhấn mạnh một điểm rằng quy hoạch đòi hỏi nhiều hơn về mặt bố trí lãnh thổ hay tổ chức lãnh thổ. Các nhà quy hoạch thống nhất rằng, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội chính là lựa chọn phƣơng án hợp lý phát triển và tổ chức không gian các đối tƣợng, các hoạt động kinh tế - xã hội trên một vùng lãnh thổ nhất định. Nói đến quy hoạch ngành hay quy hoạch lãnh thổ là nói đến việc tìm phƣơng án phát triển cơ cấu kinh tế ngành và cơ cấu kinh tế lãnh thổ trên nguyên tắc kết hợp chặt chẽ phân công lao động theo ngành và phân công lao động theo lãnh thổ, giải quyết tốt mối quan hệ liên ngành và mối quan hệ liên vùng cho mỗi vùng lãnh thổ. 5.3. Về nội dung và phƣơng pháp quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam Trong thời gian vừa qua, công tác quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội đã có đóng góp đáng kể vào sự phát triển và tăng trƣởng kinh tế của Việt Nam. Trên phạm vi cả nƣớc, nhờ công tác quy hoạch đã hình thành hàng chục vùng trồng cây chuyên môn hóa, hàng chục khu công nghiệp tập trung, hàng chục điểm đô thị mới, rất nhiều cảng biển, tuyến đƣờng có tốc độ cao, nhiều công trình thủy điện Tuy nhiên, trƣớc đòi hỏi của cuộc sống đầy sinh động và biến đổi không ngừng, công tác quy hoạch phát triển tỏ ra còn nhiều hạn chế. Thực tế cho thấy, nội dung và phƣơng pháp quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội theo những tài liệu hƣớng dẫn đã công bố của các ngành chức năng đã bộc lộ một số điểm không thật thích hợp và bất cập so với yêu cầu phát triển của đất nƣớc trong điều kiện kinh tế thị trƣờng và hội nhập quốc tế. Dƣới đây, xin nêu lên một số điểm nhƣ sau: - Các chỉ tiêu hiện vật trong các trong các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội còn hơi nhiều và quá cụ thể, cứng nhắc. Trong thực tế và bối cảnh của kinh tế thị trƣờng, việc lựa chọn sự phát triển về quy mô, chất lƣợng, mẫu mã của ngành sản phẩm do thị trƣờng và các doanh nghiệp quyết định. Nếu trong các dự án quy hoạch phát triển, các nhà quy hoạch “chốt cứng” những thứ mà đáng ra thị trƣờng và doanh nghiệp phải làm sẽ dẫn tới tình trạng là xơ cứng toàn bộ các hoạt động của hệ thống kinh tế. Phải chăng, hệ thống chỉ tiêu trong các dự án quy hoạch TTKTXH chỉ có tính chất định hƣớng. Vậy chúng là những chỉ tiêu gì? Một điều chắc chắn rằng các chỉ tiêu phải phản ánh thỏa mãn mục đích của dự án quy hoạch. Chúng là các chỉ tiêu giá trị mang tính tổng hợp những chỉ tiêu hiện vật mang tính định hƣớng cho các doanh nghiệp. - Vấn đề lƣợng hóa trong xử lý tổng hợp quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội chƣa rõ và chƣa làm đƣợc bao nhiêu. Nổi bật là việc xử lý tổng hợp về cơ cấu kinh 18
20. tế mới dừng lại ở xử lý quan hệ tỷ lệ về mặt lƣợng giữa 3 khu vực kinh tế công nghiệp – xây dựng, nông lâm ngƣ nghiệp và dịch vụ chứ chƣa xem xét đƣợc quan hệ giữa các bộ phận cấu thành ngay trong mỗi khu vực để có đƣợc sự phát triển hài hòa và bền vững. Nói về xử lý liên ngành, liên vùng thì dễ đồng tình, nhƣng xử lý thế nào và bằng hệ thống chi tiêu nào thì chƣa rõ. Liệu có nên xử lý theo các cặp hay nhóm ngành? Để khẳng định cơ cấu kinh tế đƣợc lựa chọn cho tƣơng lai ƣu điểm hơn các cấu hình kinh tế hay hiện tại nên sử dụng những chỉ tiêu gì? Trong quá trình xử lý tổng hợp các tài nguyên có ý nghĩa liên ngành, sức chứa của lãnh thổ cũng nhƣ vấn đề môi trƣờng cần đƣợc quan tâm đặc biệt. Chúng phải đƣợc xem xét trên nguyên tắc hiệu quả cho toàn bộ hệ thống chứ không chỉ cho một hay vài phân hệ. - Khi nghiên cứu về cơ cấu kinh tế, chƣa đề cập việc nghiên cứu các sản phẩm chủ lực (chúng là những thành phần cơ bản đóng góp vào tăng trƣởng và phát triển kinh tế). Do đó, trong các luận chứng phát triển chƣa lƣợng hóa, chƣa tính toán, chƣa thể hiện đƣợc các khả năng cạnh tranh và hiệu quả của cơ cấu kinh tế, chƣa thể hiện đƣợc “sức sống” của nền kinh tế. Cái đƣợc và cái giá phải trả cho cơ cấu kinh tế lựa chọn cũng chƣa đƣợc tính toán cụ thể. - Việc xác định hƣớng phát triển các ngành, lĩnh vực còn tƣơng đối tách rời nhau và chƣa thật ăn nhập với cơ cấu kinh tế dự kiến. Việc làm nhƣ thế nào để chúng liên kết với nhau, hỗ trợ lẫn nhau, không cản trở nhau còn chƣa rõ. - Trong các giải pháp để thực hiện quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, có hai giải pháp quan trọng là huy động vốn và phát triển nguồn nhân lực. Tuy đã đƣợc chú ý thể hiện trong các dự án quy hoạch, nhƣng còn khiếm khuyết: + Đối với giải pháp huy động vốn đầu tƣ: một khi tính toán đƣợc đúng nhu cầu đầu tƣ cho cái gì thì việc huy động vốn mới thực thi tốt đƣợc. Trƣớc đây, khi tính toán nhu cầu đầu tƣ chƣa xem xét một cách đầy đủ các yếu tố quyết định đối với phần GDP tăng thêm trong thời kỳ quy hoạch. Chúng ta biết rằng, phần GDP tăng thêm trong thời kỳ quy hoạch do ba nhân tố chủ yếu quyết định: Một là, do dầu tƣ từ trƣớc, những cơ sở đƣợc đầu tƣ xây dựng chƣa phát huy hết công suất mà trong thời kỳ quy hoạch nó không cần đầu tƣ hoặc cần rất ít đầu tƣ, nếu có điều kiện nó sẽ tạo ra thêm GDP. Hai là, do cơ chế chính sách đã ban hành trƣớc thời kỳ quy hoạch sẽ tiếp tục tác động phát huy tạo GDP trong thời kỳ quy hoạch, cũng nhƣ các cơ chế chính sách sẽ ban hành mới trong thời kỳ quy hoạch sẽ có tác dụng tái tạo thêm GDP. Ba là, phần GDP do đầu tƣ mới tạo ra. Những vấn đề này từ trƣớc đến nay trong các quy hoạch chƣa đƣợc tính toán kỹ. + Đối với giải pháp nguồn nhân lực: trong các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội cũng đã chú ý đến vấn đề này và tính đƣợc nhu cầu đào tạo cho các loại trình độ từ công nhân kỹ thuật đến đại học và trên đại học. Đây mới chỉ là một mặt của giải pháp. Mặt khác, việc làm rõ cơ cấu nguồn nhân lực theo các loại nhân lực nhƣ những ngƣời thực hiện quyết định (chủ yếu là đội ngũ các giám đốc, công nhân kỹ thuật, lãnh đạo và chủ nhiệm của các đơn vị kinh tế hợp tác ) thì việc đề cập đến các giải pháp còn chƣa tính toán kỹ, chƣa thấy đƣợc lĩnh vực, địa bàn nào thiếu những loại lao động nào để 19
21. có giải pháp bổ sung; lĩnh vực, địa bàn nào cần có giải pháp đào tạo lại. Giải pháp về cơ chế, chính sách vẫn còn chung chung. Đây là giải pháp “vàng” nhƣng các dự án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội chƣa làm đƣợc nhiều. Từ tất cả các vấn đề nêu trên, đặt ra yêu cầu cần phải cải tiến công tác quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, trong đó có quy hoạch phát triển ngành, lãnh thổ (vùng, tỉnh, thành phố) cả về lý luận lẫn nội dung, phƣơng pháp quy hoạch trong tình hình mới. Hiện nay, việc nghiên cứu lý luận và thực tiễn của quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội ở nƣớc ta, đang tập trung vào các vấn đề cơ bản sau đây: - Cơ sở khoa học của việc phân vùng là xác định hợp lý các vùng và tiểu vùng, không lệ thuộc vào địa giới hành chính. - Phối hợp giữa các vùng, giải quyết mối quan hệ liên vùng và các yếu tố đối với sự phát triển các vùng. - Luận chứng sâu sắc hơn các phƣơng án phát triển của các vùng, tiểu vùng và khu vực quan trọng. - Luận chứng và tìm các giải pháp tạo nhanh các cực tuyến hành lang phát triển nhằm tăng cƣờng các mối liên hệ vùng và quốc tế. - Bố trí đúng các trọng điểm đầu tƣ, chú trọng sự phân bố và bƣớc đi trong việc xây dựng các khu công nghiệp, các công trình hạ tầng quan trọng. - Luận chứng và các giải pháp để từng bƣớc giải quyết vấn đề chênh lệch vùng, xử lý mối quan hệ giữa các vùng chậm phát triển có nhiều khó khăn. - Nghiên cứu và thể chế hóa công tác quản lý phát triển vùng cùng các biện pháp khác để tăng cƣờng tính thực thi của các quy hoạch, đƣa quy hoạch vào cuộc sống. 6. ĐỐI TƢỢNG, NỘI DUNG VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU MÔN HỌC 6.1. Đối tƣợng nghiên cứu của môn học Trải qua thực tiễn quá trình phát triển và đổi mới, chúng ta càng thấy rõ tầm quan trọng của quy hoạch phát triển trong kế hoạch hóa nền kinh tế quốc dân, hƣớng tới sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc. Đây là một yêu cầu cần phải đƣợc nghiên cứu sâu về mặt lý luận và thực tiễn nhằm thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia. Đối tƣợng của quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội là các ngành, lĩnh vực (bao gồm công nghiệp, nông nghiệp, thủy sản, thƣơng mại, du lịch, mạng lƣới giao thông, mạng lƣới thông tin liên lạc, thủy lợi, mạng lƣới cung cấp điện, mạng lƣới cung cấp nƣớc ), lãnh thổ (bao gồm vùng lớn, lãnh thổ đặc biệt, vùng và thành phố trực thuộc Trung ƣơng ) và toàn bộ nền kinh tế - xã hội của quốc gia. Môn quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội là một môn học lý luận quản lý ứng dụng. Nó nghiên cứu các vấn đề lý luận, phƣơng pháp luận và phƣơng pháp cụ thể về xây dựng, điều hành, quản lý hệ thống quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội trong điều kiện nền kinh tế thị trƣờng. Đối tƣợng nghiên cứu của môn học tập trung vào: - Phân tích các yếu tố nguồn lực, ảnh hƣởng của nó đến sự phát triển nền kinh tế quốc dân, trên cơ sở đó dự báo tiềm năng phát triển. 20
22. - Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội nằm trong hệ thống kế hoạch hóa ở tầm vĩ mô, tập trung giải quyết các chiến lƣợc phát triển. Tạo lập những công cụ định hƣớng chính sách, thể chế có tác dụng khuyến khích thúc đẩy phát triển nền kinh tế theo đúng hƣớng đã định trƣớc. Xử lý mối quan hệ phát triển kinh tế ngành, lĩnh vực với việc tổ chức lãnh thổ hợp lý. 6.2. Nội dung nghiên cứu Môn học tập trung nghiên cứu các vấn đề sau: - Cơ sở lý luận và phƣơng pháp của quy hoạch phát triển, bao gồm các lập luận về cơ sở tồn tại của quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội trong nền kinh tế thị trƣờng; các quan điểm, đặc điểm, yêu cầu, nguyên tắc và các phƣơng pháp tiếp cận của quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội; sự phân loại hệ thống quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội lãnh thổ, quy hoạch phát triển ngành. - Nội dung và phƣơng pháp quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội lãnh thổ bao gồm phân tích, đánh giá thực trạng các yếu tố nguồn lực chủ yếu tác động đến sự phát triển kinh tế; xác định mục tiêu và khả năng phát triển cơ cấu kinh tế chủ yếu gồm công nghiệp, nông nghiệp và dịch vụ; luận chứng quy hoạch phát triển không gian lãnh thổ nhƣ quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch đô thị và khu dân cƣ nông thôn, quy hoạch hệ thống cơ sở hạ tầng, quy hoạch tiểu vùng sản xuất. - Nội dung và phƣơng pháp quy hoạch phát triển ngành và lĩnh vực bao gồm quy hoạch ngành sản xuất kinh doanh, quy hoạch sản phẩm chủ lực, luận chứng quy hoạch phát triển các lĩnh vực xã hội, môi trƣờng chủ yếu nhƣ giáo dục, y tế, văn hóa, đời sống dân cƣ, bảo vệ môi trƣờng và phát triển bền vững. - Nghiên cứu ứng dụng một số quy trình quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội lãnh thổ và quy hoạch phát triển ngành. 6.3. Phƣơng pháp nghiên cứu môn học Để thực hiện yêu cầu của đối tƣợng và nội dung nghiên cứu, môn học dựa trên sự kết hợp của ba hệ thống lý luận quan trọng: các nguyên lý cơ bản của hệ thống lý luận Mác – Lênin; lý thuyết của nền kinh tế thị trƣờng và lý luận về kinh tế học phát triển. Sự kết hợp trên là cơ sở hình thành một cách khoa học các vấn đề lý luận và phƣơng pháp luận của quy hoạch phát triển áp dụng cho Việt Nam hiện nay. Đồng thời, môn học sử dụng tổng hợp nhiều phƣơng pháp nghiên cứu nhƣ phƣơng pháp duy vật biện chứng, phƣơng pháp hệ thống, phân tích – tổng hợp, so sánh, thống kê, phƣơng pháp toán Nghiên cứu môn học quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội đòi hỏi ngƣời học phải đƣợc trang bị kiến thức của các môn học nhƣ kinh tế chính trị Mác – Lênin, triết học, kinh tế vĩ mô, quy hoạch phát triển, khoa học quản lý, dự báo. Đặc biệt, khi học phải biết tận dụng, so sánh với các vấn đề có liên quan trực tiếp nhƣ chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội, các chƣơng trình, dự án phát triển kinh tế - xã hội. Về phƣơng pháp tiếp cận, quy hoạch mang tính luận chứng, tính thiết kế chỉ ở mức độ cần thiết. Tức là trên cơ sở điều tra, phân tích, hệ thống hóa, luận giải để tính 21
23. toán, so sánh và lựa chọn. Đi từ tổng quát đến cụ thể và ngƣợc lại. Tính phù hợp đƣợc xem xét cả về mặt không gian và thời gian. 22
24. Chƣơng II CƠ SỞ LÝ LUẬN QUY HOẠCH TỔNG THỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI 1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ QUY HOẠCH TỔNG THỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI 1.1. Hệ thống kế hoạch hóa phát triển 1.1.1. Quy trình kế hoạch hóa nền kinh tế Hệ thống kế hoạch hóa trong nền kinh tế thị trƣờng nếu phân chia theo góc độ nội dung, thì nó là một hệ thống có mối quan hệ chặt chẽ với nhau của các bộ phận cấu thành, bao gồm từ Chiến lƣợc phát triển, Quy hoạch phát triển, Kế hoạch phát triển, Chƣơng trình phát triển và Dự án phát triển. a. Chiến lược phát triển Chiến lƣợc phát triển là hệ thống các phân tích, đánh giá và lựa chọn về quan điểm, mục tiêu tổng quát định hƣớng phát triển các lĩnh vực chủ yếu của đời sống xã hội và các giải pháp cơ bản, trong đó bao gồm các chính sách về cơ cấu, cơ chế vận hành hệ thống kinh tế - xã hội nhằm thực hiện mục tiêu đặt ra trong một khoảng thời gian dài. Nhƣ vậy, mục tiêu xây dựng các chiến lƣợc phát triển là đạt tới mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội dài hơn và tìm ra hƣớng đi tối ƣu cho quá trình phát triển. Xây dựng và quản lý bằng chiến lƣợc phát triển là một yêu cầu bức thiết đặt ra và có ý nghĩa rất quan trọng đối với mọi quốc gia trong nền kinh tế thị trƣờng với không gian kinh tế đƣợc mở rộng đến mức không phân biệt biên giới. Chức năng chủ yếu của chiến lƣợc là định hƣớng, vạch ra các đƣờng hƣớng chủ yếu cho sự phát triển của đất nƣớc trong thời gian dài. Vì vậy, chiến lƣợc sẽ mang tính chất định tính là chủ yếu (ví dụ nhƣ là các quan điểm, phƣơng hƣớng, chính sách ). Tuy nhiên, chiến lƣợc cũng phải có tính định lƣợng ở một mức độ cần thiết. Để định hƣớng chiến lƣợc, cần phải làm tốt cả mặt định tính cũng nhƣ mặt định lƣợng, tức là có cả các tính toán, các dự báo, các luận chứng cụ thể. Trên thế giới, nhiều nƣớc đã đƣa ra các chiến lƣợc phát triển dài hạn theo quan niệm về một chiến lƣợc định hƣớng, chiến lƣợc “mềm” (linh hoạt) có thể hiệu chỉnh trong từng bƣớc đi cho phù hợp với những biến đổi của cuộc sống đất nƣớc và hoàn cảnh quốc tế. Về thời gian của chiến lƣợc, các nƣớc lựa chọn trong khoảng 10 đến 20 và 25 năm. Thông thƣờng là xây dựng chiến lƣợc cho 10 năm, nhƣng cũng cần phải có các chiến lƣợc “dài hơi” hơn để thuận lợi cho việc bố trí chiến lƣợc 10 năm. Các chiến lƣợc 20, 25 năm còn gọi là “tầm nhìn”. “Tầm nhìn” có nội dung tổng quát hơn, mềm hơn, định tính hơn so với chiến lƣợc. Điều quan trọng là phải thống nhất “tầm nhìn” với chiến lƣợc sao cho những bƣớc đi trƣớc “thuận” và tạo tiền đề cho bƣớc đi sau, đồng thời có khả năng để hiệu chỉnh. Về mặt nội dung, các câu hỏi chủ yếu cần giải đáp trong một bản chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội là: chúng ta đang đứng ở đâu? Muốn đi đến đâu? Đi bằng cách nào? Và làm thế nào biết đƣợc đã đi đến đó? Nhƣ vậy, có thể xác định các bộ phận cấu thành của chiến lƣợc bao gồm: 23
25. - Thứ nhất, nhận dạng thực trạng: quá trình nhận dạng thực trạng phải đƣợc đánh giá toàn diện và trong một khoảng thời gian dài tƣơng ứng với thời gian của chiến lƣợc sẽ xây dựng. Nó là cơ sở để rút ra các kết luận đúng đắn cho câu hỏi “Chúng ta đang đứng ở đâu?”. - Thứ hai, các quan điểm phát triển: đó là những tƣ tƣởng chủ đạo thể hiện tính định hƣớng của chiến lƣợc. Việc xác định các quan điểm chủ đạo có ý nghĩa quan trọng trong việc tìm ra các bƣớc ngoặt của con đƣờng phát triển, nó tạo động lực cơ bản xuyên suốt quá trình phát triển của đất nƣớc. - Thứ ba, các mục tiêu phát triển đặt ra các mức phấn đấu phải đạt đƣợc sau một thời kỳ chiến lƣợc: các mục tiêu của chiến lƣợc là các mục tiêu tổng quát, chủ yếu tập trung vào các vấn đề nâng cao đời sống xã hội của các tầng lớp dân cƣ, thay đổi bộ mặt đất nƣớc, tạo thế vững chắc cho đất nƣớc, phản ánh đƣợc những biến đổi quan trọng của nền kinh tế. Các mục tiêu kể cả định tính và định lƣợng phải xây dựng một cách cụ thể, chi tiết, vững chắc, hiện thực và cơ động mềm dẻo. - Thứ tư, hệ thống các chính sách và biện pháp: đây là thể hiện sự hƣớng dẫn về cách thức thực hiện các mục tiêu đề ra. Nó bao gồm các chính sách về bồi dƣỡng, khai thác, huy động, phân bố và sử dụng hợp lý các nguồn lực phát triển. Các giải pháp chính là thể hiện tính “đột phá” của chiến lƣợc. Các bộ phận cấu thành của chiến lƣợc phát triển tổng thể kinh tế - xã hội thƣờng sẽ đƣợc cụ thể bằng các chiến lƣợc phát triển ngành, vùng và các lĩnh vực chủ yếu của kinh tế - xã hội đất nƣớc. Nhƣ vậy, chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội là “Hệ thống các chủ trương phát triển kinh tế - xã hội quốc gia ở tầm tổng thể, toàn cục, cơ bản và dài hạn. Nó phản ánh hệ thống quan điểm, mục tiêu phát triển cơ bản, phương thức và các giải pháp lớn về phát triển kinh tế - xã hội trong thời kỳ dài của đất nước”. Chiến lƣợc đƣợc xem nhƣ là một công cụ nhằm tác động đến bản chất của quá trình phát triển của một hệ thống kinh tế - xã hội. Chiến lƣợc phải có tác dụng làm thay đổi hệ thống kinh tế - xã hội, từ những thay đổi về lƣợng đƣa đến thay đổi quan trọng về chất của hệ thống. Đó là sự thay đổi về mục tiêu, cơ cấu gắn liền với cơ chế hoạt động của hệ thống kinh tế - xã hội. Những thay đổi này tạo cho hệ thống kinh tế - xã hội có đƣợc những tính chất mới. Sự thay đổi của hệ thống kinh tế - xã hội quốc gia nói chung không thể diễn tả trong một thời gian ngắn mà đòi hỏi phải có một thời gian tƣơng đối dài, khoảng một vài thập kỷ tùy theo những điều kiện và hoàn cảnh cụ thể. Một hệ thống kinh tế nhỏ hơn nhƣ một ngành, một vùng lãnh thổ cũng có những biến đổi tƣơng tự, nhƣng ở một phạm vi hẹp hơn, thời gian có thể ngắn hơn. Trong điều kiện phát triển mạnh mẽ của thế giới ngày nay, rất khó dự báo đầy đủ và chính xác những biến động phức tạp về bối cảnh quốc tế và trong nƣớc, nên những căn cứ cho nghiên cứu chiến lƣợc khó có thể “hoàn hảo” nhƣ mong muốn. Qua các điều nêu ở trên, có thể nhận thấy có ba đặc trƣng chủ yếu của chiến lƣợc mang tầm quốc gia là: - Cho một tầm nhìn dài hạn nói chung là 10 năm trở lên, chứ không phải là những mục tiêu, giải pháp cụ thể, ngắn hạn. 24
26. - Làm cơ sở cho những hoạch định (bao gồm cả kế hoạch) phát triển toàn diện, cụ thể trong tầm trung hạn và ngắn hạn. - Mang tính khách quan, có căn cứ khoa học, chứ không chỉ dựa vào mong muốn chủ quan của những ngƣời trong cuộc. Xuất phát từ những vấn đề ở trên, chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội, chủ yếu là ở tầm quốc gia, đƣợc hiểu nhƣ là một bản luận cứ có cơ sở khoa học xác định mục tiêu và đƣờng hƣớng phát triển cơ bản của đất nƣớc trong khoảng thời gian 10 năm hoặc dài hơn, là căn cứ để hoạch định các chính sách và kế hoạch phát triển. Chiến lƣợc xác định tầm nhìn của một quá trình phát triển mong muốn và sự nhất quán về con đƣờng và các giải pháp cơ bản để thực hiện. Chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội là khâu đầu tiên trong quy trình kế hoạch hóa, nó đƣợc thể hiện bằng văn bản. Trong đó, phản ánh những quan điểm, mục tiêu, định hƣớng chủ đạo về phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc, ngành, lĩnh vực và vùng lãnh thổ trong thời kỳ dài hạn nhằm thực hiện thành công cƣơng lĩnh và đƣờng lối phát triển của Đảng. Chiến lƣợc là cơ sở cho xây dựng quy hoạch và các kế hoạch phát triển trung hạn, ngắn hạn và việc xây dựng các cơ chế, chính sách. Trong quy trình kế hoạch hóa, chiến lƣợc đƣợc coi nhƣ một định hƣớng của kế hoạch dài hạn. * Nội dung của chiến lược phát triển kinh tế - xã hội bao gồm: - Phân tích và đánh giá về các căn cứ xây dựng chiến lƣợc nhƣ: điều kiện tự nhiên, tài nguyên, nguồn nhân lực, thực trạng phát triển kinh tế - xã hội, các kinh nghiệm và bài học rút ra từ quá trình phát triển kinh tế - xã hội trong nƣớc và kinh nghiệm quốc tế; bối cảnh quốc tế, khu vực và ảnh hƣởng của nó đến sự phát triển của đất nƣớc. - Cụ thể hóa và phát triển đƣờng lối, chính sách của Đảng, xác định quan điểm cơ bản của chiến lƣợc phát triển trong thời kỳ mới. - Đề ra mục tiêu tổng quát và mục tiêu chủ yếu của thời kỳ chiến lƣợc. - Cơ cấu kinh tế và các phƣơng hƣớng chủ yếu phát triển các ngành, lĩnh vực, khu vực kinh tế - xã hội. - Các giải pháp về cơ chế, chính sách nhằm khai thác, phát huy, phân bổ và sử dụng các nguồn lực phát triển để đạt các mục tiêu, nhiệm vụ của chiến lƣợc. - Các giải pháp tổ chức thực hiện việc đƣa chiến lƣợc vào cuộc sống. Cùng với quá trình đổi mới cơ chế, kinh tế Việt Nam đã có chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội 10 năm đầu tiên đƣợc xây dựng cho thời kỳ 1991 – 2000 và “tầm nhìn” đến năm 2020 ở những nét đại cƣơng nhất. “Tầm nhìn” đến năm 2020 của Việt Nam đã xác định “Xây dựng Việt Nam thành một nước công nghiệp có cơ sở vật chất kỹ thuật hiện đại, có cơ cấu kinh tế hợp lý, quan hệ sản xuất phù hợp với trình độ phát triển của lực lượng sản xuất. Đời sống vật chất và tinh thần được nâng cao, quốc phòng và an ninh vững chắc, dân giàu nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. Đến năm 2020, Việt Nam sẽ đứng vào danh sách các quốc gia công nghiệp, với khu công nghiệp chiếm 50% tổng sản phẩm quốc nội, sẽ không còn một người nghèo đói trên lãnh thổ Việt Nam”. Chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội 10 năm 2001-2010 đã đƣợc thông qua tại Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ IX. Bản chiến lƣợc này có sự hoàn thiện hơn về mặt 25
27. phƣơng pháp luận, đáp ứng đƣợc những đòi hỏi của thời kỳ mới là xây dựng nền tảng của một nƣớc công nghiệp hóa, đƣa đất nƣớc ra khỏi danh sách các nƣớc nghèo và từng bƣớc cạnh tranh, hội nhập thắng lợi, có vị trí xứng đáng trong khu vực và cộng đồng quốc tế. Các chiến lƣợc kinh tế - xã hội cơ bản của Việt Nam bao gồm: chiến lƣợc về cơ cấu kinh tế (bao gồm cả cơ cấu kinh tế và cơ cấu xã hội), chiến lƣợc ngành và lĩnh vực (nhất là ngành lĩnh vực mũi nhọn), chiến lƣợc phát triển lãnh thổ (nhất là chiến lƣợc phát triển vùng động lực), chiến lƣợc đô thị hóa (phát triển đô thị), chiến lƣợc khai thác biển, chiến lƣợc biên giới, chiến lƣợc an ninh quốc gia, chiến lƣợc con ngƣời, chiến lƣợc kinh tế đối ngoại (bao gồm cả chiến lƣợc thị trƣờng), chiến lƣợc tích lũy và tiêu dùng (bao gồm cả chiến lƣợc vay và trả nợ). b. Quy hoạch phát triển Nếu chiến lƣợc phát triển là vạch ra các đƣờng nét định hƣớng cho sự phát triển trong một thời gian dài thì quy hoạch phát triển thể hiện tầm nhìn, sự bố trí chiến lƣợc về thời gian và không gian lãnh thổ, xây dựng khung vĩ mô về tổ chức không gian để chủ động hƣớng tới mục tiêu, đạt hiệu quả cao, phát triển bền vững. Vai trò hay chức năng của quy hoạch phát triển trƣớc hết là sự thể hiện của chiến lƣợc trong thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc. Quy hoạch cụ thể hóa chiến lƣợc cả về mục tiêu và các giải pháp. Nếu không có quy hoạch sẽ mù quáng, lộn xộn, đổ vỡ trong phát triển. Quy hoạch để định hƣớng, dẫn dắt, hiệu chỉnh, trong đó có cả điều chỉnh thị trƣờng. Mặt khác, quy hoạch còn có chức năng là cầu nối giữa chiến lƣợc, kế hoạch và quản lý thực hiện chiến lƣợc, cung cấp các căn cứ khoa học cho các cấp để chỉ đạo vĩ mô nền kinh tế thông qua các kế hoạch, các chƣơng trình, dự án đầu tƣ, đảm bảo cho nền kinh tế phát triển nhanh, bền vững và có hiệu quả. Quy hoạch phát triển bao gồm quy hoạch tổng thể phát triển các ngành, lĩnh vực và quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng, tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng. Quy hoạch tổng thể là xác định và lựa chọn mục tiêu cuối cùng, tìm những giải pháp để thực hiện mục tiêu. Quy hoạch cũng nhƣ chiến lƣợc, xét cho cùng vẫn là định hƣớng. Tuy vậy, một trong những khâu quan trọng nhất của quy hoạch là luận chứng về tính tất yếu, hợp lý cho sự phát triển và tổ chức không gian kinh tế - xã hội dài hạn dựa trên sự bố trí hợp lý bền vững kết cấu hạ tầng vật chất – kỹ thuật phù hợp với những điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và môi trƣờng sinh thái. Đó chính là “bộ xƣơng” của quy hoạch. Nhƣ vậy, bản chất của quy hoạch và chiến lƣợc là giống nhau, song quy hoạch cụ thể hơn chiến lƣợc. Xây dựng quy hoạch trƣớc hết là thể hiện tƣ duy, quan điểm, ý tƣởng đúng đắn. Trong quy hoạch, phải đi vào luận chứng ở mức độ cần thiết từ khâu điều tra, phân tích đến tính toán, so sánh, chứng minh các phƣơng án, các giải pháp, xem xét mọi yếu tố tự nhiên, kinh tế, chính trị, xã hội, môi trƣờng, an ninh, quốc phòng , đi từ tổng quát đến cụ thể và ngƣợc lại. Cần chú ý sự phù hợp cả không gian lãnh thổ và thời gian cụ thể. Trên cơ sở khung quy hoạch tổng thể và chiến lƣợc phát triển, các ngành sẽ xây dựng quy hoạch phát triển của ngành mình. Các tiềm năng phát triển sẽ đƣợc đánh giá 26
28. chuẩn xác và cụ thể hơn. Đồng thời, trên một mức nào đó, sẽ lƣợng hóa các nguồn lực phát triển có thể khai thác từ các nguồn tiềm năng, thiết lập cơ cấu phát triển ngành, làm cơ sở xây dựng các chƣơng trình, dự án, chính sách thực hiện các mục tiêu của ngành. Nội dung nghiên cứu quy hoạch tổng thể của vùng lãnh thổ có tầm nhìn sâu rộng hơn. Nó vừa phải đảm bảo các phƣơng án tối ƣu liên ngành và liên vùng trên cùng một địa bàn lãnh thổ, vừa phải phát huy tiềm năng và các đặc thù của từng vùng để phát triển. Hệ thống mục tiêu của vùng mang tính tổng hợp trên tầm vĩ mô, thể hiện đƣợc mục tiêu chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc. Các chƣơng trình dự án đầu tƣ phát triển trên vùng và lãnh thổ sẽ đƣợc tối ƣu hóa trên cơ sở các mục tiêu đã xác định. Ở Việt Nam, công tác quy hoạch phát triển trong thời gian qua đã đạt đƣợc nhiều thành tựu đáng kể. Chúng ta đã có quy hoạch tổng thể phát triển công nghiệp và kết cấu hạ tầng thời kỳ 1996-2010; quy hoạch tổng thể 8 vùng kinh tế và các tỉnh, thành phố; quy hoạch tổng thể 3 vùng kinh tế trọng điểm phía Bắc, phía Nam và miền Trung. Các quy hoạch này góp phần làm cơ sở cho các kế hoạch, chƣơng trình, các dự án đầu tƣ phát triển của Nhà nƣớc và các địa phƣơng. Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội là một khâu quan trọng trong toàn bộ quá trình kế hoạch hóa nền kinh tế quốc dân. Quy hoạch phải gắn liền với chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội và làm căn cứ cho việc xây dựng kế hoạch 5 năm và hàng năm. c. Kế hoạch phát triển Kế hoạch là một công cụ quản lý và điều hành vĩ mô nền kinh tế quốc dân. Nó là sự cụ thể hóa các mục tiêu định hƣớng của chiến lƣợc phát triển theo từng thời kỳ bằng hệ thống các chỉ tiêu mục tiêu và chỉ tiêu biện pháp định hƣớng phát triển và hệ thống các chính sách, cơ chế áp dụng trong thời kỳ kế hoạch. So với chiến lƣợc phát triển, kế hoạch có những vấn đề cơ bản khác biệt: - Thứ nhất, về thời gian của kế hoạch thƣờng đƣợc chia ngắn hơn. Nó bao gồm kế hoạch 10 năm, 5 năm và kế hoạch hàng năm. Những kế hoạch 10 năm thì thƣờng đã gọi là “chiến lƣợc”. Nhƣ vậy, có thể nói tính phân đoạn là đặc trƣng cơ bản của kế hoạch. - Thứ hai, kế hoạch và chiến lƣợc đều bao gồm cả mặt định tính và định lƣợng. Tuy vậy, mặt định lƣợng là đặc trƣng cơ bản hơn của kế hoạch. Quản lý bằng kế hoạch mang tính cụ thể hơn, chi tiết hơn và nó dựa trên các dự báo mang tính chất ổn định hơn. Nhƣ vậy, tính năng động, nhạy bén và “mềm” của kế hoạch thấp hơn chiến lƣợc. - Thứ ba, mục tiêu của chiến lƣợc chủ yếu là vạch ra các hƣớng phát triển chủ yếu, tức là nó thể hiện các đích cần phải đạt tới. Trong khi đó, mục tiêu của kế hoạch là phải thể hiện ở tính kết quả. Vì vậy, các mục tiêu, các chỉ tiêu của kế hoạch chi tiết hơn, đầy đủ hơn và trên một mức độ nào đó ở các nƣớc có nền kinh tế hỗn hợp thì nó còn thể hiện một tính pháp lệnh nhất định. Về nội dung, hệ thống kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia thƣờng bao gồm các kế hoạch phát triển nhƣ kế hoạch tăng trƣởng kinh tế, kế hoạch nâng cao phúc lợi xã hội. Bên cạnh đó, kế hoạch phát triển còn thể hiện ở những cân đối vĩ mô chủ yếu của thời kỳ kế hoạch nhƣ cân đối vốn đầu tƣ, cân đối ngân sách, cân đối thƣơng mại, cân đối thanh toán quốc tế. 27
29. Nhƣ vậy, quá trình công tác kế hoạch hóa đƣợc bắt đầu từ chiến lƣợc đến quy hoạch phát triển (ngắn hạn: 5 năm, trung hạn: 10 năm; dài hạn: 20 năm), rồi cụ thể hóa bằng các kế hoạch 5 năm và hàng năm. Quy hoạch phát triển phải căn cứ vào chiến lƣợc, cụ thể hóa chiến lƣợc. Còn kế hoạch phải căn cứ vào quy hoạch và cụ thể hóa nội dung cũng nhƣ bƣớc đi của quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội. So sánh một số đặc điểm giữa chiến lƣợc, quy hoạch và kế hoạch đƣợc trình bày ở bảng 1.2. Từ bảng 1.2 cho ta thấy, giữa chiến lƣợc, quy hoạch tổng thể và kế hoạch (5 năm, hàng năm) có mối quan hệ hữu cơ với nhau. Hệ thống này nhằm đƣa đƣờng lối phát triển của đất nƣớc vào hoạt động thực tiễn. Qua mỗi khâu của hệ thống hoạt động quản lý, tính cụ thể đƣợc nâng lên một bậc mới. Tuy nhiên, mỗi khâu trong hệ thống có vị trí riêng, có chức năng và yêu cầu cụ thể riêng. Sự khác nhau giữa các khâu không chỉ ở mức độ cụ thể mà ở tính chất, ở các vấn đề cần đƣợc giải quyết. Ranh giới giữa chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch có thể đan xen vào với nhau. Trong một số trƣờng hợp, khó phân định rạch ròi. Ranh giới này cũng có thể thay đổi tùy thuộc vào đặc điểm và trình độ phát triển của địa phƣơng. Do mang đặc điểm là cầu nối giữa chiến lƣợc và kế hoạch, cho nên những thay đổi trong chiến lƣợc cũng nhƣ trong kế hoạch đều ảnh hƣởng đến quy hoạch và đòi hỏi có sự cập nhật bổ sung quy hoạch để tạo ra sự hài hòa, nhịp nhàng trong toàn bộ hệ thống. Quy hoạch có thể thúc đẩy những bổ sung trong chiến lƣợc, bởi vì khi triển khai xây dựng quy hoạch, nhiều định hƣớng chiến lƣợc khi đi vào thực tế đã chứng tỏ sự thiếu hợp lý, có khi đó chỉ là những ý tƣởng mang nặng tính ảo tƣởng. Bảng 1.2. So sánh một số đặc điểm của quy hoạch, chiến lƣợc và kế hoạch Loại Tính Mức độ Yêu cầu phải Mục đích Tiền đề Thứ tự hình chất cụ thể đạt - Xây dựng mục - Văn - Đƣờng -Văn bản định Chiến tiêu và phƣơng bản thể - Tính lối chính - Sau hƣớng cho một lƣợc hƣớng phát triển hiện tổng quát trị cƣơng giai đoạn phát phát - Xác định các đƣờng cao - Đƣờng lĩnh triển 20-30 triển trọng điểm và giới lối lối kinh tế năm hạn - Văn bản quy - Cụ thể hóa một hoạch hoạt - Văn bƣớc chiến lƣợc - Có tính - Chiến động cho thời Quy bản tiền - Xác định các tổng quát lƣợc phát gian 10 – 20 hoạch kế hoạch Sau định hƣớng phát - Đƣợc triển năm. tổng thể - Văn chiến triển cụ thể - Dự báo - Có phân bố phát bản định lƣợc, - Xây dựng các hóa trên phát triển và bố trí theo triển hƣớng trƣớc kế phƣơng án phát những - Phân tích thời gian và kinh tế phát hoạch triển phạm vi đánh giá không gian - xã hội triển - Xây dựng các lớn hiện trạng - Hệ thống các giải pháp lớn chƣơng trình, dự án 28
30. - Văn bản chỉ - Sau - Triển khai thực hoạt động - Quy quy hiện quy hoạch trong 5 năm. Kế Văn bản Có tính hoạch tổng hoạch tổng thể - Hệ thống các hoạch 5 chỉ đạo cụ thể ở thể tổng thể, - Xác định các dự án đƣa ra năm (3- thực tầm vĩ - Phân tích trƣớc kế công trình trọng thực thi 7 năm) hiện mô đánh giá hoạch điểm trên các địa - Hệ thống và hiện trạng hàng bàn cụ thể địa điểm các năm công trình - Các mục tiêu cần đạt trong - Cụ thể - Kế hoạch năm. - Văn về quy Kế - Xác định những 5 năm -Phân bố bản chỉ mô, vốn, - Sau kế hoạch nhiệm vụ và công - Tình nhiệm vụ cho đạo thực địa điểm hoạch 5 hàng việc cần tiến hành hình thực từng lĩnh vực. hiện cụ cho các năm năm trong năm tế của năm - Đề ra các thể công vừa qua giải pháp để trình thực thi các mục tiêu. d. Chương trình và Dự án phát triển kinh tế - xã hội Nếu nhƣ trong nền kinh tế tập trung, hệ thống kế hoạch thƣờng đƣợc thể hiện cụ thể bằng các chỉ tiêu pháp lệnh thì trong nền kinh tế thị trƣờng, thực hiện các chƣơng trình quốc gia giải quyết các vấn đề bức xúc về kinh tế - xã hội là một phƣơng pháp kế hoạch hóa đƣợc áp dụng ở nhiều nƣớc trên thế giới. Ở Việt Nam, cùng với quá trình đổi mới và mở cửa nền kinh tế, phƣơng pháp kế hoạch hóa quản lý theo các chƣơng trình quốc gia cũng đƣợc áp dụng rộng rãi từ 1992. Kế hoạch hóa và quản lý theo các chƣơng trình phát triển là việc đƣa ra các chƣơng trình, mục tiêu để xử lý những vấn đề nổi cộm về kinh tế - xã hội của đất nƣớc. Đây là một phƣơng pháp quản lý vừa đặc biệt lại vừa mang tính nghệ thuật cao. Tính đặc biệt thể hiện ở chỗ nó vừa khác hẳn với các phƣơng pháp về cơ chế, chính sách, cách điều hành, kiểm tra, đánh giá kết quả, đối tƣợng hƣởng thụ. Còn tính nghệ thuật là phải làm sao chọn đúng đối tƣợng các vấn đề cần thiết xử lý bằng các chƣơng trình. Tính nghệ thuật này còn thể hiện trong khả năng “lồng ghép” các chƣơng trình trong tổ chức chỉ đạo. * Chức năng chủ yếu của các chương trình quốc gia là: - Cụ thể hóa kế hoạch, đƣa nhiệm vụ kế hoạch vào thực tế cuộc sống. Có thể gọi đây là một phƣơng pháp tiến hành của kế hoạch. Với chức năng này, một chƣơng trình quốc gia phải bao hàm các mục tiêu cụ thể, các chỉ tiêu biện pháp và các giải pháp để thực hiện. - Xử lý các vấn đề gay cấn nhất về kinh tế - xã hội của một quốc gia. Đây là các vấn đề bức xúc, các khâu đột phá, các mắt xích quan trọng của nền kinh tế. 29
31. - Hiện nay, theo xu hƣớng đổi mới kế hoạch hóa, các chƣơng trình, dự án phát triển lại đƣợc xem nhƣ là cơ sở để thực hiện phân bổ nguồn lực nhƣ vốn đầu tƣ, ngân sách thay cho hình thức phân bổ theo đối tƣợng nhƣ trƣớc kia. Thực hiện kế hoạch hóa theo chƣơng trình quốc gia là biện pháp để khắc phục những mặt trái của cơ chế thị trƣờng, tạo sự ổn định về chính trị - xã hội cho kinh tế tăng trƣởng một cách bền vững. Chƣơng trình phát triển có thể đƣợc chi tiết bằng các dự án đầu tƣ phát triển. Việc hình thành và quản lý, điều phối theo các dự án, một mặt là thực hiện đƣợc quan điểm đầu tƣ có trọng điểm, đầu tƣ vào các vấn đề nổi cộm, các mắt xích then chốt trong mọi khía cạnh kinh tế - xã hội – chính trị – quốc phòng của đất nƣớc, mặt khác, đây chính là nghệ thuật để thu hút các nguồn vốn bên ngoài, các nhà tài trợ thƣờng đầu tƣ theo các dự án. Đầu tƣ theo dự án là nâng cao tiềm lực kinh tế một cách thiết thực, tạo khả năng cạnh tranh và quan trọng là có địa chỉ cụ thể để tính toán hiệu quả. Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ VIII đã đƣa ra trong kế hoạch 5 năm 1996-2000 việc thực hiện 11 chƣơng trình phát triển kinh tế - xã hội là: Chƣơng trình phát triển nông nghiệp và kinh tế nông thôn; Chƣơng trình phát triển công nghiệp; Chƣơng trình phát triển kết cấu hạ tầng; Chƣơng trình phát triển khoa học và công nghệ, bảo vệ môi trƣờng sinh thái; Chƣơng trình phát triển kinh tế - dịch vụ; Chƣơng trình phát triển kinh tế đối ngoại; Chƣơng trình phát triển giáo dục – đào tạo; Chƣơng trình giải quyết các vấn đề văn hóa – xã hội; Chƣơng trình phát triển kinh tế - xã hội miền núi và đồng bào dân tộc; Chƣơng trình phát triển các vùng lãnh thổ; Chƣơng trình xóa đói giảm nghèo. Tuy vậy, để đảm bảo tính thực thi của các chƣơng trình và nâng cao hiệu lực quản lý các chƣơng trình, ngày 14 tháng 1 năm 1998, Thủ tƣớng Chính phủ đã có quyết định 05/1998/QĐ – TTg về quản lý quốc gia và theo quyết định này, hiện nay nƣớc ta có 7 chƣơng trình quốc gia đƣợc triển khai là: Chƣơng trình xóa đói giảm nghèo, Chƣơng trình dân số và kế hoạch hóa gia đình; Chƣơng trình nƣớc sạch và vệ sinh môi trƣờng; Chƣơng trình thanh toán một số bệnh xã hội và bệnh dịch nguy hiểm; Chƣơng trình phòng chống HIV/AIDS; Chƣơng trình xây dựng lực lƣợng vận động viên tài năng quốc gia và xây dựng các trung tâm thể thao trọng điểm; Chƣơng trình giải quyết việc làm. Nhƣ vậy, quy trình công tác kế hoạch hóa của Việt Nam đƣợc bắt đầu từ xây dựng chiến lƣợc đến quy hoạch phát triển rồi cụ thể hóa bằng các chƣơng trình, dự án phát triển kinh tế - xã hội. Quy hoạch phải căn cứ vào chiến lƣợc, cụ thể hóa chiến lƣợc, còn kế hoạch phải căn cứ vào quy hoạch và cụ thể hóa nội dung cũng nhƣ bƣớc đi của quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Mối quan hệ của các khâu trong quy trình kế hoạch hóa phát triển kinh tế - xã hội thể hiện trong sơ đồ 1.1. 30
32. Quy hoạch phát Chiến lƣợc phát triển triển kinh tế-xã hội cả nƣớc Kế hoạch trung và ngắn hạn Quy hoạch Quy hoạch phát triển vùng, Mục Nhiệm Chiến phát triển lãnh thổ tiêu vụ và lƣợc về ngành chiến phƣơng thời Kế Kế hoạch hoạch lƣợc thức đạt gian chiến phát phát lƣợc triển triển 5 năm hàng năm Quy Quy Quy Quy Quy hoạch hoạch hoạch hoạch hoạch khối khối phát phát phát ngành ngành triển triển triển sản sản khối vùng Tỉnh xuất xuất ngành sản sản kết phẩm phẩm cấu vật dịch hạ chất vụ tầng Sơ đồ 1.1. Khái quát các khâu kế hoạch hóa phát triển kinh tế - xã hội quốc gia 1.1.2. Chức năng, nguyên tắc của kế hoạch hóa phát triển a. Chức năng của kế hoạch hóa phát triển Kế hoạch hóa là sự vận dụng tổng hợp các quy luật khách quan, trƣớc hết là các quy luật kinh tế, trong đó có các quy luật của kinh tế thị trƣờng và các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội vào việc xây dựng các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Đồng thời, tổ chức tốt việc thực hiện, kiểm tra, phân tích, tổng kết tình hình thực hiện các kế hoạch trong từng thời kỳ. Nội dung cơ bản của kế hoạch phát triển là xác lập các cân đối lớn của nền kinh tế quốc dân theo định hƣớng mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ. Có các nhóm cân đối sau: - Nhóm cân đối chung: đó là những cân đối giữa khu vực sản xuất tƣ liệu sản xuất với khu vực sản xuất tƣ liệu tiêu dùng; sản xuất với tiêu dùng; cung với cầu, tích lũy với tiêu dùng - Nhóm cân đối giữa các ngành và nội bộ các ngành: đó là cân đối giữa ba nhóm ngành nông nghiệp, công nghiệp và dịch vụ và cân đối trong nội bộ từng ngành. - Nhóm cân đối giữa các vùng kinh tế theo lãnh thổ: là sự cân đối giữa các vùng với nhau nhƣ vùng phía Bắc, phía Nam 31
33. Ngoài ra, còn có những cân đối khác nhƣ kinh tế, văn hóa, xã hội và môi trƣờng, tạo ra sự phát triển ổn định và bền vững. Quá trình xác định các cân đối rất phức tạp, nó phụ thuộc vào nhiều yếu tố biến động thƣờng xuyên nhƣ nhu cầu của con ngƣời, khoa học công nghệ Vì vậy, cần có sự điều chỉnh thƣờng xuyên cho hợp lý. Kế hoạch hóa phát triển có các chức năng cơ bản sau: (1) Điều tiết, phối hợp, ổn định kinh tế vĩ mô Trên phƣơng diện kinh tế vĩ mô, hoạt động kế hoạch hóa phải hƣớng tới mục tiêu chính luôn đƣợc tính tới là ổn định giá, tăng trƣởng và cân đối cán cân thanh toán quốc tế. Các mục tiêu này có liên quan chặt chẽ với nhau. Sự thiên lệch hay quá nhấn mạnh vào mục tiêu nào sẽ ảnh hƣởng xấu đến việc đạt mục tiêu khác và ảnh hƣởng đến sự cân bằng tổng thể của nền kinh tế. Chức năng này thể hiện nhƣ sau: - Hoạch định kế hoạch chung tổng thể của nền kinh tế, đƣa ra và thực thi các chính sách cần thiết đảm bảo cân đối kinh tế nhằm sử dụng tổng hợp nguồn lực, phát huy hiệu quả tổng thể kinh tế - xã hội. - Đảm bảo môi trƣờng kinh tế ổn định và cân đối. Tạo điều kiện thuận lợi về cơ sở hạ tầng kinh tế, kỹ thuật, xã hội, bảo vệ môi trƣờng. Tạo tiền đề và hành lang pháp lý cho phát triển kinh tế lành mạnh. - Đảm bảo sự công bằng giữa các vùng, các tầng lớp dân cƣ bằng kế hoạch sử dụng ngân sách và các chính sách điều tiết. - Kế hoạch hóa còn thể hiện chức năng điều tiết nền kinh tế phù hợp với xu thế hội nhập, toàn cầu hóa ngày càng tăng. (2) Định hướng phát triển kinh tế xã hội Đây là chức năng thể hiện bản chất của kế hoạch trong kinh tế thị trƣờng và chính nó làm cho công tác kế hoạch hóa không bị lu lờ trong cơ chế thị trƣờng. Chức năng này thể hiện nhƣ sau: - Công tác kế hoạch hóa phải xây dựng đƣợc chiến lƣợc và quy hoạch phát triển toàn bộ nền kinh tế cũng nhƣ quy hoạch phát triển theo ngành, vùng lãnh thổ, xây dựng kế hoạch phát triển dài hạn. Kế hoạch đƣa ra mục tiêu phát triển vĩ mô về kinh tế - xã hội, xây dựng các dự án, các chƣơng trình, tìm các giải pháp và các phƣơng án thực hiện, dự báo khả năng, phƣơng hƣớng phát triển, xác định cân đối nhằm thực hiện chức năng dẫn dắt, định hƣớng phát triển, xử lý kịp thời các mất cân đối xuất hiện trong nền kinh tế thị trƣờng. - Chức năng định hƣớng còn thể hiện ở việc chuyển từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung theo phƣơng thức “giao nhận” với hệ thống chằng chịt các chỉ tiêu pháp lệnh của Nhà nƣớc sang cơ chế kế hoạch hóa gián tiếp, định hƣớng phát triển. Các chỉ tiêu mà Nhà nƣớc cần giám sát và quản lý chủ yếu là những chỉ tiêu giá trị ở tầm vĩ mô. Nó mang tính chất định hƣớng, không cứng nhắc và không áp đặt. (3) Kiểm tra giám sát hoạt động kinh tế - xã hội Nội dung chủ yếu của chức năng này bao gồm: 32
34. + Chính phủ thông qua các cơ quan chức năng thƣờng xuyên theo dõi, kiểm tra tình hình thực hiện các tiến độ kế hoạch, thực hiện và tuân thủ các cơ chế, thể chế, chính sách hiện hành áp dụng trong thời kỳ kế hoạch. + Đánh giá kết quả của việc thực hiện chính sách, các mục tiêu đặt ra. + Phân tích hiệu quả tài chính, hiệu quả kinh tế - xã hội bảo đảm các luận cứ quan trọng cho việc xây dựng các kế hoạch của thời kỳ tiếp theo. Nhƣ vậy, kế hoạch hóa có chức năng định hƣớng cho sự phát triển của nền sản xuất xã hội theo mục tiêu nhất định, đảm bảo dân giàu nƣớc mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. b. Nguyên tắc của kế hoạch hóa phát triển Kế hoạch hóa phát triển là yếu tố tập trung của hệ thống quản lý kinh tế - xã hội, nó cần quán triệt các nguyên tắc cơ bản sau: (1) Nguyên tắc tập trung dân chủ Nội dung của nguyên tắc này đặt ra những vấn đề cần phải giải quyết mang tính tập trung, các nội dung thực hiện mang tính dân chủ trong công tác kế hoạch hóa và cơ chế kết hợp cả hai yếu tố này. Tính tập trung trong kế hoạch hóa phát triển thể hiện ở các mặt sau: - Chính phủ thông qua các cơ quan kế hoạch hóa quốc gia thực hiện đƣợc chức năng định hƣớng và cân đối cơ bản của nền kinh tế quốc dân trong thời kỳ kế hoạch, đƣa ra các chƣơng trình phát triển kinh tế xã hội lớn, ban hành hệ thống chính sách, thể chế để điều tiết và khuyến khích sự phát triển của mọi thành phần kinh tế. - Các kế hoạch, chƣơng trình, dự báo phát triển phải đƣợc xây dựng, soạn thảo trên cơ sở các quan điểm chính trị, các mục tiêu kinh tế, xã hội do Đảng và Nhà nƣớc yêu cầu, phải đảm bảo sự nhất trí cao độ giữa kinh tế và chính trị trong từng thời kỳ. - Hƣớng dẫn các đơn vị, các thành phần kinh tế hoạt động theo quỹ đạo mục tiêu chung của quốc gia. Điều đó thể hiện bằng các đơn đặt hàng từ phía Nhà nƣớc đối với các đơn vị kinh tế hoặc giao một số kế hoạch, một số dự án, chƣơng trình cho các thành phần kinh tế phi Nhà nƣớc. Nhà nƣớc chủ động xây dựng và tổ chức, điều tiết các bƣớc đi trong kế hoạch kinh tế đối ngoại, hội nhập, các hoạt động tài chính tiền tệ, thƣơng mại quốc tế, khống chế các con số cán cân thƣơng mại và cán cân thanh toán quốc tế. Tính dân chủ trong kế hoạch hóa phát triển đặt ra các nội dung sâu và rộng hơn so với kế hoạch hóa tập trung, bao gồm: - Sử dụng sự tham gia của cộng đồng vào xây dựng và thực thi kế hoạch. Nó sẽ đảm bảo sự nhất trí cao của bản kế hoạch đƣợc xây dựng và khích lệ đƣợc tiềm năng của các cá nhân cũng nhƣ cộng đồng trong thực thi kế hoạch. - Sử dụng sự tham gia của khu vực tƣ nhân trong công tác kế hoạch hóa. Trao đổi ý kiến với khu vực tƣ nhân sẽ đƣa ra những lợi ích sau: + Có đƣợc thông tin tốt hơn về đặc điểm, quy mô loại hình đầu tƣ và xu thế phát triển của khu vực tƣ nhân. + Tăng cƣờng tính hiệu quả và sát thực trong việc hoạch định và áp dụng các chính sách cho khu vực tƣ nhân. 33
35. + Có sự cộng tác tốt hơn từ khu vực tƣ nhân trong việc thực hiện các chiến lƣợc phát triển kinh tế xã hội của đất nƣớc. - Chính phủ phải đƣa ra các cam kết cụ thể của mình với các địa phƣơng, ngành và doanh nghiệp. Đó là các chƣơng trình, chỉ tiêu, các chính sách áp dụng, các điều kiện và môi trƣờng pháp lý phải đƣợc Chính phủ công bố công khai và ấn định thời gian có hiệu lực. - Để thể hiện trong việc tăng cƣờng hình thức kinh tế phi tập trung, cần phải thực hiện phân cấp triệt để cho các địa phƣơng, các vùng về chức năng, quyền hạn của các cơ quan kế hoạch và chính sách áp dụng. - Mở rộng tính chất dân chủ trong quan hệ tác động giữa Nhà nƣớc với các ngành trong xây dựng và triển khai kế hoạch. Theo kinh nghiệm của một số nƣớc nhƣ Pháp, Nhật và các nƣớc khác, thì vấn đề thực hiện “Thƣơng thảo” trong quá trình dự thảo và xây dựng kế hoạch là cơ sở đảm bảo sự thành công của kế hoạch. Việc thƣơng thảo (thƣơng lƣợng và thảo luận) giữa Nhà nƣớc, ngành, địa phƣơng với các tác nhân kinh tế, xã hội đƣợc thực hiện thƣờng xuyên, liên tục đều đặn qua từng bƣớc trong suốt quá trình soạn thảo, thông qua và thực hiện kế hoạch. Đây thực chất là thực hiện nguyên tắc cam kết một cách dân chủ để tạo sự đồng thuận xã hội cao và phát huy trí tuệ tập thể với các vấn đề cực kỳ khó khăn của kinh tế - xã hội. Ví dụ: kinh nghiệm của Pháp thể hiện nguyên tắc dân chủ khi triển khai thực hiện kế hoạch là Chính phủ thƣờng dựa vào các mục tiêu, các chƣơng trình, dự án phát triển, tiến hành xây dựng và ký kết các hợp đồng kinh tế Nhà nƣớc với ngành, với vùng và với doanh nghiệp. Sự kết hợp giữa tập trung với dân chủ mang tính chất lịch sử cụ thể. Nó có thể thay đổi phụ thuộc vào nhiệm vụ và các đặc trƣng phát triển trong từng giai đoạn của đất nƣớc, phụ thuộc vào các điều kiện trong nƣớc và nƣớc ngoài. Tuy vậy, nếu nhấn mạnh quá trình tập trung thì sẽ dẫn kế hoạch đi theo cơ chế tập trung mệnh lệnh, quan liêu bao cấp. Còn nếu đi quá dung lƣợng của tính dân chủ có nghĩa là xa rời bản chất của kế hoạch hóa. (2) Nguyên tắc thị trường Đây là nguyên tắc thể hiện rõ nhất bản chất của kế hoạch hóa trong nền kinh tế thị trƣờng và nó dựa trên cơ sở tính chất đa dạng và phức tạp của mối quan hệ giữa kế hoạch với thị trƣờng. Mối quan hệ giữa kế hoạch và thị trƣờng đã đƣợc đúc kết thành những nội dung mang tính quy luật tất yếu. Tuy vậy, trong giai đoạn hiện nay, cần đặt vấn đề này một cách toàn diện hơn. Có thể nhận thấy trên hai góc độ: - Nếu đặt kế hoạch là chức năng của quản lý, thì có thể nói thị trƣờng vừa là căn cứ, vừa là đối tƣợng của kế hoạch hóa. Kế hoạch hóa các quan hệ thị trƣờng là một yêu cầu trong hoạt động kế hoạch. Mặt khác, các quy luật thị trƣờng lại là những căn cứ, những dấu hiệu cần thiết phải đƣa vào trong xây dựng kế hoạch. Cơ chế kết hợp một cách tổng hợp hai yếu tố này thể hiện trong nền kinh tế hỗn hợp là thị trƣờng điều tiết nền sản xuất còn kế hoạch điều tiết các quan hệ thị trƣờng. - Nếu coi thị trƣờng và kế hoạch là hai công cụ điều tiết nền kinh tế thì mối quan hệ giữa kế hoạch và thị trƣờng thực chất là sự kết hợp giữa hai công cụ điều tiết trực tiếp 34
36. (bằng kế hoạch) và điều tiết gián tiếp (thông qua thị trƣờng). Đó là kết hợp giữa điều tiết quản lý nền kinh tế thông qua các chỉ tiêu pháp lệnh, chỉ tiêu định hƣớng, hƣớng dẫn, với các công cụ chính sách điều tiết vĩ mô thông qua các hoạt động cụ thể của thị trƣờng. Nhƣ vậy, nguyên tắc thị trƣờng đặt ra yêu cầu là kế hoạch không tìm cách thay thế thị trƣờng mà ngƣợc lại nó bổ sung cho thị trƣờng, bù đắp các khiếm khuyết của thị trƣờng, hƣớng dẫn thị trƣờng và đảm bảo sự vận hành của thị trƣờng luôn luôn tƣơng xứng với sự liên kết xã hội của đất nƣớc. Mặt khác, kế hoạch phải căn cứ vào thị trƣờng để đƣa ra mục tiêu hợp lý, cân nhắc một cách có hệ thống tất cả các công cụ, chính sách để có sự lựa chọn tối ƣu. Trong quá trình lập cũng nhƣ thực hiện kế hoạch phải tính tới yếu tố kiểm soát đƣợc và không kiểm soát đƣợc. Quán triệt nguyên tắc này, kế hoạch đƣợc coi là kịch bản đƣợc lựa chọn. Do các điều kiện thị trƣờng cũng nhƣ môi trƣờng kinh tế nói chung thƣờng xuyên thay đổi, một kế hoạch hợp lý và khả thi không thể là một kế hoạch cứng nhắc, xây dựng một lần và không thay đổi. Vì vậy, các chỉ tiêu kế hoạch cũng mang tính hƣớng dẫn và dự báo là chủ yếu. (3) Nguyên tắc linh hoạt, mềm dẻo Nguyên tắc này đƣa ra xuất phát từ nguyên tắc thị trƣờng, nó tạo điều kiện thực hiện nguyên tắc thị trƣờng. Đối với nhiều nhà quản lý, nguyên tắc linh hoạt đƣợc xem là quan trọng nhất khi xây dựng kế hoạch. Kế hoạch càng linh hoạt thì mối đe dọa do các sự kiện chƣa lƣờng trƣớc đƣợc gây ra ngày càng ít. Nguyên tắc linh hoạt thể hiện trƣớc hết trong quá trình lập kế hoạch, phải xây dựng đƣợc nhiều phƣơng án kế hoạch gắn với mỗi biến số khác nhau về các điều kiện hiện tại cũng nhƣ tƣơng lai. Kế hoạch đƣợc lựa chọn cũng không phải là không thay đổi, chỉ số của kế hoạch đƣợc xây dựng trong một khoảng chứ không phải là một số cứng nhắc. Nhƣ vậy, sẽ tạo ra trong kế hoạch những khả năng thay đổi. Tuy nhiên, nguyên tắc linh hoạt trong kế hoạch cũng phải xem xét trên khía cạnh lợi ích – chi phí và đây chính là giới hạn của sự thay đổi trong kế hoạch. Trong nhiều trƣờng hợp, sự thay đổi của kế hoạch không đƣợc thay đổi khi lợi ích của nó không tƣơng ứng với chi phí bỏ ra hoặc sự thay đổi không thể đƣa vào hay chỉ có thể đƣa vào với những khó khăn rất lớn. Để khắc phục tình trạng trên, thông thƣờng các nhà kế hoạch phải định kỳ đối chiếu các sự kiện xảy ra đối với những mong muốn và điều chỉnh lại các kế hoạch khi cần thiết để duy trì quá trình đến mục tiêu mong muốn. Ngƣời ta gọi là “nguyên tắc thay đổi kiểu hàng hải” tức là các nhà kế hoạch quản lý các kế hoạch chứ không phải bị các kế hoạch quản lý. (4) Nguyên tắc đảm bảo hiệu quả kinh tế - xã hội của các hoạt động kinh doanh Nguyên tắc này đƣợc đặt ra do yêu cầu tất yếu của kế hoạch phát triển trong giải quyết và khắc phục những khiếm khuyết của kinh tế thị trƣờng. Chủ thể chủ yếu của nền kinh tế thị trƣờng là các doanh nghiệp hoạt động sản xuất – kinh doanh trong các lĩnh vực khác nhau. Những quyết định của họ đều xuất phát từ lợi ích riêng của từng doanh nghiệp mà chỉ tiêu quan trọng hàng đầu là hiệu quả tài chính, lợi nhuận thu đƣợc từ chính phƣơng án sản xuất, kinh doanh. Kế hoạch hóa phát triển với vị trí là kế hoạch hóa tầm vĩ mô, 35
37. định hƣớng phải có chức năng liên kết, tổ chức phối hợp hoạt động của các doanh nhân theo các mục tiêu dài hạn và bảo đảm tính chất hiệu quả xã hội trong các quyết định của tƣ nhân. Tức là thực hiện các nguyên tắc hiệu quả kinh tế - xã hội trong các hoạt động sản xuất kinh doanh. Trong hoạt động kế hoạch hóa, các vấn đề chủ yếu của nguyên tắc này đặt ra nhƣ sau: - Cơ quan kế hoạch hóa quốc gia phải đóng vai trò quyết định trong việc xác định khung vĩ mô cho sự phát triển kinh tế dài hạn của đất nƣớc. Đƣa ra các dự báo, các chiến lƣợc phát triển, các mục tiêu phát triển phù hợp với xu thế phát triển của đất nƣớc. - Đảm bảo tính hệ thống trong kế hoạch hóa. Tính hệ thống của kế hoạch thể hiện trên nhiều góc độ khác nhau nhƣ thống nhất giữa đƣờng lối phát triển với chiến lƣợc phát triển, quy hoạch, kế hoạch phát triển. Các chƣơng trình dự án là sự cụ thể hóa các kế hoạch phát triển. Tính hệ thống còn thể hiện ở thời gian của kế hoạch. Đảm bảo sự thống nhất giữa tầm nhìn với chiến lƣợc, kế hoạch trung hạn và kế hoạch hàng năm. Yêu cầu của nguyên tắc đảm bảo hiệu quả kinh tế - xã hội thể hiện rõ nét nhất trong nội dung quản lý và thẩm định các chƣơng trình, dự án phát triển để quyết định hƣớng phân bổ nguồn lực. Ngoài đánh giá dự án thông qua các mục tiêu và dấu hiệu về hiệu quả tài chính, các nhà kế hoạch hóa quốc gia cần phải chú ý đến các chi phí tình thế xã hội của dự án, tức là quan tâm đến giá phải trả của việc sử dụng các yếu tố nguồn lực trong dự án đầu tƣ. Tiến tới dùng giá ngầm, tức là giá đích thực, giá đúng của các yếu tố chi phí nguồn lực thay cho giá thị trƣờng trong việc kết luận kết quả của dự án. Việc sử dụng giá ngầm và chi phí tình thế xã hội của các yếu tố chi phí nguồn lực bảo đảm phù hợp giữa hiệu quả tài chính với hiệu quả xã hội, phù hợp với các mục tiêu quốc gia, bảo đảm sử dụng có hiệu quả nhất là nguồn lực đứng trên góc độ xã hội, đảm bảo tính trƣớc mắt và lâu dài, đảm bảo các yêu cầu phát triển bền vững của đất nƣớc. 1.2. Vị trí, vai trò của quy hoạch TTPTKT-XH trong sự nghiệp CNH-HĐH đất nƣớc 1.2.1. Nhận thức về công nghiệp hóa, hiện đại hóa Công nghiệp hóa là quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế từ kiểu kinh tế nông nghiệp sang kiểu kinh tế công nghiệp. Công nghiệp hóa là con đƣờng tất yếu đối với tất cả các nƣớc, nhất là các nƣớc chậm phát triển muốn vƣơn lên một trình độ cao hơn. Nhƣ vậy, làm thế nào để công nghiệp hóa diễn ra hợp lý và hiệu quả nhất đối với điều kiện nhất định và trong từng giai đoạn cụ thể. Công nghiệp hóa, hiện đại hóa là quá trình xây dựng một xã hội văn minh, cải biến căn bản các ngành kinh tế, các hoạt động xã hội theo phong cách của nền công nghiệp hiện đại, tạo ra sự tăng trƣởng kinh tế - xã hội bền vững, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần cho ngƣời lao động. Công nghiệp hóa, hiện đại hóa là quá trình rộng lớn và phức tạp, bao hàm những nội dung cơ bản sau: - Công nghiệp hóa, hiện đại hóa là quá trình trang bị và trang bị lại công nghệ hiện đại cho tất cả các ngành kinh tế quốc dân, trƣớc hết là các ngành chiếm vị trí trọng yếu. Công nghiệp hóa, hiện đại hóa là quá trình chuyển nền sản xuất xã hội từ trình độ công 36
38. nghệ thấp lên trình độ công nghệ hiên đại cùng với sự dịch chuyển lực lƣợng lao động thích ứng với cơ cấu ngành nghề. - Quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa không chỉ liên quan đến phát triển công nghiệp mà là quá trình bao trùm tất cả các ngành, các lĩnh vực hoạt động của một nƣớc. Nó thúc đẩy việc hình thành một cơ cấu kinh tế mới hợp lý, cho phép khai thác tốt nhất các nguồn lực và lợi thế của đất nƣớc. Do nền kinh tế của mỗi nƣớc là một thể thống nhất, các ngành, các lĩnh vực hoạt động có quan hệ biện chứng với nhau, sự thay đổi ở ngành kinh tế, ở lĩnh vực hoạt động này sẽ kéo theo hoặc đòi hỏi sự thay đổi thích ứng ở các ngành, các lĩnh vực hoạt động khác và ngƣợc lại. Vì thế, quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa cũng gắn liền với quá trình phân công lại lao động xã hội với những đặc điểm mang tính chất quy luật. Đó là tỷ trọng và số lao động nông nghiệp giảm dần, tỷ trọng và số lao động công nghiệp ngày một tăng, tỷ trọng và số lao động trí tuệ ngày càng lớn so với lao động giản đơn trong tổng lao động xã hội; tốc độ tăng lao động trong các ngành phi sản xuất vật chất nhanh hơn tốc độ tăng lao động trong các ngành sản xuất vật chất. - Công nghiệp hóa, hiện đại hóa vừa là quá trình kinh tế kỹ thuật, vừa là quá trình kinh tế - xã hội. Trong tiến trình đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, quá trình kinh tế - kỹ thuật và quá trình kinh tế - xã hội có quan hệ biện chứng với nhau ở cả tầm vĩ mô lẫn vi mô. Quá trình kinh tế - kỹ thuật tạo điều kiện vật chất – kỹ thuật cho việc thực hiện các nội dung của quá trình kinh tế - xã hội. Mặt khác, quá trình kinh tế - xã hội lại góp phần tạo nên động lực cho việc thực hiện quá trình kinh tế - kỹ thuật. Với ý nghĩa đó, khi xem xét sự tác động và hiệu quả của công nghiệp hóa, phải có quan điểm toàn diện, không dừng lại ở khía cạnh kinh tế - kỹ thuật, mà phải xem xét thấu đáo khía cạnh kinh tế - xã hội của nó. - Quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa cũng đồng thời là quá trình mở rộng quan hệ kinh tế quốc tế. Trong điều kiện ngày nay, nền kinh tế của nƣớc ta sẽ không thể tăng trƣởng và phát triển mạnh nếu rơi vào tình trạng “đóng cửa” không thiết lập đƣợc mối quan hệ kinh tế với nƣớc ngoài. Các nƣớc đang phát triển trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đều muốn mở rộng quan hệ kinh tế quốc tế nhằm thu hút vốn, công nghệ, thị trƣờng, kinh nghiệm quản lý của các nƣớc đi trƣớc. Đồng thời, đẩy mạnh chiến lƣợc hƣớng vào xuất khẩu, tăng năng lực cạnh tranh hàng hóa trên thị trƣờng khu vực và thế giới, nghĩa là công nghiệp hóa, hiện đại hóa theo hƣớng hội nhập quốc tế. - Công nghiệp hóa, hiện đại hóa không phải là mục đích tự thân, mà là một phƣơng thức có tính phổ biến để thực hiện mục tiêu phát triển của mỗi nƣớc. Ở mọi quốc gia, mọi thời kỳ, công nghiệp hóa, hiện đại hóa bao giờ cũng là quá trình trang bị kỹ thuật hiện đại cho các ngành kinh tế; chuyển dịch cơ cấu kinh tế, cơ cấu lao động theo hƣớng công nghiệp hóa, hiện đại hóa vừa là quá trình kinh tế - kỹ thuật, vừa là quá trình kinh tế - xã hội. Về mục tiêu của công nghiệp hóa, hiện đại hóa, dù rằng mỗi nƣớc có mục tiêu riêng của mình, do bản chất chính trị, kinh tế - xã hội quy định, song vẫn có những nét tƣơng đồng (thậm chí giống nhau). Đó là đều xây dựng cơ sở vật chất – kỹ thuật hiện đại, khai thác có hiệu quả các nguồn lực của đất nƣớc, tạo ra năng suất lao động xã hội cao, bảo đảm nhịp độ phát triển kinh tế - xã hội nhanh và bền vững. 37
39. Trong điều kiện hiện nay, bản chất của công nghiệp hóa, hiện đại hóa là quá trình cải biến lao động thủ công, lạc hậu thành lao động sử dụng kỹ thuật, công nghệ tiên tiến, hiện đại nhằm phát triển lực lƣợng sản xuất và thúc đẩy hình thành cơ cấu kinh tế mới, hợp lý để đạt tới năng suất lao động xã hội cao; công nghiệp hóa gắn liền với hiện đại hóa dựa trên sự phát triển của công nghiệp và tiến bộ khoa học – công nghệ. Mục tiêu của công nghiệp hóa, hiện đại hóa là xây dựng nƣớc ta thành một nƣớc công nghiệp có cơ sở vật chất – kỹ thuật hiện đại, cơ cấu kinh tế hợp lý, quan hệ sản xuất tiến bộ, phù hợp với trình độ phát triển của lực lƣợng sản xuất, đời sống vật chất và tinh thần cao, quốc phòng, an ninh vững chắc, dân giàu, nƣớc mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. Đây cũng chính là những cái đích phải đạt đƣợc của quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội. 1.2.2. Các nhân tố của quy hoạch tổng thể ảnh hưởng đến hệ thống kinh tế - xã hội (1) Nhân tố nguồn lực Quy hoạch tổng thể nhằm sử dụng các nguồn lực tối đa, có hiệu quả phát triển bền vững trên phƣơng diện quy hoạch phát triển bao gồm 4 bộ phận: tài nguyên thiên nhiên; con ngƣời; điều kiện môi trƣờng; tài sản, vốn. - Tài nguyên thiên nhiên: gồm có tài nguyên khí hậu, tài nguyên nƣớc, tài nguyên đất, tài nguyên khoáng sản, tài nguyên sinh vật, tài nguyên năng lƣợng Tài nguyên thiên nhiên đƣợc phân bố không đồng đều ở các vùng lãnh thổ khác nhau. Trong công tác quy hoạch, điều quan trọng là phân tích, đánh giá đúng ý nghĩa của các dạng tài nguyên, sử dụng hợp lý và tiết kiệm các loại tài nguyên, nâng cao hiệu quả sử dụng tài nguyên, gìn giữ và tái tạo tài nguyên. Cho đến nay, về nhận thức nhiều ngƣời còn chƣa thấy hết ý nghĩa và vai trò của tài nguyên thiên nhiên trong sản xuất và đời sống con ngƣời. Nhiều ngƣời chỉ coi tài nguyên thiên nhiên nhƣ là những yếu tố môi trƣờng tạo nên khung cảnh sống cho con ngƣời, chứ chƣa coi tài nguyên là yếu tố đầu vào, là nguyên liệu cho các quá trình sản xuất và đời sống. - Con người: là chủ thể, đồng thời là đối tƣợng của sản xuất và đời sống. Vì vậy, con ngƣời là yếu tố quan trọng hàng đầu trong các dạng nguồn lực. Trên phƣơng diện quy hoạch, con ngƣời đƣợc tính đến nhƣ một lực lƣợng sản xuất, đồng thời là mục tiêu quan trọng hàng đầu mà quy hoạch phải phục vụ. Con ngƣời đƣợc tính đến trƣớc hết là về số lƣợng. Số lƣợng dân cƣ của vùng đƣợc quy hoạch, mật độ phân bố dân cƣ trên từng đơn vị, diện tích, tính chất đều đặn trong phân bố dân cƣ, nhất là giữa đô thị và nông thôn là những yếu tố cần đƣợc phân tích kỹ vì đó có thể là những yếu tố thuận lợi cho sự phát triển nhƣng cũng đồng thời là những yếu tố gây trở ngại cho phát triển. Chất lƣợng con ngƣời, trƣớc hết là chất lƣợng đội ngũ lao động là yếu tố rất có ý nghĩa trong công tác quy hoạch. Chất lƣợng con ngƣời thể hiện ở trình độ văn hóa, trình độ phát triển của cộng đồng dân cƣ. Trình độ kiến thức, hiểu biết tay nghề ở đội ngũ lao động là yếu tố cần đƣợc phân tích kỹ và khai thác tốt trong công tác quy hoạch. Chất lƣợng con ngƣời còn thể hiện ở cấu trúc đội ngũ, ở tỷ lệ số lao động đƣợc đào tạo so với tổng số lao động, tỷ lệ số lao động có tay nghề so với số lao động phổ thông. Một tỷ số hợp lý giữa các trình độ chuyên môn trên đại học, đại học, trung học chuyên nghiệp, công nhân kỹ thuật, công nhân không 38